KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
HOGAN
ippreżentati fl-24 ta’ Ġunju 2021 (1)
Kawża C‑110/20
Regione Puglia
vs
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,
Ministero dello sviluppo economico,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,
partijiet magħquda:
Global Petroleum Ltd
(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal‑Istat, l-Italja))
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Direttiva 94/22/KE – Enerġija – Kundizzjonijiet għall-għoti u għall-eżerċizzju ta’ awtorizzazzjonijiet għall-prospettar, għall-isfruttament u għall-estrazzjoni ta’ idrokarburi – Awtorizzazzjoni għall-prospettar ta’ idrokarburi f’żona ġeografika speċifika għal żmien determinat – Delimitazzjoni tas-superfiċji taż-żoni koperti minn awtorizzazzjoni waħda – Żoni kontigwi – Għoti ta’ diversi awtorizzazzjonijiet lill-istess operatur wieħed – Proċedura kompetittiva”
I. Introduzzjoni
1. Din hija talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja, iktar ’il quddiem il-“qorti tar-rinviju”) dwar l-interpretazzjoni ta’ ċerti dispożizzjonijiet tad-Direttiva 94/22/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-30 ta’ Mejju 1994 dwar il-kondizzjonijiet għall-għoti u l-użu ta’ awtorizzazzjonijiet għall-prospettar, esplorazzjoni u produzzjoni ta’ idrokarburi (2).
2. Essenzjalment, il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk id-Direttiva 94/22 tobbligax lil Stat Membru jistabbilixxi u jimponi limitu assolut għad-daqs ġeografiku ta’ żona li għaliha operatur wieħed jista’ jingħata awtorizzazzjoni għall-attivitajiet ta’ prospettar, ta’ sfruttament u ta’ estrazzjoni ta’ idrokarburi (iktar ’il quddiem “E&P”) (3).
3. Qabel ma neżamina l-fatti u l-kwistjonijiet legali li jinqalgħu, jeħtieġ li l-ewwel insemmi d-dispożizzjonijiet legali rilevanti.
II. Il-kuntest ġuridiku
A. Id-dritt tal-Unjoni
4. Ir-raba’ u s-sitt sad-disa’ premessa tad-Direttiva 94/22 jgħidu:
“[…] l-Istati Membri għandhom is-sovranità u drittijiet ta’ sovranità fuq ir-riżorsi ta’ idrokarburi fit-territorji tagħhom;
[…]
[…] għandhom jittieħdu passi biex jiġi assigurat l-aċċess mhux diskriminatorju għal u t-twettiq ta’ l-attività jiet li jirrelataw mat-tħaffir, l-esplorazzjoni u l-produzzjoni ta’ idrokarburi permezz ta’ kondizzjonijiet li jinkoraġġixxu aktar kompetizzjoni f’dan is-settur u b’hekk jiffavorixxu l-aħjar prospettar, esplorazzjoni u produzzjoni ta’ riżorsi fl-Istati Membri u jirrinfurzaw l-integrazzjoni tas-suq intern ta’ l-enerġija;
[…] għal dan il-għan, huwa meħtieġ li jkunu stabbiliti regoli komuni biex jassiguraw li l-proċeduri għall-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet ta’ l-ipprospettar, l-esplorazzjoni u l-produzzjoni ta’ idrokarburi jkunu miftuħa għall-entitajiet kollha li għandhom il-kapaċitajiet meħtieġa; […] l-awtorizzazzjonijiet għandhom jingħataw fuq il-bażi ta’ kriterji oġġettivi pubblikati; […] l-kondizzjonijiet li taħthom l-awtorizzazzjonijiet jingħataw għandhom bl-istess mod ikunu magħrufa bil-quddiem mill-entitajiet kollha li jieħdu sehem f’dik il-proċedura;
[…] l-Istati Membri għandhom iżommu l-għażliet li jillimitaw l-aċċess għal u l-eżerċizzju ta’ dawn l-attività jiet għal raġunijiet iġġustifikati mill-interess pubbliku u suġġetti għall-kontribuzzjoni finanzjarja jew ta’ kontribuzzjoni f’idrokarburi, bl-arranġamenti dettaljati ta’ l-imsemmija kontribuzzjoni għandha tkun stabbilita b’tali mod hekk li ma tfixkilx l-immaniġġar ta’ l-entitajiet; […] dawn l-għażliet għandhom jintużaw b’mod mhux diskriminatorju; […] bl-eċċezzjoni ta’ l-obbligazzjonijiet li jirrelataw ma’ l-użu ta’ din l-għażla, passi għandhom jittieħdu biex ikun evitat li jiġi impost fuq dawk l-entitajiet, kondizzjonijiet u obbligazzjonijiet li mhumiex ġustifikati mill-ħtieġa li din l-attività titwettaq sewwa; […] l-attività jiet ta’ l-entitajiet għandhom ikunu mmonitorjati biss sal-limitu meħtieġ biex tiġi assigurata l-konformità ma dawn l-obbligazzjonijiet u l-kondizzjonijiet;
[…] [i]l-limitu taż-żoni koperti b’awtorizzazzjoni u t-tul ta’ l-awtorizzazzjoni għandhom ikunu llimitati biex tiġi evitata r-riserva għal entità waħda id-dritt esklużiv għal żona li tista’ tkun ipprospettata, esplorata u msaħħla [imdaħħla] fi produzzjoni b’mod aktar effiċjenti minn diversi entitajiet;
[…]”
5. Il-punt 3 tal-Artikolu 1 tad-Direttiva 94/22 jiddefinixxi “awtorizzazzjoni” kif ġej:
“‘awtorizzazzjoni’ tfisser kull liġi, regolament, dispożizzjoni amministrattiva jew kuntrattwali jew strument maħruġ taħtha li bih l-awtoritajiet kompetenti ta’ l-Istat Membru jintitolaw entità li teżerċita, għaliha stess u fuq ir-riskju tagħha, dritt esklużiv li tipprospetta jew tesplora għal jew tipproduċi idrokarburi f’żona ġeografika. Awtorizzazzjoni tista’ tingħata għal kull attività separata jew għal diversi attività jiet fl-istess żmien.”
6. L-Artikolu 2 tad-Direttiva 94/22 jipprovdi:
“1. L-Istati Membri jżommu d-dritt li jistabbilixxu ż-żoni fit-territorju tagħhom li għandhom jintgħamlu disponibbli għall-eżerċitar ta’ l-attività jiet ta’ prospettar, esplorazzjoni u għal produzzjoni ta’ idrokarburi.
2. Kull meta żona tintgħamel disponibbli għall-eżerċitar ta’ l-attività jiet stabbiliti fil-paragrafu 1, l-Istati Membri għandhom jassiguraw li ma jkun hemm ebda diskriminazzjoni bejn entitajiet fir-rigward ta’ l-aċċess għal u l-eżerċitar ta’ dawn l-attività jiet.
[…]”
7. L-Artikolu 3(1), (2) u (4) tad-Direttiva 94/22 jittratta l-proċedura li għandha tkun segwita għall-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet:
“1. L-Istati Membri għandhom jieħdu l-miżuri meħtieġa biex jassiguraw li l-awtorizzazzjonijiet jingħataw wara proċedura li fiha l-entitajiet kollha interessati jistgħu jibgħatu applikazzjonijiet skond il-paragrafu 2 jew 3.
2. Din il-proċedura għandha tinbeda:
(a) jew fuq l-inizjattiva ta’ l-awtoritajiet kompetenti permezz ta’ avviz li jistieden applikazzjonijiet, li għandhom jiġu ppubblikati [li għandu jiġi ppubblikat] fil-Ġurnal Uffiċjali tal-Komunitajiet Ewropej ta’ mill-anqas 90 jum qabel id-data ta’ l-għeluq għall-applikazzjonijiet;
(b) jew permezz ta’ avviż li jistieden applikazzjonijiet, li għandhom jiġu ppubblikati [li għandu jiġi ppubblikat] fil-Ġurnal Uffiċjali tal-Komunitajiet Ewropej wara s-sottomissjoni ta’ applikazzjoni minn xi entità mingħajr preġudizzju għall-Artikolu 2(1). Entitajiet oħra interessati għandhom ikollhom perijodu ta’ mill-anqas 90 jum wara d-data tal-pubblikazzjoni li fiha jkunu jistgħu jibagħtu applikazzjoni.
L-avviżi għandhom jispeċifikaw it-tip ta’ awtorizzazzjoni, iż-żona jew iż-żoni ġeografiċi li parti minnhom jew kollha kemm huma, applikazzjoni tkun ġiet jew tkun tista’ ssir u d-data proposta jew il-limitu ta’ żmien għall-għoti ta’ l-awtorizzazzjoni.
[…]
4. L-Istat Membru jista’ jiddeċiedi li ma japplikax id-dispożizzjonijiet tal-paragrafu 1 jekk u sa dak il-limitu li l-konsiderazzjonijiet ġeoloġiċi jew tal-produzzjoni jiġġustifikaw l-għoti ta’ l-awtorizzazzjoni għal żoni lid-detentur ta’ l-awtorizazzjoni għal żona kontigwa. L-Istati Membri kkonċernati għandhom jassiguraw li d-detenturi ta’ awtorizzazzjonijiet għal xi żoni kontigwi oħra jkunu jistgħu jibagħtu applikazzjonijiet f’dak il-każ u li jingħataw żmien biżżejjed sabiex jagħmlu dan.
[…]”
8. L-Artikolu 4 tad-Direttiva 94/22 huwa fformulat kif ġej:
“L-Istati Membri għandhom jieħdu l-miżuri meħtieġa biex jassiguraw li:
(a) jekk iż-żoni ġeografiċi ma jkunux delimitati fuq il-bażi ta’ diviżjoni ġeometrika preċedenti tat-territorju, il-firxa ta’ kull żona hija ddeterminata b’tali mod li ma teċċedix ż-żona ġġustifikata mill-aħjar eżerċizzju possibbli ta’ l-attività jiet mill punti di vista tekniċi w ekonomiċi. Fil-każi ta’ awtorizzazzjonijiet mogħtija wara l-proċeduri stabbiliti fl-Artikolu 3(2), kriterji oġġettivi għandhom jiġu stabbiliti għal dan il-għan u għandhom jintgħamlu disponibbli għall-entitajiet qabel is-sottomissjoni ta’ l-applikazzjonijiet;
(b) it-tul ta’ l-awtorizzazzjoni m’għandux jeċċedi l-perijodu meħtieġ għat-twettiq ta’ l-attività jiet li dwarhom tkun ingħatat l-approvazzjoni. Madankollu, l-awtoritajiet kompetenti jistgħu jtawwlu l-awtorizzazzjoni meta t-tul stipulat ma jkunx biżżejjed biex tiġi mwettqa l-applikazzjoni f’dak il-każ u meta l-attività tkun twettqet skond l-awtorizzazzjoni;
(ċ) entitajiet li ma jżommux id-drittijiet esklużżivi fiż-żona ġeografika li dwarha jkunu rċevew l-awtorizzazzjoni għal itwal milli hu meħtieġ għat-twettiq xieraq ta’ l-attivitajiet awtorizzati.”
9. L-Artikolu 6(2) tad-Direttiva 94/22 jipprovdi:
“L-Istati Membri jisgħu, sal-limitu ġġustifikat mis-sigurtà nazzjonali, mis-sigurtà pubblika, mis-saħħa pubblika, mis-sigurtà ta’ trasport, mill-protezzjoni ta’ l-ambjent, mill-protezzjoni ta’ riżorsi bioloġiċi u teżori nazzjonali li jkollhom valur artistiku, storiku jew arkeoloġiku, mis-sigurtà ta’ stallazzjonijiet u tal-ħaddiema, mill-immaniġġar ippjanat tar-riżorsi idrokarburi (per eżempju r-rata li biha l-idrokarburi jkunu eżawriti jew l-ottimizzazzjoni ta’ l-akkwist tagħhom) jew il-ħtieġa li jiġi assigurat l-introjtu tat-taxxa, jimponu kondizzjonijiet u ħtiġijiet dwar l-eżerċizzju ta’ l-attivitajiet stabbiliti fl-Artikolu 2(1).”
10. L-Artikolu 7 ta’ din id-direttiva jipprovdi:
“Mingħajr preġudizzju għad-dispożizzjonijiet li jikkonċernaw jew li jinsabu f’awtorizzazzjonijiet individwali u għad-dispożizzjonijiet ta’ l-Artikolu 3(5)(b) id-dispożizzjonijiet legali, regolatorji u amministrattivi li jirriżervaw għal entità waħda d-dritt li jinkisbu awtorizzazzjonijiet f’żona ġeografika speċifika fit-territorju ta’ l-Istat Membru għandhom jiġu aboliti mill-Istati Membri konċernati qabel l-1 ta’ Jannar 1997.”
B. Id-dritt Taljan
1. Il-Liġi Nru 9/1991
11. Id-Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi (4) (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 625 tal-25 ta’ Novembru 1996 li Jimplimenta d-Direttiva 94/22/KEE dwar il-kundizzjonijiet għall-għoti u għall-użu ta’ awtorizzazzjonijiet għall-prospettar, l-esplorazzjoni u l-produzzjoni ta’ idrokarburi, iktar ’il quddiem id-“Digriet Leġiżlattiv Nru 625/1996”) ittraspona d-Direttiva 94/22 fid-dritt Taljan. Huwa emenda l-Artikolu 6, dwar il-permessi tal-esplorazzjoni għall-idrokarburi, tal-Legge 9 gennaio 1991, n. 9 Norme per l’attuazione del nuovo Piano energetico nazionale : aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali (5) (il-Liġi Nru 9 tad-9 ta’ Jannar 1991 dwar Dispożizzjonijiet għall-Implimentazzjoni tal-Pjan Nazzjonali tal-Enerġija Ġdid: Aspetti Istituzzjonali, Impjanti Idroelettriċi u Linji tal-Elettriku, Idrokarburi u Sistemi Ġeotermali, Awtoproduzzjoni u Dispożizzjonijiet Fiskali) (iktar ’il quddiem il-“Liġi Nru 9/1991”), li jipprovdi li:
“1. Il-permess ta’ esplorazzjoni għandu jingħata permezz ta’ digriet tal-Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato [(il-Ministru għall-Industrija, għall-Kummerċ u għas-Snajja’, l-Italja)], wara konsultazzjoni mal-Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia [(il-Kumitat Tekniku għall-Idrokarburi u l-Enerġija Ġeotermali)] u mar-reġjun rilevanti jew mal-provinċji awtonomi ta’ Trento jew Bolzano, bi qbil mal-Ministro dell’ambiente [(il-Ministru għall-Ambjent, l-Italja)] u mal-Ministro della marina mercantile [(il-Ministru għall-Flotta Merkantili, l-Italja)], skont l-oqsma rispettivi ta’ kompetenza tagħhom […]
2. Iż-żona koperta bil-permess ta’ esplorazzjoni għandha tkun tali li tippermetti t-twettiq razzjonali tal-programm ta’ esplorazzjoni u fi kwalunkwe każ ma għandhiex tkun ta’ iktar minn 750 km2; art adjaċenti u żoni tal-baħar adjaċenti jistgħu jkunu inklużi fiż-żona koperta bil-permess.
3. Jekk il-Ministru għall-Industrija, għall-Kummerċ u għas-Snajja’ ma jqisx li ż-żona mitluba hija ta’ daqs biżżejjed jew ta’ tifsila razzjonali għall-aħjar esplorazzjoni, huwa jista’ jiddeċiedi li ma jagħtix il-permess ta’ esplorazzjoni sakemm iż-żona inkunsiderazzjoni ma tkunx tista’ tingħaqad ma’ żoni tal-madwar.
4. Il-permess ikun validu għal sitt snin.
5. Il-persuna li jkollha l-permess għandha tkun intitolata għal żewġ estensjonijiet wara xulxin ta’ tliet snin kull waħda, sakemm hija tkun issodisfat l-obbligi tal-permess.
6. Il-persuna li jkollha l-permess tista’ tingħata estensjoni ulterjuri jekk […] xogħlijiet ikunu għadhom għaddejja […] għal raġunijiet li ma jkunux tort l-inattività, in-negliġenza jew l-inkompetenza tagħha […]”.
2. Id-Decreto Direttoriale22 marzo 2011 u d-Decreto Direttoriale 15 luglio 2015
12. Il-proċedura għall-għoti ta’ permessi ta’ esplorazzjoni kienet irregolata b’digrieti amministrattivi adottati mill-Ministero dello Sviluppo Economico (il-Ministeru għall-Iżvilupp Ekonomiku, l-Italja, iktar ’il quddiem il-“MISE”). Għall-bidu, dan kien id-Digriet tad-Direttur tat-22 ta’ Marzu 2011 (6), li kien validu fiż-żmien meta kienet saret l-applikazzjoni għall-permessi u sal-4 ta’ Settembru 2015. Minn dak iż-żmien ’il quddiem u sad-data li fiha kienu nħarġu d-digrieti li kienu sabu l-proġetti ambjentalment kompatibbli kien japplika d-Digriet tad-Direttur tal-15 ta’ Lulju 2015 (7). Dan kien baqa’ fis-seħħ sat-3 ta’ April 2017. Dawn kienu jipprovdu għal proċedura waħda għall-ħruġ ta’ permess għal attivitajiet E&P li wkoll kienet teħtieġ evalwazzjoni ambjentali li kellha ssir applikazzjoni għaliha separatament. F’din il-proċedura waħda kienu jieħdu sehem l-Istat u l-awtoritajiet reġjonali kkonċernati u kellhom jinkisbu l-opinjonijiet tal-awtoritajiet (8), ir-riżultat tal-proċedura tal-evalwazzjoni ambjentali u, fil-każ ta’ attivitajiet fuq l-art, l-approvazzjoni tar-reġjun.
13. L-Artikolu 9(1) tad-Digriet tad-Direttur tat-22 ta’ Marzu 2011 u l-Artikolu 14(1) tad-Digriet tad-Direttur tal-15 ta’ Lulju 2015 kienu jipprovdu, it-tnejn li huma, li setgħu jingħataw iktar minn permess wieħed jew liċenzja individwali għal esplorazzjoni lill-istess entità ġuridika, sakemm iż-żona totali ma tkunx ta’ iktar minn 10 000 km2.
III. Il-fatti fil-kawża prinċipali
14. Fis-27 ta’ Awwissu 2013, Global Petroleum Ltd, kumpannija Awstraljana li topera mad-dinja kollha fis-settur marittimu tal-idrokarburi, issottomettiet erba’ applikazzjonijiet separati lill-MISE. Hija applikat għal erba’ permessi ta’ esplorazzjoni għal żoni adjaċenti li kienu jinsabu lil hinn mill-kosta tar-Reġjun ta’ Puglia, kull waħda b’superfiċji ta’ ftit inqas minn 750 km2 u, għalhekk, żona totali ta’ madwar 3 000 km2.
15. Skont ir-regoli proċedurali Taljani applikabbli, applikazzjonijiet għal evalwazzjoni tal-effetti fuq l-ambjent kellhom jintbagħtu separatament. Global Petroleum għamlet hekk fit-30 ta’ Mejju 2014 meta bagħtet applikazzjoni lill-MATTM għad-deċiżjonijiet meħtieġa dwar il-kompatibbiltà ambjentali b’rabta ma’ stħarriġ siżmiku ta’ żewġ jew possibbilment ta’ tliet dimensjonijiet li kellu jitwettaq bl-użu tat-teknika “air gun” fiż-żoni kkonċernati.
16. Permezz ta’ erba’ digrieti separati maħruġa fi tliet dati differenti, fl-14 ta’ Ottubru 2016, fil-31 ta’ Awwissu 2017 u fis-26 ta’ Settembru 2017 rispettivament (iktar ’il quddiem id-“digrieti inkwistjoni”), il-MATTM, bi qbil mal-Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (il-Ministru għall-Patrimonju, għall-Attivitajiet Kulturali u għat-Turiżmu, l-Italja, iktar ’il quddiem il-“MIBAC”), kien ġie kkonstatat li l-proġetti kienu kompatibbli ambjentalment. Il-MATTM innota li Global Petroleum ma setgħetx tissottometti applikazzjoni waħda, minħabba li l-Liġi Nru 9/1991 kienet tgħid li ż-żona koperta mill-permess ta’ esplorazzjoni għal idrokarburi kellha tkun tali li tippermetti t-twettiq razzjonali tal-programm ta’ esplorazzjoni u ma setgħetx, f’kull każ, tkun taqbeż superfiċji ta’ 750 km2, iżda indika li l-Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale (il-Kummissjoni Teknika għall-Verifika tal-Effetti fuq l-Ambjent, l-Italja) kienet talbet iktar informazzjoni mingħand Global Petroleum sabiex teżamina l-effetti kumulattivi tal-proġetti.
17. Ir-Regione Puglia (ir-Reġjun ta’ Puglia, l-Italja) – awtorità parteċipanti fil-proċedura – ikkontesta kull wieħed minn dawn id-digrieti billi ppreżenta erba’ kawżi separati quddiem it-Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio, l-Italja). Huwa ssottometta li d-digrieti inkwistjoni kienu jiksru l-Artikolu 6(2) tal-Liġi Nru 9/1991 minħabba li kienu japplikaw il-limitu ta’ 750 km2 biss għall-permessi individwali, u mhux għall-operaturi. Dan kien ifisser li operatur seta’ jikseb awtorizzazzjonijiet għal superfiċji totali li taqbeż dan il-limitu.
18. It-Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio) ċaħdet dawn il-proċeduri. Hija kkonstatat li l-liġi ma kinitx intiża sabiex tħares l-ambjent, iżda pjuttost sabiex tippromwovi l-esplojtazzjoni razzjonali ta’ riżorsi ta’ idrokarburi u, b’hekk, il-kompetizzjoni bejn operaturi fis-settur. Minn dan hija ġibdet il-konklużjoni li operaturi individwali kienu intitolati jirċievu diversi permessi, anki għal żoni adjaċenti, sakemm kull applikazzjoni sottomessa tkun għal żona ta’ inqas minn 750 km2 u sakemm kull awtorizzazzjoni tinkiseb wara proċedura separata.
19. Ir-Reġjun ta’ Puglia ppreżenta proċeduri ta’ appell kontra l-erba’ sentenzi quddiem il-qorti tar-rinviju.
20. Il-qorti tar-rinviju għandha dubji dwar il-konformità tal-leġiżlazzjoni nazzjonali Taljana mad-Direttiva 94/22. Hija tesprimi dubji dwar l-interpretazzjoni korretta tal-Artikolu 4 ta’ din id-direttiva. Fl-opinjoni tagħha, din id-dispożizzjoni għandha tkun interpretata bħala li tinkoraġġixxi “l-kompetizzjoni fis-suq”, jiġifieri li għadd kbir ta’ operaturi għandhom jikkompetu ma’ xulxin fis-suq, pjuttost milli sempliċi “kompetizzjoni għas-suq” fejn operaturi jintgħażlu permezz ta’ mekkaniżmi kompetittivi sabiex joperaw f’suq partikolari. Din il-forma tal-aħħar, madankollu, intgħażlet mill-implimentazzjoni Taljana ta’ din id-direttiva li ma tipprojbixxix – u, għalhekk, tippermetti – il-ħruġ ta’ diversi permessi lil operatur wieħed, bil-kundizzjoni li dan l-operatur ikun kisibhom permezz ta’ proċeduri amministrattivi separati.
21. Għall-kuntrarju ta’ dan, il-qorti tar-rinviju ssostni li l-Artikolu 4 tad-Direttiva 94/22 jobbliga lill-Istati Membri jiddefinixxu daqs ideali wieħed għaż-żoni li għandhom ikunu disponibbli għal attivitajiet E&P u t-tul ideali tal-awtorizzazzjonijiet għal tali għanijiet għal kull operatur wieħed sabiex tkun iggarantita “kompetizzjoni fis-suq” minn diversi operaturi pjuttost milli minn ftit biss jew anki minn operatur wieħed. Il-qorti tar-rinviju tibża’ li, jekk ma jkunx hekk, jista’ jkun hemm konċentrazzjoni ta’ permessi għand operatur wieħed jew għand ftit operaturi biss.
22. Il-qorti tar-rinviju tispjega wkoll, b’riferiment għall-formulazzjoni tal-leġiżlazzjoni Taljana, li għaliha ma huwiex possibbli li tinterpreta l-leġiżlazzjoni ta’ implimentazzjoni Taljana b’mod konformi ma’ dik li hija tqis bħala l-interpretazzjoni korretta tad-dritt tal-Unjoni, jiġifieri fis-sens li tippermetti biss permess wieħed għal kull applikant. Kif issostni dik il-qorti, il-leġiżlazzjoni Taljana kienet dejjem stabbilixxiet żewġ limiti distinti fir-rigward tal-għoti ta’ permessi ta’ esplorazzjoni għall-idrokarburi. L-ewwel limitu kien relatat mas-superfiċji massima li kellha tkun koperta b’permess individwali (9). It-tieni limitu kien relatat mas-superfiċji massima li setgħet tkun koperta b’permess miżmum minn persuna jew entità ġuridika waħda (10). Għalhekk, meta tneħħa dan it-tieni limitu, dan, fl-opinjoni tal-qorti tar-rinviju, seta’ jiġi interpretat biss bħala li jfisser li ma kien hemm ebda limitazzjoni għall-għadd ta’ permessi li operatur seta’ jikseb (11). Dan, madankollu, kien imur, fil-fehma ta’ dik il-qorti, kontra l-għan tad-Direttiva 94/22. Il-qorti tar-rinviju ssostni li dan huwa minnu anki jekk wieħed iqis il-limitu massimu ta’ 10 000 km2 (12) previst fl-Artikolu 9(1) tad-Digriet tad-Direttur tat-22 ta’ Marzu 2011 u fl-Artikolu 14(1) tad-Digriet tad-Direttur tal-15 ta’ Lulju 2015, minħabba li dan il-limitu huwa iktar minn tlettax‑il darba ogħla mil-“limitu ideali” għal żona ta’ attivitajiet E&P li huwa stabbilit bħala 750 km2.
IV. Id-domanda preliminari u l-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
23. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet esposti iktar ’il fuq, il-qorti tar-rinviju ddeċidiet li tissospendi l-proċedura quddiemha u li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domanda preliminari segwenti:
“Id-[Direttiva 94/22] għandha tiġi interpretata fis-sens li tipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali bħal dik deskritta, li minn naħa, tiddefinixxi bħala ottimali għall-finijiet tal-ħruġ ta’ permess ta’ esplorazzjoni ta’ idrokarburi żona partikularment estiża, maħruġ għal perijodu determinat – f’dan il-każ żona ta’ 750 kilometru kwadru għal sitt snin – u li, min-naħa l-oħra, tippermetti li dawn il-limiti jinqabżu permezz tal-għoti ta’ diversi permessi ta’ esplorazzjoni għal żoni kontigwi [adjaċenti] favur l-istess operatur wieħed, bil-kundizzjoni li dawn jinħarġu wara proċeduri amministrattivi separati?”
24. Osservazzjonijiet bil-miktub kienu ppreżentati mir-Reġjun ta’ Puglia, minn Global Petroleum, mill-Gvernijiet tal-Italja, tal-Polonja u ta’ Ċipru, kif ukoll mill-Kummissjoni.
A. Analiżi
1. Ammissibbiltà
25. Fl-osservazzjonijiet bil-miktub tagħha l-Italja tissottometti li t-talba għal deċiżjoni preliminari hija inammissibbli. Ir-raġunijiet li hija tagħti huma, minn naħa, li d-digrieti inkwistjoni jittrattaw l-evalwazzjoni tal-effetti fuq l-ambjent, li hija bbażata fuq l-applikazzjoni ta’ regoli ambjentali, filwaqt li d-domanda hija dwar l-applikazzjoni korretta tad-Direttiva 94/22. Hija tgħid ukoll li r-Reġjun ta’ Puglia ma għandux interess dirett u immedjat fil-kwistjoni minħabba li l-applikazzjonijiet għal permessi ta’ esplorazzjoni inkwistjoni huma relatati ma’ żoni adjaċenti l-kosta li jagħmlu parti mill-baħar territorjali. Dan ifisser li tali żoni jaqgħu fil-kompetenza esklużiva tal-Istat. L-Italja tgħarraf ukoll lill-Qorti tal-Ġustizzja li għadhom ma nħarġux il-permessi ta’ esplorazzjoni, minħabba li l-proċedura sabiex dawn jingħataw – bħal għal kull permess ieħor għal esplorazzjoni – bħalissa hija sospiża minħabba li daħal fis-seħħ id-Decreto‑Legge 14 dicembre 2018 Nru 135 (13) li jitlob li jkun approvat “pjan ta’ żvilupp” (14) qabel ma jingħataw permessi għal attivitajiet E&P.
26. Skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, huwa biss għall-qorti nazzjonali li quddiemha tkun tressqet it-tilwima, u li għandha tieħu r-responsabbiltà għad-deċiżjoni ġudizzjarja sussegwenti li, fid-dawl taċ-ċirkustanzi partikolari tal-każ, tiddetermina kemm il-ħtieġa ta’ deċiżjoni preliminari sabiex tgħinha tagħti sentenza, kif ukoll ir-rilevanza tad-domandi li hija tissottometti lill-Qorti tal-Ġustizzja. Għalhekk, jekk id-domandi magħmula jkunu dwar l-interpretazzjoni jew il-validità ta’ regola tad-dritt tal-Unjoni, il-Qorti tal-Ġustizzja tkun, bħala prinċipju, meħtieġa tagħti deċiżjoni, ħlief meta jkun tassew ovvju li l-interpretazzjoni mitluba ma jkollhiex rabta mal-fatti attwali tal-kawża prinċipali, tkun ipotetika jew il-Qorti tal-Ġustizzja ma jkollhiex quddiemha l-materjal fattwali jew legali meħtieġ sabiex hija tagħti risposta siewja għad-domandi magħmula lilha (15).
27. Sa fejn għandu x’jaqsam dan il-każ, jiena nqis li t-talba għal deċiżjoni preliminari għandha tkun iddikjarata ammissibbli. L-ewwel, skont il-qorti tar-rinviju, kellha ssir applikazzjoni għall-evalwazzjonijiet tal-effetti fuq l-ambjent – għalkemm separatament – sabiex jinkisbu l-permessi ta’ esplorazzjoni li Global Petroleum kienet talbet. Il-proċedura ta’ evalwazzjoni ambjentali kienet, għalhekk, ħaġa waħda mal-proċedura għall-għoti tal-permessi (16). It-tieni, il-kwistjoni ta’ jekk il-fatt li l-Istat Taljan biss għandu kompetenza fir-rigward ta’ attivitajiet E&P fl-ibħra territorjali jfissirx li r-Reġjun ta’ Puglia ma għandux kompetenza sabiex jikkontesta d-digriet inkwistjoni hija kwistjoni marbuta mal-proċedura quddiem il-qrati Taljani. Din il-kwistjoni ma għandha ebda impatt fuq l-ammissibbiltà ta’ rinviju għal deċiżjoni preliminari. Dan jgħodd ukoll għall-kwistjoni ta’ jekk u kif id-dħul fis-seħħ tad-Digriet-Liġi tal-14 ta’ Diċembru 2018, Nru 135, jista’ jinfluwenza l-proċedura quddiem il-qrati Taljani. Sakemm il-proċedura tkompli quddiem il-qorti tar-rinviju, id-domanda magħmula ma tistax titqies li hija ipotetika. It-tielet, għalkemm id-digrieti inkwistjoni jikkonċernaw l-effetti fuq l-ambjent tal-istħarriġ siżmiku li Global Petroleum tipproponi li twettaq billi tuża t-teknika “air gun”, id-digrieti dwar il-kompatibbiltà ambjentali jagħmlu riferiment b’mod speċifiku għall-fatt li, minħabba d-dispożizzjonijiet tal-Liġi Nru 9/1991, Global Petroleum ma setgħetx tapplika għal permess wieħed biss għal dawn l-erba’ żoni adjaċenti. Ir-raba’, ir-Reġjun ta’ Puglia tabilħaqq jistrieħ fuq l-Artikolu 6(2) tal-Liġi Nru 9/1991 meta jikkontesta dawn l-erba’ digrieti. Minħabba li din hija d-dispożizzjoni li timplimenta d-Direttiva 94/22, jidher li hija meħtieġa l-interpretazzjoni ta’ dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva sabiex il-qorti tar-rinviju tiddeċiedi dwar it-tilwima fil-kawża prinċipali.
2. Risposta għad-domanda magħmula
28. Meta l-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk Stat Membru jistax “jevadi” limitazzjoni ġeografika dwar id-daqs taż-żoni li huwa jkun stabbilixxa fil-liġi tiegħu li timplimenta l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 billi jagħti diversi awtorizzazzjonijiet lill-istess entità jekk tkun applikat għal tali awtorizzazzjonijiet b’mod separat, il-kwistjoni hija jekk id-Direttiva 94/22 titlobx li l-Istati Membri jillimitaw id-daqs ġeografiku ta’ awtorizzazzjonijiet li huma jagħtu lil entità waħda. Il-qorti tar-rinviju ma tistaqsix biss dwar il-limitazzjoni ġeografika (Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22) iżda wkoll dwar il-limitazzjoni ratione temporis ta’ kull awtorizzazzjoni (Artikolu 4(b) u (ċ) tad-Direttiva 94/22). Il-limitazzjoni ratione temporis prevista fl-Artikolu 4(b) hija iktar flessibbli mil-limitazzjoni ġeografika sa fejn tippermetti estensjoni meta t-tul stipulat ma jkunx biżżejjed sabiex titlesta l-attività inkwistjoni u meta l-attività tkun twettqet skont l-awtorizzazzjoni (17). Barra minn hekk, din il-limitazzjoni ma hijiex inkwistjoni f’din il-kawża skont id-digriet tar-rinviju. Għalhekk ser nikkonċentra fuq l-aspett ġeografiku, għalkemm ma għandix dubju li kull soluzzjoni misjuba tkun tapplika wkoll għall-aspett temporali.
29. Skont it-tielet paragrafu tal-Artikolu 288 TFUE, id-direttivi jorbtu lill-Istati Membri f’dak li jirrigwarda r-riżultat li jkollu jinkiseb, iżda jħallu għall-awtoritajiet nazzjonali li jagħżlu l-forma u l-metodi li bihom ikollu jinkiseb dan ir-riżultat. Għalhekk, il-kwistjoni ewlenija hawnhekk hija jekk id-Direttiva 94/22 kinitx intiża li tobbliga lill-Istati Membri jistabbilixxu limitu massimu għal żoni li fihom l-istess entità tkun intitolata twettaq attivitajiet E&P f’kull Stat Membru.
30. Dan għandu jiġi aċċertat bl-applikazzjoni tal-metodi ta’ interpretazzjoni użati skont il-ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja. Dawn għandhom iqisu, minbarra l-formulazzjoni tad-dispożizzjoni rilevanti, il-kuntest tagħha u l-għanijiet imfittxija mir-regoli li hija tkun tagħmel parti minnhom (18).
a) Interpretazzjoni letterali
31. Minħabba li ebda waħda mid-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 94/22 ma tagħti tweġiba ċara għall-kwistjoni ta’ jekk l-Istati Membri għandhomx jistabbilixxu żona ġeografika massima li fiha jkunu jistgħu jitwettqu attivitajiet E&P minn operatur wieħed, ikun xieraq li jitqies jekk dispożizzjonijiet relatati jew is-sistema ta’ tali dispożizzjonijiet jgħinux sabiex tiġi ċċarata din il-kwistjoni.
32. L-Artikolu 2(1) tad-Direttiva 94/22 jgħid li l-Istati Membri jżommu d-dritt li jistabbilixxu ż-żoni fit-territorju tagħhom li jkunu jistgħu jintużaw sabiex jitwettqu attivitajiet E&P. Din hija l-premessa li fuq il-bażi tagħha d-Direttiva 94/22 tagħmel armonizzazzjoni mhux eżawrjenti ta’ dawn l-attivitajiet (19).
33. Id-dispożizzjoni li attwalment tittratta “il-firxa ta’ kull żona” – il-kelma rilevanti hawnhekk hija “żona”, u ma hemmx riferiment f’dik is-sentenza għal awtorizzazzjoni/jiet (20) – hija l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22. Dan l-artikolu jgħid li jekk iż-żoni ġeografiċi ma jkunux iddelimitati fuq il-bażi ta’ diviżjoni ġeometrika minn qabel tat-territorju, “il-firxa ta’ kull żona hija ddeterminata b’tali mod li ma teċċedix iż-żona ġġustifikata mill-aħjar eżerċizzju possibbli ta’ l-attività jiet mill punti di vista tekniċi w ekonomiċi”. Din id-dispożizzjoni ma titlobx li l-Istati Membri jiddelimitaw superfiċji massima f’ċifri assoluti li tkun applikabbli għall-każijiet kollha fi ħdan l-Istat Membru. Lanqas ma tittratta l-kwistjoni ta’ jekk dan il-limitu jfissirx li tali żoni għandhom ukoll jikkostitwixxu l-limitu għal kull operatur li jwettaq l-attivitajiet imsemmija iktar ’il fuq. Għaldaqstant, hija lanqas ma għandha regoli għal żoni adjaċenti.
34. Dak li l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 tassew jitlob huwa li, jekk awtorizzazzjonijiet jingħataw skont il-proċedura deskritta fl-Artikolu 3(2) tad-Direttiva 94/22 (iktar ’il quddiem is-“sistema ta’ perijodi ta’ liċenzjar”), “kriterji oġġettivi għandhom jiġu stabbiliti għal dan il-għan u għandhom jintgħamlu disponibbli għall-entitajiet qabel is-sottomissjoni ta’ l-applikazzjonijiet”. Dan ifisser żewġ affarijiet. L-ewwel, jekk Stat Membru jibda perijodu ta’ liċenzjar, ikun importanti li jiġu ppubblikati l-kriterji sabiex ikun stabbilit dan il-limitu (21). It-tieni, din l-ewwel dispożizzjoni timplika li jekk jingħataw awtorizzazzjonijiet skont iż-żewġ sistemi l-oħra, jiġifieri, is-“sistema miftuħa” skont Artikolu 3(3) ta’ din id-direttiva (22) u s-sistema skont l-Artikolu 3(4) tad-Direttiva 94/22 – li nerġa’ ngħaddi għaliha dalwaqt – dawn l-awtorizzazzjonijiet ukoll ikollhom iħarsu r-rekwiżit li d-daqs ta’ kull żona ma għandux jaqbeż iż-żona ġustifikata bl-aħjar twettiq possibbli tal-attivitajiet mill-aspetti tekniċi u ekonomiċi.
35. L-Artikolu 3 tad-Direttiva 94/22 jittratta l-kwistjonijiet proċedurali dwar l-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet. Fil-paragrafu 2 tiegħu huwa jiddeskrivi dik li jiena diġà rreferejt għaliha bħala “is-sistema ta’ perijodi ta’ liċenzjar” li biha applikanti jkunu mistiedna japplikaw għal awtorizzazzjonijiet, b’inizjattiva tal-awtorità kompetenti jew bħala reazzjoni għal applikazzjoni minn entità jekk l-Istat Membru kkonċernat imbagħad ikun jixtieq li t-territorju rispettiv tiegħu jintuża għal attivitajiet E&P. L-avviżi ta’ stedina għal applikazzjonijiet għandhom ikunu ppubblikati f’Il-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea (23). L-Artikolu 3(3) tal-istess direttiva jipprovdi għal “sistema miftuħa” f’każijiet speċifiċi, li, madankollu, titlob ukoll li tkun ippubblikata fil-Ġurnal Uffiċjali. Iż-żewġ proċeduri għandhom l-għan li jingħata aċċess għall-proċedura lill-partijiet kollha li jkunu interessati jieħdu sehem fiha.
36. L-Artikolu 3(4) tad-Direttiva 94/22 għandu eżenzjoni minn dawn il-proċeduri “jekk u sa dak il-limitu li l-konsiderazzjonijiet ġeoloġiċi jew tal-produzzjoni jiġġustifikaw l-għoti ta’ l-awtorizzazzjoni għal żoni lid-detentur ta’ l-awtorizzazzjoni għal żona kontigwa”. Il-Polonja targumenta li din id-dispożizzjoni sempliċement tippermetti lill-Istati Membri jagħtu awtorizzazzjonijiet mingħajr ma jkollhom jagħtu lill-partijiet kollha interessati l-opportunità li jipparteċipaw. Minħabba li din hija l-unika eżenzjoni mogħtija skont din id-dispożizzjoni, il-Polonja ssostni li d-dispożizzjoni tassumi li awtorizzazzjonijiet għal żoni kontigwi jistgħu fil-fatt jingħataw lill-istess operatur wieħed. Jidher li l-formulazzjoni tal-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 94/22 issostni xi ftit din l-interpretazzjoni minħabba li dan l-artikolu jgħid li fil-każijiet tal-Artikolu 3(2) u (3) ta’ din id-direttiva, l-Istati Membri għandhom jieħdu l-miżuri meħtieġa sabiex jiżguraw li awtorizzazzjonijiet jingħataw wara proċedura li fiha l-entitajiet kollha interessati jkunu jistgħu jissottomettu applikazzjonijiet skont il-paragrafu 2 jew 3. Id-dispożizzjoni, għalhekk, tirrikonoxxi li l-proċedura eċċezzjonali prevista fl-Artikolu 3(4) tad-Direttiva 94/22 ma tirrikjedix li l-entitajiet kollha interessati jkollhom aċċess għal din il-proċedura. Hija ma tagħmilx rikonoxximent simili fir-rigward ta’ żoni kontigwi. Fil-fatt, l-Artikolu 3 tad-Direttiva 94/22 jittratta biss kwistjonijiet proċedurali dwar l-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet.
37. Ir-Reġjun ta’ Puglia, min-naħa l-oħra, iqis li l-Artikolu 3(4) tad-Direttiva 94/22 mhux biss għandu eżenzjoni mir-rekwiżit proċedurali, iżda wkoll minn dak li huwa jqis bħala prinċipju ġenerali, jiġifieri li awtorizzazzjonijiet għal żoni kontigwi jistgħu jingħataw biss fiċ-ċirkustanzi speċifiċi stabbiliti f’din id-dispożizzjoni. Għandu jitfakkar li din id-dispożizzjoni tikkonċerna biss l-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet għal żoni kontigwi f’ċirkustanzi speċifiċi. La l-Artikolu 3 tad-Direttiva 94/22 u lanqas, fil-fatt, ebda dispożizzjoni oħra, ma jipprovdu li l-awtorizzazzjonijiet għal żoni kontigwi jistgħu jingħataw biss fiċ-ċirkustanzi stabbiliti fl-Artikolu 3(4) u din id-dispożizzjoni lanqas ma tittratta l-limiti ġeografiċi ta’ dawn iż-żoni (aggregati). Għalhekk, jekk wieħed jassumi li l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 jobbliga lil Stat Membru jipprovdi limitu assolut għad-daqs taż-żoni mogħtija lil operatur wieħed, għaliex ma għandhomx jingħataw applikazzjonijiet għal żoni kontigwi jekk dawn iż-żoni kontigwi ma jilħqux dan id-daqs (24)? Dan ma għandux bażi fil-formulazzjoni tad-Direttiva 94/22. L-Artikolu 3(4) tad-Direttiva 94/22 lanqas ma jagħti eżenzjoni mil-limitu stabbilit fl-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22, jekk wieħed kellu jinterpreta din l-aħħar dispożizzjoni bħala li tipprevedi limitu assolut.
38. Ma hemm, għalhekk, ebda indikazzjoni fid-Direttiva 94/22 ta’ prinċipju ġenerali li ma għandhomx jingħataw awtorizzazzjonijiet għal żoni kontigwi, kif kien argumentat mir-Reġjun ta’ Puglia. Madankollu, dan ma huwiex tweġiba għall-kwistjoni ta’ jekk l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 jillimitax id-daqs taż-żoni li jistgħu jingħataw lil operatur wieħed.
39. Dispożizzjoni rilevanti oħra huwa l-Artikolu 5 tad-Direttiva 94/22. Din id-dispożizzjoni tistabbilixxi l-kriterji għall-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet lil operaturi (25). L-Artikolu 5(1) tad-Direttiva 94/22 għandu sett limitat ħafna ta’ kriterji għall-għoti ta’ awtorizzazzjoni – u jgħid li dawn il-kriterji għandhom jitfasslu u jiġu ppubblikati fil-Ġurnal Uffiċjali qabel il-perijodu għas-sottomissjoni ta’ applikazzjonijiet. Paragrafi oħra tal-Artikolu 5 tad-Direttiva 94/22 għandhom l-għan li jiżguraw li l-kundizzjonijiet u r-rekwiżiti kollha dwar l-eżerċizzju u l-waqfien tal-attività – inkluż tagħrif dwar bidliet – ikunu jistgħu jinkisbu mill-partijiet kollha interessati. Dan japplika wkoll għall-komunikazzjoni tar-raġunijiet għal applikazzjoni li ma tirnexxix lill-applikant, jekk l-applikant hekk jixtieq. Flimkien ma’ dan, l-Artikolu 5 jobbliga lill-Istati Membri japplikaw dawn il-kriterji, il-kundizzjonijiet u r-rekwiżiti b’mod mhux diskriminatorju.
40. L-Artikolu 6(2) tad-Direttiva 94/22 huwa interessanti fir-rigward ta’ aspetti ambjentali msemmija mir-Reġjun ta’ Puglia u mill-Kummissjoni. Huwa jagħti dritt lill-Istati Membri jimponu kundizzjonijiet u rekwiżiti għall-eżerċizzju ta’ attivitajiet E&P sa fejn, fost oħrajn, ikun iġġustifikat mill-ħarsien tal-ambjent.
41. L-Artikolu 7 tad-Direttiva 94/22 għandu messaġġ ta’ kompetizzjoni. Huwa jobbliga lill-Istati Membri jħassru dispożizzjonijiet legali, regolatorji u amministrattivi li jirriżervaw lil entità waħda d-dritt li tikseb awtorizzazzjonijiet f’żona ġeografika speċifika fit-territorju tagħhom qabel l-1 ta’ Jannar 1997.
42. Filwaqt li huwa ċar mill-Artikolu 7, kif ukoll mis-sitt premessa tad-Direttiva 94/22, li hija x-xewqa tal-leġiżlatur li tiżdied il-kompetizzjoni fis-settur, l-Artikolu 7 tagħha jittratta l-problema li kienet teżisti meta din id-direttiva daħlet fis-seħħ. Din il-problema kienet li, f’ħafna pajjiżi, kienu jeżistu dispożizzjonijiet legali, regolatorji u amministrattivi li kienu jirriżervaw għal entità waħda d-dritt li tikseb awtorizzazzjonijiet għal attivitajiet E&P f’żoni speċifiċi. Dawn kellhom jitħassru sal-1 ta’ Jannar 1997 (26). Madankollu, dan l-artikolu ma għandu ebda stipulazzjoni lil hinn minn dan il-perijodu. Kif huwa ċar ukoll mill-formulazzjoni tas-sitt premessa, il-miżuri li għandhom jittieħdu skont id-Direttiva huma l-aċċess mhux diskriminatorju għall-attivitajiet koperti mid-Direttiva u l-eżerċizzju ta’ dawn l-attivitajiet skont kundizzjonijiet li “jinkoraġġixxu aktar kompetizzjoni f’dan is-settur u b’hekk jiffavorixxu l-aħjar prospettar, esplorazzjoni u produzzjoni ta’ riżorsi fl-Istati Membri u jirrinfurzaw l-integrazzjoni tas-suq intern ta’ l-enerġija”.
43. Wieħed għandu jiftakar ukoll li l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 jitlob biss li tkun stabbilita żona li “ma teċċedix iż-żona ġġustifikata mill-aħjar eżerċizzju possibbli ta’ l-attivitajiet mill-punti di vista tekniċi w ekonomiċi” jekk iż-żoni ġeografiċi ma jkunux diġà ddelimitati abbażi ta’ diviżjoni ġeometrika minn qabel tat-territorju (27). Għalhekk, jekk wieħed ried jiżgura l-istess kundizzjonijiet kompetittivi fir-rigward tad-daqs taż-żoni għall-operaturi prospettivi kollha fi Stat Membru wieħed, dan kien ikun dejjem inkomplet (28).
44. Barra minn dan, l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 jobbliga biss lill-Istati Membri jistabbilixxu kriterji oġġettivi sabiex tkun stabbilita tali żona. Dan l-artikolu ma jobbligax lill-Istati Membri jiffissaw superfiċji ġeografika speċifika f’ċifri assoluti għaż-żoni kollha fit-territorju tagħhom (dan jista’, minħabba differenzi ġeografiċi jew ġeoloġiċi f’partijiet differenti tat-territorju ta’ Stat Membru, ma jkunx l-iktar mod effiċjenti teknikament u ekonomikament). L-iffissar ta’ superfiċji massima għal tali attivitajiet f’ċifri assoluti jikkostitwixxi kriterju oġġettiv (29). Minħabba li dan ma huwiex il-mod waħdieni li bih Stat Membru jista’ jimplimenta l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22, ma nqisx li dan huwa indikazzjoni ċara li limitu, bħas-750 km2, għandu jitqies limitu assolut meħtieġ mid-Direttiva.
45. Il-formulazzjoni l-iktar ċara li ssostni interpretazzjoni bħal din tista’ aktarx tinstab fid-disa’ premessa. Din tgħid li “l-limitu taż-żoni koperti b’awtorizzazzjoni u t-tul ta’ l-awtorizzazzjoni għandhom ikunu llimitati biex tiġi evitata r-riserva għal entità waħda id-dritt esklużiv għal żona li tista’ tkun ipprospettata, esplorata u msaħħla [imdaħħla] fi produzzjoni b’mod aktar effiċjenti minn diversi entitajiet” (30). Minħabba li dan huwa relatat b’mod ċar mal-kriterji li jinsabu fl-Artikolu 4(a) u (b) tad-Direttiva 94/22, din id-dispożizzjoni tista’, fid-dawl tad-disa’ premessa, tinqara bħala li tfisser li dawn il-kriterji huma intiżi li jillimitaw kull operatur/entità għal mhux iktar minn awtorizzazzjoni waħda fi żmien partikolari għal attivitajiet E&P fi Stat Membru partikolari.
46. Filwaqt li interpretazzjoni tal-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 bħala li jfisser li għandu jkun hemm limitu assolut għaż-żona li għaliha tista’ tingħata awtorizzazzjoni waħda jew iktar lil entità waħda, tista’ żżid l-għadd ta’ kompetituri għal attivitajiet E&P, hija għandha wkoll effetti potenzjalment negattivi. Kif tinnota l-Kummissjoni, tali interpretazzjoni tista’ tillimita l-kompetizzjoni għal-liċenzji minħabba li teskludi – maż-żmien, skont kemm idumu l-awtorizzazzjonijiet – għadd dejjem jikber ta’ entitajiet mill-proċess jekk huma jkunu diġà qegħdin iwettqu tali attivitajiet fi Stat Membru.
47. Għalkemm din l-analiżi purament testwali ma twassalx għal konstatazzjoni li l-operaturi huma limitati għal permess ta’ esplorazzjoni wieħed, ser ngħaddi issa sabiex inqis, xorta waħda, l-għanijiet segwiti mid-Direttiva 94/22.
b) Interpretazzjoni kuntestwali u teleoloġika
48. Skont is-sitt premessa tagħha, id-Direttiva 94/22 għandha żewġ għanijiet relatati. L-ewwel, hija trid tiżgura aċċess għal u eżerċizzju ta’ attivitajiet E&P mingħajr diskriminazzjoni u b’hekk hija trid tinkoraġġixxi u tiffavorixxi l-aħjar prospettar, sfruttament u estrazzjoni ta’ riżorsi li jinsabu fl-Unjoni. Kif huwa ċar mit-tielet premessa tagħha, dan huwa ta’ importanza kbira minħabba li, fiż-żmien meta d-Direttiva 94/22 daħlet fis-seħħ, l-Unjoni kienet tiddependi, u ġeneralment għadha tiddependi, fuq importazzjonijiet għall-provvisti tagħha ta’ idrokarburi.
49. Id-Direttiva 94/22 kienet adottata abbażi tal-ewwel u tat-tielet sentenza tal-Artikolu 57(2) kif ukoll tal-Artikoli 66 u 100a tat-Trattat KE (31). Diġà minn dan jirriżulta ċar li l-mira prinċipali tad-Direttiva huwa l-istabbiliment tas-suq intern. L-għan ewlieni tagħha huwa li tiżgura aċċess mhux diskriminatorju għall-entitajiet kollha, irrispettivament min-nazzjonalità tagħhom jew jekk ikunux pubbliċi jew privati, għal attivitajiet E&P (32). Dan huwa ċar mir-regoli tagħha li – kif intwera iktar ’il fuq – jikkonċentraw fuq li jkunu mgħarrfa l-partijiet kollha li jistgħu jkunu interessati jingħataw awtorizzazzjoni (33) u li jkun iffissat għadd limitat ta’ kriterji rilevanti għal tali għoti (34). Din it-tieni miżura għandha l-għan li tirrestrinġi l-possibbiltajiet tal-Istati Membri fit-tfassil tal-kriterji għall-klijenti favoriti (nazzjonali) tagħhom. Dawn il-prinċipji jistgħu jinġabru fi frażi waħda: “trasparenza u nondiskriminazzjoni” (35).
50. Skont ir-Reġjun ta’ Puglia, id-Direttiva 94/22 tiggarantixxi l-kompetizzjoni fis-suq li, fil-fehma tiegħu, tista’ sseħħ biss jekk id-dispożizzjonijiet tad-Direttiva jkunu interpretati b’mod li jipprekludi li entità tkun tista’ tikseb pożizzjoni dominanti jew li l-awtorizzazzjonijiet ikunu kkonċentrati għand ftit operaturi. Ir-Reġjun ta’ Puglia jsostni li huwa l-għan tad-Direttiva 94/22 li jkun evitat il-ħolqien ta’ drittijiet esklużivi f’żoni ġeografiċi li ma jħallux ikun hemm “kompetizzjoni ġenwina fis-suq”. Fl-opinjoni tiegħu, jekk ikunu allokati żoni ikbar għal attivitajiet E&P lil entità waħda, dan ser iwassal għal distorsjoni tas-suq. Skont ir-Reġjun ta’ Puglia, l-għan tal-limitu impost skont l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22 – il-limitu ta’ 750 km2 – huwa li jevita li jsir dan.
51. Ma naqbilx ma’ dan ir-raġunament. L-ewwel, ir-regoli stabbiliti fid-Direttiva 94/22 jagħmlu parti mill-korp ta’ regoli dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, mhux minn dak tar-regoli dwar il-kompetizzjoni. Għalkemm iż-żewġ settijiet ta’ regoli għandhom l-għan li jiffaċilitaw il-kompetizzjoni fl-Unjoni, li mbagħad għandha l-għan li tikkontribwixxi għall-ħolqien ta’ suq intern, huma għandhom żewġ punti ta’ tluq differenti. Filwaqt li d-dritt dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi jirregola l-imġiba ta’ awtoritajiet pubbliċi jew ta’ impriżi pubbliċi jew ta’ impriżi li joperaw abbażi ta’ drittijiet speċjali jew esklużivi mogħtija minn Stat Membru, ir-regoli tal-kompetizzjoni jittrattaw attivitajiet ekonomiċi ta’ impriżi (36). Bħala tali, ir-regoli rispettivi jaħdmu f’livelli differenti. Filwaqt li l-Artikoli 101 u 102 TFUE jillimitaw ċerta mġiba mhux kompetittiva u filwaqt li r-Regolament dwar il-konċentrazzjonijiet (37) għandu l-għan li ma jħallix ikun hemm bidliet strutturali għas-suq minħabba konċentrazzjonijiet li b’mod sinjifikattiv ifixklu kompetizzjoni effettiva, ir-regoli dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi huma intiżi li jagħtu aċċess ugwali għas-suq lill-entitajiet kollha interessati billi japplikaw il-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ nondiskriminazzjoni. Ir-Regolament dwar il-konċentrazzjonijiet biss ma jħallix li tinħoloq pożizzjoni dominanti u dan biss f’każ ta’ konċentrazzjoni.
52. Li d-Direttiva 94/22 tagħmel parti mit-tieni sett ta’ dispożizzjonijiet huwa msaħħaħ iktar ukoll mill-Artikolu 12 tad-Direttiva 94/22, li mill-ewwel jgħaqqad din id-direttiva mad-Direttiva 93/38 (38). Skont din id-direttiva – kif ukoll skont id-direttivi li ssostitwixxewha – “l-isfruttar ta’ żona ġeografika, bil-għan li jkun hemm esplorazzjoni għal jew estrazzjoni taż-żejt [jew] tal-gass” kien attività rilevanti għall-finijiet tad-Direttiva (39). Skont l-Artikolu 3 tad-Direttiva 93/38 kien, madankollu, possibbli li tintalab deroga mill-applikazzjoni tad-Direttiva dwar l-utilitajiet jekk ikunu tħarsu ċerti kriterji, jiġifieri kriterji relatati ma’ trasparenza u nondiskriminazzjoni fl-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet. L-Istati Membri mbagħad kellhom jiżguraw, f’dawn l-awtorizzazzjonijiet, l-akkwist mhux diskriminatorju u kompetittiv tal-entità li tkun ingħatat tali awtorizzazzjoni, kif ukoll l-informazzjoni lill-Kummissjoni relatata mal-għoti ta’ kuntratti. L-Artikolu 3(5) tad-Direttiva 93/38, kif miżjud mad-dispożizzjoni bl-Artikolu 12 tad-Direttiva 94/22, kien jipprovdi li l-kriterji ta’ trasparenza u nondiskriminazzjoni għandhom jitqiesu li jkunu tħarsu malli Stat Membru jkun konformi mad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 94/22 (40).
53. Dan juri li d-Direttiva 94/22 u d-dispożizzjonijiet tagħha huma ħolqa fil-katina ta’ miżuri meħuda sabiex setturi li kienu joperaw fi swieq magħluqa jitmexxew lejn prattika bbażata fuq il-kompetizzjoni mal-Unjoni kollha u fuq l-applikazzjoni ta’ regoli dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, ħaġa li ma kinitx tħalliet issir minħabba drittijiet esklużivi mogħtija minn awtoritajiet nazzjonali għall-isfruttament ta’ żoni ġeografiċi partikolari (41).
54. Il-limitazzjonijiet li għandhom ikunu imposti skont l-Artikolu 4 tad-Direttiva 94/22 għandhom jitqiesu f’dan il-kuntest. Filwaqt li huwa rrikonoxxut li attivitajiet E&P li jeħtieġu investiment kbir jitwettqu biss f’żona jekk dan ikun jista’ jsir fuq bażi esklużiva (42), kull tali dritt esklużiv ifisser li l-kompetizzjoni tintemm għaż-żona ġeografika koperta minn tali awtorizzazzjoni u matul il-perijodu ta’ validità tagħha. Għaldaqstant, it-tneħħija effettiva mill-kompetizzjoni għandha tkun limitata fid-daqs u fiż-żmien kemm jista’ jkun b’mod raġonevoli, filwaqt li min ikollu awtorizzazzjoni jibqa’ jitħalla (għall-inqas teoretikament) (43) jifdi l-investimenti (44).
55. Il-Qorti tal-Ġustizzja nnotat li r-regoli tal-Unjoni dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi kienu adottati sabiex jitwaqqaf suq wieħed, li jkollu l-għan li jiżgura l-libertà tal-moviment u li jneħħi restrizzjonijiet fuq il-kompetizzjoni u li, f’dan il-kuntest, huwa l-interess tad-dritt tal-Unjoni li tiġi żgurata l-usa’ parteċipazzjoni possibbli minn offerenti f’sejħa għal offerti (45). B’mod konformi ma’ dan, il-Qorti tal-Ġustizzja konsistentement irreżistiet attentati sabiex ikunu estiżi r-raġunijiet għall-esklużjoni ta’ “kuntratturi” fi proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, minbarra dawk stabbiliti fid-direttivi rispettivi, ħlief jekk ikollhom l-għan li jiżguraw “l-osservanza tal-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-offerenti kollha u ta’ trasparenza, li jikkostitwixxi l-bażi tad-direttivi tal-Unjoni marbuta mal-proċeduri tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, bil-kundizzjoni li jiġi osservat il-prinċipju ta’ proporzjonalità” (46). Għalkemm dawn il-konstatazzjonijiet kienu saru fir-rigward tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi, dan l-istess għan li aċċess għal kuntratti ma jkunx ristrett bla bżonn japplika ugwalment għall-qasam tal-utilitajiet (47).
56. Għalhekk, l-għan tad-Direttiva 94/22 ma huwiex li jiġi limitat l-għadd ta’ applikanti għal awtorizzazzjoni iżda huwa eżatt l-oppost, jiġifieri li jkun hemm kemm jista’ jkun entitajiet – adatti – li jikkompetu għall-awtorizzazzjonijiet. Ma jkunx ta’ ġid għall-kompetizzjoni li jkunu esklużi xi kompetituri mis-suq meta jkun hemm din il-kompetizzjoni, jiġifieri meta jkunu qegħdin jingħataw awtorizzazzjonijiet, sempliċement minħabba li l-awtorizzazzjonijiet li diġà jkollhom ikunu jilħqu l-limitu stabbilit skont l-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22. Filwaqt li huwa minnu li entitajiet li diġà jkollhom awtorizzazzjonijiet għal attivitajiet E&P, partikolarment awtorizzazzjonijiet għal żoni adjaċenti, jistgħu jkunu f’qagħda aħjar sabiex jissodisfaw il-kriterji stabbiliti fl-Artikolu 5(1) tad-Direttiva 94/22 u jirbħu meta joffru għal iktar awtorizzazzjonijiet, ma huwiex il-kompitu tad-dritt dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi li jara li dan ma jitħalliex iseħħ. U, kif diġà indikajt iktar ’il fuq, lanqas id-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-kompetizzjoni ma jżommu milli tkun tista’ tinkiseb pożizzjoni dominanti jekk din il-pożizzjoni dominanti tintlaħaq minħabba prestazzjoni fis-suq u mhux minħabba konċentrazzjoni.
57. Jekk il-fatt li entità waħda jkollha diversi awtorizzazzjonijiet iwassal sabiex hija tilħaq pożizzjoni dominanti fis-suq għal servizzi E&P – li, kif diġà kien innotat, huwa suq mad-dinja kollha – u jekk hija tabbuża minn din il-pożizzjoni, allura hija tikser id-dritt tal-kompetizzjoni li ovvjament ikun applikabbli. Huwa dubjuż, madankollu, sa mill-bidu nett jekk suq jiffunzjonax l-aħjar jekk ikunu biss operaturi li ma jkunux diġà qegħdin iwettqu attivitajiet simili fl-istess pajjiż li jkollhom id-dritt li jkunu attivi.
3. Kunsiderazzjonijiet ambjentali
58. Għalkemm il-qorti tar-rinviju ma qajmitx din il-kwistjoni fit-talba tagħha għal deċiżjoni preliminari, ir-Reġjun ta’ Puglia, kif ukoll il-Kummissjoni, għandhom dubji jekk għandhomx jitqiesu kunsiderazzjonijiet ambjentali. Għalkemm jiena dubjuż dwar ir-rilevanza tagħhom f’dan il-każ, nixtieq nittratta xorta waħda, fil-qosor, il-kwistjonijiet imqajma.
59. Kif il-Kummissjoni tinnota, prospettar permezz tat-“teknika ta’ air-gun” jeħtieġ evalwazzjoni ambjentali qabel ma tinħareġ awtorizzazzjoni (48). Meta jiddeċiedu skont l-Artikolu 4(2) tad-Direttiva 2011/92 jekk ikollhiex issir evalwazzjoni tal-impatt ambjentali, l-awtoritajiet kompetenti nazzjonali jkollhom iqisu l-effett kumulattiv ta’ proġetti skont il-punt 1(b) tal-Anness III ta’ din id-direttiva sabiex tkun evitata evażjoni tal-għan tal-leġiżlazzjoni tal-Unjoni billi jiġu sseparati l-proġetti li, meqjusa flimkien, x’aktarx ikollhom effetti sinjifikattivi fuq l-ambjent (49). Ir-Reġjun ta’ Puglia donnu jargumenta dwar dan fis-sens li l-fatt li jintalbu (diversi) awtorizzazzjonijiet mill-istess operatur wieħed fi proċeduri differenti jwassal għal sitwazzjoni fejn l-evalwazzjoni meħtieġa tal-effetti fuq l-ambent tqis biss l-impatt ta’ kull miżura individwali (koperta minn tali proċeduri) pjuttost milli l-impatt akkumulat tal-miżuri kollha (50). Barra minn dan, l-Artikolu 11 TFUE jipprevedi li rekwiżiti ta’ ħarsien ambjentali għandhom ikunu integrati fid-definizzjoni u fl-implimentazzjoni tal-politika u tal-attività tal-Unjoni, b’mod partikolari sabiex jinġieb ’il quddiem l-iżvilupp sostenibbli (51). Dan il-prinċipju kien ġie rrikonoxxut mill-Qorti tal-Ġustizzja f’għadd ta’ oqsma ta’ politika (52).
60. Skont il-qorti tar-rinviju, l-Artikolu 3(9) tad-Digriet Ministerjali tal-MISE tas-7 ta’ Diċembru 2016 (53) jipprovdi għal proċedura waħda li matulha ssir l-evalwazzjoni tal-impatt ambjentali. Diversi ministeri jkunu involuti f’din il-proċedura. Għal dan il-għan, Global Petroleum kienet issottomettiet erba’ applikazzjonijiet lill-MATTM għal evalwazzjonijiet ambjentali tal-użu tat-teknika air gun fiż-żoni li għalihom hija kienet applikat għal permessi. Id-digrieti li jikkonfermaw il-kompatibbiltà ambjentali huma s-suġġett tal-proċeduri legali li huma l-bażi ta’ dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari. Ir-rinviju jinkludi wkoll it-tagħrif li d-digrieti kienu qalu li skont il-liġi Taljana applikabbli ma setgħetx tintalab evalwazzjoni waħda ta’ effetti fuq l-ambjent, iżda li, sabiex, madankollu, ikun evalwat l-impatt kumulattiv, kellu jintalab iktar tagħrif dwar dan l-aspett mingħand Global Petroleum. Għalhekk, ma hemmx x’juri li l-proċedura Taljana ma tiżgurax li l-obbligi skont id-Direttiva 2011/92 ikunu segwiti b’mod korrett. Anzi, rekwiżiti ta’ ħarsien ambjentali kienu ddaħħlu fil-proċedura għall-għoti ta’ awtorizzazzjoni għal attivitajiet E&P kif previst fl-Artikolu 11 TFUE.
61. Iktar minn hekk, l-Artikolu 6(2) tad-Direttiva 94/22 jipprovdi li l-Istati Membri jistgħu, sakemm ikun iġġustifikat bil-ħarsien tal-ambjent u ta’ riżorsi bijoloġiċi, jimponu kundizzjonijiet u rekwiżiti għall-eżerċizzju ta’ attivitajiet E&P. Madankollu, il-qorti tar-rinviju ma tat ebda tagħrif li l-Italja kienet imponiet tali kundizzjonijiet jew rekwiżiti.
62. Minbarra dan, u tal-ikbar importanza, ma huwiex ċar b’liema mod tista’ tagħmel differenza għall-evalwazzjoni tal-effetti fuq l-ambjent jekk operatur wieħed waħdu jirċevix jew le diversi awtorizzazzjonijiet li jħallu lil dan l-operatur iwettaq attivitajiet E&P f’żona ta’ iktar minn 750 km2.
63. Għal din ir-raġuni l-opinjoni tiegħi hija li kunsiderazzjonijiet ambjentali, inkluża d-Direttiva 2011/92, ma għandhom ebda funzjoni fl-interpretazzjoni tal-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22.
V. Konklużjoni
64. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet esposti iktar ’il fuq nipproponi li r-risposta li għandha tingħata lill-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja) għandha tkun din li ġejja:
L-Artikolu 4(a) tad-Direttiva 94/22/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-30 ta’ Mejju 1994 dwar il-kondizzjonijiet għall-għoti u l-użu ta’ awtorizzazzjonijiet għall-prospettar, esplorazzjoni u produzzjoni ta’ idrokarburi għandu jiġi interpretat fis-sens li ma jipprekludix li leġiżlazzjoni nazzjonali tippermetti l-ħruġ ta’ diversi permessi ta’ esplorazzjoni (inklużi għal żoni adjaċenti) lill-istess entità wara proċeduri amministrattivi separati, anki jekk dan iwassal sabiex entità tikseb permessi ta’ esplorazzjoni li jkopru żona ġeografika ikbar (u għal żmien itwal) mil-limiti stabbiliti skont din id-dispożizzjoni.