Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
24 päivänä kesäkuuta 2021 (1)
Asia C‑110/20
Regione Puglia
vastaan
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,
Ministero dello sviluppo economico,
Presidenza del Consiglio dei Ministri ja
Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,
muu osapuoli:
Global Petroleum Ltd
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 94/22/EY – Energia – Hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon tarkoitettujen lupien antamisen ja käytön edellytykset – Hiilivetyjen etsintään tietyllä maantieteellisellä alueella tietyksi ajaksi annettu lupa – Yhden luvan kattamien alueiden pinta-alan rajoittaminen – Viereiset alueet – Useiden lupien antaminen yhdelle ja samalle toimijalle – Kilpailumenettely
I Johdanto
1. Tämä Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia; jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon tarkoitettujen lupien antamisen ja käytön edellytyksistä 30.5.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/22/EY(2) tiettyjen säännösten tulkintaa.
2. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, velvoitetaanko direktiivissä 94/22 jäsenvaltio määrittämään ja asettamaan ehdoton raja sellaisen alueen maantieteelliselle laajuudelle, jonka osalta yhdelle toimijalle voidaan antaa lupa hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon (jäljempänä E&P).(3)
3. Ennen tosiseikkojen ja nyt käsiteltävässä asiassa esille tulevien oikeudellisten kysymysten tarkastelua on tarpeen esittää asiaa koskevat oikeussäännöt.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Direktiivin 94/22 johdanto-osan neljännessä ja kuudennesta yhdeksänteen perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”jäsenvaltiot ovat täysivaltaisia alueellaan sijaitsevien hiilivetyvarojen osalta ja niillä on täysivaltaiset oikeudet niihin,
– –
olisi varmistettava syrjimätön osallistuminen hiilivetyjen etsintä-, hyödyntämis- ja tuotantotoimiin ja niiden toteuttamiseen sellaisin edellytyksin, jotka edistävät alan kilpailua ja samalla parhaiden mahdollisten menetelmien käyttämistä jäsenvaltioiden hiilivetyvarojen etsimisessä, hyödyntämisessä ja tuotannossa sekä vahvistavat yhdentymistä energia-alan sisämarkkinoilla,
tätä varten on tarpeen ottaa käyttöön yhteiset säännöt sen varmistamiseksi, että hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon sovellettavat lupamenettelyt ovat avoimia kaikille yrityksille, joilla on tarvittavaa kapasiteettia; luvat on annettava puolueettomien ja julkaistujen arviointiperusteiden mukaisesti; kaikkien menettelyyn osallistuvien yritysten on lisäksi ennalta tiedettävä luvan antamisen edellytykset,
jäsenvaltioille on jäätävä oikeus yleisen edun perusteella rajoittaa näiden toimien toteuttamista sekä pääsyä niihin sekä edellyttää toimien tai niihin pääsyn vastineeksi rahallista maksua tai maksua hiilivetyinä, jolloin kyseisen maksun yksityiskohdat on vahvistettava niin, ettei yritysten toimintaan puututa; tätä oikeutta on sovellettava ketään syrjimättä; tämän oikeuden käyttöön liittyviä velvoitteita lukuun ottamatta on toteutettava toimenpiteitä sen välttämiseksi, että yrityksille määrätään sellaisia edellytyksiä ja velvoitteita, jotka eivät ole perusteltuja kyseisten toimien asianmukaisen toteuttamisen kannalta; yritysten toimintaa on seurattava ainoastaan siltä osin kuin se on tarpeen sen varmistamiseksi, että ne noudattavat näitä velvoitteita ja edellytyksiä,
luvan kattama alue ja luvan voimassaoloaika on rajoitettava sellaiseksi, että yksi yritys ei voi varata itselleen yksinoikeutta alueeseen, jolla useampi yritys suorittaisi etsintä-, hyödyntämis- ja tuotantotoimet tehokkaammin”.
5. Direktiivin 94/22 1 artiklan 3 alakohdassa määritellään luvan käsite seuraavasti:
”’luvalla’ [tarkoitetaan] lakia, asetusta, hallinnollista määräystä tai sopimukseen perustuvaa määräystä taikka näihin perustuvaa säädöstä, joilla jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset valtuuttavat yrityksen käyttämään tietyllä maantieteellisellä alueella, omaan lukuun ja omalla riskillä, yksinoikeutta hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon. Lupa voidaan antaa erikseen yhdelle tai useammalle toimelle tai yhtaikaa usealle toimelle.”
6. Direktiivin 94/22 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioille jää edelleen oikeus määrittää alueellaan olevat alueet, joilla hiilivetyjen etsintää, hyödyntämistä ja tuotantoa voidaan harjoittaa.
2. Jäsenvaltioiden on aina, kun alue avataan 1 kohdassa tarkoitettuun käyttöön, valvottava, ettei edellä tarkoitettujen toimien harjoittamisessa tai niihin pääsyssä syrjitä mitään yritystä.
– –”
7. Direktiivin 94/22 3 artiklan 1, 2 ja 4 kohta koskevat lupien antamisessa noudatettavaa menettelyä:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että luvat annetaan noudattaen menettelyä, jonka mukaan kaikki kiinnostuneet osapuolet voivat jättää hakemuksen 2 tai 3 kohdan mukaisesti.
2. Edellä tarkoitettu menettely aloitetaan:
a) toimivaltaisten viranomaisten aloitteesta julkaisemalla Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä hakemuspyyntöilmoitus vähintään 90 päivää ennen hakemusten viimeistä jättöpäivää; tai
b) julkaisemalla Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä hakemuspyyntöilmoitus sen jälkeen kun jokin yritys on jättänyt hakemuksen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta, mitä 2 artiklan 1 kohdassa säädetään. Muiden yritysten on jätettävä hakemuksensa vähintään 90 päivän kuluessa edellä tarkoitetusta julkaisemispäivästä.
Ilmoituksessa on eriteltävä lupatyyppi ja maantieteellinen alue, jota tai jonka osaa hakemus koskee tai on koskenut, sekä suunniteltu luvanantamispäivä tai määräaika, johon mennessä lupa aiotaan antaa.
– –
4. Jäsenvaltio voi olla soveltamatta 1 kohdan säännöksiä, jos ja siltä osin kuin maantieteelliseltä tai tuotannolliselta kannalta on perusteltua antaa lupa viereisen alueen luvanhaltijalle. Tällöin kyseisen jäsenvaltion on varmistettava, että kaikkien viereisten alueiden luvanhaltijoilla on mahdollisuus jättää hakemus ja että niillä on riittävästi aikaa tehdä se.
– –”
8. Direktiivin 94/22 4 artiklan sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että
a) alueen pinta-ala määritellään niin, ettei se ole suurempi kuin teknisesti ja taloudellisesti parhaan toimien toteuttamisen kannalta on perusteltua, jos maantieteellisten alueiden määrittely ei ole tulosta alueen ennalta suoritetusta geometrisestä jakamisesta. Sen vuoksi jos luvat annetaan 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettua menettelyä noudattaen, on laadittava puolueettomat arviointiperusteet, jotka on ennen hakemusten jättämistä annettava yrityksille tiedoksi;
b) lupa on voimassa enintään sen ajan, joka on tarpeen luvan kohteena olevien toimien moitteetonta toteuttamista varten. Toimivaltaiset viranomaiset voivat kuitenkin pidentää luvan voimassaoloaikaa, jos annettu aika ei riitä kyseisen toimen moitteettomaan toteuttamiseen ja jos toteuttaminen on tapahtunut luvan mukaisesti;
c) yrityksillä on yksinoikeus luvan kohteena olevaan maantieteelliseen alueeseen ainoastaan niin kauan kuin toimien moitteettoman toteuttamisen kannalta on tarpeen.”
9. Direktiivin 94/22 6 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat määrätä 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen toimien toteuttamiselle edellytyksiä ja vaatimuksia siltä osin kuin se on perusteltua kansallisen turvallisuuden, yleisen järjestyksen, kansanterveyden, liikenneturvallisuuden, ympäristönsuojelun, biologisten varojen suojelun ja taiteellisesti, historiallisesti ja arkeologisesti arvokkaiden kansallisaarteiden suojelun, yritysten ja niiden työntekijöiden turvallisuuden, hiilivetyvarojen järkevän käytön (esimerkiksi hiilivetyvarojen hyödyntämisasteen tai niiden uusiutumisen optimoinnin) tai verotulojen varmistamisen kannalta.”
10. Saman direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden, joita asia koskee, on 1 päivään tammikuuta 1997 mennessä poistettava ne lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, joissa varataan yhdelle ainoalle yritykselle oikeus lupiin tietyllä maantieteellisellä alueella jäsenvaltiossa rajoittamatta yksittäisiä lupia koskevia tai niihin sisältyviä määräyksiä taikka 3 artiklan 5 kohdan b alakohdan säännöksiä.”
B Italian oikeus
1. Laki nro 9/1991
11. Direktiivi 94/22 saatettiin osaksi Italian lainsäädäntöä hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon tarkoitettujen lupien antamisen ja käytön edellytyksistä annetun direktiivin 94/22/EY täytäntöönpanosta 25.11.1996 annetulla asetuksella nro 625 (Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi,(4) jäljempänä asetus nro 625/1996). Sillä muutettiin hiilivetyjen etsinnästä 9.1.1991 annetun lain nro 9 (Legge 9 gennaio 1991, n. 9 in materia di permesso di ricerca degli idrocarburi,(5) jäljempänä laki nro 9/1991) 6 §:ää, jossa säädetään seuraavaa:
”1. Etsintälupa myönnetään määräyksellä, jonka teollisuus-, kauppa- ja käsiteollisuusministeri [Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato] antaa kuultuaan hiilivedyistä ja geotermiikasta vastaavaa teknistä komiteaa [Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia] sekä sitä hallintoaluetta tai Trenton tai Bolzanon autonomista maakuntaa, jonka aluetta hanke koskee, yhdessä ympäristöministerin [Ministro dell’ambiente] ja kauppalaivastoministerin [Ministro della marina mercantile], niiden toimivaltaan kuuluvissa asioissa, kanssa – –.
2. Etsintäluvan kohteena olevan alueen on oltava sellainen, että se mahdollistaa etsintäohjelman järkevän toteuttamisen, koon kuitenkaan ylittämättä 750:tä neliökilometriä; luvan kohteena oleva alue voi muodostua useista vierekkäisistä maa- ja merialueista.
3. Teollisuus-, kauppa- ja käsiteollisuusministeri voi olla antamatta etsintälupaa, jos se katsoo, että lupahakemuksen kohteena oleva alue ei ole riittävän suuri tai ominaisuuksiltaan soveltuva etsinnän parhaan toteuttamisen kannalta, jos kyseistä aluetta ei ole mahdollista yhdistää sen naapurialueiden kanssa.
4. Lupa on voimassa kuusi vuotta.
5. Luvanhaltijalla, joka on täyttänyt luvasta johtuvat velvollisuudet, on oikeus luvan voimassaoloajan pidentämiseen kahdella peräkkäisellä kolmen vuoden jaksolla.
6. Luvanhaltijalle voidaan myöntää vielä yksi voimassaoloajan pidennys, jos – – työt ovat edelleen kesken – – eikä se johdu luvanhaltijan toimimattomuudesta, laiminlyönnistä tai huolimattomuudesta – –”
2. Decreto Direttoriale 22 marzo 2011 / Decreto Direttoriale 15 luglio 2015
12. Etsintälupien antamisessa noudatettavasta menettelystä säädettiin Ministero per lo Sviluppo Economicon (talouskehitysministeriö, Italia; jäljempänä MISE) antamissa hallinnollisissa määräyksissä. Siitä säädettiin aluksi asianomaisen pääosaston 22.3.2011 antamassa määräyksessä (Decreto Direttoriale),(6) joka oli voimassa nyt kyseessä olevien lupien hakuajankohtana ja 4.9.2015 saakka. Kyseisestä ajankohdasta alkaen siihen ajankohtaan saakka, jona annettiin asetukset, joissa hankkeet todettiin ympäristövaatimusten mukaisiksi, sovellettiin 15.7.2015 annettua pääosaston määräystä (Decreto Direttoriale).(7) Se oli voimassa 3.4.2017 saakka. Niissä säädettiin yhdestä ainoasta menettelystä luvan antamiselle E&P-toimintaan, ja tässä menettelyssä edellytettiin myös ympäristövaikutusten arviointia, jota oli haettava erikseen. Tähän yhteen ainoaan menettelyyn osallistuivat valtion ja asianomaiset alueelliset viranomaiset, ja siinä oli kuultava viranomaisia,(8) otettava huomioon ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tulos ja mantereella toteutettavien hankkeiden osalta oli saatava hallintoalueen suostumus.
13. Kyseisten 22.3.2011 annetun pääosaston määräyksen 9 §:n 1 momentissa ja 15.7.2015 annetun pääosaston määräyksen 14 §:n 1 momentissa säädettiin, että yhdelle ja samalle toimijalle voidaan myöntää useita etsintälupia tai yksittäisiä konsessioita edellyttäen, että niiden kohteena oleva ala on yhteensä korkeintaan 10 000 neliökilometriä.
III Pääasian tosiseikat
14. Australialainen yhtiö Global Petroleum Ltd, joka harjoittaa kansainvälistä offshore-toimintaa hiilivetyjen alalla, jätti 27.8.2013 MISE:en neljä erillistä hakemusta. Se haki neljää etsintälupaa Apulian rannikolla sijaitseville vierekkäisille merialueille, joista kunkin pinta-ala oli hieman alle 750 km2 ja joiden kokonaispinta-ala oli siten noin 3 000 km2.
15. Sovellettavien Italian menettelysääntöjen mukaisesti ympäristövaikutusten arviointia koskevat hakemukset oli jätettävä erikseen. Global Petroleum teki näin 30.5.2014, kun se jätti MATTM:ään neljä hakemusta, jotta kyseinen ministeriö antaisi tarvittavat lausunnot ns. puhallustekniikalla (”air gun”) kyseisillä alueilla toteutettavien 2D- ja mahdollisesti 3D-tyyppisten seismisten tutkimusten toteamiseksi ympäristövaatimusten mukaisiksi.
16. Neljällä erillisellä määräyksellä, jotka annettiin kolmena ajankohtana eli 14.10.2016, 31.8.2017 ja 26.9.2017 (jäljempänä riidanalaiset määräykset), MATTM totesi Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismon (kulttuuri- ja matkailuministeri, jäljempänä MIBAC) kanssa hankkeet ympäristövaatimusten mukaisiksi. MATTM katsoi, että Global Petroleum ei voinut jättää yhtä ainoaa hakemusta, koska laissa nro 9/1991 säädettiin, että hiilivetyjen etsintäluvan kohteena olevan alueen on oltava sellainen, että se mahdollistaa etsintäohjelman järkevän toteuttamisen, koon kuitenkaan ylittämättä 750:tä neliökilometriä, mutta totesi, että ympäristövaikutusten arvioinnista vastaava tekninen komissio oli pyytänyt Global Petroleumilta lisätietoja voidakseen arvioida hankkeiden kumulatiivisia vaikutuksia.
17. Menettelyyn osallistuva viranomainen Regione Puglia (Puglian hallintoalue, Italia) riitautti kyseiset määräykset nostamalla niistä neljä erillistä kannetta Tribunale Amministrativa Regionale del Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia). Se väitti, että riidanalaiset määräykset olivat lain nro 9/1991 6 §:n 2 momentin vastaisia, koska niissä sovellettiin 750 km²:n rajaa ainoastaan yksittäisiin lupiin eikä toimijoihin. Tämä tarkoitti, että toimijan oli mahdollista saada lupia alueelle, jonka kokonaispinta-ala ylitti mainitun rajan.
18. Tribunale Amministrativa Regionale del Lazio hylkäsi kanteet. Sen mukaan lain nro 9/1991 tarkoituksena ei ole suojella ympäristöä vaan edistää hiilivetyjen järkiperäistä hyödyntämistä ja täten kilpailua kyseisen alan toimijoiden välillä. Tästä se päätteli, että yksittäiset toimijat voivat saada useampia lupia – myös vierekkäisille alueille –, kunhan kukin hakemus koskee alle 750 km²:n aluetta ja kaikki luvat annetaan erillisissä menettelyissä.
19. Regione Puglia valitti kaikista neljästä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
20. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee nyt Italian kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta direktiivin 94/22 kanssa. Se on epävarma kyseisen direktiivin 4 artiklan oikeasta tulkinnasta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan kyseistä säännöstä olisi tulkittava siten, että siinä edistetään ”markkinakilpailua”, joka perustuu markkinoilla keskenään kilpailevien toimijoiden suureen määrään, eikä pelkästään ”kilpailua markkinoista”, jossa erilaisilla kilpailumekanismeilla valitaan taho, joka sitten hallitsee tiettyä markkinaa. Jälkimmäinen muoto valittiin kuitenkin kyseisen direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetussa Italian lainsäädännössä, jossa ei kielletä useiden lupien antamista yhdelle toimijalle – ja jossa siten sallitaan se –, edellyttäen että toimija on saanut luvat erillisissä hallintomenettelyissä.
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tästä poiketen, että direktiivin 94/22 4 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot määrittelemään E&P-toimintaan osoitettavien alueiden yksi ainoa optimaalinen laajuus ja tähän tarkoitukseen yhdelle toimijalle annettavien lupien optimaalinen kesto, jotta taataan useiden toimijoiden eikä vain muutamien tai ainoastaan yhden toimijan ”markkinakilpailu”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pelkää, että muutoin luvat saattavat keskittyä yhden tai vain muutamien toimijoiden käsiin.
22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää lisäksi Italian lainsäädännön sanamuotoon viitaten, ettei se voi tulkita Italian täytäntöönpanolainsäädäntöä – sen näkemyksen mukaisen – unionin oikeuden oikean tulkinnan mukaisesti, toisin sanoen siten, että kullekin hakijalle voidaan antaa vain yksi ainoa lupa. Kuten kyseinen tuomioistuin esittää, Italian lainsäädännössä oli aina määritetty kaksi erillistä rajaa hiilivetyjen etsintälupien antamiselle: Ensimmäinen raja koski yksittäisen luvan käsittämän alueen enimmäispinta-alaa.(9) Toinen raja koski enimmäispinta-alaa, jonka yhden ainoan henkilön tai oikeushenkilön hallussa olevat luvat voivat kattaa.(10) Näin ollen tästä jälkimmäisestä rajasta luopumisen voidaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä tulkita ainoastaan tarkoittavan sitä, ettei niiden lupien, jotka toimija voi saada, määrää ole rajoitettu.(11) Tämä on kyseisen tuomioistuimen mukaan kuitenkin direktiivin 94/22 tarkoituksen vastaista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että asia on näin, vaikka otettaisiin huomioon 22.3.2011 annetun pääosaston määräyksen 9 §:n 1 momenttiin ja 15.7.2015 annetun pääosaston määräyksen 14 §:n 1 momenttiin sisältyvä 10 000 km²:n yläraja,(12) koska tämä yläraja on yli kolmetoista kertaa suurempi kuin E&P-toimintaan osoitetun alueen ”optimaalinen yläraja” eli 750 km2.
IV Ennakkoratkaisukysymys ja menettely unionin tuomioistuimessa
23. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiiviä 94/22] tulkittava siten, että se on esteenä kuvatun kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhtäältä todetaan tietyn kokoinen alue parhaaksi sellaisen hiilivetyjen etsintään tarkoitetun luvan myöntämiseksi, joka annetaan tietyn pituiseksi ajaksi – käsiteltävässä asiassa lupa on annettu 750 neliökilometrin suuruiselle alueelle kuudeksi vuodeksi –, ja toisaalta mahdollistetaan kyseisten rajoitusten ylittäminen siten, että yhdelle ja samalle toimijalle myönnetään useita etsintälupia vierekkäin sijaitseville alueille, edellyttäen, että luvat on myönnetty erillisisissä hallintomenettelyissä?”
24. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Regione Puglia, Global Petroleum Ltd, Italian, Puolan ja Kyproksen hallitukset sekä Euroopan komissio.
A Asian tarkastelu
1. Tutkittavaksi ottaminen
25. Italian tasavalta väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta. Se perustelee tätä yhtäältä sillä, että riidanalaisissa määräyksissä käsitellään ympäristövaikutusten arviointia, joka perustuu ympäristösäännösten soveltamiseen – ennakkoratkaisukysymys taas koskee direktiivin 94/22 oikeaa soveltamista. Italian tasavalta toteaa lisäksi, ettei asian ratkaisu vaikuta tosiasiallisesti ja konkreettisesti Regione Puglian etuihin, koska kyseiset etsintälupia koskevat hakemukset koskevat aluemereen kuuluvia rannikon viereisiä alueita. Tämä tarkoittaa, että kyseiset alueet kuuluvat valtion yksinomaiseen toimivaltaan. Italia on lisäksi ilmoittanut unionin tuomioistuimelle, ettei etsintälupia ole vielä annettu, koska niiden antaminen on – kuten minkä tahansa muun etsintäluvan antaminen – keskeytetty 14.12.2018 annetun asetuksen nro 135 (Decreto-Legge 14 dicembre 2018 n. 135),(13) jossa edellytetään ”kehityssuunnitelman”(14) hyväksymistä ennen lupien antamista E&P-toimintaan, tulevan voimaantulon vuoksi.
26. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos siis esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeussäännön tulkintaa tai pätevyyttä, unionin tuomioistuimella on lähtökohtaisesti velvollisuus vastata niihin, paitsi jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(15)
27. Nyt käsiteltävän asian osalta katson, että ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Global Petroleumin hakemien etsintälupien saaminen edellytti ympäristövaikutusten arviointia koskevien – joskin erillisten – hakemusten tekemistä. Ympäristövaikutusten arviointi oli siten osa lupien antamismenettelyä.(16) Toiseksi kysymys siitä, tarkoittaako se, että ainoastaan Italian valtio on toimivaltainen aluemerellä tapahtuvan E&P-toiminnan osalta, että Regione Puglia ei ole toimivaltainen riitauttamaan riidanalaisia määräyksiä, koskee menettelyä Italian tuomioistuimissa. Se ei vaikuta ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamiseen. Sama pätee siihen, voiko 14.12.2018 annetun asetuksen nro 135 voimaantulo vaikuttaa menettelyyn Italian tuomioistuimissa, ja jos, niin missä suhteessa. Sillä niin kauan kuin menettely on vireillä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, kysymyksiä ei voida pitää hypoteettisina. Kolmanneksi, vaikka riidanalaiset määräykset koskevat seismisten tutkimusten, joita Global Petroleum aikoo tehdä käyttäen ns. puhallustekniikkaa, ympäristövaikutusten arviointia, ympäristövaatimusten mukaisuutta koskevissa määräyksissä viitataan nimenomaisesti siihen, että lain nro 9/1991 säännösten vuoksi Global Petroleum ei ole voinut hakea ainoastaan yhtä lupaa näille neljälle toisiinsa rajoittuville alueille. Kolmanneksi Regione Puglia vetoaa tosiaan lain nro 9/1991 6 §:n 2 momenttiin riitauttaessaan neljä riidanalaista määräystä. Koska kyseisellä säännöksellä pannaan täytäntöön direktiivi 94/22, on selvää, että kyseisen direktiivin säännösten tulkinta on tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi ratkaista pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan riita-asian.
2. Vastaus ennakkoratkaisukysymykseen
28. Kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voiko jäsenvaltio ”kiertää” alueiden pinta-alalle asetettua maantieteellistä rajoitusta, jonka se on vahvistanut direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdan täytäntöönpanevassa lainsäädännössään, antamalla useita lupia samalla yritykselle, jos se on hakenut näitä lupia erikseen, herää kysymys, edellytetäänkö direktiivissä 94/22, että jäsenvaltiot rajoittavat yhdelle yritykselle annettavien lupien maantieteellistä laajuutta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä kysymystään ainoastaan maantieteellisen rajoituksen osalta (direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohta) vaan myös luvan ajallisen rajoituksen osalta (direktiivin 94/22 4 artiklan b ja c alakohta). Kyseisen direktiivin 4 artiklan b alakohtaan sisältyvä ajallinen rajoitus on joustavampi kuin maantieteellinen rajoitus, sillä siinä sallitaan nimenomaisesti luvan voimassaoloajan pidentäminen, jos annettu aika ei riitä kyseisen toimen moitteettomaan toteuttamiseen ja jos toteuttaminen on tapahtunut luvan mukaisesti.(17) Nyt käsiteltävässä asiassa ei ennakkoratkaisupyynnön mukaan myöskään ole kyse tästä rajoituksesta. Keskityn näin ollen maantieteelliseen näkökohtaan, vaikka en epäilekään, etteikö löydettyä ratkaisua voitaisi soveltaa myös ajalliseen näkökohtaan.
29. SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan mukaan direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. Näin ollen ensisijainen kysymys nyt käsiteltävässä asiassa on, oliko direktiivissä 94/22 tarkoitus velvoittaa jäsenvaltiot määrittämään niiden alueiden enimmäispinta-ala, jolla yhdellä ja samalla yrityksellä on oikeus toteuttaa E&P-toimintaa kussakin jäsenvaltiossa.
30. Tämä on selvitettävä soveltamalla unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti käytettäviä tulkintamenetelmiä. Niissä on otettava huomioon paitsi asianomaisen määräyksen tai säännöksen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa määräys tai säännös on.(18)
a) Sanamuodon mukainen tulkinta
31. Koska yksikään direktiivin 94/22 säännöksistä ei vastaa selvästi kysymykseen siitä, onko jäsenvaltioiden määritettävä maantieteellinen enimmäispinta-ala, jolla yksi toimija voi harjoittaa E&P-toimintaa, on aiheellista tarkastella, auttavatko siihen liittyvät säännökset tai tällaisten säännösten systematiikka selventämään tätä kysymystä.
32. Direktiivin 94/22 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioille jää edelleen oikeus määrittää alueellaan olevat alueet, joilla E&P-toimintaa voidaan harjoittaa. Tämä on lähtökohta, jonka perusteella direktiivillä 94/22 yhdenmukaistetaan osittain näitä toimia.(19)
33. Säännös, jossa tosiasiallisesti käsitellään ”alueen [alueiden] pinta-alaa” – kyseisessä säännöksessä käytetään käsitettä ”alue” eikä kyseisessä virkkeessä viitata lupaan tai lupiin(20) –, on direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohta. Siinä säädetään, että jos maantieteellisten alueiden määrittely ei ole tulosta alueen ennalta suoritetusta geometrisestä jakamisesta, ”alueen pinta-ala määritellään niin, ettei se ole suurempi kuin teknisesti ja taloudellisesti parhaan toimien toteuttamisen kannalta on perusteltua”. Mainitussa säännöksessä ei edellytetä, että jäsenvaltiot asettavat enimmäispinta-alalle absoluuttisina lukuina ilmaistun rajoituksen, jota sovelletaan kaikkiin tapauksiin asianomaisessa jäsenvaltiossa. Siinä ei myöskään käsitellä sitä, tarkoittaako tämä raja sitä, että tällaisten alueiden on myös muodostettava raja kenelle tahansa edellä mainittuja toimia harjoittavalle toimijalle. Siihen ei siten sisälly myöskään viereisiä alueita koskevia säännöksiä.
34. Direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdassa edellytetään, että jos luvat annetaan 3 artiklan 2 kohdassa vahvistettua menettelyä noudattaen (”lupakierrosjärjestelmä”), ”on laadittava puolueettomat arviointiperusteet, jotka on ennen hakemusten jättämistä annettava yrityksille tiedoksi”. Tämä tarkoittaa kahta asiaa. Ensinnäkin, jos jäsenvaltio aloittaa lupakierroksen, tämän rajan määrittämisessä sovellettavien arviointiperusteiden julkisuus on tärkeää.(21) Toiseksi ensiksi mainittu säännös tarkoittaa, että jos lupia annetaan kahden muun järjestelmän, nimittäin saman direktiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaisen ”avointen ovien järjestelmän”(22) ja saman artiklan 4 kohdan mukaisen järjestelmän – jota käsittelen pian – mukaisesti, niissä on myös noudatettava vaatimusta, jonka mukaan kunkin alueen pinta-ala ei saa olla suurempi kuin teknisesti ja taloudellisesti parhaan toimien toteuttamisen kannalta on perusteltua.
35. Direktiivin 94/22 3 artikla koskee lupien myöntämiseen liittyviä menettelyllisiä kysymyksiä. Sen 2 kohdassa kuvataan jo ”lupakierrosjärjestelmäksi” nimittämääni järjestelmää, jossa hakijoita pyydetään hakemaan lupia joko toimivaltaisten viranomaisten aloitteesta tai sen jälkeen, kun jokin yritys on jättänyt hakemuksen, jos kyseinen jäsenvaltio haluaa asettaa asianomaisen alueen E&P-toiminnan käyttöön. Hakemuspyyntöilmoitukset julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä.(23) Saman direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään tietyissä tapauksissa sovellettavasta ”avointen ovien järjestelmästä”, joka kuitenkin edellyttää myös julkaisemista virallisessa lehdessä. Molempien menettelyjen tarkoituksena on mahdollistaa menettelyyn pääsy kaikille osapuolille, jotka ovat kiinnostuneita osallistumaan siihen.
36. Direktiivin 94/22 3 artiklan 4 kohtaan sisältyy näitä menettelyjä koskeva poikkeus, ”jos ja siltä osin kuin maantieteelliseltä tai tuotannolliselta kannalta on perusteltua antaa lupa viereisen alueen luvanhaltijalle”. Puola väittää, että kyseisessä säännöksessä pelkästään annetaan jäsenvaltiolle oikeus antaa lupia ilman, että se joutuu antamaan kaikille kiinnostuneille osapuolille mahdollisuuden osallistua menettelyyn. Koska tämä on ainoa kyseisessä säännöksessä säädetty poikkeus, Puola katsoo, että säännöksessä edellytetään, että lupia viereisille alueille voidaan tosiasiassa myöntää yhdelle ja samalle toimijalle. Direktiivin 94/22 3 artiklan 1 kohdan sanamuoto vaikuttaa jossain määrin tukevan tätä tulkintaa, koska siinä todetaan, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että luvat annetaan noudattaen menettelyä, jonka mukaan kaikki kiinnostuneet osapuolet voivat jättää hakemuksen 2 tai 3 kohdan mukaisesti. Kyseisessä säännöksessä siten tunnustetaan, että direktiivin 94/22 3 artiklan 4 kohdassa säädetyssä poikkeusmenettelyssä ei edellytetä sitä, että kaikille kiinnostuneille osapuolille annetaan mahdollisuus osallistua kyseiseen menettelyyn. Itse asiassa direktiivin 94/22 3 artiklassa käsitellään ainoastaan lupien myöntämiseen liittyviä menettelyllisiä kysymyksiä.
37. Regione Puglia puolestaan katsoo, että direktiivin 94/22 3 artiklan 4 kohtaan sisältyy poikkeus paitsi menettelyllisestä vaatimuksesta myös – sen mukaan – yleisestä periaatteesta, nimittäin siitä, että lupia viereisille alueille voidaan antaa ainoastaan kyseisessä säännöksessä säädetyissä erityisolosuhteissa. On muistutettava, että kyseinen säännös koskee ainoastaan lupien myöntämistä viereisille alueille erityisolosuhteissa. Direktiivin 94/22 3 artiklassa (tai missään muussakaan säännöksessä) ei säädetä, että viereisille alueille voitaisiin myöntää lupia vain kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa mainituissa olosuhteissa, eikä kyseisessä artiklassa käsitellä näitä (yhteenlaskettuja) alueita koskevia maantieteellisiä rajoja. Näin ollen, jos oletetaan, että direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltio määrittämään absoluuttinen raja niiden alueiden pinta-alalle, joiden osalta yhdelle toimijalle myönnetään lupa, miksi viereisiä alueita koskevia hakemuksia ei hyväksyttäisi, jos nämä viereiset alueet eivät ylitä tätä pinta-alaa?(24) Tälle ei ole perustaa direktiivin 94/22 sanamuodossa. Direktiivin 94/22 3 artiklan 4 kohdassa ei myöskään säädetä poikkeuksesta saman direktiivin 4 artiklan a alakohdan mukaisesta rajasta, jos viimeksi mainittua säännöstä tulkittaisiin siten, että siinä säädetään absoluuttisesta rajasta.
38. Direktiivissä 94/22 ei siten ole viitteitä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan lupia ei pitäisi myöntää viereisille alueille, kuten Regione Puglia väitti. Tämä ei kuitenkaan vastaa kysymykseen siitä, rajoitetaanko direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdassa niiden alueiden pinta-alaa, joiden osalta voidaan antaa lupa yhdelle ainoalle toimijalle.
39. Toinen asian kannalta merkityksellinen säännös on direktiivin 94/22 5 artikla. Siinä esitetään perusteet lupien antamiselle toimijoille.(25) Direktiivin 94/22 5 artiklan 1 kohtaan sisältyy hyvin rajattu joukko arviointiperusteita luvan antamiselle – ja siinä säädetään, että nämä arviointiperusteet on laadittava ja julkaistava virallisessa lehdessä ennen sen kauden alkua, jolloin hakemukset on jätettävä. Direktiivin 94/22 5 artiklan muilla kohdilla pyritään varmistamaan, että kaikki toimien toteuttamista ja lopettamista koskevat edellytykset ja vaatimukset – myös tiedot muutoksista – asetetaan kaikkien kiinnostuneiden osapuolten saataville. Tämä koskee myös hakemuksen hylkäämisen syiden ilmoittamista hakijalle, jos hakija sitä haluaa. Lisäksi siinä velvoitetaan jäsenvaltiot soveltamaan näitä arviointiperusteita, edellytyksiä ja vaatimuksia ketään syrjimättä.
40. Direktiivin 94/22 6 artiklan 2 kohta on kiinnostava Regione Puglian ja komission esille tuomien ympäristönäkökohtien kannalta. Siinä annetaan jäsenvaltioille oikeus määrätä E&P-toiminnan toteuttamiselle edellytyksiä ja vaatimuksia siltä osin kuin se on perusteltua muun muassa ympäristönsuojelun varmistamisen kannalta.
41. Direktiivin 94/22 7 artiklan sanoma on kilpailullinen. Siinä velvoitetaan jäsenvaltiot 1.1.1997 mennessä poistamaan ne lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, joissa varataan yhdelle ainoalle yritykselle oikeus lupiin tietyllä maantieteellisellä alueella jäsenvaltiossa.
42. Samalla kun direktiivin 94/22 7 artiklasta ja johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, että lainsäätäjän toiveena on edistää alan kilpailua, sen 7 artiklassa käsitellään direktiivin voimaantuloajankohtana ollutta ongelmaa. Nimittäin sitä, että monissa jäsenvaltioissa oli lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joissa varattiin yhdelle ainoalle yritykselle oikeus E&P-toimintaa koskeviin lupiin tietyllä maantieteellisellä alueella. Ne oli poistettava 1.1.1997 mennessä.(26) Kyseisessä säännöksessä ei kuitenkaan säädetä sen jälkeisestä ajasta. Kuten johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen sanamuodosta myös ilmenee, direktiivin nojalla toteutettavilla toimilla varmistetaan syrjimätön osallistuminen direktiivin soveltamisalaan kuuluviin toimiin ja niiden toteuttamiseen sellaisin edellytyksin, jotka ”edistävät alan kilpailua ja samalla parhaiden mahdollisten menetelmien käyttämistä jäsenvaltioiden hiilivetyvarojen etsimisessä, hyödyntämisessä ja tuotannossa sekä vahvistavat yhdentymistä energia-alan sisämarkkinoilla”.
43. On myös pidettävä mielessä, että direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdassa edellytetään sellaisen alueen määrittelemistä, jonka pinta-ala ei ”ole suurempi kuin teknisesti ja taloudellisesti parhaan toimien toteuttamisen kannalta on perusteltua” vain, jos maantieteellisten alueiden määrittely ei ole tulosta alueen ennalta suoritetusta geometrisestä jakamisesta.(27) Jos näin ollen haluttiin varmistaa samat kilpailuedellytykset alueiden pinta-alan osalta kaikille mahdollisille toimijoille yhdessä jäsenvaltiossa, tätä ei saavutettu kokonaan.(28)
44. Lisäksi direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot ainoastaan vahvistamaan objektiiviset arviointiperusteet tällaisen alueen määrittelemistä varten. Siinä ei velvoiteta jäsenvaltioita määrittämään tiettyä maantieteellistä pinta-alaa absoluuttisina lukuina kaikille alueellaan sijaitseville alueille (jäsenvaltion alueen eri osien maantieteellisten tai geologisten erojen vuoksi tämä ei välttämättä ole teknisestä ja taloudellisesta näkökulmasta tehokkain tapa). Enimmäispinta-alan määrittäminen tällaisia toimia varten absoluuttisina lukuina muodostaa objektiivisen arviointiperusteen.(29) Koska tämä ei ole ainoa tapa, jolla jäsenvaltio voi panna täytäntöön direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdan, tämä ei mielestäni ole kuitenkaan selkeä osoitus siitä, että 750 km2:n kaltaista rajaa olisi pidettävä direktiivissä edellytettävänä absoluuttisena rajana.
45. Tällaista tulkintaa tukeva selkein sanamuoto löytyy todennäköisesti johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta. Siinä todetaan, että ”luvan kattama alue ja luvan voimassaoloaika on rajoitettava sellaiseksi, että yksi yritys ei voi varata itselleen yksinoikeutta alueeseen, jolla useampi yritys suorittaisi etsintä-, hyödyntämis- ja tuotantotoimet tehokkaammin”.(30) Koska tämä liittyy selvästi direktiivin 94/22 4 artiklan a ja b alakohtaan sisältyviin arviointiperusteisiin, kyseistä säännöstä voitaisiin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen valossa tulkita siten, että näiden arviointiperusteiden tarkoituksena on, että kullakin toimijalla/yrityksellä voi olla vain yksi lupa kerrallaan E&P-toimintaan yhdessä jäsenvaltiossa.
46. Vaikka direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdan tulkitseminen siten, että on oltava absoluuttinen raja sen alueen pinta-alalle, jota varten yhdelle ainoalle yritykselle voidaan antaa lupa (lupia), voisi lisätä E&P-toiminnasta kilpailevien lukumäärää, sillä on myös mahdollisia kielteisiä vaikutuksia. Kuten komissio huomauttaa, se voisi rajoittaa luvista kilpailemista, koska se rajaa – ajan mittaan lupien voimassaoloajasta riippuen – yhä suuremman määrän yrityksiä pois lupaprosessista, jos ne harjoittavat jo tällaista toimintaa jäsenvaltiossa.
47. Koska tämän puhtaasti sanamuotoon perustuvan tarkastelun perusteella ei voida todeta, että toimijoilla voi olla vain yksi etsintälupa, tarkastelen seuraavaksi direktiivin 94/22 tavoitteita.
b) Kontekstuaalinen ja teleologinen tulkinta
48. Direktiivin 94/22 johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan direktiivillä on kaksi toisiinsa liittyvää tavoitetta. Ensinnäkin sillä pyritään varmistamaan syrjimätön osallistuminen E&P-toimintaan ja niiden toteuttamiseen sekä edistämään parhaiden mahdollisten menetelmien käyttämistä unionin hiilivetyvarojen etsimisessä, hyödyntämisessä ja tuotannossa. Kuten direktiivin 94/22 johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, tämä on erittäin tärkeää, koska direktiivin 94/22 voimaantuloajankohtana Euroopan unioni oli ja on edelleen hiilivetyhankintansa osalta erittäin riippuvainen tuonnista.
49. Direktiivi 94/22 annettiin ETY:n perustamissopimuksen 57 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen virkkeen sekä 66 ja 100 a artiklan nojalla.(31) Jo tästä käy selväksi, että direktiivin pääasiallisena painopisteenä on sisämarkkinoiden toteuttaminen. Sen tärkein tavoite on varmistaa kaikille yrityksille syrjimätön osallistuminen E&P-toimintaan niiden kansallisuudesta ja siitä riippumatta, ovatko ne julkisia vai yksityisiä.(32) Tämä käy ilmi sen säännöksistä, joissa – kuten edellä osoitettiin – keskitytään kaikille luvan antamisesta kiinnostuneille osapuolille tiedottamiseen(33) ja siihen, että tällaisen luvan antamiselle määritetään rajattu määrä merkityksellisiä arviointiperusteita.(34) Tällä toisella toimenpiteellä pyritään rajoittamaan jäsenvaltioiden mahdollisuuksia räätälöidä arviointiperusteet omien (kansallisten) suosikkiensa mukaan. Nämä periaatteet voidaan tiivistää otsikon ”avoimuus ja syrjimättömyys” alle.(35)
50. Regione Puglian mukaan direktiivillä 94/22 taataan kilpailu markkinoilla, mikä on sen näkemyksen mukaan mahdollista vain, jos sen säännöksiä tulkitaan siten, että ne ovat esteenä sille, että yritys voisi saada määräävän markkina-aseman tai että luvat keskittyvät muutamien toimijoiden käsiin. Regione Puglia väittää, että direktiivin 94/22 tavoitteena on ehkäistä yksinoikeuksien syntyminen maantieteellisillä alueilla, mikä estäisi ”aidon kilpailun markkinoilla”. Se katsoo, että jos suurempia alueita osoitetaan E&P-palveluihin yhdelle yritykselle, se johtaa markkinoiden vääristymiseen. Regione Puglian mukaan direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdan mukaisesti asetetun rajan – 750 km2 – tarkoituksena on estää tämä.
51. En yhdy tähän päättelyyn. Ensinnäkin direktiivissä 94/22 vahvistetut säännöt ovat osa julkisia hankintoja koskevia sääntöjä eivätkä kilpailusääntöjä. Vaikka molempien sääntöjen tarkoituksena on helpottaa kilpailua EU:ssa, millä puolestaan pyritään edistämään sisämarkkinoiden luomista, niillä on erilaiset lähtökohdat. Julkisia hankintoja koskevalla lainsäädännöllä säännellään viranomaisten tai julkisten yritysten tai jäsenvaltion myöntämällä erityis- tai yksinoikeudella toimivien yritysten menettelyä, kun taas kilpailusäännöt koskevat yritysten taloudellista toimintaa.(36) Nämä säännöt toimivat siten eri tasoilla. SEUT 101 ja SEUT 102 artiklassa rajoitetaan tiettyä kilpailunvastaista toimintaa, ja sulautuma-asetuksella(37) pyritään estämään yrityskeskittymien seurauksena markkinoihin kohdistuvia rakenteellisia muutoksia, jotka estäisivät olennaisesti tehokasta kilpailua, kun taas julkisia hankintoja koskevilla säännöillä on tarkoitus antaa yhtäläiset edellytykset markkinoillepääsyyn kaikille kiinnostuneille yrityksille soveltamalla avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Ainoastaan sulautuma-asetuksella estetään määräävän markkina-aseman syntyminen ja sekin vain yrityskeskittymän tapauksessa.
52. Sitä, että direktiivi 94/22 kuuluu jälkimmäisiin sääntöihin, tukee entisestään sen 12 artikla, jossa kyseinen direktiivi liitetään suoraan direktiiviin 93/38/ETY.(38) Kyseisen direktiivin – ja myös sen korvanneiden direktiivien – mukaan ”maantieteellisen alueen hyödyntäminen – – öljyn [tai] kaasun – – etsimiseksi tai talteen ottamiseksi” oli direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa.(39) Direktiivin 93/38 3 artiklan mukaan oli kuitenkin mahdollista pyytää poikkeusta kyseisen direktiivin soveltamisesta, jos tietyt edellytykset täyttyivät, nimittäin lupien myöntämisen avoimuuteen ja syrjimättömyyteen liittyvät edellytykset. Jäsenvaltioiden oli sitten varmistettava näissä luvissa, että luvan saanut yritys noudattaa syrjimättömyyden ja kilpailun periaatteita tehdessään julkisia hankintoja koskevia sopimuksia ja toimittaa komissiolle tiedot sopimusten tekemisestä. Direktiivin 93/38 3 artiklan 5 kohdassa, sellaisena kuin se lisättiin direktiivin 94/22 12 artiklalla, säädettiin, että avoimuuden ja syrjimättömyyden edellytykset katsotaan täytetyiksi, kun jäsenvaltio on noudattanut direktiivin 94/22 säännöksiä.(40)
53. Tämä osoittaa, että direktiivi 94/22 ja sen säännökset ovat lenkki sellaisten toimien ketjussa, joiden tarkoituksena on johdattaa alat, jotka toimivat suljetuilla markkinoilla, kohti sitä, että niillä kilpaillaan unionin laajuisesti ja sovelletaan julkisia hankintoja koskevia sääntöjä, mille olivat aiemmin olleet esteenä kansallisten viranomaisten myöntämät erityis- tai yksinoikeudet tiettyjen maantieteellisten alueiden hyödyntämiseen.(41)
54. Direktiivin 94/22 4 artiklan nojalla asetettavia rajoituksia on tarkasteltava tässä asiayhteydessä. Vaikka onkin niin, että suuria investointeja edellyttäviä E&P-toimintaa toteutetaan alueella vain, jos se voidaan tehdä yksinoikeudella,(42) jokainen tällainen yksinoikeus tarkoittaa, että kilpailu tällaisen luvan kattamasta maantieteellisestä alueesta päättyy sen voimassaoloajaksi. Näin ollen sen, että kilpailu käytännössä lakkaa, on oltava alueellisesti ja ajallisesti niin rajoitettua kuin se on kohtuudella mahdollista, samalla kun annetaan lupien haltijoille edelleen mahdollisuus (ainakin teoreettisesti)(43) investointien kattamiseen.(44)
55. Unionin tuomioistuin on huomauttanut, että julkisia hankintoja koskevat unionin oikeussäännöt annettiin toteutettaessa sisämarkkinoita, joilla pyritään takaamaan vapaa liikkuvuus ja poistamaan kilpailun rajoitukset, ja että tässä tilanteessa on unionin oikeuden intressin mukaista, että varmistetaan mahdollisimman monen tarjoajan osallistuminen tarjouspyyntömenettelyyn.(45) Tämän mukaisesti unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti torjunut yritykset laajentaa julkisissa hankintamenettelyissä sovellettavia ”yrittäjien” poissulkemisperusteita asianomaisissa direktiivissä säädettyihin perusteisiin nähden, paitsi jos niiden tarkoituksena oli taata se, että ”noudatetaan kaikkien tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sekä avoimuusperiaatetta, jotka muodostavat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä annettujen unionin direktiivien perustan, sillä edellytyksellä, että suhteellisuusperiaatetta noudatetaan”.(46) Vaikka nämä toteamukset esitettiin rakennusurakoita sekä tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemisen yhteydessä, tämä sama tavoite olla rajoittamatta tarpeettomasti mahdollisuutta saada sopimus pätee yhtä lailla yleishyödyllisiin palveluihin.(47)
56. Direktiivin 94/22 tarkoituksena ei näin ollen ole rajoittaa luvanhakijoiden lukumäärää, vaan pikemminkin päinvastoin se, että luvista kilpailee mahdollisinta monta – vaatimukset täyttävää – yritystä. Kilpailua ei edistä se, että jotkin kilpailijat suljetaan pois markkinoilta silloin, kun tällaista kilpailua on, nimittäin lupien antamisajankohtana, pelkästään siksi, että niillä jo olevat luvat ylittävät direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdan mukaisesti asetetun rajan. Vaikka onkin niin, että yrityksillä, joilla on jo E&P-toimintaa koskevia lupia ja etenkin lupia viereisille alueille, voi olla paremmat edellytykset täyttää direktiivin 94/22 5 artiklan 1 kohdassa säädetyt arviointiperusteet ja voittaa tarjouskilpailu uusista luvista, tämän estäminen ei kuulu julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön alaan. Kuten edellä esitin, myöskään kilpailulainsäädännön säännökset eivät estä määräävän markkina-aseman mahdollista saamista, jos tämä määräävä markkina-asema saadaan markkinoilla toimimisen eikä yrityskeskittymän seurauksena.
57. Jos yritys saa, koska sillä on useita lupia, määräävän markkina-aseman E&P-palvelujen markkinoilla – jotka, kuten olen jo todennut, ovat maailmanlaajuiset – ja jos se käyttää väärin tätä asemaa, se joutuisi vaikeuksiin kilpailulainsäädännön kanssa, jota selvästikin sovelletaan tällaisessa tapauksessa. Alusta alkaen on kuitenkin kyseenalaista, toimivatko markkinat parhaiten, jos niillä voivat toimia ainoastaan toimijat, jotka eivät jo harjoita samankaltaista toimintaa samassa maassa.
3. Ympäristönäkökohdat
58. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole ottanut tätä kysymystä esille ennakkoratkaisupyynnössään, Regione Puglia ja komissio ovat pohtineet, olisiko ympäristönäkökohdat otettava huomioon. Vaikka epäilen niiden merkityksellisyyttä nyt käsiteltävässä asiassa, käsittelen kuitenkin lyhyesti tältä osin esille tuotuja kysymyksiä.
59. Kuten komissio huomauttaa, kartoittaminen käyttämällä ns. puhallustekniikkaa (”air-gun”) edellyttää ympäristövaikutusten arviointia ennen luvan antamista.(48) Kun direktiivin 2011/92 4 artiklan 2 kohdan nojalla päätetään, onko tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on otettava huomioon hankkeiden yhteisvaikutukset kyseisen direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, jotta vältetään unionin lainsäädännön tavoitteen kiertäminen jakamalla osiin hankkeita, joilla yhdessä tarkasteltuina todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.(49) Regione Puglia vaikuttaa katsovan tässä yhteydessä, että se, että yksi ja sama toimija hakee (useita) lupia eri menettelyissä, johtaa tilanteeseen, jossa välttämättömässä ympäristövaikutusten arvioinnissa tarkastellaan ainoastaan kunkin (tällaisen menettelyn kohteena olevan) yksittäisen toimenpiteen vaikutusta eikä niiden kaikkien yhteisvaikutuksia.(50) Lisäksi SEUT 11 artiklassa määrätään, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä Euroopan unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi.(51) Unionin tuomioistuin on tunnustanut tämän periaatteen useilla politiikanaloilla.(52)
60. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan MISE:n 7.12.2016 antaman määräyksen(53) 3 §:n 9 momentissa säädetään yhdestä ainoasta menettelystä, jonka kuluessa ympäristövaikutukset arvioidaan. Tähän menettelyyn osallistuu useita ministeriöitä. Tätä tarkoitusta varten Global Petroleum oli toimittanut neljä hakemusta MATTM:lle ns. puhallustekniikan käytön ympäristövaikutusten arvioimiseksi alueilla, joita varten se oli hakenut lupia. Asetukset, joissa hankkeet todettiin ympäristövaatimusten mukaisiksi, ovat nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön perustana olevan oikeudenkäynnin kohteena. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyi lisäksi tieto, jonka mukaan määräyksissä todettiin, ettei sovellettavan Italian lainsäädännön mukaan ollut mahdollista pyytää yksittäistä ympäristövaikutusten arviointia, mutta, jotta hankkeiden yhteisvaikutuksia voitaisiin tästä huolimatta arvioida, tästä seikasta oli pyydetty lisätietoja Global Petroleumilta. Näin ollen ei ole viitteitä siitä, ettei Italiassa sovellettavassa menettelyssä taata, että direktiivin 2011/92 mukaiset velvollisuudet täytetään asianmukaisesti. E&P-toimintaa koskevien lupien antamismenettelyyn on pikemminkin sisällytetty ympäristönsuojelua koskevia vaatimuksia, kuten SEUT 11 artiklassa edellytetään.
61. Lisäksi direktiivin 94/22 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat määrätä E&P-toiminnan toteuttamiselle edellytyksiä ja vaatimuksia siltä osin kuin se on perusteltua ympäristönsuojelun ja biologisten varojen suojelun kannalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan ole toimittanut tietoja siitä, että Italia on määrännyt tällaisia edellytyksiä tai vaatimuksia.
62. Tämän lisäksi, ja mikä tärkeintä, ei ole selvää, millä tavoin ympäristövaikutusten arvioinnin kannalta voi olla merkitystä sillä, jos yksi ainoa toimija saa useita lupia, joiden perusteella kyseinen toimija voi harjoittaa E&P-toimintaa alueella, jonka pinta-ala ylittää 750 km2.
63. Tästä syystä katson, ettei ympäristönäkökohdilla, direktiivi 2011/92 mukaan luettuna, ole merkitystä direktiivin 94/22 4 artiklan a alakohdan tulkinnan kannalta.
V Ratkaisuehdotus
64. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Statolle seuraavasti:
Hiilivetyjen etsintään, hyödyntämiseen ja tuotantoon tarkoitettujen lupien antamisen ja käytön edellytyksistä 30.5.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/22/EY 4 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan samalle yritykselle voidaan antaa useita etsintälupia (myös viereisille alueille) erillisisissä hallintomenettelyissä, vaikka tämä johtaisi siihen, että yritys saa etsintälupia (pidemmäksi ajaksi ja) alueelle, jonka pinta-ala on suurempi kuin kyseisen säännöksen mukaisesti määritelty maantieteellinen alue.