Cauza T‑256/07
People’s Mojahedin Organization of Iran
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor – Acțiune în anulare – Dreptul la apărare – Motivare – Control jurisdicțional”
Sumarul hotărârii
1. Procedură – Decizie sau regulament care înlocuiește actul atacat în cursul procedurii
2. Acte ale instituțiilor – Prezumție de validitate – Act inexistent – Noțiune
(art. 249 CE)
3. Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Efecte – Obligația de a adopta măsuri de executare
(art. 233 CE)
4. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut
[art. 253 CE; Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (6); Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului, art. 2 alin. (3)]
5. Uniunea Europeană – Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului
[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1; Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului, art. 2 alin. (3)]
6. Uniunea Europeană – Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului
[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4) și alin. (6); Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului, art. 2 alin. (3)]
7. Comunitățile Europene – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor
(art. 60 CE, 301 CE și 308 CE)
1. Atunci când o decizie sau un regulament care privește direct și individual un particular este înlocuit în cursul procedurii printr‑un act având același obiect, acesta trebuie considerat un element nou, care permite reclamantului să își modifice concluziile și motivele. Astfel, obligarea reclamantului să introducă o nouă acțiune ar fi contrară principiului bunei administrări a justiției, precum și necesității limitării duratei procedurii. În plus, ar fi nedrept ca, pentru a contracara criticile cuprinse în acțiunea prezentată instanței comunitare împotriva unui act, instituția în cauză să poată adapta actul atacat sau să îl înlocuiască cu altul și să se prevaleze, în cursul procedurii, de această modificare sau de această înlocuire pentru a priva cealaltă parte de posibilitatea de a‑și extinde concluziile și motivele inițiale la actul ulterior sau pentru a prezenta concluzii și motive suplimentare împotriva acestuia.
(a se vedea punctul 46)
2. Actele instituțiilor comunitare, chiar nelegale, se bucură de o prezumție de validitate și produc, așadar, efecte juridice atât timp cât nu au fost revocate, anulate în cadrul unei acțiuni în anulare sau declarate nule în urma unei trimiteri preliminare ori a unei excepții de nelegalitate.
Prin excepție de la acest principiu, actele afectate de o neregularitate a cărei gravitate este atât de evidentă încât nu poate fi tolerată de ordinea juridică comunitară trebuie să fie prezumate că nu au produs niciun efect juridic, chiar provizoriu, cu alte cuvinte să fie privite ca inexistente din punct de vedere juridic. Această excepție urmărește să mențină un echilibru între două cerințe fundamentale, dar uneori antagoniste, pe care trebuie să le îndeplinească o ordine juridică, și anume stabilitatea raporturilor juridice și respectarea legalității. Gravitatea consecințelor legate de constatarea inexistenței unui act al instituțiilor Comunității presupune ca, pentru motive de securitate juridică, această constatare să se limiteze la ipoteze extreme.
(a se vedea punctele 55-57)
3. Pentru a se conforma hotărârii de anulare și pentru a‑i asigura executarea integrală, instituția autoare a actului anulat este obligată să respecte nu doar dispozitivul hotărârii, ci și motivele care constituie temeiul necesar al hotărârii, în sensul că sunt indispensabile pentru a determina sensul exact a ceea ce s‑a hotărât în dispozitiv. Aceste motive sunt, în realitate, cele care, pe de o parte, identifică dispoziția exactă considerată nelegală și, pe de altă parte, relevă motivele exacte ale nelegalității constatate în dispozitiv și pe care instituția vizată trebuie să le ia în considerare atunci când înlocuiește actul anulat.
Însă, dacă constatarea nelegalității în motivele hotărârii de anulare obligă, în primul rând, instituția autoare a actului anulat să elimine această nelegalitate în actul destinat a înlocui actul anulat, aceasta poate de asemenea, în măsura în care privește o dispoziție cu un conținut determinat într‑o anumită materie, să determine alte consecințe pentru instituția menționată.
În ceea ce privește anularea pentru vicii de formă și de procedură a unei decizii de înghețare a fondurilor care, potrivit articolului 1 alineatul (6) din Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului, trebuie să facă obiectul unei revizuiri la intervale regulate, instituția care este autorul acesteia are, mai întâi, obligația de a se asigura că eventualele decizii subsecvente de înghețare a fondurilor care trebuie să intervină după hotărârea de anulare, pentru a se aplica perioadelor ulterioare acestei hotărâri, nu sunt lovite de aceleași vicii.
Cu toate acestea, atunci când un act a fost anulat pentru vicii de formă sau de procedură, instituția respectivă este îndreptățită să adopte din nou un act identic, cu respectarea de această dată a condițiilor de formă și a normelor de procedură în cauză, și chiar să dea acestui act un efect retroactiv, dacă acest lucru este necesar pentru realizarea obiectivului de interes general urmărit și dacă încrederea legitimă a celor în cauză este respectată în mod corespunzător. Dacă măsurile pe care le implică executarea unei hotărâri de anulare, în conformitate cu articolul 233 CE, pot implica modificarea sau revocarea de către instituție, dacă este cazul, a actelor care au abrogat și au înlocuit decizia anulată, ulterior terminării procedurii orale, instituția respectivă este îndreptățită să mențină în vigoare aceste acte în perioada strict necesară pentru a adopta un nou act și pentru a se conforma condițiilor de formă și normelor de procedură respective.
(a se vedea punctele 60-62 și 64-66)
4. Atât motivarea unei decizii inițiale de înghețare a fondurilor, cât și motivarea deciziilor subsecvente trebuie să privească nu numai condițiile legale de aplicare a Regulamentului nr. 2580/2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului, în special existența unei decizii naționale adoptate de către o autoritate competentă, ci și motivele specifice și concrete pentru care Consiliul consideră, în exercitarea puterii sale de apreciere discreționare, că persoana interesată trebuie să facă obiectul unei măsuri de înghețare a fondurilor.
Pe de altă parte, reiese din articolul 1 alineatul (6) din Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului, la care face trimitere de asemenea articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2580/2001, că deciziile subsecvente de înghețare a fondurilor trebuie să fie precedate de o reexaminare a situației persoanei interesate nu numai cu scopul de a verifica dacă aceasta continuă să desfășoare activități teroriste, ci și pentru a se asigura că menținerea sa pe lista prevăzută în anexa la regulamentul menționat rămâne justificată, dacă este cazul, pe baza unor noi elemente de informare sau de probă. În această privință, în cazul în care motivele unei decizii subsecvente de înghețare a fondurilor sunt, în esență, aceleași ca cele invocate cu ocazia unei decizii precedente, o simplă declarație în acest sens poate fi suficientă, în special atunci când persoana interesată este un grup sau o entitate.
(a se vedea punctele 81 și 82)
5. Nici articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2580/2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului, nici articolul 1 alineatele (2), (3) și (6) din Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului nu interzic impunerea de măsuri restrictive împotriva unor persoane sau entități care au săvârșit în trecut acte de terorism, în pofida lipsei de elemente care să dovedească faptul că acestea săvârșesc în prezent astfel de acte sau participă la astfel de acte, dacă împrejurările justifică acest fapt.
În primul rând, deși este adevărat că articolul 1 alineatul (2) din poziția comună menționată folosește prezentul indicativ („persoane care comit”) pentru a defini ceea ce trebuie să se înțeleagă prin „persoane, grupuri și entități implicate în acte de terorism”, această formulare este în sensul gnomic propriu definițiilor și incriminărilor legale, iar nu prin referire la o perioadă de timp dată. Același este și cazul participiului prezent utilizat în versiunile franceză („les personnes […] commettant”) și engleză („persons committing”) ale articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2580/2001, ceea ce confirmă recurgerea la indicativul prezent pentru formula echivalentă utilizată în alte versiuni lingvistice. Pe de altă parte, alineatul (4) al articolului 1 din această poziție comună permite adoptarea de măsuri restrictive împotriva, în special, a persoanelor care au făcut obiectul unei condamnări pentru fapte de terorism, ceea ce implică în mod normal o activitate teroristă trecută și care nu continuă activ la momentul constatării sale în decizia de condamnare. În sfârșit, alineatul (6) al aceluiași articol prevede că numele persoanelor și ale entităților incluse pe lista din anexă vor face obiectul unei revizuiri la intervale regulate, cel puțin o dată pe semestru, pentru a se asigura că menținerea lor pe listă rămâne justificată. Cu riscul de a lipsi această dispoziție de efectul său util, trebuie să se considere că aceasta permite menținerea pe lista în litigiu a unor persoane și entități care nu au comis niciun nou act terorist în cursul semestrului sau al semestrelor care precedă revizuirea, dacă această menținere rămâne justificată în raport cu ansamblul împrejurărilor pertinente.
În al doilea rând, Regulamentul nr. 2580/2001 și Poziția comună 2001/931, precum și Rezoluția 1373 (2001) a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite pe care acestea o pun în aplicare urmăresc să lupte împotriva amenințărilor la adresa păcii și a securității internaționale pe care le reprezintă actele de terorism. Realizarea acestui obiectiv, de o importanță fundamentală pentru comunitatea internațională, ar risca să fie compromisă, dacă măsurile de înghețare a fondurilor prevăzute prin aceste acte nu ar putea să se aplice decât unor persoane, grupuri și entități care comit în prezent acte de terorism sau care au făcut acest lucru într‑un trecut foarte apropiat.
Pe de altă parte, aceste măsuri care urmăresc, în esență, să prevină săvârșirea de astfel de acte sau repetarea lor sunt întemeiate mai mult pe evaluarea unei amenințări actuale sau viitoare decât pe aprecierea unui comportament trecut. În această privință, potrivit concluziilor rezultate din experiență, întreruperea temporară a activităților unei organizații care are un trecut terorist nu constituie în sine o garanție că persoana în cauză nu le va relua în orice moment și că nu este cazul în mod necesar să se acorde încredere unei pretinse renunțări la violență exprimate în acest context. Din acestea rezultă că puterea de apreciere largă de care dispune Consiliul, în ceea ce privește elementele care trebuie luate în considerare în vederea adoptării sau a menținerii unei măsuri de înghețare a fondurilor, cuprinde și evaluarea amenințării pe care o organizație care a comis în trecut acte de terorism continuă să o reprezinte, în pofida suspendării activităților teroriste pe o perioadă mai lungă sau mai scurtă ori a încetării aparente a acestora.
(a se vedea punctele 107-112)
6. Deși revine Consiliului sarcina probei faptului că înghețarea fondurilor unei persoane, ale unui grup sau ale unei entități este sau continuă să fie justificată din punct de vedere legal, în raport cu articolul 1 alineatele (4) și (6) din Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului și cu articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2580/2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului, această sarcină are un obiect relativ restrâns la nivelul procedurii comunitare de înghețare a fondurilor. În cazul unei decizii inițiale de înghețare a fondurilor, aceasta privește, în esență, existența unor informații precise sau a unor elemente de dosar care arată că, în privința persoanei în cauză, s‑a luat o decizie de către o autoritate națională care îndeplinește condițiile cuprinse în definiția de la articolul 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931. Pe de altă parte, în cazul unei decizii subsecvente de înghețare a fondurilor, după revizuire, sarcina probei privește, în esență, aspectul dacă înghețarea fondurilor se justifică în continuare având în vedere toate împrejurările pertinente din speță și, în mod special, măsurile luate în urma respectivei decizii a autorității naționale competente.
(a se vedea punctul 134)
7. Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în ceea ce privește elementele care trebuie luate în considerare în vederea adoptării de sancțiuni economice și financiare în temeiul articolelor 60 CE, 301 CE și 308 CE în conformitate cu o poziție comună adoptată în temeiul politicii externe și de securitate comună. Această putere de apreciere privește în special considerațiile de oportunitate pe care se bazează astfel de decizii.
Totuși, deși instanța comunitară recunoaște Consiliului o marjă de apreciere în domeniu, aceasta nu implică faptul că instanța comunitară trebuie să se abțină de la controlul interpretării de către această instituție a datelor pertinente. Astfel, instanța comunitară trebuie nu numai să verifice exactitatea materială a elementelor de probă invocate, credibilitatea și coerența acestora, ci și să controleze dacă aceste elemente constituie toate datele pertinente care trebuie luate în considerare pentru a aprecia situația și dacă sunt de natură să susțină concluziile care sunt desprinse din acestea. Totuși, în cadrul acestui control, Tribunalul nu trebuie să înlocuiască aprecierea Consiliului cu privire la oportunitate cu propria apreciere.
În plus, în cazurile în care o instituție comunitară dispune de o largă putere de apreciere, controlul respectării anumitor garanții procedurale prezintă o importanță fundamentală. Printre aceste garanții se înscrie obligația instituției competente de a examina, cu atenție și cu imparțialitate, toate elementele pertinente ale cauzei și de a‑și motiva decizia în mod suficient.
(a se vedea punctele 137-139)