Mål T‑256/07
People’s Mojahedin Organization of Iran
mot
Europeiska unionens råd
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av penningmedel – Talan om ogiltigförklaring – Rätten till försvar – Motivering – Domstolsprövning”
Sammanfattning av domen
1. Förfarande – Beslut eller förordning som under förfarandets gång ersätter den angripna rättsakten
2. Institutionernas rättsakter – Giltighetspresumtion – Rättsakt som är en nullitet – Begrepp
(Artikel 249 EG)
3. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Skyldighet att vidta verkställighetsåtgärder
(Artikel 233 EG)
4. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning
(Artikel 253 EG; rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.6; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)
5. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Specifika restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)
6. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Specifika restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4 och 1.6; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)
7. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten hos institutionernas rättsakter
(Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG)
1. När ett beslut eller en förordning som direkt och personligen berör en enskild under förfarandets gång ersätts med en annan rättsakt med samma föremål, ska denna sistnämnda betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle dessutom vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik mot en rättsakt som framförts i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra rättsakten eller byta ut den mot en annan och under förfarandet åberopa denna ändring eller detta byte för att frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse den senare rättsakten, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot denna.
(se punkt 46)
2. Gemenskapsinstitutionernas rättsakter, även om de är felaktiga, presumeras i princip vara giltiga och har därmed rättsverkan så länge de inte har återkallats eller förklarats vara ogiltiga inom ramen för en talan om ogiltigförklaring eller till följd av en begäran om förhandsavgörande eller invändning om rättsstridighet.
Med undantag från denna princip ska dock rättsakter som är behäftade med fel som är så uppenbart grova att de inte kan tolereras av gemenskapens rättsordning anses sakna all rättsverkan, även tillfällig sådan, det vill säga de ska rättsligt betraktas som nulliteter. Detta undantag syftar till att bevara jämvikten mellan två grundläggande, men ibland motstridiga, krav som en rättsordning har att uppfylla, nämligen stabila rättsförhållanden och lagenlighet. Följderna av att en rättsakt från en gemenskapsinstitution förklaras vara en nullitet är så allvarliga att det förutsätts att en sådan förklaring av rättssäkerhetsskäl förbehålls ytterst extrema fall.
(se punkterna 55–57)
3. Dessutom ska den institution som har antagit den ogiltigförklarade rättsakten, för att rätta sig efter domen och följa den fullt ut, respektera såväl domslutet i domen som de domskäl som föranlett domslutet och som utgör det nödvändiga stödet för detta, på så sätt att domskälen är nödvändiga för att fastställa den exakta innebörden av domslutet. Det är nämligen i domskälen som den bestämmelse anges som anses vara rättsstridig, och som de exakta skälen redovisas för den rättsstridighet som fastslås i domslutet. Den berörda institutionen ska beakta dessa domskäl när den ogiltigförklarade rättsakten ersätts.
Även om den omständigheten att det i domskälen i domen om ogiltigförklaring slås fast att det föreligger rättsstridighet först och främst innebär att den institution som har antagit den ogiltigförklarade rättsakten är skyldig att tillse att denna rättsstridighet inte återfinns i den rättsakt som ska ersätta den ogiltigförklarade rättsakten, kan den emellertid även få andra följder för denna institution, försåvitt den rör en bestämmelse med ett visst innehåll på ett visst område.
När det rör sig om ogiltigförklaring, på grund av formfel och fel i förfarandet, av ett beslut om frysning av penningmedel, vilket enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism ska ses över med jämna mellanrum, är den institution som har antagit beslutet först och främst skyldig att tillse att påföljande beslut om frysning av penningmedel som eventuellt ska antas efter domen om ogiltigförklaring med avseende på perioder efter nämnda dom inte är behäftade med samma fel.
När en rättsakt har förklarats ogiltig på grund av formfel eller fel i förfarandet, har den berörda institutionen rätt att på nytt anta en identisk rättsakt, om institutionen därvid iakttar tillämpliga form- och förfaranderegler. Denna rättsakt får till och med ha retroaktiv verkan om detta är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet av allmänintresse och om skyddet för de berördas berättigade förväntningar iakttas i vederbörlig ordning. Även om de åtgärder som var nödvändiga för att följa en dom om ogiltigförklaring enligt artikel 233 EG kunde medföra att institutionen i förekommande fall måste ändra eller dra tillbaka de rättsakter som, sedan det muntliga förfarandet avslutades, upphävt och ersatt det ogiltigförklarade beslutet, har den berörda institutionen rätt att behålla dessa rättsakter under den tid som är absolut nödvändig för att anta en ny rättsakt med iakttagande av tillämpliga form- och förfaranderegler.
(se punkterna 60–62 och 64–66)
4. Såväl motiveringen av ett initialt beslut om frysning av penningmedel som motiveringen av påföljande beslut ska behandla inte bara de legala förutsättningarna för tillämpningen av förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, i synnerhet förekomsten av ett nationellt beslut som fattats av en behörig myndighet, utan även de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en åtgärd innebärande frysning av penningmedel.
Det framgår vidare av artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, till vilken det även hänvisas i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, att även om de påföljande besluten om frysning av penningmedel ska ha föregåtts av en förnyad prövning av den berörda personens situation, så är detta inte bara i syfte att undersöka huruvida personen fortsätter att delta i terroristverksamhet utan i syfte att förvissa sig om att det är berättigat att behålla personens namn i förteckningen i bilagan till förordningen, vilket i förekommande fall kan ske på grundval av nya omständigheter eller ny bevisning. När motiveringen till ett påföljande beslut om frysning av penningmedel i huvudsak är densamma som den som redan angetts i ett tidigare beslut, kan det räcka med blott en förklaring därom, särskilt när det rör sig om en grupp eller en enhet.
(se punkterna 81 och 82)
5. Det finns inte något i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism eller i artikel 1.2, 1.3 och 1.6 i i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism som hindrar att restriktiva åtgärder vidtas mot personer eller enheter som i det förflutna har begått terroristhandlingar, trots att det saknas bevis för att dessa personer för närvarande begår eller medverkar till sådana handlingar, om det med hänsyn till omständigheterna är motiverat.
Även om det är riktigt att det i artikel 1.2 i gemensam ståndpunkt 2001/931 används presens indikativ (”personer som begår …)” för att ange vad som avses med ”personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar”, så görs det i den allmänna mening som används vid legaldefinitioner och brottsrekvisit i lag och inte som en hänvisning till en viss tidsperiod. Detta gäller även den presens participform som används i den franska versionen (”les personnes … commettant …”) och den engelska versionen (”persons committing …”) av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, vilket bekräftas av användningen av presens indikativ i motsvarande formulering i andra språkversioner. Enligt artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 är det dessutom tillåtet att vidta restriktiva åtgärder mot bland annat personer som dömts för terroristhandlingar, vilket normalt sett betyder att det rör sig om en tidigare terroristverksamhet som inte aktivt bedrivs vid den tidpunkt då den konstateras i den fällande domen. Slutligen föreskrivs i punkt 6 nämnda artikel att namnen på de personer och enheter som finns i den omtvistade förteckningen ska ses över med jämna mellanrum minst en gång var sjätte månad för att man ska försäkra sig om att det är berättigat att behålla dem i förteckningen. Om denna bestämmelse inte ska förlora sin ändamålsenliga verkan, måste det anses att den möjliggör att personer och enheter som inte begått någon ny terroristhandling under den sexmånadersperiod, eller de sexmånadersperioder, som har föregått den förnyade prövningen kvarstår i den omtvistade förteckningen, om detta är berättigat med hänsyn till samtliga relevanta omständigheter.
Förordning nr 2580/2001 och gemensam ståndpunkt 2001/931, liksom Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1373 (2001) som genomförs genom de båda förstnämnda rättsakterna, syftar till att bekämpa de hot mot internationell fred och säkerhet som terroristhandlingar skapar. Förverkligandet av detta mål, som är av grundläggande betydelse för det internationella samfundet, skulle kunna äventyras, om de åtgärder för frysning av penningmedel som föreskrivs i dessa rättsakter endast kunde vidtas mot personer, grupper eller enheter som för närvarande begår terroristhandlingar eller som har gjort det alldeles nyligen.
Eftersom dessa åtgärder huvudsakligen syftar till att förebygga att sådana handlingar begås eller upprepas, grundas de dessutom i större utsträckning på en bedömning av ett aktuellt eller framtida hot än på en bedömning av ett tidigare beteende. Erfarenheten har visat att det faktum att en organisation som har begått terroristhandlingar tillfälligt avbryter sin verksamhet inte i sig utgör en garanti för att den inte när som helst kommer att återuppta denna verksamhet, och att påståenden som görs i ett sådant sammanhang, att organisationen har upphört med våldshandlingar, inte nödvändigtvis är tillförlitliga. Härav följer att rådets stora utrymme för skönsmässig bedömning av de omständigheter som ska beaktas vid ett beslut om frysning eller om fortsatt frysning av penningmedel även omfattar bedömningen av det hot som en organisation som tidigare har utfört terroristhandlingar kan utgöra även fortsättningsvis, trots att organisationen har avbrutit sin terroristverksamhet under en längre eller kortare period, eller till och med synbarligen har upphört med denna verksamhet.
(se punkterna 107–112)
6. Det ankommer visserligen på rådet att bevisa att en frysning av penningmedel som tillhör en person, en grupp eller en enhet är eller förblir lagligt grundad, mot bakgrund av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism eller i artikel 1.4 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Denna bevisbörda är emellertid av relativt begränsad omfattning vid gemenskapsförfarandet för frysning av penningmedel. När det rör sig om ett initialt beslut om frysning av penningmedel avser bevisbördan främst förekomsten av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut som uppfyller definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 har fattats av en nationell myndighet i förhållande till den berörde. Vad vidare gäller ett påföljande beslut om frysning av penningmedel som fattas efter förnyad prövning avser bevisbördan huvudsakligen frågan huruvida frysningen av penningmedel fortfarande är berättigad med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i ärendet och, i synnerhet, av vilka åtgärder som den behöriga nationella myndigheten vidtagit med anledning av nämnda beslut.
(se punkt 134)
7. Rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av de omständigheter som ska beaktas vid vidtagande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG med stöd av en gemensam ståndpunkt som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta utrymme för skönsmässig bedömning rör särskilt de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för dessa beslut.
Även om gemenskapsdomstolen tillerkänner rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning på detta område innebär detta emellertid inte att rätten inte ska kontrollera rådets tolkning av de relevanta omständigheterna. Gemenskapsdomstolen ska nämligen inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även om dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma situationen och om de styrker de slutsatser som dragits. I samband med denna kontroll får gemenskapsdomstolen emellertid inte ersätta den lämplighetsbedömning som gjorts av rådet med sin egen bedömning.
Kontrollen av att vissa garantier avseende förfarandet efterkoms är av grundläggande betydelse när en gemenskapsinstitution har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Bland dessa garantier återfinns skyldigheten för den behöriga institutionen att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sitt beslut.
(se punkterna 137–139)