Causa T‑319/11
ABN Amro Group NV
contro
Commissione europea
«Aiuti di Stato – Settore finanziario – Aiuto destinato a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Requisiti di autorizzazione dell’aiuto – Divieto di procedere ad acquisizioni – Conformità alle comunicazioni della Commissione concernenti gli aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Proporzionalità – Parità di trattamento – Principio di buona amministrazione – Obbligo di motivazione – Diritto di proprietà»
Massime – Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) dell’8 aprile 2014
1. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Potere discrezionale della Commissione – Possibilità di adottare orientamenti – Effetto vincolante – Sindacato giurisdizionale
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazioni della Commissione 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]
2. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Limitazione dell’importo dell’aiuto al minimo strettamente necessario – Divieto di procedere ad acquisizioni di imprese – Portata e durata
(Art. 107, § 3, TFUE; comunicazione della Commissione 2009/C 195/04)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Potere di abrogare o di emendare una decisione della Commissione
(Art. 108, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 7; comunicazione della Commissione 2009/C 195/04)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Divieto di procedere ad acquisizioni di imprese – Principio di proporzionalità – Sindacato giurisdizionale
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazioni della Commissione 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]
5. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Esame delle misure di ristrutturazione previste dall’impresa beneficiaria dell’aiuto – 38010 / Raffronto con le misure adottate da altre imprese dello stesso settore – Onere della prova
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2009/C 195/04]
6. Diritto dell’Unione europea – Principi generali del diritto – Diritto a una buona amministrazione – Trattamento diligente e imparziale delle pratiche – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato
[Art. 107, § 3, b), TFUE]
7. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione relativa alla compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Motivazione sommaria – Ammissibilità – Presupposti
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazioni della Commissione 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]
8. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione che si inscrive in un contesto noto all’interessato che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
(Art. 296 TFUE)
9. Unione europea – Regimi di proprietà – Principio di neutralità – Applicazione delle norme fondamentali del Trattato – Articolazione con le disposizioni in materia di aiuti di Stato
(Artt. 107, § 1, TFUE e 345 TFUE)
1. Ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi nel contesto dell’Unione. Al fine di esercitare tale potere, essa può darsi norme di massima per mezzo di atti quali le comunicazioni, purché tali norme non si discostino dalle disposizioni del Trattato. A tal riguardo, adottando norme di comportamento per l’applicazione di misure di aiuti di Stato ed annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento. In tal senso, nel settore specifico degli aiuti di Stato, la Commissione è vincolata dagli inquadramenti e dalle comunicazioni che adotta, sempre che questi non deroghino alle norme del Trattato e siano accettati dagli Stati membri. Spetta al giudice dell’Unione accertare se la Commissione abbia rispettato le norme che si è autoimposta.
(v. punti 27‑29)
2. La Commissione non viola la comunicazione sulle ristrutturazioni nel ritenere che il principio di limitazione di un aiuto di Stato, concesso ad un’impresa del settore bancario per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, al minimo necessario le consenta di imporre un divieto di procedere ad acquisizioni di una partecipazione superiore al 5%, imposto per una durata massima di cinque anni, alle condizioni di seguito esposte.
In primo luogo, il divieto di procedere ad acquisizioni non riguarda unicamente delle partecipazioni in imprese operanti nel settore finanziario o nello Stato membro dell’impresa beneficiaria dell’aiuto, bensì può potenzialmente riguardare qualsiasi acquisizione, essendo inteso a fare in modo che il denaro della banca beneficiaria dell’aiuto venga utilizzato per il rimborso del medesimo prima che essa proceda ad acquisizioni. Infatti, le acquisizioni devono mirare a garantire la redditività dell’ente destinatario dell’aiuto. Pertanto, qualsiasi acquisizione senza alcun rapporto con il processo di ristrutturazione è di per sé perturbatrice del mercato. Tale sarebbe il caso delle acquisizioni, finanziate tramite l’aiuto di Stato, le quali non sono strettamente necessarie ad assicurare il ripristino della redditività della società beneficiaria e che, quindi, sarebbero contrarie al principio della limitazione dell’aiuto al minimo strettamente necessario.
In secondo luogo, il divieto di acquisire partecipazioni in altre imprese o di realizzare nuovi investimenti non si limita a partecipazioni di controllo.
Infine, per quanto attiene alla durata del divieto, benché la comunicazione sulle ristrutturazioni non definisca concretamente una durata per i divieti di procedere ad acquisizioni imposti al fine di garantire che l’aiuto sia limitato al minimo necessario, poiché il paragrafo 23 della comunicazione sulle ristrutturazioni si riferisce alla ristrutturazione del beneficiario, si può dedurne che una siffatta misura può essere considerata fondata per tutto il tempo in cui ricorre un contesto del genere.
(v. punti 40, 42‑46, 54, 63, 169, 177)
3. Il potere della Commissione di autorizzare delle acquisizioni, successivamente ad una decisione di approvazione di aiuti di Stato, concessa ad un’impresa del settore bancario per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, inclusiva di un divieto di procedere ad acquisizioni, deriva dai suoi poteri generali di autorità amministrativa, la quale, in qualità di autore di una decisione relativa a tale materia, è competente ad abrogarla o ad emendarla. L’assenza di una menzione specifica di tale facoltà in una decisione siffatta non può dunque essere qualificata come violazione della comunicazione sulle ristrutturazioni.
(v. punto 66)
4. Quale principio generale dell’Unione, il principio di proporzionalità costituisce il parametro per valutare la legittimità di qualsiasi atto delle istituzioni dell’Unione, incluse le decisioni della Commissione nella sua qualità di autorità garante della concorrenza.
La legittimità di un divieto di procedere ad acquisizioni, imposto ad un’impresa del settore bancario come condizione per la concessione di un aiuto di Stato per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, non può essere valutata isolando tale misura dal contesto in cui si inserisce, ma deve essere necessariamente valutata nel contesto dei piani di ristrutturazione presentati dallo Stato membro interessato.
Inoltre, alla luce della natura dell’esame di compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale nel valutare, segnatamente, se un complesso di misure le consenta di ritenere che un aiuto è compatibile con il mercato interno, cosicché il controllo del Tribunale a tal riguardo è necessariamente limitato.
(v. punti 75, 80, 81)
5. Ai fini della valutazione del rispetto del principio della parità di trattamento nell’ipotesi di decisioni che autorizzano aiuti di Stato nel settore bancario sulla base di un piano di ristrutturazione e che sono soggette a diverse condizioni, pur non potendosi escludere che possano essere confrontate le misure di ristrutturazione specifiche e le condizioni previste da diverse decisioni in abstracto, resta il fatto che la ristrutturazione di un’impresa e le condizioni alle quali l’aiuto accordato deve essere assoggettato devono concentrarsi sui problemi intrinseci di tale impresa e che le esperienze fatte da altre imprese, in contesti diversi, possono non essere pertinenti. In ogni caso, nell’eventualità in cui il Tribunale possa essere chiamato ad esaminare la comparabilità della situazione di un ricorrente con situazioni oggetto di altre decisioni della Commissione, l’onere di dimostrare la loro comparabilità o meno incombe al ricorrente.
(v. punti 113, 114, 184, 185)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 128, 213, 214)
7. In materia di aiuti di Stato, una motivazione che è relativamente succinta e che consiste, in gran parte, in un richiamo dei principi della comunicazione sulle ristrutturazioni è ammessa, allorché fa apparire in modo chiaro e inequivocabile il ragionamento seguito dalla Commissione, segnatamente in quanto quest’ultima fa applicazione di un principio enunciato in detta comunicazione. Inoltre, l’assenza di esame di misure alternative proposte dal ricorrente è giustificata in quanto risulti dalla motivazione che un’applicazione rigorosa dei principi menzionati, quali la limitazione dell’aiuto al minimo strettamente necessario, è necessaria, il che esclude soluzioni alternative più flessibili.
Inoltre, sebbene le comunicazioni della Commissione relative agli aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria abbiano comportato la formulazione di una nuova politica, la Commissione non è per questo tenuta ad un obbligo di motivazione accresciuto.
Infine, in ogni caso, la portata della motivazione in un’altra decisione poco rileva per consentire al Tribunale di stabilire se la decisione impugnata sia sufficientemente motivata.
(v. punti 135, 136, 139, 141)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 138)
9. V. il testo della decisione.
(v. punti 147, 148, 153)