TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen)
den 21 juli 2016 (*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Zimbabwe – Frysning av tillgångar – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar”
I mål T‑66/14,
John Arnold Bredenkamp, Harare (Zimbabwe),
Echo Delta (Holdings) PCC Ltd, Castletown (Isle of Man),
Scottlee Holdings (Private) Ltd, Harare,
Fodya (Private) Ltd, Harare,
företrädda av P. Moser, QC, och G. Martin, solicitor,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av B. Driessen och E. Dumitriu-Segnana, båda i egenskap av ombud,
och
Europeiska kommissionen, företrädd av S. Bartelt, D. Gauci och T. Scharf, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan med stöd av artikel 268 FEUF med yrkande om ersättning för skada som sökandena ska ha lidit till följd av antagandet av kommissionens förordning (EG) nr 77/2009 av den du 26 januari 2009 om ändring av rådets förordning (EG) nr 314/2004 om vissa restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 23, 2009, s. 5), kommissionens förordning (EU) nr 173/2010 av den 25 februari 2010 om ändring av rådets förordning (EG) nr 314/2004 om vissa restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 51, 2010, s. 13) och kommissionens förordning (EU) nr 174/2011 av den 23 februari 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 314/2004 om vissa restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 49, 2011, s. 23),
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen),
sammansatt av ordföranden D. Gratsias (referent) samt domarna M. Kancheva och C. Wetter,
justitiesekreterare: handläggaren L. Grzegorczyk,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 februari 2016,
följande
Dom(1)
Bakgrund till tvisten
1 I gemensam ståndpunkt 2002/145/Gusp av den 18 februari 2002 om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EGT L 50, 2002, s. 1), som antogs med stöd av artikel 15 i EU-fördraget, uttryckte Europeiska unionens råd sin allvarliga oro över situationen i Zimbabwe, särskilt de allvarliga kränkningarna av de mänskliga rättigheterna från Zimbabwes regerings sida, inbegripet kränkningar av yttrandefriheten, föreningsfriheten och mötesfriheten. Rådet införde därför restriktiva åtgärder för en tolvmånadersperiod som kunde förlängas. Åtgärderna skulle ses över fortlöpande.
2 I rådets gemensamma ståndpunkt 2004/161/Gusp av den 19 februari 2004 om ändring och förlängning av restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 50, 2004, s. 66) föreskrevs att giltighetstiden för de restriktiva åtgärder som infördes genom gemensam ståndpunkt 2002/145 skulle förlängas. I artikel 4.1 i gemensam ståndpunkt 2004/161, i dess lydelse enligt artikel 1.1 i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/632/Gusp av den 31 juli 2008 om ändring av gemensam ståndpunkt 2004/161 (JO L 205, 2008, s. 53), föreskrevs följande: ”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom sitt territorium för medlemmarna i [Republiken] Zimbabwes regering och de fysiska personer som är associerade med dem samt för andra fysiska personer som är engagerade i verksamheter som allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen i Zimbabwe. De personer som avses i förevarande punkt förtecknas i bilagan.” I artikel 5.1 i gemensam ståndpunkt 2004/161, i dess lydelse enligt artikel 1.5 i gemensam ståndpunkt 2008/632, föreskrevs följande: ”Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör enskilda medlemmar i [Republiken] Zimbabwes regering eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem, eller som tillhör andra fysiska eller juridiska personer som är engagerade i verksamheter som allvarligt undergräver demokratin, respekten för de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen i Zimbabwe, ska spärras. Förteckningen över de personer och enheter som avses i förevarande punkt återfinns i bilagan.” Gemensam ståndpunkt 2004/161, i dess ändrade lydelse, förlängdes därefter fram till den 20 februari 2010 enligt rådets gemensamma ståndpunkt 2009/68/Gusp av den 26 januari 2009 om förlängning av restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 23, 2009, s. 43) och sedan till den 20 februari 2011 enligt rådets beslut 2010/92/Gusp av den 15 februari 2010 om förlängning av restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 41, 2010, s. 6). Artikel 4.1 och artikel 5.1 i rådets beslut 2011/101/Gusp av den 15 februari 2011 om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 42, 2011, s. 6), genom vilken gemensam ståndpunkt 2004/161 upphävdes och som var tillämplig till den 20 februari 2012, föreskrev samma åtgärder som artikel 4.1 och artikel 5.1 i gemensam ståndpunkt 2004/161.
3 Rådets förordning (EG) nr 314/2004 av den 19 februari 2004 om vissa restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (EUT L 55, 2004, s. 1) antogs, enligt vad som anges i skäl 5, för att genomföra de restriktiva åtgärderna enligt gemensam ståndpunkt 2004/161, såvitt åtgärderna ligger inom tillämpningsområdet för EG‑fördraget. I artikel 6.1 i förordningen föreskrevs bland annat att alla penningmedel och ekonomiska resurser tillhörande enskilda medlemmar av Zimbabwes regering och andra fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som var associerade med dem, och som förtecknades i bilaga III till förordningen, skulle spärras. Enligt artikel 11 b skulle Europeiska gemenskapernas kommission bemyndigas att ändra bilaga III till förordningen på grundval av beslut om bilagan till gemensam ståndpunkt 2004/161.
4 Namnet på den första sökanden, John Arnold Bredenkamp, fördes upp i förteckningen över de personer som avses i artiklarna 4 och 5 i gemensam ståndpunkt 2004/161 enligt artikel 2 och del I i bilagan till gemensam ståndpunkt 2009/68. Skälet till att hans namn fördes upp i punkt 7 i nämnda bilaga var följande:
”Affärsman med starka band till regeringen i Zimbabwe. Han har lämnat ekonomiskt och annat stöd till regeringen, bl.a. genom sina företag (se även punkt 1–9, 12, 14, 18, 21, 22, 24, 25, 27 och 28 i del II).”
5 Namnet på den första sökanden fördes upp i förteckningen över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 enligt artikel 1 och bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 77/2009 av den 26 januari 2009 om ändring av förordning nr 314/2004 (EUT L 23, 2009, s. 5). Skälet till att hans namn fördes upp i punkt 7 i del I i nämnda bilaga var följande:
”Affärsman med starka band till Zimbabwes regering. Han har själv och genom sina företag tillhandahållit ekonomiskt och annat stöd till regimen (se även punkterna [1–9], 12, 14, 20, 24, 25, 28, 29, 31 och 32 i del II).”
6 Namnen på den andra och den tredje sökanden, Echo Delta (Holdings) PCC Ltd och Scottlee Holdings (Private) Ltd, fördes också upp i förteckningen över de personer som avses i artiklarna 4 och 5 i gemensam ståndpunkt 2004/161 enligt artikel 2 och bilagan till gemensam ståndpunkt 2009/68. Dessa namn fördes även upp i förteckningen över de fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 enligt artikel 1 och bilagan till förordning nr 77/2009. Skälet till att de fördes upp på förteckningen i fråga angavs, i gemensam ståndpunkt 2004/161, vara ”Tillhör John Arnold Bredenkamp” eller, i förordning nr 77/2009, ”Ägt av John Arnold Bredenkamp”. Bolagsnamnet ”Breco International” fördes för övrigt upp i punkt 7 i del II av förteckningen över de personer som aves i artiklarna 4 och 5 i gemensam ståndpunkt 2004/161, enligt artikel 2 och bilagan till gemensam ståndpunkt 2009/68, och i punkt 7 i del II i bilaga III i förordning nr 314/2004, enligt artikel 1 och i bilagan till förordning nr 77/2009. Skälet till att detta bolagsnamn fördes upp i dessa förteckningar var detsamma som skälet till att den andra och den tredje sökandens namn fördes upp i samma förteckningar.
7 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 april 2009 väckte John Arnold Bredenkamp och 18 juridiska personer, däribland den andra och den tredje sökanden i detta mål, talan om ogiltigförklaring av förordning nr 77/2009 (mål T‑145/09, Bredenkamp m.fl./kommissionen).
8 De tre första sökandena och Breco International bibehölls i förteckningarna i fråga enligt beslut 2010/92, kommissionens förordning (EU) nr 173/2010 av den 25 februari 2010 om ändring av förordning nr 314/2004 (EUT L 51, 2010, s. 13), beslut 2011/101 och kommissionens förordning (EU) nr 174/2011 av den 23 februari 2011 om ändring av förordning nr 314/2004 (EUT L 49, 2011, s. 23).
9 De tre första sökandena och Breco International ströks från förteckningarna i fråga genom rådets beslut 2012/97/Gusp av den 17 februari 2012 om ändring av beslut 2011/101 (EUT L 47, 2012, s. 50) och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 151/2012 av den 21 februari 2012 om ändring av förordning nr 314/2004 (EUT L 49, 2012, s. 2).
10 I beslut av den 6 september 2012, Bredenkamp m.fl./kommissionen (T‑145/09, ej publicerat, EU:T:2012:407), fann tribunalen att det saknades skäl att pröva den talan som ingavs den 6 april 2009, i och med att beslut 2012/97 och genomförandeförordning nr 151/2012 hade antagits.
Förfarandet och parternas yrkanden
11 Sökandena har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 januari 2014.
12 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– förplikta rådet och kommissionen att betala det skadestånd som anges i ansökan,
– förplikta rådet och kommissionen att betala ränta med årlig kapitalisering med Euribor-räntesatsen plus 2 procent på det belopp som ska betalas till sökandena från den dag dom meddelas, och
– förplikta rådet och kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
13 Rådet och kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
14 Parterna inkom med en rad inlagor inom ramen för mål T‑145/09, Bredenkamp m.fl./kommissionen. Det finns inga skäl att inte beakta dessa handlingar i det nu aktuella målet, och därför ska de anses ha ingetts i detta mål. Parterna har för övrigt inte bestritt att motparternas inlagor läggs fram.
Rättslig bedömning
15 Sökandena har till stöd för sin talan gjort gällande att de vållats fem olika skador, såväl materiella som immateriella, till följd av en rad rättsstridiga handlingar i samband med att deras namn först fördes upp och sedan kvarstod i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. De rättsstridiga handlingarna har beskrivits i fyra punkter.
16 Rådet anser att talan inte kan bifallas, eftersom det är uppenbart att den inte kan tas upp till sakprövning eller att den saknar rättslig grund på grund av att den bevisning som anförts till stöd för den skada som sökandena påstår sig ha lidit uppenbart är otillräcklig.
17 Det krävs att ett antal villkor är uppfyllda för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, för rättsstridiga åtgärder som vidtagits av dess organ: det beteende som den berörda institutionen klandras för ska vara rättsstridigt, det ska föreligga en reell skada och det ska finns ett orsakssamband mellan detta beteende och den åberopade skadan. Det faktum att dessa tre villkor för skadeståndsansvar är kumulativa innebär att skadeståndstalan ska ogillas i sin helhet när ett av dessa villkor inte är uppfyllt, och det saknas därvid anledning att pröva de andra villkoren (se dom av den 23 november 2011, Sison/rådet, T‑341/07, EU:T:2011:687, punkterna 28 och 29 och där angiven rättspraxis).
18 Med hänsyn till att den första sökanden har yrkat skadestånd för immateriell skada som han påstår sig ha lidit, finns det skäl att först pröva frågan huruvida rådet och kommissionen handlade rättsstridigt med avseende på nämnda sökande. Rådets argument, att talan inte kan tas upp till sakprövning eller uppenbart är ogrundad med hänsyn till den bevisning som bifogats ansökan kan nämligen inte godtas, åtminstone inte såvitt avser den immateriella skada som den första sökanden har gjort gällande. Ansökan innehåller tillräckligt med uppgifter om de omständigheter som kan utgöra grund för en sådan skada. Om det mot den bakgrunden visar sig att institutionerna i fråga inte har handlat på ett rättsstridigt sätt med avseende på nämnda sökande, ska talan ogillas i sin helhet med avseende på samtliga sökande. Den omständigheten att den första sökanden fördes upp i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 var nämligen skälet till att de övriga fördes upp i samma förteckning.
19 Kommissionen har för sin del anfört att den fjärde sökanden aldrig har varit föremål för restriktiva åtgärder och att talan inte kan tas upp till sakprövning med avseende på den fjärde sökanden.
20 Som angetts ovan i punkt 6 har den fjärde sökanden utgett sig för att vara universalsuccessor till Breco International (Private). Detta bolag fördes under bolagsnamnet Breco International upp i förteckningen över juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 6 i bilaga III till förordning nr 314/2004 enligt artikel 1 och bilagan till förordning nr 77/2009. I punkt 7 i del II i nämnda bilaga anges att Breco International är en juridisk person med säte i Saint-Hélier (Jersey). Rådet förklarade vid förhandlingen att det framgick av en rapport från en företagsinformationsbyrå, som bilagts rådets duplik, att det fanns en sådan enhet med säte i Jersey. Enligt ett intyg om namnbyte som utfärdades av Zimbabwes bolagsregister den 29 september 2010, vilket sökandena lade fram i samband med en rättelse av ansökan, är den fjärde sökanden det zimbabwiska bolaget Breco international (Private) Ltd, senare Fodya (Private) Ltd. Mot den bakgrunden fördes Breco Internationals namn upp på förteckningarna i fråga trots att det inte fanns några uppgifter från Zimbabwes bolagsregister som styrkte enhetens juridiska existens. Dessutom saknas stöd för slutsatsen att de berörda institutionerna, när de förde upp namnet Breco International i förteckningarna, avsåg att föra upp namnet på den fjärde sökanden i förteckningarna, vilken är etablerad i Harare (Zimbabwe) och vars identifikationsuppgifter därmed skiljer sig avsevärt från uppgifterna avseende Breco International. Under dessa förutsättningar har sökandena inte fog att anföra att namnet på den fjärde sökanden hade förts upp på förteckningarna i fråga.
21 I motsats till vad kommissionen har anfört påverkas emellertid inte frågan huruvida den nu aktuella skadeståndstalan kan tas upp till prövning i den del som avser den fjärde talan av den omständigheten att den fjärde sökanden inte har styrkt att dess namn fördes upp i förteckningarna i fråga. Frågan huruvida den fjärde sökanden orsakades skada som ska ersättas enligt de regler som anges ovan i punkt 17, till följd av att Breco Internationals eller de tre första sökandenas namn fördes upp i förteckningarna i fråga, rör inte frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning. Den är i stället kopplad till huruvida den påstådda skadan är verklig och huruvida det finns ett orsakssamband mellan det påstådda rättsstridiga handlandet i samband med att namnen fördes upp på förteckningarna och dessa skador.
22 Följaktligen är sökandenas resonemang visserligen oriktigt i den mån de gjort gällande att den fjärde sökandens namn hade förts upp i förteckningarna i fråga, men talan kan ändå tas upp till sakprövning i den del den avser den fjärde sökanden.
23 När det gäller rådets och kommissionen påstådda rättsstridiga handlande har sökandena i inledningen till ansökan visserligen hänvisat till såväl gemensamma ståndpunkter och beslut som antagits med stöd av EU-fördragets bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) om restriktiva åtgärder mot dem som till förordningar som antagits med stöd av EG‑ och EUF-fördragets bestämmelser. Deras kritik av det påstådda rättsstridiga handlandet avser emellertid enbart de sistnämnda förordningarna. Tribunalen finner under dessa omständigheter att talan syftar till att fastställa ett utomobligatoriskt ansvar för unionen enbart på grundval av förordningarna i fråga, inte på grundval av de gemensamma ståndpunkter och beslut som antagits inom ramen för Gusp.
24 För att villkoret för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar för institutionernas rättsstridiga handlande ska anses vara uppfyllt krävs enligt rättspraxis att det fastställts en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda. Så är per definition fallet när det gäller den grundläggande rätten till egendom (dom av den 23 november 2011, Sison/rådet, T‑341/07, EU:T:2011:687, punkterna 33 och 75).
25 I det nu aktuella fallet har sökandena gjort gällande att förordningarna nr 77/2009, 173/2010 och 174/2011 – vad beträffar sökandena – för det första saknar rättslig grund, för det andra är resultatet av en felaktig rättstillämpning, för det tredje de facto utgör åsidosättanden av väsentliga formföreskrifter och för det tredje, med hänsyn till ovan angivna rättsstridiga handlande, utgör ett åsidosättande av rätten till egendom.
26 Vad beträffar villkoret att den rättsregel som påstås ha åsidosatts ska ha till syfte att ge rättigheter åt enskilda, är syftet med de restriktiva åtgärderna att begränsa utövandet av vissa av de berörda personernas rättigheter, i första hand rätten till egendom. Mot bakgrund av de syften som eftersträvas genom systemet med sådana restriktiva åtgärder som de nu aktuella, uppfyller den begränsning som systemet utgör kriterierna i artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) (dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkterna 195–205). Sökandena har för övrigt inte påstått att systemet i sig utgör något åsidosättande av deras rätt till egendom. Rätten att begränsa rätten till egendom måste emellertid utövas enligt de handläggningsregler och de materiella bestämmelser som gäller i detta avseende. I annat fall måste det i ett givet fall slås fast att inskränkningen av rätten till egendom varit oberättigad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkterna 352, 353 och 368–370). I den mån den kritik som anförts till stöd för talan syftar till att fastställa att de förordningar i vilka föreskrevs att de tre första sökandenas tillgångar skulle spärras var rättsstridiga med avseende på de handläggningsregler och de materiella bestämmelser som reglerar rätten att begränsa rätten till egendom, grundar den sig följaktligen på regler som ger rättigheter till enskilda.
27 Prövningen inleds med kritiken avseende den påstådda avsaknaden av rättslig grund. Därefter prövas det påstådda åsidosättandet av väsentliga formföreskrifter och slutligen de två andra anmärkningarna avseende frågan huruvida de angripna rättsakterna materiellt var lagenliga.
Den påstådda avsaknaden av rättslig grund
28 Sökandena har gjort gällande att artiklarna 60 och 301 EG, som ligger till grund för förordning nr 314/2004, endast avser tredjeländer och deras ledning samt enskilda och enheter som är associerade med eller kontrolleras av denna ledning. Ingen av sökanden hör till någon av dessa kategorier, inte ens om den första sökanden anses ha nära band till Zimbabwes regering, vilket sökandena har bestritt. Att en zimbabwisk affärsmans namn förs upp på förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i nämnda förordning kan nämligen inte motiveras av vilken associering som helst, oberoende av hur vederbörande handlat. Sökandena menar att rätten till ett effektivt domstolsskydd innebär att de kan begära ersättning för skada som de lidit till följd av att de omtvistade rättsakterna saknade rättslig grund. Även om den första sökanden ansågs ha nära band med Zimbabwes regering, har de i vart fall anfört att den omständigheten inte skulle ge de berörda institutionerna rätt att automatiskt föra upp den andra och den tredje sökanden och Breco International i förteckningarna i fråga.
29 Genom detta resonemang har sökanden i sak gjort gällande att artikel 6 i förordning nr 314/2004, mot bakgrund av artiklarna 60 och 301 EG, vilka utgör den rättsliga grunden, avser tredjeländer och deras ledare och, när det gäller fysiska och juridiska personer, på sin höjd sådana som är direkt associerade med eller kontrollerade av de sistnämnda och inte sådana affärsmän och företag som dem.
30 I artikel 60.1 EG föreskrivs att rådet, om åtgärder från gemenskapens sida anses nödvändiga i ett sådant fall som avses i artikel 301 EG, får vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredjeländer vad gäller kapitalrörelser och betalningar. Enligt artikel 301 EG ska rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga, om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i fördraget om Europeiska unionen förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer.
31 Med hänsyn till lydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG, särskilt uttrycken ”gentemot berörda tredjeländer” och ”med ett eller flera tredjeländer”, avser dessa bestämmelser antagandet av åtgärder gentemot tredjeländer, varvid sistnämnda begrepp kan inbegripa ledningen i ett sådant land, samt enskilda och enheter som är associerade med ledningen eller som direkt eller indirekt kontrolleras av denna. Det kan inte uteslutas att ledare för vissa företag kan bli föremål för restriktiva åtgärder som vidtas med stöd av artiklarna 90 och 301 EG, under förutsättning av det visats att de är associerade med ledningen i det tredjeland som åtgärderna riktar sig mot (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2012, Tay Za/rådet, C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punkterna 53 och 55).
32 Förordning nr 314/2004 och de omtvistade förordningarna om ändring av denna förordning, som anges ovan i punkt 25, avser antagandet av restriktiva åtgärder mot Republiken Zimbabwe.
33 Enligt skäl 2 i förordning nr 314/2004 fanns det, med hänsyn till de allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna som begås av landets regering, skäl att fortsätta med de restriktiva åtgärder som redan hade varit i kraft sedan februari.
34 De restriktiva åtgärderna i fråga har inneburit att alla tillgångar och ekonomiska resurser tillhörande de personer som hör till de kategorier som anges i artikel 6 i förordning nr 314/2004 har spärrats. Det rör sig om medlemmarna i Zimbabwes regering och fysiska och juridiska personer, enheter och organ som är associerade med regeringsmedlemmarna.
35 Det följer av bilagan till förordning nr 77/2009 att namnet på den första sökanden fördes upp i förteckningen över de fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 av det skälet att han hade ”starka band till Zimbabwes regering” och att han ”själv och genom sina företag tillhandahållit ekonomiskt och annat stöd till regimen” (se ovan punkt 5). Han fördes upp i förteckningen enligt kommissionens bemyndigande i artikel 11.b i nämnda förordning och till följd av antagandet av gemensam ståndpunkt 2009/68.
36 Som rådet och kommissionen har gjort gällande motsvarar detta skäl just begreppet ”associerad” med ledningen i det land som berörs av de restriktiva åtgärderna. Mot bakgrund av de syften som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna, att förhindra stöd till den berörda regeringen, måste nämligen begreppet ”associerad” även inbegripa personer som bedriver sådan verksamhet som beskrivs ovan i punkt 35. Att den första sökandens namn genom förordning nr 77/2009 fördes upp i den förteckning över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 har följaktligen giltig rättslig grund i artiklarna 60 och 301 EG, vilka även utgör rättslig grund för den sistnämnda förordningen.
37 Denna slutsats är även giltig med avseende på de juridiska personer, tillhörande den första sökanden, vars namn förts upp i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Som rådet har gjort gällande är nämligen möjligheten att anta restriktiva åtgärder mot alla juridiska personer som tillhör en fysisk person som är associerad med ledningen i det berörda landet en uppenbar förutsättning för att nämnda åtgärder ska bli verkningsfulla. I och med att den andra och den tredje sökandens namn fördes upp i förteckningen av det skälet att de tillhör den första sökanden, har detta giltig grund i artiklarna 60 och 301 EG. Detsamma gäller Breco International, som fördes upp i förteckningen av samma skäl. Således utgör nämnda artiklar en giltig rättslig grund för förordning nr 314/2004 såvitt avser detta företag.
38 Något rättsstridigt handlande med avseende på den rättsliga grunden kan således inte fastställas när det gäller uppförandet av namnen på de tre första sökandena och Breco International i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004.
39 I den mån sökandenas argument att de inte handlat på ett sådant sätt att de kan anses vara associerade med Zimbabwes regering skulle kunna tolkas så, att de gjort gällande att de inte är associerade med nämnda regering i den mening som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004, såsom den tolkas ovan i punkt 34, kan dessa argument likställas med kritiken avseende påstådda oriktigheter i bedömningen av de faktiska omständigheterna. Denna kritik prövas nedan i punkterna 65–94.
Det påstådda åsidosättandet av väsentliga formföreskrifter
40 Sökandena har gjort gällande att rättsakterna enligt vilka namnen på de tre första sökandena och Breco International fördes upp i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 inte innehöll någon specifik och konkret motivering som gjorde det möjligt att bedöma om det mot bakgrund av relevanta rättsliga villkor fanns skäl att föra upp dem i förteckningarna, och således inte heller bestrida giltigheten. Enligt sökandena borde motiveringen av rättsakterna i fråga ha lagts fram då de antogs, vilken underlåtelse inte kan avhjälpas under pågående förfarande. I vart fall borde den relevanta bevisningen ha lagts fram före den första förlängningen av deras uppförande i förteckningen. De borde även ha getts möjlighet att yttra sig. De fick emellertid aldrig någon sådan möjlighet, eftersom skriftväxlingen med rådet endast rörde processuella frågor.
41 Genom detta resonemang har sökandena anfört kritik på två punkter. Den första avser en påstådd avsaknad av motivering och den andra ett åsidosättande av deras rätt till försvar, dels på grund av att de inte fick ta del av den bevisning som använts mot dem, dels att de inte kunde lägga fram sina argument för rådet och kommissionen. Detta påstådda åsidosättande av rätten att yttra sig påverkade även deras rätt till ett effektivt domstolsskydd.
[utelämnas]
Det påstådda åsidosättandet av rätten att yttra sig
48 Med hänsyn till den överraskningseffekt som är nödvändig för en åtgärd avseende spärrande av till gångar (se ovan punkt 45), innebär rätten att yttra sig, vilken inte får åsidosättas när det gäller restriktiva åtgärder, enligt fast rättspraxis inte att unionsmyndigheterna måste underrätta den berörda personen eller enheten om skälen till beslutet att föra upp personen eller enheten i förteckningen över dem som omfattas av restriktiva åtgärder innan personen eller enheten förts upp på förteckningen för första gången (se dom av den 4 februari 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/rådet, T‑174/12 och T‑80/13, EU:T:2014:52, punkt 137 och där angiven rättspraxis). Inte heller måste rådet ex officio se till att den berörda personen eller enheten bereds tillfälle att yttra sig (dom av den 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/rådet, T‑390/08, EU:T:2009:401, punkterna 93 och 98).
49 Om rådet till att börja med har spärrat tillgångar under en viss tid, måste rådet däremot i princip ge de berörda personerna möjlighet att yttra sig innan giltighetstiden för denna åtgärd förlängs. För att vara verkningsfulla behöver rättsakter om förlängning av giltighetstiden för en sådan åtgärd inte nödvändigtvis ha en överraskningseffekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 mars 2014, Al Assad/rådet, T‑202/12, EU:T:2014:113, punkt 70).
50 När tillräckligt exakta uppgifter som ger den berörda möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt beträffande de omständigheter som de berörda institutionerna har gjort gällande mot denna har meddelats, som i det nu aktuella fallet (se ovan punkterna 43–46), innebär visserligen inte principen om iakttagandet av rätten till försvar att rådet har en skyldighet att självmant ge tillgång till handlingarna i ärendet. Icke desto mindre är nämnda institutioner, på begäran av den berörda parten, skyldiga att ge tillgång till samtliga administrativa icke-konfidentiella handlingar som rör åtgärden i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/rådet, T‑390/08, EU:T:2009:401, punkt 97).
51 Rätten att yttra sig innan rättsakter om att upprätthålla restriktiva åtgärder mot personer som redan omfattas av sådana åtgärder antas, förutsätter för övrigt att rådet anför nya uppgifter mot dessa personer (dom av den 12 mars 2014, Al Assad/rådet, T‑202/12, EU:T:2014:113, punkt 71).
52 I det nu aktuella fallet följer det av handlingarna att en advokat, den 5 februari 2009, ansökte hos kommissionen om tillgång till de handlingar som första gången låg till grund för att den första sökanden, enligt förordning nr 77/2009, fördes upp i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Ansökan gjordes på grundval av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43). I skrivelse av den 5 mars 2009 medgav kommissionen att den hade två handlingar som avsåg ansökan. I synnerhet medgav kommissionen att den hade två handlingar som härrörde från Coreu-systemet och bland annat innehöll uppgifter om uppförandet av namnen på den första sökanden och på de bolag som han äger i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Kommissionen nekade emellertid, med stöd av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, att lämna ut dessa handlingar för att skydda allmänintresset i fråga om internationella förbindelser.
53 Genom skrivelse av den 9 mars 2009 ingavs en ”bekräftande ansökan”, denna gång för den första sökandens och 16 bolags räkning, däribland den andra och den tredje sökanden och Breco International. Genom skrivelse av den 3 juli 2009 nekade kommissionen att lämna ut nämnda handlingar och anförde samma skäl som det som låg till grund till det ursprungliga avslaget.
54 Den första sökanden ingav dessutom, genom skrivelse av den 6 juni 2012, en ansökan till rådet om tillgång till uppgifter om uppförandet av hans namn samt namnen på flera av hans bolag, bland annat den andra och den tredje sökanden och Breco International, i förteckningen över personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Denna ansökan grundade sig på Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2000, s. 1). Genom skrivelse av den 18 september 2012 svarade rådet genom att lämna ut fyra handlingar från rådets generalsekretariat till medlemsstaternas delegationer. Dessa handlingar innehöll, i allt väsentligt, uppgifter om de tre första sökandenas och Breco Internationals identitet. En av dessa handlingar, betecknad ”Coreu CFSP/0053/09”, rörde beslutet av Amerikas förenta staters federala myndigheter att införa restriktiva åtgärder mot den första sökanden på grund av det ekonomiska bistånd som han genom sina företag tillhandahållit Zimbabwes regering. I den handlingen angavs även att den första sökanden var associerad med en minister i nämnda regering samt med Zimbabwes president Robert Mugabe.
55 Det följer av dessa uppgifter att de tre första sökandena och Breco International senast den 9 mars 2009 inkom till kommissionen med en ansökan om tillgång till de uppgifter som låg till grund för uppförandet av namnen på de tre första sökandena och Breco International i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Kommissionen – som var upphov till såväl förordning nr 77/2009, enligt vilken namnen på sökandena ursprungligen hade förts upp i förteckningen i fråga, som förordningarna nr 173/2010 och 174/2011 –avslog denna ansökan.
56 Förutsatt att denna underlåtenhet kan anses ha hindrat de första tre sökandena att på ett ändamålsenligt sätt göra gällande sin ståndpunkt om den åtgärd som denna institution hade antagit mot dem, ska det fortfarande prövas, mot bakgrund av omständigheterna i det nu aktuella målet, om denna omständighet endast utgör ett förfarandefel utan följder, eftersom sökandena inte hade kunnat förbereda ett bättre försvar om felet inte hade begåtts (dom av den 4 februari 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/rådet, T‑174/12 och T‑80/13, EU:T:2014:52, punkt 146).
57 Tribunalen framhåller i detta avseende att sökandena har angett att de den 19 februari 2009, vid Foreign & Commonwealth Office (FCO, Utrikes- och samväldesministeriet, Förenade kungariket), i enlighet med Freedom of Information Act 2000 (2000 års lag om informationsfrihet), ingav en ansökan om tillgång till handlingar avseende uppförandet av namnen på de tre första sökandena och Breco International i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Som svar på denna ansökan lämnade FCO, den 2 juni 2009, ut en förteckning över 17 handlingar och kopior av två andra handlingar, som alla fanns offentligt tillgängliga. Bland dessa handlingar fanns en rapport av den 8 oktober 2002 som upprättades av expertgruppen om olagligt utnyttjade av naturresurser och andra former av rikedomar i Demokratiska republiken Kongo (nedan kallad expertgruppen) under överinseende av FN:s säkerhetsråd (nedan kallad rapporten av den 8 oktober 2002), en rad tidningsartiklar om den första sökanden och ett visst antal internetlänkar till uppgifter om de berörda bolagen.
58 Efter det att beslut 2011/101 och förordning nr 174/2011 hade antagits, ingav dessutom den första sökanden den 4 november 2011 en ny ansökan till FCO om tillgång till handlingar om hans uppförande i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Som svar på denna ansökan lämnade FCO ut en förteckning över 15 handlingar till den första sökanden, däribland rapporten av den 8 oktober 2002 och en rad tidningsartiklar.
59 Som rådet har erinrat om underrättade kommissionen även den första sökanden om att hans namn skulle föras upp i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 genom skrivelse av den 27 januari 2009. Genom skrivelse av den 18 december 2009 anmodade kommissionen honom att lägga fram sina synpunkter och en eventuell begäran om att strykas från förteckningen till rådet. Den första sökanden vände sig dessutom genom skrivelser av den 26 oktober och den 26 november 2009, den 21 januari och den 10 februari 2010 till samtliga medlemmar av rådet och redogjorde för sina synpunkter på att hans namn och namnen på hans bolag hade förts upp i förteckningen i fråga. Genom skrivelse av den 16 februari 2010 underkände rådet den första sökandens argument, bland annat med hänvisning till uppgifter i expertgruppens andra rapport, som upprättades under FN:s överinseende den 15 oktober 2003 (nedan kallad rapporten av den 15 oktober 2003). Rådet underrättade den första sökanden om att namnen i fråga skulle stå kvar på förteckningen enligt beslut 2010/92. Den första sökanden besvarade den sistnämnda skrivelsen genom skrivelse av den 19 april 2010, vilken rådet besvarade genom skrivelse av den 7 juni 2010. Slutligen, genom skrivelse av den 13 maj 2011, lade den första sökanden fram sina synpunkter för unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och fick ett svar från Europeiska utrikestjänsten av den 29 juni 2011. Dessutom, som svar på de två skrivelserna från den första sökanden av den 11 oktober och den 3 november 2011, erinrade rådet den sistnämnde, i skrivelse av den 9 november 2011, att han när som helst kunde inkomma till rådet med en dokumenterad begäran om omprövning av de restriktiva åtgärderna.
60 Det följer av vad som anges ovan att de tre första sökandena och Breco International genom FCO fick tillgång till en rad uppgifter som utgjorde huvuddelen av den bevisning och de uppgifter som utgjorde grunden till att deras namn fördes upp på förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004. Sökandena har nämligen upprepade gånger gjort gällande, i punkterna 52.3 och 55 i ansökan, att namnen på de tre första sökandena och på Breco International fördes upp i förteckningen i fråga på initiativ av Förenade kungariket och att det är osannolikt att rådet och kommissionen hade andra uppgifter än dem som lämnades ut av FCO. Rådet har angett att de uppgifter som beaktades huvudsakligen var de uppgifter som sökandena erhöll från FCO.
61 Följaktligen upprättade och upprätthöll de tre första sökandena och Breco International, efter att ha fått tillgång till dessa uppgifter, en kontinuerlig kontakt med rådet angående de sakfrågor som rörde uppförandet och bibehållandet av deras namn i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004.
62 Den omständigheten att kommissionen till de tre första sökandena inte lämnade ut de uppgifter som utgjorde grunden till att deras namn fördes upp i förteckningen över de personer som avses i artikel 6 i förordning nr 314/2004 innebar inte att deras rätt till försvar åsidosattes. Denna underlåtenhet hindrade nämligen inte de sökandena från att föra sin talan, sedan de hade tagit del av en rad uppgifter som de själva ansåg utgjorde de huvudsakliga uppgifter som de berörda institutionerna såg som grunden till en motivering som för övrigt var densamma under hela den tid som deras namn var uppförda i förteckningen. Med hänsyn till bedömningarna ovan i punkt 20, att den fjärde sökanden aldrig fördes upp i förteckningarna i fråga, har den sistnämnda partens rätt till försvar för övrigt inte heller åsidosatts.
[utelämnas]
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) John Arnold Bredenkamp, Echo Delta (Holdings) PCC Ltd, Scottlee Holdings (Private), Ltd och Fodya (Private) Ltd ska ersätta rättegångskostnaderna för Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 21 juli 2016.
Underskrifter