SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
15 febbraio 2023 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Bielorussia – Elenchi delle persone, entità e organismi ai quali si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Nozione di “persona responsabile della repressione” – Errore di valutazione – Proporzionalità»
Nella causa T‑536/21,
Belaeronavigatsia, con sede in Minsk (Bielorussia), rappresentata da M. Michalauskas, avvocato,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da R. Meyer e S. Van Overmeire, in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da
Commissione europea, rappresentata da C. Giolito e M. Carpus Carcea, in qualità di agenti,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),
composto da J. Svenningsen, presidente, J. Laitenberger e M. Stancu (relatrice), giudici,
cancelliere: H. Eriksson, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 30 novembre 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la Belaeronavigatsia, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione (PESC) 2021/1001 del Consiglio, del 21 giugno 2021, che modifica la decisione 2012/642/PESC relativa a misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia (GU 2021, L 219 I, pag. 67), del regolamento di esecuzione (UE) 2021/999 del Consiglio, del 21 giugno 2021, che attua l’articolo 8 bis, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 765/2006 concernente misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2021, L 219 I, pag. 55) (in prosieguo; congiuntamente: gli «atti iniziali»), della decisione (PESC) 2022/307 del Consiglio, del 24 febbraio 2022, che modifica la decisione 2012/642/PESC relativa a misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia (GU 2022, L 46, pag. 97), e del regolamento di esecuzione (UE) 2022/300 del Consiglio, del 24 febbraio 2022, che attua l’articolo 8 bis del regolamento (CE) n. 765/2006 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia (GU 2022, L 46, pag. 3) (in prosieguo; congiuntamente: gli «atti di mantenimento»), nella misura in cui tali atti (in prosieguo; congiuntamente: gli «atti impugnati») la riguardano.
Fatti all’origine della controversia e fatti successivi alla presentazione del ricorso
2 La Belaeronavigatsia, ricorrente, è un’impresa di Stato bielorussa la cui attività consiste nella regolamentazione dello spazio aereo e nell’assistenza al traffico aereo in Bielorussia.
3 La presente causa rientra nell’ambito delle misure restrittive adottate dall’Unione europea dal 2004 in considerazione della situazione in Bielorussia per quanto riguarda la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti umani. Essa è connessa, più specificamente, all’intensificazione della persistente violazione dei diritti dell’uomo nonché della repressione esercitata brutalmente nei confronti degli oppositori del regime del presidente Lukashenko a seguito delle elezioni presidenziali del 9 agosto 2020, che l’Unione ha giudicato incompatibili con le norme internazionali.
4 Il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 18 maggio 2006, sul fondamento degli articoli [75 e 215 TFUE], il regolamento (CE) n. 765/2006 relativo a misure restrittive nei confronti del presidente Lukashenko e di determinati funzionari della Bielorussia (GU 2006, L 134, pag. 1) e, il 15 ottobre 2012, sul fondamento dell’articolo 29 TUE, la decisione 2012/642/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Bielorussia (GU 2012, L 285, pag. 1).
5 Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642 e dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 765/2006, come modificato dal regolamento (UE) n. 1014/2012 del Consiglio, del 6 novembre 2012, disposizione quest’ultima che fa riferimento alla prima, sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche posseduti, detenuti o controllati, segnatamente, dalle persone, dalle entità o dagli organismi responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o della repressione della società civile e dell’opposizione democratica, o le cui attività costituiscano altrimenti una seria minaccia per la democrazia o lo stato di diritto in Bielorussia (in prosieguo: il «criterio generale controverso»).
6 Con gli atti iniziali, il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi delle persone, delle entità e degli organismi soggetti alle misure restrittive di cui all’allegato della decisione 2012/642 e all’allegato I del regolamento n. 765/2006 (in prosieguo, congiuntamente: gli «elenchi in questione»).
7 Negli atti iniziali, il Consiglio ha giustificato l’inserimento del nome del ricorrente negli elenchi in questione con i seguenti motivi:
«L’impresa di proprietà dello Stato BELAERONAVIGATSIA è responsabile del controllo del traffico aereo bielorusso. È pertanto responsabile del dirottamento del volo [FR4978] all’aeroporto di Minsk, avvenuto il 23 maggio 2021 senza un’adeguata motivazione. Questa decisione di matrice politica mirava ad arrestare e trattenere il giornalista dell’opposizione Raman Pratasevich e Sofia Sapega e costituisce una forma di repressione contro la società civile e l’opposizione democratica in Bielorussia.
L’impresa di proprietà dello Stato BELAERONAVIGATSIA è pertanto responsabile della repressione della società civile e dell’opposizione democratica».
8 Con lettera del 22 giugno 2021, il Consiglio ha inviato alla ricorrente una notifica individuale dell’inserimento del suo nome negli elenchi in questione, allegandovi una copia degli atti iniziali. In tale lettera, il Consiglio ha informato la ricorrente che essa aveva la possibilità di chiedere il riesame della decisione di inserire il suo nome in detti elenchi e di contestare la decisione in parola dinanzi al Tribunale.
9 Con lettera del 3 novembre 2021, la ricorrente ha contestato l’inserimento del suo nome negli elenchi in questione e ha chiesto al Consiglio di procedere a un riesame.
10 Con lettera del 17 gennaio 2022, il Consiglio ha risposto alla domanda di riesame della ricorrente e le ha trasmesso il documento WK 15389/2021 INIT. Con la medesima lettera, ha informato la ricorrente della propria intenzione di mantenere il nome della stessa negli elenchi in questione e della possibilità di formulare osservazioni al riguardo fino al 2 febbraio 2022.
11 Con lettere del 26 gennaio e del 1° febbraio 2022, la ricorrente ha contestato la pertinenza degli elementi di prova raccolti nel documento WK 15389/2021 INIT e ha chiesto al Consiglio di procedere a un riesame dell’inserimento del suo nome negli elenchi in questione.
12 Con gli atti di mantenimento, l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi in questione è stato mantenuto fino al 28 febbraio 2023; i motivi di tale mantenimento erano i seguenti:
«L’impresa di proprietà dello Stato Belaeronavigatsia è responsabile del controllo del traffico aereo bielorusso. È pertanto responsabile del dirottamento del volo [FR4978] all’aeroporto di Minsk, avvenuto il 23 maggio 2021 senza un’adeguata motivazione. Questa decisione di matrice politica è stata presa con la mira di arrestare e trattenere il giornalista dell’opposizione Raman Pratasevich e Sofia Sapega e costituisce una forma di repressione contro la società civile e l’opposizione democratica in Bielorussia.
L’impresa di proprietà dello Stato Belaeronavigatsia è pertanto responsabile della repressione della società civile e dell’opposizione democratica».
13 Con lettera del 25 febbraio 2022, il Consiglio ha risposto alle lettere della ricorrente di cui al precedente punto 11 e ha trasmesso a quest’ultima i documenti WK 1795/2022 INIT e WK 1795/2022 ADD 1. Con la medesima lettera, il Consiglio ha informato la ricorrente della propria decisione di mantenere il nome della stessa negli elenchi in questione.
Conclusioni delle parti
14 Con il suo ricorso, proposto il 1° settembre 2021, la ricorrente ha inizialmente contestato gli atti iniziali nella parte in cui la riguardano. Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 13 maggio 2022, la ricorrente ha adeguato le sue conclusioni al fine di ricomprendervi anche gli atti di mantenimento nella parte in cui la riguardano.
15 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare gli atti impugnati, nella parte in cui la riguardano;
– condannare il Consiglio e la Commissione alle spese.
16 Il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
17 A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce due motivi, vertenti, il primo, su un errore di valutazione e, il secondo, sul mancato rispetto del principio di proporzionalità.
Sul primo motivo, vertente su un errore di valutazione
18 Nell’ambito di tale motivo, la ricorrente lamenta che il Consiglio ha ritenuto che il criterio generale controverso fosse un criterio oggettivo che non richiedeva la dimostrazione che la persona o l’entità oggetto delle misure restrittive avesse l’intenzione di partecipare all’atto di repressione commesso. A tal riguardo, senza eccepire l’illegittimità del criterio generale controverso, la ricorrente ritiene, in sostanza, che i termini «responsabili della repressione» utilizzati all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642 e all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 765/2006 indichino che detto criterio implica l’esistenza di un elemento intenzionale e, quindi, la dimostrazione che la persona o l’entità oggetto delle misure restrittive ha avuto l’intenzione di partecipare all’atto di repressione che le è addebitato.
19 Pertanto, la ricorrente sostiene che il Consiglio non poteva limitarsi a dimostrare l’imputabilità materiale del dirottamento del volo FR4978 verso l’aeroporto di Minsk (Bielorussia) il 23 maggio 2021 e che esso avrebbe dovuto altresì dimostrare un elemento intenzionale in capo alla ricorrente, vale a dire il fatto che, con i suoi atti, essa aveva deliberatamente partecipato alla repressione nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica. In mancanza di tale dimostrazione, il Consiglio non avrebbe potuto ritenere che esistesse una base fattuale sufficiente per dimostrare la sua intenzione di partecipare alla repressione nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica.
20 La ricorrente sostiene, in primo luogo, che i suoi comportamenti non sono stati motivati da considerazioni politiche, bensì, al contrario, dagli obblighi ad essa incombenti nel settore della sicurezza aerea in quanto impresa di Stato incaricata della regolamentazione dello spazio aereo e dell’assistenza alla circolazione aerea conformemente alle convenzioni internazionali di cui la Bielorussia è parte. La ricorrente avrebbe quindi agito conformemente alla convenzione per la repressione di atti illeciti diretti contro la sicurezza dell’aviazione civile, conclusa a Montreal (Canada) il 23 settembre 1971, e alla convenzione sull’aviazione civile internazionale, conclusa a Chicago (Stati Uniti) il 7 dicembre 1944.
21 In secondo luogo, la ricorrente sostiene che avrebbe potuto farsi manipolare dai servizi esterni alla sua impresa che l’hanno informata della presenza di una bomba a bordo del volo FR4978 e che, non avendo in suo possesso l’elenco dei passeggeri, essa non aveva motivo di sospettare una siffatta manipolazione. La circostanza, contestata dalla ricorrente, secondo la quale il messaggio di allarme bomba sarebbe stato ricevuto dall’aeroporto di Minsk solo 24 minuti dopo la comunicazione di tale allerta al pilota del volo FR4978, non escluderebbe la buona fede dal momento che essa avrebbe agito unicamente in funzione delle informazioni ricevute dai servizi di sicurezza dell’aeroporto di Minsk. Inoltre, essa non può essere ritenuta responsabile del dirottamento del volo FR4978 dal momento che si è limitata ad emettere una raccomandazione al pilota, il quale ha preso da solo la decisione di atterrare in Bielorussia.
22 Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta gli argomenti della ricorrente.
23 Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642 e dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 765/2006, sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche posseduti, detenuti o controllati, segnatamente, dalle persone, dalle entità o dagli organismi responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o della repressione della società civile e dell’opposizione democratica, o le cui attività costituiscono altrimenti una seria minaccia per la democrazia o lo Stato di diritto in Bielorussia.
24 Per quanto riguarda il carattere del criterio generale controverso, occorre constatare che i termini «responsabili della repressione» utilizzati all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642 e all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 765/2006 non sono definiti né da tali disposizioni né da altre disposizioni della decisione 2012/642 o del regolamento n. 765/2006.
25 Pertanto, il significato e la portata di detti termini devono essere stabiliti conformemente al loro senso abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte (v., in tal senso, sentenze del 10 marzo 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punto 21 e giurisprudenza citata, e del 7 maggio 2019, Germania/Commissione, T‑239/17, EU:T:2019:289, punto 40 e giurisprudenza citata).
26 A tal riguardo, in primo luogo, occorre constatare che, nel linguaggio comune, i termini «responsabile di» designano colui o colei i cui atti e/o attività hanno prodotto una conseguenza che l’autore di tali atti e/o attività conosce o non può ragionevolmente ignorare.
27 In secondo luogo, dal contesto nel quale i termini «responsabili della repressione» sono utilizzati, e in particolare dall’uso, all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642 e all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 765/2006, dalla formulazione «persone, (…) entità o (…) organismi responsabili (…) della repressione della società civile e dell’opposizione democratica, o le cui attività costituiscono altrimenti una seria minaccia per la democrazia o lo stato di diritto in Bielorussia», risulta che l’intenzione normativa era quella di includere nel criterio generale controverso, in modo generale, qualsiasi persona, entità o organismo le cui attività costituiscano una seria minaccia per la democrazia o per lo Stato di diritto in Bielorussia. Inoltre, l’uso del sintagma «altrimenti» nella seconda parte di dette disposizioni dimostra l’intenzione normativa di considerare la repressione nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica come un tipo di attività che nuoce gravemente alla democrazia o allo Stato di diritto in Bielorussia. Infine, l’uso del termine «attività» è un’indicazione dell’intenzione normativa di riferirsi alle persone, alle entità o agli organismi le cui attività costituiscono una seria minaccia per la democrazia o lo Stato di diritto in Bielorussia per il fatto che le stesse contribuiscono a dette minacce, indipendentemente dall’esistenza o meno di un elemento intenzionale al tal riguardo.
28 In terzo luogo, per quanto concerne gli obiettivi perseguiti dalla decisione 2012/642 e dal regolamento n. 765/2006, occorre ricordare, in limine, che, ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 2, lettera b), TUE, il consolidamento e il sostegno della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti dell’uomo e dei principi del diritto internazionale sulla scena internazionale costituiscono uno degli obiettivi dell’Unione nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC).
29 Nel caso di specie, come risulta dal considerando 1 della decisione 2012/642, le misure restrittive contro la Bielorussia sono state adottate a causa della persistente mancanza di rispetto dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto nel paese in parola. Dette misure mirano a fare pressione sul regime del Presidente Lukashenko affinché ponga fine alle violazioni dei diritti dell’uomo e alla repressione esercitata nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica.
30 Orbene, è giocoforza constatare che l’approccio consistente nel prendere di mira persone, entità e organismi i cui atti e/o le cui attività contribuiscono alla repressione esercitata nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica risponde, in modo coerente, all’obiettivo menzionato al precedente punto 29 e, in ogni caso, non può essere considerato inidoneo rispetto all’obiettivo perseguito (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 147). Infatti, gli atti e/o le attività che contribuiscono alle violazioni dei diritti dell’uomo e alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica devono cessare non solo nel caso in cui tali atti e/o attività siano stati commessi intenzionalmente, ma anche nel caso in cui nessun elemento intenzionale possa essere individuato in capo ai loro autori.
31 Alla luce di quanto precede, il criterio generale controverso deve essere interpretato nel senso che sono responsabili della repressione nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica le persone, le entità o gli organismi i cui atti e/o le cui attività contribuiscono a detta repressione, indipendentemente dalla loro intenzione, non appena essi conoscano o non possano ragionevolmente ignorare le conseguenze dei loro atti e/o delle loro attività.
32 A tal riguardo, occorre sottolineare che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, le misure restrittive non costituiscono misure punitive che necessiterebbero la dimostrazione di un elemento intenzionale in capo all’autore degli atti e/o delle attività di cui trattasi.
33 Infatti, il congelamento dei capitali e delle risorse economiche di cui la ricorrente è oggetto non costituisce una sanzione amministrativa né rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 49, paragrafo 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
34 In primo luogo, nessuna disposizione del diritto dell’Unione conferisce una connotazione penale alle misure restrittive di congelamento dei capitali e delle risorse economiche adottate nei confronti di una persona, di un’entità o di un organismo sulla base delle disposizioni relative alla PESC. Infatti, tali misure costituiscono misure preventive mirate che, conformemente all’articolo 21, paragrafo 2, lettera b), TUE, sono dirette a consolidare e sostenere sulla scena internazionale la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell’uomo e i principi del diritto internazionale.
35 In secondo luogo, le disposizioni della decisione 2012/642 che istituisce il regime di congelamento dei capitali e delle risorse economiche contro la Bielorussia non mirano né a punire né a impedire la reiterazione di un qualsiasi comportamento. Esse hanno l’unico scopo di preservare gli attivi detenuti dalle persone, dalle entità o dagli organismi di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642, conformemente agli obiettivi menzionati dall’articolo 21, paragrafo 2, lettera b), del TUE (v., per analogia, sentenza del 27 febbraio 2014, Ezz e a./Consiglio, T‑256/11, EU:T:2014:93, punto 78 e giurisprudenza citata). I capitali e i beni degli interessati non sono quindi confiscati, ma congelati in via cautelare.
36 In terzo luogo, gli effetti di tali disposizioni sono limitati nel tempo e revocabili. Il congelamento dei capitali e delle risorse economiche da esse previsto si applica, in forza dell’articolo 8 della decisione 2012/642, per un periodo determinato e il Consiglio, che ne assicura un riesame continuo, può decidere in qualsiasi momento di porvi fine.
37 Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il criterio generale controverso è quindi un criterio oggettivo, legato agli atti e/o alle attività della persona colpita da misure restrittive, il quale non richiede quindi la dimostrazione che essa abbia avuto l’intenzione di partecipare, mediante gli atti e/o le attività di cui trattasi, alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica in Bielorussia.
38 Nel caso di specie, è dunque sufficiente che il fascicolo del Consiglio comprenda un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare che gli atti contestati alla ricorrente nell’ambito del dirottamento del volo FR4978 hanno contribuito alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica in Bielorussia e che la ricorrente conosceva o non poteva ragionevolmente ignorare tale conseguenza dei suoi atti.
39 A tale proposito, occorre constatare che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, né il fatto che l’atto ad essa contestato costituisca un atto isolato né il fatto che essa sia una persona giuridica di diritto pubblico incaricata della regolamentazione dello spazio aereo e dell’assistenza alla circolazione aerea in Bielorussia possono avere implicazioni quanto alla portata del controllo giurisdizionale e all’onere della prova che incombe al Consiglio, dal momento che né l’articolo 29 TUE né l’articolo 215 TFUE, né gli atti impugnati adottati sulla base di tali disposizioni operano alcuna distinzione in merito al carattere isolato o reiterato degli atti e/o delle attività contestate, o alla natura degli atti e/o delle attività delle persone fisiche o giuridiche che possono essere oggetto di misure restrittive.
40 Quanto alla portata di detto controllo, dalla giurisprudenza risulta che l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta postula che il giudice dell’Unione si assicuri che la decisione con cui sono state adottate o mantenute misure restrittive, la quale riveste una portata individuale per la persona o l’entità interessata, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 119). La valutazione del carattere sufficientemente solido della base fattuale adottata dal Consiglio deve essere effettuata esaminando gli elementi di prova e di informazione non in maniera isolata, bensì nel contesto nel quale essi si inseriscono. Infatti, il Consiglio adempie all’onere della prova che gli incombe qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona sottoposta ad una misura di congelamento dei suoi fondi e il regime o, in generale, le situazioni combattute (v. sentenza del 20 luglio 2017, Badica e Kardiam/Consiglio, T‑619/15, EU:T:2017:532, punto 99 e giurisprudenza citata).
41 Nella fattispecie, occorre constatare che è pacifico tra le parti che la ricorrente è l’impresa di Stato bielorussa incaricata della regolamentazione dello spazio aereo e dell’assistenza al traffico aereo, e che essa ha raccomandato, tramite il suo controllore del traffico aereo che era in contatto con il pilota del volo FR4978 (in prosieguo: il «controllore del traffico aereo»), di dirottare l’aereo verso l’aeroporto di Minsk e di atterrarvi, ciò che ha consentito l’arresto del giornalista e oppositore Raman Pratasevich e di Sofia Sapega da parte delle autorità bielorusse.
42 A tal riguardo, occorre in particolare sottolineare che dalla trascrizione della comunicazione tra il pilota del volo FR4978 e il controllore del traffico aereo comunicata dalle autorità bielorusse e il cui contenuto è riprodotto in un articolo pubblicato il 25 maggio 2021 sul sito Internet della Reuters, che fa parte degli elementi di prova del Consiglio raccolti nel documento WK 6825/2021 INIT su cui si fonda l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi in questione mediante gli atti iniziali, risulta che la raccomandazione di dirottare verso l’aeroporto di Minsk non proveniva né dalla compagnia aerea incaricata di detto volo né dagli aeroporti di partenza o di arrivo, ma unicamente dalla ricorrente.
43 Inoltre, da vari articoli di stampa raccolti nel documento WK 6825/2021 INIT risulta che il dirottamento del volo FR4978 è stato all’origine dell’arresto del giornalista e oppositore Raman Pratasevich e di Sofia Sapega, che erano passeggeri di detto volo.
44 Pertanto, le informazioni di cui disponeva il Consiglio al momento dell’adozione degli atti iniziali costituiscono un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che dimostrano che, senza la raccomandazione della ricorrente di atterrare all’aeroporto di Minsk, il volo FR4978 non sarebbe stato dirottato verso detto aeroporto e che tale dirottamento è stato all’origine dell’arresto del giornalista e oppositore Raman Pratasevich e di Sofia Sapega.
45 Tale arresto costituisce un atto di repressione nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica, dato che, come risulta dagli elementi di prova prodotti dal Consiglio, il giornalista e oppositore Raman Pratasevich è stato arrestato in quanto accusato di terrorismo dalle autorità bielorusse a causa delle sue attività di giornalista e di oppositore del regime del presidente Lukashenko. Inoltre, dagli elementi di prova presentati dal Consiglio risulta che l’arresto in parola è avvenuto a seguito delle elezioni presidenziali del 9 agosto 2020, che sono state giudicate dall’Unione incompatibili con le norme internazionali e sono state seguite da un’intensificazione della persistente violazione dei diritti dell’uomo nonché dalla repressione esercitata brutalmente nei confronti degli oppositori al regime del presidente Lukashenko.
46 Quanto al mantenimento dell’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi in questione, occorre rilevare che le informazioni divenute disponibili dopo l’adozione degli atti iniziali, vale a dire i diversi articoli di stampa ripresi nel documento WK 15389/2021 INIT, la relazione preliminare pubblicata il 7 gennaio 2022 dall’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (ICAO) a seguito di una prima indagine fattuale riguardante l’atterraggio forzato del volo FR4978, ripresi nei documenti WK 1795/2022 INIT e WK 795/2022 INIT, nonché la testimonianza del controllore del traffico aereo raccolta dalle autorità giudiziarie polacche e la trascrizione della registrazione effettuata da queste ultime delle conversazioni avvenute nella torre di controllo durante gli eventi, riprese nel documento WK 1795/2022 ADD 1, non fanno che confermare e precisare gli elementi di fatto disponibili al momento dell’adozione degli atti iniziali. Pertanto, da tali elementi di prova risulta che il messaggio di allarme bomba ricevuto in particolare dall’aeroporto di Minsk è stato inviato – asseritamente dal movimento Hamas, che ha rapidamente smentito di esserne l’autore – dopo che il pilota era stato informato di tale presunto allarme. Inoltre, la ricorrente ha dichiarato la fase di allarme solo nel momento in cui il pilota ha lanciato il messaggio di emergenza «Mayday» e ha informato il controllore del traffico aereo della decisione di atterrare all’aeroporto di Minsk.
47 Per il resto, occorre rilevare che, benché sia stato pubblicato il 19 luglio 2022, ossia successivamente all’adozione degli atti di mantenimento, la relazione finale dell’ICAO conferma le informazioni contenute nella relazione preliminare dell’ICAO del 7 gennaio 2022 (v., sull’opponibilità di un’informazione fornita nel corso del procedimento giurisdizionale, sentenza del 28 febbraio 2019, Souruh/Consiglio, T‑440/16, non pubblicata, EU:T:2019:115, punto 93 e giurisprudenza citata).
48 Quanto agli argomenti della ricorrente secondo i quali, in primo luogo, essa avrebbe potuto farsi manipolare dai servizi esterni alla sua impresa che l’hanno informata della presenza di una bomba a bordo del volo FR4978 e, in secondo luogo, non avendo in suo possesso l’elenco dei passeggeri, essa non aveva motivo di sospettare una siffatta manipolazione, si deve constatare che dai documenti del fascicolo, in particolare dalla testimonianza del controllore del traffico aereo raccolta dalle autorità giudiziarie polacche, la quale è stata inoltre ripresa nella relazione finale dell’ICAO del 19 luglio 2022, risulta che la direzione della ricorrente e il personale interessato erano perfettamente consapevoli di partecipare a un’operazione il cui scopo era quello di dirottare il volo FR4978 verso l’aeroporto di Minsk per motivi che non avevano alcun collegamento con la sicurezza aerea.
49 Anzitutto, il controllore del traffico aereo ha dichiarato che, molto prima dell’ingresso del volo FR4978 nello spazio aereo bielorusso, il direttore generale della ricorrente, accompagnato da una persona sconosciuta, di cui la ricorrente ha confermato in udienza che essa apparteneva al comitato per la sicurezza dello Stato bielorusso (KGB), sono venuti a parlare al suo superiore gerarchico e che, in seguito, quest’ultimo l’ha informato che un aeromobile con una bomba a bordo era atteso nello spazio aereo bielorusso, ma che gli era stato vietato di avvisare immediatamente l’aeromobile in questione, dal momento che quest’ultimo rischiava di voler atterrare nell’aeroporto più vicino o nello spazio aereo confinante in cui si trovava in quel momento, nella fattispecie in Ucraina.
50 Inoltre, il controllore del traffico aereo ha indicato che il suo superiore gerarchico gli aveva ordinato di trasmettere al pilota del volo FR4978 l’informazione secondo la quale una bomba che si trovava a bordo sarebbe esplosa al di sopra di Vilnius (Lituania) e che, successivamente, la persona sconosciuta che egli sospettava di appartenere al KGB è rimasta tutto il tempo seduta al suo fianco indicandogli come rispondere alle domande poste dal pilota del volo FR4978. Pertanto, sarebbe su istruzioni di detta persona che il controllore del traffico aereo ha indicato a detto pilota che l’informazione sulla bomba proveniva dai servizi di sicurezza, che un messaggio di posta elettronica era stato inviato in tal senso e che il codice di allarme era rosso. Dopo che il suddetto pilota ha lanciato il messaggio di soccorso «Mayday» e ha iniziato la discesa verso l’aeroporto di Minsk, la suddetta persona ha scambiato messaggi telefonici con un terzo, confermando a quest’ultimo che il pilota aveva preso la decisione di atterrare all’aeroporto di Minsk.
51 Dal fascicolo risulta inoltre che, alcuni giorni dopo il dirottamento del volo FR4978, il controllore del traffico aereo è stato convocato nei locali della ricorrente, dove i suoi superiori gerarchici gli hanno chiesto di modificare la sua dichiarazione, affinché quest’ultima non rivelasse le incoerenze nella cronologia degli eventi.
52 Infine, dal fascicolo risulta che le autorità americane hanno condotto una propria indagine, che ha portato un gran giurì della Corte distrettuale federale del distretto sud di New York (Stati Uniti) a redigere un atto di accusa concernente il dirottamento del volo FR4978 nei confronti di quattro funzionari bielorussi, ossia il direttore generale e il vicedirettore generale della ricorrente, nonché due agenti del KGB. Detto atto menziona, in particolare, che tali persone erano partecipanti essenziali ad un complotto volto a dirottare il volo FR4978 verso l’aeroporto di Minsk, che esse hanno collaborato con il personale della ricorrente per trasmettere un falso allarme bomba al volo FR4978 al fine di dirottarlo e che hanno successivamente falsificato relazioni per dissimulare le loro azioni.
53 Alla luce di quanto precede e tenuto conto del contesto politico in Bielorussia all’epoca dei fatti, caratterizzato da un’intensificazione della persistente violazione dei diritti dell’uomo nonché della repressione esercitata brutalmente nei confronti degli oppositori al regime del presidente Lukashenko a seguito delle elezioni presidenziali del 9 agosto 2020, giudicate incompatibili con le norme internazionali, la ricorrente non poteva, quanto meno ragionevolmente, ignorare che le sue attività finalizzate al dirottamento del volo FR4978 a Minsk per ragioni non connesse alla sicurezza aerea hanno contribuito alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica.
54 Pertanto, il Consiglio non ha commesso alcun errore di valutazione nel ritenere che, con il suo coinvolgimento, in quanto impresa pubblica incaricata della regolamentazione dello spazio aereo e dell’assistenza al traffico aereo in Bielorussia, nel dirottamento del volo FR4978, la ricorrente è responsabile della repressione della società civile e dell’opposizione democratica in Bielorussia.
55 Siffatta conclusione non può essere rimessa in discussione dagli argomenti della ricorrente.
56 Infatti, in primo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui, alla luce dell’articolo 20 della Carta, la presa in considerazione della partecipazione oggettiva della ricorrente al dirottamento del volo FR4978 dovrebbe portare a sanzionare automaticamente tutti coloro il cui ruolo strumentale era dimostrato, ivi compreso il pilota di detto volo, occorre rilevare che il Consiglio rimane libero di valutare, nell’ambito dell’esercizio dei poteri che gli sono attribuiti dal Trattato FUE, le modalità di attuazione delle decisioni adottate conformemente al titolo V, capo 2, del Trattato UE, inclusa la determinazione delle persone destinatarie dell’eventuale adozione di misure restrittive individuali in base all’articolo 215 TFUE (v., in tal senso, sentenza del 6 settembre 2013, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑35/10 e T‑7/11, EU:T:2013:397, punto 194).
57 Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente in udienza, l’interpretazione del criterio generale controverso accolta al precedente punto 31 non implica che qualsiasi atto e/o attività che contribuisca in modo equivalente alla repressione nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica sia interessato da tale criterio indipendentemente dalla sua qualificazione sostanziale. Infatti, il carattere oggettivo di quest’ultimo deve essere necessariamente determinato in conformità all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642 e all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 765/2006, che riguardano esclusivamente gli atti e/o le attività qualificabili come atti di repressione, il che esclude gli atti privi, per loro natura, di qualsiasi legame intrinseco con la repressione della società civile e dell’opposizione democratica.
58 In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente fondato sulla sentenza del 30 settembre 2021, Corte dei conti/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782), e secondo il quale, da un lato, solo alcuni dei suoi rappresentanti e preposti sono stati realmente coinvolti nel summenzionato dirottamento e, dall’altro, la sanzione del membro colpevole dell’istituzione non deve automaticamente ripercuotersi sull’intera istituzione, occorre rilevare che, come indica giustamente il Consiglio, esiste una differenza di natura tra, da un lato, un atto commesso solo da un agente o da un membro di un’istituzione che agisce nel proprio interesse, a danno dell’istituzione cui esso appartiene e, dall’altro lato, come nel caso di specie, un atto commesso da agenti di un’istituzione pubblica per conto di quest’ultima, utilizzando i mezzi e i poteri dell’istituzione stessa. Tale argomento della ricorrente non può quindi essere accolto.
59 In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui l’adozione di misure restrittive dovrebbe essere fondata su affermazioni di violazioni sistematiche dei diritti umani, occorre constatare che il criterio generale controverso non prescrive che solo gli atti e/o le attività aventi tale carattere possano condurre all’adozione di misure restrittive. Inoltre, e in ogni caso, il dirottamento del volo FR7948 allo scopo di arrestare il giornalista ed esponente dell’opposizione Raman Pratasevich e Sofia Sapega non può essere dissociato dal contesto nel quale esso si inserisce, vale a dire quello delle elezioni presidenziali del 9 agosto 2020, le quali sono state ritenute dall’Unione incompatibili con le norme internazionali e che sono state seguite da un’intensificazione della persistente violazione dei diritti umani nonché dalla repressione esercitata brutalmente nei confronti degli oppositori del regime del presidente Lukashenko.
60 In quarto luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui il Consiglio avrebbe adottato misure restrittive nei confronti della ricorrente quando l’ICAO non aveva ancora formulato le sue conclusioni e gli Stati Uniti non avevano adottato siffatte misure, si deve osservare, al pari del Consiglio, che il principio della presunzione di innocenza, il quale esige che ogni persona accusata di un reato sia presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata, non osta all’adozione di misure restrittive, dal momento che queste ultime, come indicato ai punti 34 e 35 che precedono, non sono di natura penale.
61 Alla luce di quanto precede, occorre dichiarare che il primo motivo è infondato e deve pertanto essere respinto.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione del principio di proporzionalità
62 Nell’ambito di tale motivo, la ricorrente sostiene che il Consiglio ha violato il principio di proporzionalità.
63 In primo luogo, sarebbe sproporzionato sanzionare per gli stessi fatti sia la ricorrente sia il suo dirigente. Inoltre, anche se fossero stati commessi illeciti da parte di membri del suo personale, la ricorrente non dovrebbe essere sanzionata dal momento che non è tenuta a rispondere delle condotte configuranti illeciti scindibili dal servizio.
64 In secondo luogo, secondo la ricorrente, le misure restrittive adottate nei suoi confronti rischiano di compromettere la sua missione di servizio pubblico internazionale. In particolare, tali misure potrebbero impedirle di sostenere le sue spese correnti, di rimborsare i suoi debiti nei confronti di diversi organismi e imprese e di finanziare gli investimenti necessari per migliorare la qualità dei suoi servizi.
65 A tale proposito, la ricorrente sostiene che le autorizzazioni eccezionali di svincolo, previste all’articolo 3 del regolamento n. 765/2006, dal regolamento di esecuzione 2021/999 e dall’articolo 5 della decisione 2021/1001 sono di impossibile attuazione. L’impraticabilità di tali autorizzazioni si spiegherebbe in particolare con il fatto che esse non sarebbero adatte alla natura strutturale degli investimenti nel settore della sicurezza aerea.
66 Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta gli argomenti della ricorrente.
67 Occorre ricordare, anzitutto, che il principio di proporzionalità è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione ed esige che gli strumenti istituiti da una disposizione di diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano quanto è necessario per raggiungerli (v. sentenza del 13 marzo 2012, Melli Bank/Consiglio, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, punto 52 e giurisprudenza citata).
68 La giurisprudenza precisa al riguardo che, per quanto attiene al controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, al legislatore dell’Unione deve essere riconosciuto un ampio potere discrezionale in settori come la PESC, che implicano, da parte del medesimo, scelte di natura politica, economica e sociale e in cui è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. Pertanto, solo la manifesta inidoneità, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, di un provvedimento adottato in tali settori può inficiare la legittimità di detto provvedimento (v. sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 146 e giurisprudenza citata).
69 È vero che i diritti della parte interessata sono in una certa misura limitati a causa dai provvedimenti restrittivi adottati nei suoi confronti, dal momento che essa non può, in particolare, disporre dei propri fondi che si trovino eventualmente all’interno del territorio dell’Unione né trasferirli verso l’Unione, salvo in virtù di autorizzazioni specifiche. Parimenti, i provvedimenti riguardanti la parte interessata possono suscitare, se del caso, una certa sfiducia o diffidenza nei suoi confronti da parte dei suoi partner o dei suoi clienti [v., in tal senso, sentenza del 23 settembre 2020, Kaddour/Consiglio, T‑510/18, EU:T:2020:436, paragrafo 174 (non pubblicata)].
70 Tuttavia, nel caso di specie, occorre constatare che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, esiste un rapporto ragionevole tra i provvedimenti restrittivi adottati mediante gli atti impugnati e l’obiettivo perseguito.
71 Infatti, poiché, come indicato ai precedenti punti 28 e 29, tale obiettivo è, segnatamente, quello di promuovere la democrazia, i diritti dell’uomo e lo Stato di diritto in Bielorussia, l’approccio consistente nel prendere di mira persone, entità e organismi i cui atti e/o le cui attività contribuiscono alla repressione esercitata nei confronti della società civile e dell’opposizione democratica risponde, in modo coerente, a detto obiettivo e, in ogni caso, non può essere considerato inidoneo rispetto all’obiettivo perseguito.
72 Per quanto concerne l’argomento relativo al fatto che le misure riguardano simultaneamente la ricorrente e il suo dirigente, occorre ricordare, come indicato al precedente punto 56, che il Consiglio resta libero di valutare, nell’ambito dell’esercizio dei poteri conferitigli dal Trattato FUE, le modalità di attuazione delle decisioni adottate in conformità al titolo V, capo 2, del Trattato UE, ivi compresa l’adozione di eventuali misure restrittive fondate sull’articolo 215 TFUE, e che l’importanza dell’obiettivo perseguito dagli atti impugnati giustifica che le misure restrittive colpiscano tutti i responsabili di atti e/o attività che contribuiscono alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica.
73 Per quanto riguarda l’argomento secondo cui il congelamento dei fondi e delle risorse economiche rischia di compromettere la sua missione di servizio pubblico internazionale, è giocoforza constatare, al pari del Consiglio, che dai documenti presentati dalla ricorrente risulta che essa, nonostante l’imposizione delle misure in questione, ha realizzato notevoli profitti nel 2019 e nel 2020. Inoltre, la ricorrente non fornisce elementi concreti sugli investimenti a lungo termine da essa menzionati o sugli importi in gioco.
74 Infine, con riferimento all’argomento della ricorrente secondo cui l’autorizzazione eccezionale di svincolo non sarebbe applicabile in pratica, è sufficiente rilevare che la ricorrente non dimostra di aver presentato una domanda in tal senso che le sarebbe stata rifiutata e che essa non fornisce alcun elemento concreto atto a dimostrare che siffatta autorizzazione sarebbe insufficiente a consentirle di svolgere i suoi compiti di sicurezza aerea.
75 Alla luce di quanto precede, occorre respingere il secondo motivo della ricorrente in quanto infondato, e con esso il ricorso nella sua interezza.
Sulle spese
76 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
77 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
78 Nel caso di specie, poiché la ricorrente è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese. Inoltre, in quanto istituzione interveniente, la Commissione sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Belaeronavigatsia è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.
3) La Commissione europea sopporterà le proprie spese.
Svenningsen | Laitenberger | Stancu |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 febbraio 2023.
Firme