Zadeva T-256/07

People’s Mojahedin Organization of Iran

proti

Svetu Evropske unije

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu – Zamrznitev sredstev – Ničnostna tožba – Pravica do obrambe – Obrazložitev – Sodni nadzor“

Povzetek sodbe

1.      Postopek – Sklep oziroma uredba, ki med postopkom nadomesti izpodbijani akt

2.      Akti institucij – Domneva veljavnosti – Neobstoječi akt – Pojem

(člen 249 ES)

3.      Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Obveznost sprejetja izvršilnih ukrepov

(člen 233 ES)

4.      Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg

(člen 253 ES; Skupno stališče Sveta 2001/931, člen 1(6); Uredba Sveta št. 2580/2001, člen 2(3))

5.      Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Posebni omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu

(Skupno stališče Sveta 2001/931, člen 1; Uredba Sveta št. 2580/2001, člen 2(3))

6.      Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Posebni omejevalni ukrepi za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu

(Skupno stališče Sveta 2001/931, člen 1(4) in (6); Uredba Sveta št. 2580/2001, člen 2(3))

7.      Evropske skupnosti – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij

(členi 60 ES, 301 ES in 308 ES)

1.      Če sklep ali uredbo, ki neposredno in posamično zadeva posameznika, med postopkom nadomesti akt z enako vsebino, se šteje, da gre za novo dejstvo, na podlagi katerega lahko tožeča stranka prilagodi svoje predloge in tožbene razloge. Dejansko bi bilo v nasprotju s pravičnim sojenjem in z zahtevo po ekonomičnosti postopka, če bi tožeča stranka morala vložiti novo tožbo. Poleg tega bi bilo krivično, če bi zadevna institucija lahko, da bi nasprotovala ugovorom zoper sklep iz tožbe, predložene sodniku Skupnosti, spremenila izpodbijani akt ali ga nadomestila z drugim in se med postopkom sklicevala na to spremembo ali nadomestitev, da bi drugi stranki onemogočila razširitev njenih prvotnih tožbenih predlogov in razlogov, ki so obstajali pred zadnjim aktom, ali vložitev dodatnih tožbenih predlogov in razlogov zoper ta akt.

(Glej točko 46.)

2.      Za akte institucij Skupnosti, čeprav so nepravilni, v skladu z ustaljeno sodno prakso velja domneva zakonitosti, zaradi česar imajo pravne učinke, dokler niso umaknjeni, razglašeni za nične v okviru ničnostne tožbe ali razveljavljeni zaradi predloga za sprejetje predhodne odločbe ali ugovora nezakonitosti.

Izjema od tega načela so akti, pri katerih so podane tako očitne in hude nepravilnosti, da jih pravni red Skupnosti ne more dopustiti, in za katere se šteje, da nimajo nobenega, niti začasnega pravnega učinka, in so torej pravno neobstoječi. Namen te izjeme je ohranitev ravnovesja med bistvenima, vendar včasih protislovnima zahtevama, ki jima mora zadostiti pravni red, in sicer med stabilnostjo pravnih odnosov in spoštovanjem zakonitosti. Resnost posledic, ki se navezujejo na ugotovitev neobstoja akta institucij Skupnosti, terja, da je taka ugotovitev zaradi pravne varnosti mogoča le v zelo izjemnih primerih.

(Glej točke od 55 do 57.)

3.      Institucija, ki je sprejela akt, ki je bil razglašen za ničen, mora, da bi se ravnala po ničnostni sodbi in jo v celoti izvršila, upoštevati ne le izrek sodbe, temveč tudi obrazložitev, ki jo utemeljuje v smislu, da je nujno potrebna za določitev točnega smisla, o čemer je bilo razsojeno v izreku. Dejansko gre za obrazložitev, ki po eni strani pravilno opredeljuje izrek, ki šteje za nezakonit, in po drugi strani razkriva specifične razloge za nezakonitost, ki je ugotovljena v izreku in jo zadevna institucija mora upoštevati, ko nadomesti akt, ki je bil razglašen za ničen.

Če ugotovitev nezakonitosti v obrazložitvi sodbe zavezuje institucijo, ki je sprejela akt, ki je bil nato razglašen za ničen, prvič, da odpravi to nezakonitost v aktu, ki bo nadomestil akt, razglašen za ničen, pa lahko, kolikor se nanaša na določbo s specifično vsebino na določenem področju, povzroči tudi druge posledice za to institucijo.

V primeru razglasitve ničnosti zaradi obličnostnih in postopkovnih kršitev sklepa o zamrznitvi sredstev, ki ga je treba v skladu s členom 1(6) Skupnega stališča 2001/931 o uporabi posebnih ukrepov za boj proti terorizmu redno ponovno preverjati, mora institucija, ki je sprejela akt, najprej zagotoviti, da v zvezi z ukrepi, ki sledijo zamrznitvi sredstev, sprejetimi po ničnostni sodbi za ureditev obdobij po tej sodbi, niso storjene iste napake.

Če je bil akt razglašen za ničen zaradi obličnostnih ali postopkovnih kršitev, je zadevna institucija upravičena ponovno sprejeti enak akt, tokrat ob upoštevanju zadevnih obličnostnih in postopkovnih pravil, in temu aktu dati retroaktiven učinek, če je to potrebno za uresničitev zasledovanega cilja v splošnem interesu in če so legitimna pričakovanja zainteresiranih subjektov ustrezno upoštevana. Če lahko ukrepi, potrebni za izvršitev sodbe v skladu s členom 233 ES, vodijo k temu, da institucija, če je treba, po koncu ustnega postopka spremeni ali umakne te akte, ki razveljavljajo in nadomeščajo sklep, ki je bil razglašen za ničen, je zadevna institucija upravičena, da ohrani v veljavi te akte tako dolgo, kolikor je absolutno potrebno za sprejetje novega akta, ki zadosti obličnostnim in postopkovnim pravilom.

(Glej točke od 60 do 62 in od 64 do 66.)

4.      Obrazložitev prvotnega sklepa o zamrznitvi sredstev ter obrazložitev poznejših sklepov se morata sklicevati ne le na pravne pogoje za uporabo Sklepa št. 2580/2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu, zlasti na obstoj sklepa pristojnega nacionalnega organa, temveč tudi na specifične in konkretne razloge, zaradi katerih Svet pri svojem uresničevanju diskrecijske pravice za presojo meni, da se mora ukrep zamrznitve sredstev nanašati na zainteresirani subjekt.

Iz člena 1(6) Skupnega stališča 2001/931 o uporabi posebnih ukrepov za boj proti terorizmu, na katerega napotuje tudi člen 2(3) Uredbe št. 2580/2001, je razvidno, da če je treba po poznejših sklepih o zamrznitvi sredstev preverjati položaj zainteresiranega subjekta, to ni zgolj zato, da se ugotovi, ali je še vedno vpleten v teroristične dejavnosti, temveč zato, da se zagotovi, da ohranitev njegovega imena na seznamu v prilogi k tej uredbi ostane utemeljena, če je treba na podlagi novih informacij ali dokazov. Če so razlogi za poznejši sklep o zamrznitvi sredstev v bistvu isti kot tisti, ki so že navedeni pri sprejetju predhodnega sklepa, lahko v ta namen zadostuje preprosta izjava, zlasti če je zainteresirani subjekt skupina ali organizacija.

(Glej točki 81 in 82.)

5.      Niti člen 2(3) Uredbe št. 2580/2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu niti člen 1(2), (3) in (6) Skupnega stališča 2001/931 o uporabi posebnih ukrepov za boj proti terorizmu ne prepovedujeta naložitve omejevalnih ukrepov zoper osebe ali organizacije, ki so v preteklosti izvršile teroristična dejanja, čeprav ni dokazov za to, da sedaj izvajajo takšna dejanja ali v njih sodelujejo, če okoliščine to upravičujejo.

Prvič, čeprav je člen 1(2) Skupnega stališča napisan v sedanjiku („osebe, ki izvajajo […]“), da opredeli to, kar je treba razumeti pod „osebe, skupine in organizacije, vpletene v teroristična dejanja“, ga je treba razumeti v smislu splošne resnice, lastne pravni opredelitvi in obdolžitvi, ne pa ob sklicevanju na dano časovno obdobje. Enako velja za sedanjik v francoski različici („les personnes […] commettant […]“) in angleški različici („persons committing […]“) člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001, kar potrjuje raba sedanjika za enako obliko, uporabljeno v drugih jezikovnih različicah. Dalje je na podlagi člena 1(4) tega skupnega stališča mogoče sprejetje omejevalnih ukrepov med drugim zoper osebe, ki so bile obsojene zaradi terorističnega dejanja, kar običajno vključuje teroristično dejavnost v preteklosti, ne pa aktivno zasledovano v času, ko je to ugotovljeno v sklepu o obsodbi. Nazadnje je v členu 1(6) določeno, da se imena oseb in organizacij na seznamu v prilogi preverjajo v rednih obdobjih in najmanj enkrat na šest mesecev, da se zagotovi utemeljenost njihove ohranitve na seznamu. Da se tej določbi ne vzame polnega učinka, je treba upoštevati, da omogoča ohranitev na seznamu imen oseb ali organizacij, ki niso storile nobenega novega terorističnega dejanja v obdobju šestih mesecev ali v šestih mesecih po preverjanju, če je glede na vse zadevne okoliščine njihova ohranitev na seznamu še vedno utemeljena.

Drugič, namen Uredbe št. 2580/2001 in Skupnega stališča 2001/931, tako kot Resolucije Varnostnega sveta Združenih narodov 1373 (2001), ki jo izvaja, je boj proti grožnjam miru in mednarodni varnosti, ki jih povzročajo teroristična dejanja. Uresničitev tega cilja, ki je temeljnega pomena za mednarodno skupnost, bi lahko bila ogrožena, če bi se ukrepi zamrznitve premoženja, določeni v teh aktih, lahko uporabili le za osebe, skupine in organizacije, ki izvajajo teroristična dejanja ali so jih izvajale v nedavni preteklosti.

Sicer ti ukrepi, katerih bistveni namen je preprečiti izvršitev teh aktov ali njihovo ponovitev, temeljijo bolj na presoji dejanske ali bodoče grožnje kot pa na oceni preteklega ravnanja. Sodeč po izkušnjah začasna prekinitev dejavnosti organizacije s teroristično preteklostjo kot taka ne zagotavlja, da organizacija ne bo z njimi nadaljevala vsak čas in da zatrjevani prekinitvi nasilja, izraženi v teh okoliščinah, ni treba nujno verjeti. Iz tega izhaja, da se široka pooblastila za presojo, ki jih ima Svet na voljo glede okoliščin, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju ali ohranitvi ukrepa zamrznitve sredstev, raztezajo na oceno grožnje, ki jo lahko še naprej pomeni organizacija, ki je v preteklosti izvršila teroristična dejanja, ne glede na prekinitev njenih dejavnosti med bolj ali manj dolgim obdobjem in celo očitno prenehanje teh dejavnosti.

(Glej točke od 107 do 112.)

6.      Dokazno breme za to, da je zamrznitev sredstev osebe, skupine ali organizacije z vidika zadevnih predpisov utemeljena oziroma ostane zakonito utemeljena – z vidika člena 1(4) in (6) Skupnega stališča 2001/931 o uporabi posebnih ukrepov za boj proti terorizmu in člena 2(3) Uredbe št. 2580/2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu – je sicer na strani Sveta, vendar je predmet tega dokaznega bremena na ravni postopka Skupnosti o zamrznitvi sredstev relativno omejen. V okviru prvotnega sklepa o zamrznitvi sredstev se nanjo nanaša predložitev natančnih informacij ali podatkov iz spisa, iz katerih izhaja, da je nacionalni organ sprejel sklep glede zainteresiranega subjekta, ki ustreza opredelitvi iz člena 1(4) Skupnega stališča 2001/931. Poleg tega se dokazno breme, v primeru poznejšega sklepa o zamrznitvi sredstev po ponovnem preverjanju, nanaša v bistvenem na vprašanje, ali je zamrznitev sredstev ob upoštevanju vseh zadevnih okoliščin tega primera, zlasti pa posledic, ki jih je tem sklepom pridržal pristojni nacionalni organ, še vedno utemeljena.

(Glej točko 134.)

7.      Svet ima na voljo široka pooblastila za presojo v zvezi z okoliščinami, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju ukrepov ekonomskih in finančnih sankcij na podlagi členov 60 ES, 301 ES in 308 ES, skladno s skupnim stališčem, sprejetim na podlagi skupne zunanje in varnostne politike. To pooblastilo za presojo se nanaša zlasti na preudarke glede smotrnosti, na katerih ti sklepi temeljijo.

Sodišče Skupnosti je sicer Svetu na tem področju priznalo področje presoje, vendar to ne pomeni, da ne sme preveriti razlage zadevnih podatkov s strani te institucije. Dejansko mora sodišče Skupnosti preveriti ne le vsebinsko resničnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in doslednost, ampak tudi, ali vsebujejo vse upoštevne podatke, potrebovane za presojo situacije, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe. Vendar v okviru tega nadzora s svojo gospodarsko presojo ne more nadomestiti presoje Sveta.

Poleg tega je v primeru, ko ima institucija Skupnosti široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, nadzor nad spoštovanjem nekaterih postopkovnih jamstev temeljnega pomena. Med temi jamstvi je tudi obveznost institucije, da skrbno in nepristransko preveri vse upoštevne elemente posameznega primera in da svojo odločitev dovolj obrazloži.

(Glej točke od 137 do 139.)