TRIBUNALEN (tredje avdelningen),
den 28 februari 2024(*)
”Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn över kreditinstitut – Artikel 9.1 andra stycket i förordning (EU) nr 1024/2013 – ECB:s påförande av en ränteavgift enligt österrikisk rätt vid överträdelse av artikel 395 i förordning (EU) nr 575/2013 och efter ett beslut om åläggande av en administrativ sanktionsavgift enligt artikel 18 i förordning nr 1024/2013 – Proportionalitet”
I målen T-647/21 och T-99/2,
Sber Vermögensverwaltungs AG, tidigare Sberbank Europe AG, Wien (Österrike), företrätt av advokaten M. Fellner,
sökande,
mot
Europeiska centralbanken (ECB), företrädd av K. Lackhoff, J. Poscia och
M. Ioannidis, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Österrike, företrädd av J. Schmoll och F. Koppensteiner, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden F. Schalin samt domarna I. Nõmm (referent) och
G. Steinfatt,
justitiesekreterare: V. Di Bucci,
– efter den skriftliga delen av förfarandet,
– med beaktande av att ingen av parterna inom tre veckor efter delgivningen av underrättelsen om att den skriftliga delen av förfarandet avslutats hade inkommit med någon begäran om muntlig förhandling, och av att tribunalen, med tillämpning av artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler, har beslutat att avgöra målet på handlingarna,
följande
Dom
1 Sökanden, Sber Vermögensverwaltungs AG, har väckt talan enligt artikel 263 FEUF och yrkat ogiltigförklaring av Europeiska centralbankens (ECB) beslut ECB-SSM-2021-ATSBE-7 av den 2 augusti 2021 och ECB-SSM-2021-ATSBE-12 av den 21 december 2021. Dessa båda beslut antogs med tillämpning av artikel 4.1 d och 4.3 samt artikel 9.1 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till ECB i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63), jämförda med artikel 395.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1, och rättelser i EUT L 208, 2013, s. 68, och EUT L 321, 2013, s. 6) och 97 § stycke 1 led 2 i Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (lagen om bankverksamhet) av den 30 juli 1993 (BGBl. 532/1993), i dess lydelse enligt Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden (förbundslag om ändring av lagen om bankverksamhet, 2018 års börslag, lagen om ändamål, lagen om penningtvätt på finansmarknaderna, lagen om rekonstruktion och likvidation, 2018 års lag om värdepapperstillsyn och lagen om centrala motparter och verkställighet av den 28 maj 2021 (BGBl. I, 98/2021 (nedan kallad BWG).
Bakgrund till tvisten
2 Sökanden står under ECB:s direkta tillsyn.
3 Den 1 oktober 2015 informerade sökanden ECB och Finanzmarktaufsichtsbehörde (tillsynsmyndigheten för finansmarknaderna, Österrike) (nedan kallad FMA) om att dess exponeringar mot ett kreditinstitut hade överskridit den gräns för stora exponeringar som föreskrivs i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 under år 2015. Sökanden underströk att nämnda överskridanden hade upphört.
4 Den 15 februari 2019 beslutade ECB att med stöd av artikel 18.1 i förordning nr 1024/2013 ålägga sökanden en administrativ sanktionsavgift på 630 000 euro för ett åsidosättande av artikel 395.1 i förordning nr 575/2013, på grund av att de gränser för stora exponeringar som fastställs i sistnämnda bestämmelse, på individuell basis och på gruppbasis, hade överskridits. För att fastställa sanktionsbeloppet gjorde kommissionen åtskillnad mellan en överträdelse som begåtts på gruppbasis (som kan ge upphov till en sanktionsavgift på 520 000 euro) och den överträdelse som begåtts på individuell basis (som kan ge upphov till en sanktionsavgift på 330 000 euro). Eftersom de båda överträdelserna berodde på samma faktiska omständigheter, ansåg ECB att en kumulering av dessa båda belopp inte var proportionerlig och fastställde följaktligen sanktionsbeloppet till 630 000 euro.
5 Den 17 februari 2021 informerade ECB sökanden om sin avsikt att påföra sökanden avgiftsränta på de belopp som berördes av överskridandena med stöd av 97 § stycke 1 led 2 BWG och översände ett förslag till beslut med detta innehåll.
6 Sökanden inkom med skriftliga yttranden över detta utkast till beslut den 3 mars 2021.
7 Den 29 juni 2021 gav ECB sökanden möjlighet att yttra sig över en ändrad version av utkastet till beslut på grund av de ändringar som gjorts i 97 § stycke 1 BWG den 28 maj 2021.
8 Sökanden inkom med skriftliga yttranden över detta utkast till beslut den 6 juli 2021.
9 Den 2 augusti 2021 antog ECB beslut ECB-SSM-2021-ATSBE-7 (nedan kallat beslutet av den 2 augusti 2021), i vilket sökanden ålades att betala avgiftsränta på 2 120 926,08 euro för de överskridanden som ägde rum mellan februari och juni 2015.
10 ECB erinrade först om att sökanden hade informerat ECB och FMA om att en av dess exponeringar hade överskridit att gränsen på 25 procent av institutets godtagbara kapital enligt artikel 395.1 i förordning nr 575/2013.
11 Vidare underströk ECB att sökanden hade överskridit nämnda tröskelvärde dels på individuell basis under 59 arbetsdagar under perioden den 5–23 februari 2015, dels på gruppbasis under 53 arbetsdagar under perioden den 10 februari–29 juni 2015. ECB påpekade att dessa överskridanden hade ägt rum under fyra kalendermånader.
12 ECB drog därav slutsatsen att det, med stöd av artikel 4.1 d och 4.3 samt artikel 9.1 andra stycket i förordning nr 1024/2013, fanns anledning att påföra sökanden avgiftsränta med tillämpning av 97 § stycke 1 led 2 BWG på grund av åsidosättandet av artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 både på individuell basis, till ett belopp av 1 105 359,95 euro, och på gruppbasis, till ett belopp på 2 120 926,08 euro.
13 Sökanden begärde den 30 augusti 2021 omprövning av beslutet av den 2 augusti 2021 enligt artikel 24.1, 24.5 och 24.6 i förordning nr 1024/2013, jämförd med artikel 7 i ECB:s beslut 2014/360/EU av den 14 april 2014 om inrättandet av en administrativ omprövningsnämnd och nämndens arbetsordning (EUT L 175, 2014, s. 47).
14 Den 12 oktober 2021 väckte sökanden talan i mål T-647/21 om ogiltigförklaring av beslutet av den 2 augusti 2021.
15 Den 25 oktober 2021 avgav den administrativa omprövningsnämnden ett yttrande i vilket den fann att beslutet av den 2 augusti 2021 var bristfälligt motiverat vad gäller tillämpningen av proportionalitetsprincipen, tillämpningen av artikel 70 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338) och tillämpningen av 99e § BWG. Omprövningsnämnden fann vidare att beslutet innebar ett åsidosättande av principen om iakttagande av en rimlig tidsfrist och slutligen en otillräcklig motivering vad gäller ECB:s val att påföra avgiftsränta för överskridanden av gränserna för stora exponeringar på både individuell basis och på gruppbasis.
16 Den 21 december 2021 antog ECB ett nytt beslut, nämligen beslut ECB-SSM-2021-ATSBE-12 (nedan kallat beslutet av den 21 december 2021), vilket enligt punkt 3.1 ”ersätter och fastställer beslutet av den [2 augusti 2021]” och enligt punkt 3.3 ”träder i kraft den dag då beslutet [av den 2 augusti 2021] delges”.
17 ECB bibehöll samma avgiftsränta som den som påförts i beslutet av den 2 augusti 2021.
18 Mot bakgrund av den administrativa omprövningsnämndens yttrande tillade ECB, för det första, att vid åsidosättande av ett instituts skyldigheter enligt artikel 395 i förordning nr 575/2013, omfattas påförandet av avgiftsränta enligt 97 § stycke 1 led 2 BWG av den behöriga myndighetens utövande av en normbunden befogenhet, vilket inte ger myndigheten något utrymme för skönsmässig bedömning. De omständigheter som nämns i 99e § BWG med avseende på ”straffrättsliga sanktioner” saknar således relevans. ECB framhöll för det andra att det följer av de österrikiska domstolarnas praxis att om ett överskridande sker såväl på individuell basis som på gruppbasis ska avgiftsränta påföras med stöd av båda dessa grunder. För det tredje ansåg ECB, i motsats till vad den administrativa omprövningsnämnden hade anfört, att skyldigheten att iaktta en rimlig tidsfrist vid handläggningen av de administrativa förfarandena inte hade åsidosatts med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall och påpekade att den administrativa omprövningsnämnden själv hade funnit att tidsåtgången för förfarandet inte hade inverkat på utövandet av sökandens rätt till försvar.
Parternas yrkanden
19 I mål T-647/21 har sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara beslutet av den 2 augusti 2021,
– förplikta ECB att ersätta rättegångskostnaderna.
20 ECB och Republiken Österrike har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
21 Dessutom framställde ECB den 28 januari 2022 en begäran om fastställande av att det saknades anledning att döma i saken, vilken förenades med prövningen av målet i sak den 31 maj 2022.
22 I mål T-99/22 har sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara beslutet av den 21 december 2021,
– förplikta ECB att ersätta rättegångskostnaderna.
23 ECB och Republiken Österrike har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
24 Efter att ha hört parterna beslutar tribunalen att förena de aktuella målen vad gäller domen, i enlighet med artikel 68 i tribunalens rättegångsregler.
Mål T-99/22
25 De argument som sökanden har anfört till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av beslutet av den 21 december 2021 kan delas upp i sju grunder. Den första grunden avser åsidosättande av principen ne bis in idem i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och artikel 4 i protokoll nr 7 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). I den andra grunden ifrågasätts att ECB:s beslut av den 15 februari 2019 är slutgiltigt i strid med österrikisk rätt. Den tredje grunden avser att artikel 49 i stadgan och artikel 7 i Europakonventionen och artikel 18.1 i förordning nr 1024/2013 har åsidosatts. Den fjärde grunden avser 97 § stycke 1 led 2 BWG har åsidosatts, den femte grunden att proportionalitetsprincipen och artikel 70 i direktiv 2013/36 har åsidosatts, den sjätte grunden att ECB har åsidosatt sin skyldighet att fatta beslut inom skälig tid och den sjunde grunden att det förekommit maktmissbruk.
Första grunden: Åsidosättande av principen ne bis in idem
26 Sökanden har gjort gällande att påförandet av avgiftsränta enligt 97 § stycke 1 led 2 BWG utgör ett åsidosättande av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan och artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen, eftersom ECB redan har ålagt sökanden en administrativ sanktionsavgift på 630 000 euro för identiska gärningar. Sökanden har gjort gällande att denna princip även gäller administrativa sanktioner som kan vara av straffrättslig karaktär och anser att denna kvalificering är tillämplig på avgiftsränta, eftersom den går utöver undanröjandet av den ekonomiska fördel som erhållits genom åsidosättandet av artikel 395 i förordning nr 575/2013. I domen av den 7 augusti 2018, VTB Bank (Austria) (C-52/17, EU:C:2018:648), uttalade sig domstolen inte heller om huruvida avgiftsräntan är av straffrättslig karaktär.
27 ECB anser, med stöd av Republiken Österrike, att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund.
28 Principen ne bis in idem utgör en grundläggande princip i unionsrätten (dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P och C-254/99 P, EU:C:2002:582, punkt 59), som numera har stadfästs i artikel 50 i stadgan.
29 Artikel 50 i stadgan innehåller en rättighet som motsvarar den som föreskrivs i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen. Tribunalen framhåller i detta hänseende att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana rättigheter som garanteras av denna konvention, föreskrivs i artikel 52.3 i stadgan att dessa rättigheter ska ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen ska därför beaktas vid tolkningen av artikel 50 i stadgan, utan att det inkräktar på unionsrättens och Europeiska unionens domstols autonomi (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, punkterna 23 och 60).
30 I artikel 50 föreskrivs att ”[i]ngen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen”. Principen ne bis in idem förbjuder såväl lagföring som påföljder av straffrättslig karaktär i den mening som avses i den bestämmelsen för samma gärning och mot samma person (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Åkerberg Fransson, C-617/15, EU:C:2018:197, punkt 25).
31 Det följer av domstolens praxis att tre kriterier är relevanta. Det första kriteriet är den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är arten av och hur sträng den påföljd är som den berörde kan åläggas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, punkt 37, och dom av den 20 mars 2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, punkt 26). Tillämpningen av artikel 50 i stadgan är dock inte endast begränsad till sådana förfaranden och påföljder som betraktas som ”straffrättsliga” enligt nationell rätt, utan den omfattar – oavsett kvalificeringen i intern rätt – även förfaranden och påföljder som ska anses ha en straffrättslig karaktär sett till de två andra kriterierna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, punkt 30).
32 I artikel 395.1 i förordning nr 575/2013, i den lydelse som var tillämplig under den omtvistade perioden, föreskrivs att ”[e]tt institut får inte ådra sig en exponering, efter det att hänsyn tagits till effekten av kreditriskreducering i enlighet med artiklarna 399–403 [i nämnda förordning], gentemot en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning, vars värde överstiger 25 % av institutets godtagbara kapital. Om kunden är ett institut eller om en grupp av kunder med inbördes anknytning inbegriper ett eller flera institut, ska detta värde inte överstiga det högsta beloppet av antingen 25 % av institutets godtagbara kapital eller 150 miljoner [euro], förutsatt att summan av exponeringsvärdena, efter det att hänsyn tagits till effekten av kreditriskreducering i enlighet med artiklarna 399–403 [i denna förordning], gentemot alla kunder med inbördes anknytning som inte utgör institut, inte överstiger 25 % av institutets godtagbara kapital”
33 Dessutom föreskrivs i 97 § stycke 1 led 2 BWG att ”FMA ska ålägga kreditinstitut, ansvariga företag i enlighet med 30 § stycke 6 [i denna lag] och det centrala organet för en sammanslutning av kreditinstitut i enlighet med 30a § i nämnda lag att betala ränta med följande belopp: … 2 % av det belopp med vilket det gränsvärde för stora exponeringar som anges i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 överskrids, beräknat per år under 30 dagar, utom vid tillåtet överskridande av gränsen enligt artikel 395.5 i denna förordning, vid tillsynsåtgärder i enlighet med 70 § stycke 2 i denna lag eller i fall då kreditinstitutet är överskuldsatt.”
34 Tribunalen erinrar för det första erinras om att sökanden den 15 februari 2019, genom ett lagakraftvunnet beslut, ålades en administrativ sanktionsavgift på 630 000 euro enligt artikel 18.1 i förordning nr 1024/2013 för att beivra en överträdelse som bestod i ett överskridande av de gränser för stora exponeringar som föreskrivs i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013. ECB har inte bestritt att den avgiftsränta som den påförde i beslutet av den 21 december 2021 har samband med samma faktiska omständigheter.
35 För det andra framhåller tribunalen att de administrativa sanktionsavgifter som ålades med stöd av artikel 18.1 i förordning nr 1024/2013 omfattas av tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan.
36 Det kan i detta hänseende påpekas att det är tydligt att de administrativa sanktionsavgifter som åläggs med stöd av artikel 18.1 i förordning nr 1024/2013 har utarbetats på grundval de böter som Europeiska kommissionen kan ålägga enligt artikel 23.2 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1) och att de är av samma art och stränghet. Sanktionerna har nämligen samma avskräckande syfte, såsom uttryckligen framgår av artikel 18.3 i förordning nr 1024/2013, i vilken det anges att ”sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande” och de ska vara lika stränga i fråga om belopp, vilket kan uppgå till 10 procent av det berörda kreditinstitutets sammanlagda årsomsättning. Det följer av fast rättspraxis att principen ne bis in idem ska iakttas i förfaranden om åläggande av böter enligt konkurrensrätten (se dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl., C-17/10, EU:C:2012:72, punkt 94 och där angiven rättspraxis). Denna kvalificering ska således tillämpas analogt på dessa sanktioner.
37 För det tredje ska det följaktligen prövas huruvida även den avgiftsränta som påförs med stöd av 97 § stycke 1 led 2 BWG omfattas av tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan.
38 I detta avseende framgår det av praxis från Verfassungsgerichtshof (Författningsdomstolen, Österrike) och Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike), som Republiken Österrike har hänvisat till i sin interventionsinlaga, att avgiftsränta anses utgöra tillsynsåtgärder som inte är av straffrättslig karaktär.
39 Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) fann närmare bestämt i ett beslut av den 22 februari 1999 att beträffande det första relevanta kriteriet, det vill säga den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, följde det av BWG:s systematik att den österrikiska lagstiftaren inte hade klassificerat 97 § i nämnda lag som en straffrättslig bestämmelse. Vad gäller det andra och det tredje kriteriet, det vill säga överträdelsens art och hur sträng påföljden är, har det slagits fast att ”varken syftet med och arten av sanktionen eller arten och omfattningen av överträdelsens allvar... innebär att förevarande mål omfattas av det straffrättsliga området”. Denna domstol påpekade i detta avseende att avgiftsräntan tillämpades ”utan att det gjordes någon prövning av överträdelsen”, att den syftade till att ”säkerställa ett väl fungerande banksystem som ger tillräckligt skydd för borgenärerna, genom att säkerställa kreditinstitutens likviditet och genom att begränsa riskerna vid beviljande av krediter” genom att, i fråga om överskridanden av de gränsvärden som gäller för stora investeringar, föreskriva ett belopp ”som står i proportion till överskridandet av gränserna och som ska kompensera för den ekonomiska fördel som på ett otillbörligt sätt följer av överskridandet”.
40 Av de österrikiska domstolarnas praxis följer således att tillämpningen av avgiftsränta enligt 97 § stycke 1 led 2 BWG inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan.
41 Denna slutsats bekräftas av domen av den 7 augusti 2018, VTB Bank (Austria) (C-52/17, EU:C:2018:648, punkterna 40–42). Samtidigt som EU-domstolen slog fast att avgiftsränta som påförts med tillämpning av en tidigare version av 97 § BWG omfattades av artikel 65 i direktiv 2013/36, som avser ”administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder”, föredrog domstolen nämligen kvalificeringen som ”administrativ åtgärd” framför ”administrativ sanktion”, med hänvisning till sin rättspraxis avseende bedömningen av finansiella korrigeringsåtgärder som vidtagits av medlemsstaterna för att skydda unionens finansiella intressen, varvid skyldigheten att kompensera för en förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt genom en oegentlighet kvalificeras som en ”administrativ åtgärd”.
42 Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att ECB:s påförande av avgiftsränta enligt 97 § stycke 1 led 2 BWG för ett beteende som redan varit föremål för en administrativ sanktionsavgift enligt artikel 18 i förordning nr 1024/2013 inte strider mot principen ne bis in idem.
43 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den femte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och artikel 70 i direktiv 2013/36
44 Sökanden den har gjort gällande att påförandet av avgiftsränta utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och artikel 70 i direktiv 2013/36. Sökanden påpekar inledningsvis att ECB måste följa proportionalitetsprincipen när den antar såväl en sanktion som en administrativ åtgärd. Sökanden har vidare gjort gällande att ECB är skyldig att tillämpa 99e § BWG mot bakgrund av artikel 70 i nämnda direktiv, som den utgör ett införlivande av. Av detta följer att 99e § BWG inte bara är tillämplig på administrativa sanktioner utan även på andra administrativa åtgärder. Sökanden anser dessutom att ECB, mot bakgrund av kriterierna i sistnämnda bestämmelse, när det är fråga om en mindre allvarlig överträdelse som inte har medfört någon fördel för sökanden och med hänsyn till att sökanden samarbetat, borde ha påfört sökanden avgiftsränta till ett mycket lägre belopp, eller till och med avstått från någon ränta.
45 Sökanden har även kritiserat ECB för att inte ha undersökt huruvida påförandet av avgiftsränta, på både gruppbasis och individuell basis, var proportionerligt. Sökanden har i detta avseende påpekat att den administrativa sanktionsavgiften hade fastställts till 630 000 euro i stället för 840 000 euro för att beakta den omständigheten att överskridandena på individuell basis och på gruppbasis berodde på samma beteende. Sökanden har kritiserat ECB för att inte ha följt ett motsvarande synsätt i beslutet av den 21 december 2021 och inte heller lämnat en lämplig motivering på denna punkt.
46 ECB har först genmält att 97 § stycke 1 led 2 BWG inte ger ECB något utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt att pröva åtgärdens proportionalitet på grundval av de kriterier som anges i 99e § BWG.
47 ECB har därefter gjort gällande att 97 § stycke 1 BWG utgör ett specifikt instrument som är oberoende av subjektiva kriterier, såsom ansvaret för att gränsvärdena för stora exponeringar överskrids, för att uppnå målet att iaktta dessa gränser med en hög grad av effektivitet. De österrikiska domstolarna har beträffande denna bestämmelse inte gjort något konstitutionellt förbehåll vad gäller dess proportionalitet.
48 ECB har vidare erinrat om att dess tolkning av 97 § stycke 1 led 2 BWG är förenlig med de österrikiska domstolarnas praxis. Av detta följer att tillämpningen av denna bestämmelse sker automatiskt, att den har kvalificerats som ”generellt återställande av förmåner som erhållits eller kan komma att erhållas” och att ECB således varken var skyldig eller behörig att tillämpa 99e § BWG, genom vilken artikel 70 i direktiv 2016/36 införlivades i samband med genomförandet av 97 § stycke 1 led 2 BWG.
49 Slutligen har ECB hävdat att även om tribunalen skulle finna att proportionalitetsöverväganden ska beaktas vid tillämpningen av 97 § stycke 1 led 2 BWG, är kriterierna i 99e § BWG och artikel 70 i direktiv 2013/36 inte relevanta.
50 99e § BWG rör endast bötesbeloppet och kan inte avse storleken på avgiftsräntan.
51 Vidare är parametrarna i 99e § BWG och artikel 70 i direktiv 2013/36 endast i lämplig utsträckning tillämpliga på fastställandet av vilken typ av beslut som ska antas, det vill säga i den mån dessa parametrar är ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas. Dessa parametrar avseende överträdelsens allvar och varaktighet, storleken på de vinster som gjorts eller de förluster som undvikits, förlusterna för tredje man eller graden av samarbete med den behöriga myndigheten är emellertid inte ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas med 97 § stycke 1 led 2 BWG. Dessutom är kriteriet om den avsikt som ligger till grund för överträdelsen, vilket endast återfinns i artikel 70 i direktivet, inte heller lämpligt.
52 Republiken Österrike har gjort gällande att de kriterier som föreskrivs i 99e § BWG i det konkreta fallet inte är tillämpliga på antagandet av den administrativa tillsynsåtgärden, eftersom de snarare avser sanktioner. Endast kriteriet avseende ekonomisk förmåga kan beaktas, eftersom det även återfinns i 97 § stycke 1 led 2. Enligt detta kriterium är det uteslutet att avgiftsränta påförs om kreditinstitutet är överskuldsatt. Republiken Österrike har tillagt att påförandet av avgiftsränta för ett överskridande på såväl individuell basis som på gruppbasis är förenligt med rättspraxis och proportionerligt.
53 I artikel 65.1 sista meningen i direktiv 2013/36 preciseras att ”de administrativa sanktionerna och de andra administrativa åtgärderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande”.
54 I artikel 70 i direktiv 2013/36, med rubriken ”Effektiv tillämpning av sanktioner och de behöriga myndigheternas utövande av befogenheter att utdöma sanktioner”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna, när de fastställer typen av administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder och nivån på administrativa sanktionsavgifter, beaktar alla relevanta omständigheter, bland annat följande, där så är lämpligt:
a) Överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet.
b) Graden av ansvar hos den fysiska eller juridiska person som gjort sig skyldig till överträdelsen.
c) Den finansiella ställningen för den fysiska eller juridiska person som gjort sig skyldig till överträdelsen, som den indikeras genom exempelvis en juridisk persons totala omsättning eller en fysisk persons årsinkomst.
d) Omfattningen av de vinster som erhållits eller av förluster som undvikits av den fysiska eller juridiska person som har gjort sig skyldig till överträdelsen, i den mån de kan bestämmas.
e) Förluster för tredje parter orsakade av överträdelsen, i den mån de kan fastställas.
f) Viljan hos den fysiska eller juridiska person som har gjort sig skyldig till överträdelsen att samarbeta med den behöriga myndigheten.
g) Tidigare överträdelser av den fysiska eller juridiska person som har gjort sig skyldig till överträdelsen.
h) Överträdelsens eventuella konsekvenser för det finansiella systemet.”
55 I beslutet av den 21 december 2021 underströk ECB uttryckligen att ”97 § stycke 1 BWG inte ger den behöriga myndigheten något utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om huruvida avgiftsränta ska påföras eller ej” och att denna bestämmelse ”inte heller ger myndigheten något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller beaktandet av särskilda omständigheter vid fastställandet av storleken på den ränta som ska påföras”. ECB grundade denna slutsats på Verwaltungsgerichtshofs (Högsta förvaltningsdomstolen) ståndpunkt, av vilken det framgår att det i lagstiftningen endast tas hänsyn till ”brister i efterlevnaden eller överskridandet av gränsvärdena” (Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen), dom nr 95/17/0139 av den 15 maj 2000), att ”skälen till att ett annat handlande än det som lagstiftaren föreskrivit har följts saknar relevans” (Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen), dom nr 95/17/0139 av den 26 april 1999) och att den behöriga myndigheten ”är förhindrad att beakta i vilken utsträckning åsidosättandet är rättsstridigt” (Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen), dom nr 95/17/0139 av den 15 maj 2000).
56 ECB prövade följaktligen inte huruvida påförandet av ränteavgift var proportionerligt mot bakgrund av omständigheterna i det aktuella fallet, eftersom ECB ansåg att den var förhindrad att göra detta på grund av de österrikiska domstolarnas tolkning av 97 § stycke 1 led 2 BWG.
57 Förevarande grund innebär således att det ska prövas huruvida ECB har gjort en korrekt tolkning av 97 § stycke 1 led 2 BWG genom att slå fast att den inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller dess tillämpning när villkoren i bestämmelsen är uppfyllda.
58 Vad för det första gäller tolkningen av en bestämmelse i nationell rätt erinrar tribunalen om att räckvidden av nationella lagar och andra författningar i princip ska bedömas med beaktande av de nationella domstolarnas tolkning av dessa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien, C-433/13, EU:C:2015:602, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
59 När tribunalen ska pröva huruvida ECB har gjort en korrekt tillämpning av nationell rätt som införlivar ett direktiv, räcker följaktligen de nationella domstolarnas tolkning för att fastställa räckvidden av nämnda nationella rätt när det därav kan konstateras att den nationella rätten är förenlig med det direktiv vars införlivande den avser att säkerställa. I ett sådant fall ska den kritik som syftar till att ifrågasätta huruvida nämnda domstolars tolkning är välgrundad utan vidare underkännas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 april 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence m.fl./ECB, T‑133/16 – T‑136/16, EU:T:2018:219, punkterna 84–92).
60 Det förhåller sig emellertid annorlunda om de nationella domstolarnas tolkning inte gör det möjligt att säkerställa att den nationella rätten är förenlig med ett direktiv.
61 I ett sådant fall innebär nämligen iakttagandet av principen om unionsrättens företräde att tribunalen, i likhet med en nationell domstol, vid behov ska tolka den nationella rätten så långt det är möjligt mot bakgrund av det införlivade direktivets ordalydelse och syfte för att uppnå det resultat som avses i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2012, Dominguez (C-282/10, EU:C:2012:33, punkt 24).
62 Även om skyldigheten att beakta unionsrätten vid tolkningen och tillämpningen av relevanta bestämmelser i nationell rätt begränsas av allmänna rättsprinciper och inte kan tjäna som grund för att nationell rätt tolkas contra legem, innefattar kravet på direktivkonform tolkning emellertid en skyldighet att, i förekommande fall, ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med ett direktivs syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 april 2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, punkterna 32 och 33 och där angiven rättspraxis).
63 Om det inte är möjligt att tolka nationell lagstiftning i enlighet med kraven i unionsrätten, är tribunalen, liksom den nationella domstol som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa unionsbestämmelser, skyldig att säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan genom att, med stöd av sin egen behörighet, vid behov, underlåta att tillämpa nationell lagstiftning, även senare sådan, som strider mot en unionsbestämmelse som har direkt effekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, punkterna 58 och 61).
64 För det andra konstaterar tribunalen att artikel 70 i direktiv 2013/36, jämförd med artikel 4.1, artikel 65.1 och skäl 37 i det direktivet, ska förstås så, att det ankommer på FMA och följaktligen på ECB att fastställa typen av administrativ åtgärd med beaktande av samtliga omständigheter. Detta innebär med nödvändighet att FMA och ECB har ett utrymme för skönsmässig bedömning och att det är uteslutet att de befinner sig i en situation med normbunden befogenhet.
65 Detta framgår till att börja med av en bokstavstolkning och en kontextuell tolkning av artikel 70.1 i direktiv 2013/36.
66 Först ska det påpekas att även om rubriken till artikel 70 i direktiv 2013/36 endast hänvisar till ”sanktioner”, framgår det av artikelns lydelse att denna bestämmelse även avser fastställandet av typen av ”andra administrativa åtgärder”. Framhävandet av medlemsstaternas skyldighet att se till att de behöriga myndigheterna beaktar samtliga omständigheter – beträffande vilka en icke uttömmande förteckning har lämnats – gäller följaktligen även beträffande dessa åtgärder.
67 Det följer vidare av artikel 4.1 i direktiv 2013/36 att de ”behöriga myndigheter” som nämns i artikel 70 i direktiv 2013/36 är de som ”ska utföra de funktioner och åligganden som föreskrivs i detta direktiv”, det vill säga, vad gäller Österrike, FMA och, när det gäller genomförandet av artikel 9.1 andra stycket i förordning nr 1024/2013, ECB.
68 Slutligen ska det påpekas att artikel 65.1 och artikel 70 återfinns i samma avsnitt i direktiv 2013/36, som rör ”Tillsynsbefogenheter, befogenheter att utdöma sanktioner och rätt att överklaga”, vilket innebär att begreppet ”administrativa åtgärder” i dessa båda bestämmelser ska anses ha samma innebörd. Eftersom det framgår av domen av den 7 augusti 2018, VTB Bank (Austria) (C-52/17, EU:C:2018:648), att avgiftsränta utgör en administrativ åtgärd i den mening som avses i artikel 65.1 i direktiv 2013/36, regleras dess tillämpning av artikel 70 i samma direktiv.
69 Denna slutsats bekräftas även av en teleologisk tolkning av artikel 70 i direktiv 2013/36, eftersom skäl 37 visar lagstiftarens avsikt att medlemsstaterna ska ”[se] till att de behöriga myndigheterna beaktar alla relevanta omständigheter”.
70 Det kan vidare konstateras att ECB:s skyldighet att beakta samtliga omständigheter innebär att den ska pröva omständigheterna i det enskilda fallet när den vidtar en administrativ åtgärd.
71 Till sist följer det härav att en tolkning av 97 § stycke 1 led 2 BWG som innebär att ECB försätts i en situation med normbunden befogenhet, skulle hindra ECB från att beakta alla relevanta omständigheter och leda till att denna bestämmelse blir oförenlig med artikel 70 i direktiv 2013/36.
72 Det framgår visserligen av lydelsen av 97§ stycke 1 led 2 BWG att det automatiska påförandet av ränteavgift uppvägs av att det i själva bestämmelsen tas hänsyn till två omständigheter som medför att en överträdelse av artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 inte leder till påförande av ränteavgift. Så är fallet när kreditinstitutet är föremål för ett administrativt beslut av den behöriga myndigheten i vilket det åläggs att vidta vissa åtgärder på grund av risken att det inte kan uppfylla sina åtaganden gentemot sina borgenärer eller för att säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet, med tillämpning av 70 § stycke 2 BWG, samt när det befinner sig i en situation med överskuldsättning.
73 Det ska emellertid påpekas att det förhållandet att den österrikiska lagstiftaren har framhållit två omständigheter under vilka ett åsidosättande av artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 inte leder till påförande av ränteavgift inte kan likställas med att den behöriga myndigheten beaktar ”samtliga relevanta omständigheter” enligt artikel 70 i direktiv 2013/36.
74 Den omständigheten att avgiftsränta som påförts enligt 97 § stycke 1 led 2 BWG kvalificeras som en ”administrativ åtgärd” och inte som ”administrativ sanktion” i den mening som avses i artikel 65.1 i direktiv 2013/36 medför inte heller att det automatiska påförandet kan anses förenligt med artikel 70 i nämnda direktiv.
75 Även om det är riktigt att den behöriga myndighetens skyldighet att beakta samtliga omständigheter inte nödvändigtvis är lika långtgående när det är fråga om en administrativ åtgärd, såsom påförande av ränteavgift, som när det är fråga om en administrativ sanktion, eller i ännu högre grad, en administrativ sanktionsavgift, är tillämpningsområdet för artikel 70 i direktiv 2013/36 inte begränsat till administrativa sanktioner, utan omfattar även administrativa åtgärder.
76 För det tredje framhåller tribunalen att 97 § stycke 1 led 2 BWG kan tolkas mot bakgrund av artikel 70 i direktiv 2013/36 på så sätt att ECB har ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för ECB att i förekommande fall avstå från att påföra ränteavgift om den anser att omständigheterna kräver ett sådant beslut.
77 Till att börja med utesluter inte ordalydelsen i 97 § stycke 1 led 2 BWG uttryckligen möjligheten att FMA i förekommande fall kan ha ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller det lämpliga i att tillämpa bestämmelsen.
78 Vidare återfinns i avsnitt XXII BWG även bestämmelsen i 99e § som återger innehållet i artikel 70 i direktiv 2013/36, och där det framgår att FMA, vid fastställandet av vilken typ av sanktion eller åtgärd som ska vidtas till följd av överträdelser av förordning nr 575/2013, i den mån det är lämpligt, ska beakta samma omständigheter som dem som anges i artikel 70 i direktiv 2013/36, vilken innehåller en förteckning som även anges vara icke uttömmande. Följaktligen kan hänvisningen till ”åtgärder” i denna bestämmelse mycket väl förstås så, att den omfattar påförandet av ränteavgift enligt 97 § stycke 1 led 2 BWG.
79 Dessutom påverkar inte den omständigheten att ECB tillerkänns ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av 97 § stycke 1 led 2 BWG sökanden negativt, vilket innebär att tillerkännandet av ett utrymme för skönsmässig bedömning inte kan begränsas med hänsyn till iakttagandet av de allmänna rättsprinciperna i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 62 ovan.
80 För det fjärde finner tribunalen att eftersom ECB antog det angripna beslutet med hänvisning till att avgiftsränta skulle påföras automatiskt, grundade sig ECB följaktligen på en felaktig rättslig premiss. Detta tillvägagångssätt innebar att ECB gjorde en felaktig prövning av huruvida det var proportionerligt att tillämpa 97 § stycke 1 led 2 BWG, eftersom det ledde till att ECB inte prövade omständigheterna i det aktuella fallet.
81 Talan ska således bifallas såvitt avser denna grund och det angripna beslutet ska följaktligen ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva sökandens övriga grunder.
Mål T-647/21,
82 ECB har gjort gällande att talan mot beslutet av den 2 augusti 2021 inte längre har något föremål, eftersom detta beslut har ersatts av beslutet av den 21 december 2021, vilket trädde i kraft den dag då beslutet av den 2 augusti 2021 delgavs. Härav följer att föremålet för talan har förfallit och att ett beslut i sak inte medför någon fördel för sökanden.
83 Enligt fast rättspraxis innebär svarandeinstitutionens tillbakadragande, eller i vissa fall upphävande, av den angripna rättsakten att föremålet för talan om ogiltigförklaring går förlorat, eftersom en sådan åtgärd leder till att sökanden på ett fullt tillfredsställande sätt uppnår det önskade resultatet. En sådan sökande kan emellertid behålla ett berättigat intresse av att få en rättsakt som upphävts under förfarandet ogiltigförklarad, om ogiltigförklaringen av denna rättsakt i sig kan få rättsliga följder (se beslut av den 6 juli 2011, SIR/rådet, T-142/11, ej publicerat, EU:T:2011:333, punkterna 18 och 21 och där angiven rättspraxis).
84 När det gäller en rättsakt som upphävts under förfarandets gång föreligger det således en situation där ett sådant intresse kvarstår när den rättsakt genom vilken den första rättsakten upphävdes i sig är föremål för en talan om ogiltigförklaring, vilket innebär att den första rättsakten kan komma att bli tillämplig på nytt efter en eventuell ogiltigförklaring av den andra rättsakten (se beslut av den 20 oktober 2011, United Phosphorus/kommissionen, T-95/09, ej publicerat, EU:T:2011:610, punkt 21 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 december 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB, T-712/15, EU:T:2017:900, punkt 43 och där angiven rättspraxis). Det kan av liknande skäl konstateras att en sökande ska anses ha ett berättigat intresse av att en rättsakt som återkallats ogiltigförklaras när den rättsakt genom vilken den första rättsakten återkallades har blivit föremål för en talan om ogiltigförklaring.
85 Det har emellertid slagits fast att den omständigheten att svarandeinstitutionen har framställt en begäran om fastställelse av att det saknas anledning att döma i saken, genom att göra gällande att den omtvistade rättsakten har återkallats, kan liknas vid ett underförstått men säkert erkännande av att rättsakten har undanröjts från unionens rättsordning, vilket innebär att svarandeinstitutionen inte längre kan åberopa den även om den rättsakt som medförde återkallandet ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 17 september 1997, Antillean Rice Mills/kommissionen, T-26/97, EU:T:1997:131, punkt 14).
86 Det ska dessutom påpekas att förevarande mål är mycket likt såväl vad gäller innehållet i besluten av den 2 augusti 2021 och den 21 december 2021 som vad gäller de grunder som sökanden har åberopat i sina två ansökningar. Såsom framgår av punkterna 17 och 18 ovan följde ECB nämligen samma resonemang i beslutet av den 21 december 2021 som det som ECB utvecklade i sitt beslut av den 2 augusti 2021, samtidigt som det kompletterades med hänsyn till den administrativa omprövningsnämndens yttrande. Detta återspeglas i den omständigheten att sökanden har framfört liknande argument i båda målen. Sådana särskilda omständigheter innebär att beslutet av den 2 augusti 2021 är behäftat med samma rättsstridighet som den som konstaterats i punkterna 44–81 ovan, vilket stärker slutsatsen att det är omöjligt för ECB att åberopa beslutet efter ogiltigförklaringen av beslutet av den 21 december 2021 (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 september 2023, Versobank/ECB, C-803/21 P, ej publicerad, EU:C:2023:630, punkterna 167–169).
87 Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall finner tribunalen således att ogiltigförklaringen av beslutet av den 21 december 2021 inte kan medföra att beslutet av den 2 augusti 2021 blir tillämpligt på nytt och att det därför saknas anledning att döma i saken i mål T-647/21.
Rättegångskostnader
88 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. ECB har tappat mål T-99/22 och ska därför bära sina egna rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader, i enlighet med sökandens yrkande.
89 Enligt artikel 137 i rättegångsreglerna ska tribunalen i mål där det saknas anledning att döma i saken besluta om rättegångskostnaderna enligt vad den finner skäligt. Vad gäller mål T-647/21 finner tribunalen att ECB, med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall, ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader i nämnda mål, i enlighet med sökandens yrkande.
90 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Österrike ska följaktligen bära sina rättegångskostnader i såväl mål T-99/22 som i mål T-647/21.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Målen T-647/21 och T-99/22 förenas vad gäller domen.
2) Det finns inte längre anledning att döma i saken i mål T-647/21.
3) I mål T-99/22 ogiltigförklaras Europeiska centralbankens (ECB) beslut ECB-SSM-2021-ATSBE-12 av den 21 december 2021.
4) ECB ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Sber Vermögensverwaltungs AG.
5) Republiken Österrike ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 28 februari 2024.
Underskrifter