SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NILSA WAHLA,
predstavljeni 21. aprila 2016(1)
Združene zadeve C‑8/15 P, C‑9/15 P in C‑10/15 P
Ledra Advertising Ltd (C‑8/15 P)
Andreas Eleftheriou (C‑9/15 P)
Eleni Eleftheriou (C‑9/15 P)
Lilia Papachristofi (C‑9/15 P)
Christos Theophilou (C‑10/15 P)
Eleni Theophilou (C‑10/15 P)
proti
Evropski komisiji
Evropski centralni banki
„Pritožbe – Evropski mehanizem za stabilnost – Program pomoči za stabilnost za Ciper – Memorandum o soglasju o posebnem gospodarskopolitičnem pogojevanju, sklenjen med Republiko Ciper in Evropsko centralno banko (ECB), Mednarodnim denarnih skladom (MDS) in Evropsko komisijo – Odškodninske in ničnostne tožbe – Obveznosti Komisije“
1. Temeljno pravno vprašanje, ki se poraja s temi pritožbami, je vloga Komisije in – v nekoliko manjši meri – Evropske centralne banke (v nadaljevanju: ECB) v pogajanjih in pri podpisu Memoranduma o soglasju, sklenjenega med Republiko Ciper in Evropskim mehanizmom za stabilnost (v nadaljevanju: EMS) med finančno krizo v letih 2012 in 2103 (v nadaljevanju: MoS). Preučitev tega vprašanja poraja tudi vprašanja o pravnih obveznostih Komisije pri njenih dejavnostih na podlagi Pogodbe o EMS,(2) zlasti ob upoštevanju sodbe, ki jo je 27. novembra 2012 izdalo Sodišče na občni seji v zadevi Pringle (v nadaljevanju: Pringle).(3)
2. Te pritožbe se nanašajo na tri odškodninske zahtevke, ki so jih proti Komisiji in ECB vložili vlagatelji dveh velikih ciprskih bank, Bank of Cyprus (v nadaljevanju: BoC) in Cyprus Popular Bank (v nadaljevanju: CPB). Vlagatelji trdijo, da so zaradi prošnje Republike Ciper za finančno pomoč od EMS in prestrukturiranja zadevnih bank utrpeli izgubo med 480.000 EUR in 1.600.000 EUR. Pritožniki predlagajo tudi razglasitev delne ničnosti MoS zaradi domnevne kršitve njihove lastninske pravice.
I – Pravni okvir
A – Pogodba o EMS
3. V uvodni izjavi 1 Pogodbe o EMS je navedeno:
„Evropski svet [je] 17. decembra 2010 sklenil, da morajo države članice euroobmočja vzpostaviti trajni mehanizem za stabilnost. [EMS] bo prevzel naloge, ki jih imata zdaj evropski instrument za finančno stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EFSF) in evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (v nadaljnjem besedilu: EFSM) ter se nanašajo na zagotavljanje finančne pomoči državam članicam euroobmočja, kadar je to potrebno.“
4. Člen 3 Pogodbe o EMS določa:
„Namen EMS je zbiranje finančnih sredstev in zagotavljanje pomoči za stabilnost ob strogih pogojih, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči v korist članic EMS, ki imajo resne finančne težave ali jim tovrstne težave grozijo, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. EMS je upravičen zbirati sredstva v ta namen z izdajo finančnih instrumentov ali sklepanjem finančnih ali drugih sporazumov ali dogovorov s članicami EMS, finančnimi institucijami ali drugimi tretjimi stranmi.“
5. V členu 4(1) Pogodbe o EMS je določeno:
„EMS ima svet guvernerjev in svet direktorjev ter tudi generalnega direktorja in drugo potrebno osebje.“
6. Člen 5(3) Pogodbe o EMS določa:
„Član Evropske komisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, predsednik ECB ter predsednik Euroskupine (če ni predsednik ali guverner) lahko sodelujejo na sestankih sveta guvernerjev [EMS] kot opazovalci.“
7. Člen 6(2) Pogodbe o EMS določa:
„Član Evropske komisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, in predsednik ECB lahko imenujeta vsak po enega opazovalca [v svet direktorjev EMS].“
8. V členu 12(1) Pogodbe o EMS je navedeno:
„EMS lahko zagotovi pomoč za stabilnost članici EMS pod strogimi pogoji, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. Taki pogoji lahko segajo od programa za makroekonomsko prilagoditev do neprekinjenega upoštevanja predhodno določenih pogojev.“
9. Člen 13 Pogodbe o EMS (z naslovom „Postopek za odobritev pomoči za stabilnost“) določa:
„1. Članica EMS lahko prošnjo za pomoč za stabilnost naslovi na predsednika sveta guvernerjev. V prošnji navede instrumente finančne pomoči, ki jih je treba obravnavati. Ob prejemu take prošnje predsednik sveta guvernerjev naloži Evropski komisiji v povezavi z ECB naslednje naloge:
(a) oceno tveganja za finančno stabilnost euroobmočja kot celote ali njegovih držav članic, razen če je ECB v skladu s členom 18(2) že predložila analizo;
(b) oceno, ali je javni dolg vzdržen. Pričakuje se, da se ta ocena, kadar je to mogoče in ustrezno, opravi v sodelovanju z MDS;
(c) oceno dejanske ali potencialne finančne potrebe zadevne članice EMS.
2. Na podlagi prošnje članice EMS in ocene iz odstavka 1 lahko svet guvernerjev odloči, da načeloma odobri pomoč za stabilnost zadevni članici EMS v obliki finančne pomoči.
3. Če se sprejme odločitev v skladu z odstavkom 2, svet guvernerjev naloži Evropski komisiji, da – v sodelovanju z ECB, in kadar je mogoče, skupaj z MDS – s pogajanji z zadevno članico EMS sklene memorandum o soglasju (v nadaljnjem besedilu: MoS), v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za finančno pomoč. Vsebina MoS odraža resnost pomanjkljivosti, ki jih je treba nasloviti, in izbran instrument finančne pomoči. Hkrati generalni direktor EMS pripravi predlog sporazuma o finančni pomoči, vključno s finančnimi in drugimi pogoji ter izbiro instrumentov, ki ga sprejme svet guvernerjev.
MoS mora biti popolnoma skladen z ukrepi usklajevanja ekonomske politike iz PDEU, zlasti z vsemi akti prava Evropske unije, vključno z vsemi mnenji, opozorili, priporočili ali sklepi, naslovljenimi na zadevno članico EMS.
4. Evropska komisija podpiše MoS v imenu EMS, če so predhodno izpolnjeni pogoji iz odstavka 3 in ga je svet guvernerjev odobril.
5. Svet direktorjev odobri sporazum o finančni pomoči, v katerem so navedene podrobnosti o finančnih vidikih pomoči za stabilnost, ki bo odobrena, in izplačilu prvega obroka pomoči, kadar je to ustrezno.
[…]
7. Evropska komisija je – v sodelovanju z ECB in skupaj z MDS, kadar je to mogoče – pooblaščena za spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč.“
B – Memorandum o soglasju med Republiko Ciper in Komisijo
10. V točkah od 1.23 do 1.27 MoS (z naslovom „Prestrukturiranje in reševanje [banke CPB] in [banke BoC]“) je navedeno:
„1.23. Že navedena ocena finančne in računovodske vrednosti je razkrila, da sta dve največji ciprski banki insolventni. Vlada je za rešitev tega položaja sprejela daljnosežen načrt reševanja in prestrukturiranja. Za preprečitev kopičenja prihodnjih neravnovesij in obnovitev sposobnosti preživetja sektorja ob sočasni ohranitvi konkurence je bila sprejeta štiridelna strategija, ki ne vključuje porabe denarja davkoplačevalcev.
1.24. Prvič, vsa sredstva (vključno s posojili na področju pomorskega prometa) in obveznosti, povezani z Grčijo in ocenjeni na 16,4 oziroma 15,0 milijarde EUR na podlagi neugodnega scenarija, so bili izločeni. Grška sredstva in obveznosti je kupila banka Piraeus Bank, katere prestrukturiranje bodo prevzeli grški organi. Izločitev je bila izvedena na podlagi sporazuma, podpisanega 26. marca 2013. Ker je knjigovodska vrednost sredstev znašala 19,2 milijarde EUR, je ta izločitev omogočila bistveno zmanjšanje medsebojne izpostavljenosti med Grčijo in Ciprom.
1.25. Kar zadeva podružnico [banke CPB] v Združenem kraljestvu, so bile vse vloge prenesene na britansko podružnico [banke BoC]. Povezana sredstva so bila vključena v sredstva [banke BoC].
1.26. Drugič, [banka BoC] prevzema na podlagi postopka nakupa in prevzema ciprska sredstva [banke CPB] po njihovi pošteni vrednosti ter njene zajamčene vloge in izpostavljenost izredni likvidnostni pomoči po nominalni vrednosti. Nezajamčene vloge [banke CPB] bodo ostale v nekdanjem subjektu. Cilj je, da bi bila vrednost prenesenih sredstev višja od vrednosti prenesenih obveznosti, tako da razlika ustreza dokapitalizaciji [banke BoC] s strani [banke CPB] višini 9 % tveganju prilagojenih sredstev, ki so bila prenesena. [Banka BoC] se dokapitalizira, tako da bo na koncu programa dosegla 9‑odstotni delež temeljnega kapitala prvega reda (core tier one ratio) na podlagi neugodnega scenarija stresnega testa, kar bi moralo prispevati k obnovitvi zaupanja in normaliziranju pogojev financiranja. Pretvorba [37,5 %] nezajamčenih vlog v [banki BoC] v delnice razreda A s polno glasovalno pravico in pravicami do dividend zagotavlja največji del kapitalskih potreb z dodatnim vnosom lastniškega kapitala s strani nekdanjega subjekta [banke CPB]. Del preostalih nezajamčenih vlog [banke BoC] bo začasno zamrznjen.
1.27. Tretjič, za zagotovitev izpolnjevanja ciljev kapitalizacije bo do [konca junija 2013] opravljena podrobnejša in posodobljena neodvisna ocena sredstev [banke BoC] in [banke CPB] v skladu z zahtevami okvira za reševanje bank. V ta namen bo referenčni okvir neodvisne ocene določen najpozneje do [sredine aprila 2013] v posvetovanju [s Komisijo], ECB in MDS. Po tej oceni bo po potrebi opravljena dodatna pretvorba nezajamčenih vlog v delnice razreda A za zagotovitev, da bo ob koncu programa mogoče doseči cilj 9‑odstotnega deleža temeljnega kapitala v kriznih razmerah. Če bi bila banka glede na ta cilj prekapitalizirana, bo opravljen odkup delnic, da se imetnikom vlog vrne znesek, ki ustreza prekapitalizaciji.“
C – Nacionalno pravo
1. Zakon z dne 22. marca 2013
11. Na podlagi členov 3(1) in 5(1) zakona o reševanju kreditnih in drugih institucij (O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos, v nadaljevanju: zakon z dne 22. marca 2013)(4) je bila ciprska centralna banka (v nadaljevanju: CCB) skupaj z ministrstvom za finance zadolžena za reševanje institucij.
12. V ta namen člen 12(1) zakona z dne 22. marca 2013 določa, da lahko CCB z uredbo prestrukturira dolgove in obveznosti institucije v postopku reševanja, vključno z zmanjšanjem, spremembo, reprogramiranjem ali prenovitvijo glavnice in preostalega zneska vseh vrst obstoječih ali prihodnjih terjatev do te institucije ali s pretvorbo dolžniških instrumentov v lastniški kapital. Po drugi strani člen 12(1) določa, da so „zajamčene vloge“ v smislu člena 2, peti odstavek, zakona z dne 22. marca 2013 izvzete iz teh ukrepov. Med strankami ni sporno, da so to vloge, na splošno manjše od 100.000 EUR.
2. Uredbi št. 103 in 104
13. Na podlagi zakona z dne 22. marca 2013 sta bili 29. marca 2013 sprejeti uredbi št. 103 in 104.(5)
14. Z uredbo iz leta 2013 o reševanju z lastnimi sredstvi banke BoC, regulativnim upravnim aktom št. 103 (To peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No 103, v nadaljevanju: uredba št. 103), je bila določena dokapitalizacija banke BoC, med drugim na stroške njenih nezavarovanih vlagateljev, delničarjev in imetnikov obveznic, da bi lahko še naprej zagotavljala bančne storitve. Nezajamčene vloge so bile tako pretvorjene v tri vrste instrumentov: v delnice banke BoC (37,5 % vsake nezajamčene vloge), v vrednostne papirje, ki jih je lahko banka BoC pretvorila bodisi v delnice bodisi v vloge (22,5 % vsake nezajamčene vloge), in v vrednostne papirje, ki jih je lahko CCB pretvorila v vloge (40 % vsake nezajamčene vloge).(6) Uredba št. 103 je v skladu z njenim členom 10 začela veljati 29. marca 2013 ob 6.00.
15. Z uredbo iz leta 2013 o prodaji nekaterih dejavnosti banke CPB, regulativnim upravnim aktom št. 104 (To Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No 104, v nadaljevanju: uredba št. 104), je bilo v skladu z njenima členoma 2 in 5 določeno, da se nekatera sredstva in obveznosti z banke CPB prenesejo na banko BoC, vključno z vlogami, manjšimi od 100.000 EUR. Do teh prenosov je prišlo 29. marca 2013 ob 6.10. Vloge, večje od 100.000 EUR, so ostale v banki CPB v pričakovanju njene likvidacije.
II – Ozadje postopkov
16. V prvih mesecih leta 2012 so imele nekatere banke s sedežem na Cipru, med njimi banki CPB in BoC, finančne težave. Republika Ciper je menila, da je nujna njuna dokapitalizacija, in je v zvezi s tem predsedniku Euroskupine predložila prošnjo za finančno pomoč iz EFSF ali EMS.
17. Euroskupina je v izjavi z dne 27. junija 2012 navedla, da bo zaprošena finančna pomoč zagotovljena bodisi iz EFSF bodisi iz EMS v okviru programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga je treba določiti v MoS, o katerem se bodo pogajali Evropska komisija skupaj z ECB in MDS na eni strani ter ciprski organi na drugi strani.
18. Republika Ciper in druge države članice, katerih valuta je euro, so marca 2013 dosegle politični dogovor o osnutku MoS. Euroskupina je v izjavi z dne 16. marca 2013 pozitivno sprejela ta dogovor in opozorila na nekatere predvidene ukrepe prilagoditve, med katerimi je bila uvedba dajatve na bančne vloge. Navedla je, da je glede na okoliščine odobritev finančne pomoči, ki lahko zagotovi finančno stabilnost Republike Ciper in euroobmočja, po njenem mnenju načeloma upravičena, in zainteresirane strani pozvala, naj pospešijo pogajanja, ki so potekala.
19. Republika Ciper je 18. marca 2013 ukazala zaprtje bank 19. in 20. marca 2013, ki sta bila delovna dneva. Ciprski organi so se odločili, da bodo zaprtje bank podaljšali do 28. marca 2013, da bi preprečili naval na bančna okenca.
20. Ciprski parlament je 19. marca 2013 zavrnil osnutek zakona ciprske vlade v zvezi z uvedbo dajatve na vse bančne vloge na Cipru.
21. Ciprski parlament je 22. marca 2013 sprejel zakon z dne 22. marca 2013.
22. Euroskupina je v izjavi z dne 25. marca 2013 navedla, da je s ciprskimi organi dosegla dogovor o bistvenih elementih prihodnjega programa za makroekonomsko prilagoditev, ki ga podpirajo vse države članice, katerih valuta je euro, ter Komisija, ECB in MDS. Poleg tega je pozitivno sprejela načrt prestrukturiranja finančnega sektorja, naveden v prilogi k tej izjavi. Guverner CCB je istega dne začel postopek reševanja bank BoC in CPB. Uredbi št. 103 in 104 sta bili objavljeni 29. marca 2013.
23. Svet guvernerjev EMS je na sestanku 24. aprila 2013 sprejel te sklepe:
– da se Republiki Ciper odobri pomoč za stabilnost v obliki finančne pomoči (v nadaljevanju: FP) v skladu s predlogom generalnega direktorja EMS;
– da se odobri osnutek MoS, o katerem sta se dogovorili Komisija (v sodelovanju z ECB in MDS) in Republika Ciper;
– da se Komisija pooblasti za podpis tega memoranduma v imenu EMS.
24. Memorandum o soglasju so 26. aprila 2013 podpisali minister za finance Republike Ciper, guverner CCB in O. Rehn, podpredsednik Komisije, v imenu Komisije.
25. Nazadnje je svet direktorjev EMS 8. maja 2013 potrdil sporazum o FP in predlog v zvezi s pogoji za izplačilo prvega obroka pomoči Republiki Ciper. Ta obrok je bil razdeljen na dve plačili, ki sta bili izvedeni 13. maja 2013 (2 milijardi EUR) oziroma 26. junija 2013 (1 milijarda EUR).
III – Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklepi
26. S tremi ločenimi vlogami, vloženimi 24. maja 2013, so (i) Ledra Adverstising Ltd (v nadaljevanju: Ledra), (ii) A. Eleftheriou, E. Eleftheriou in L. Papachristofi (v nadaljevanju: Eleftheriou in drugi) ter (iii) C. Theophilou in E. Theophilou (v nadaljevanju: Theophilou in druga) (v teh sklepnih predlogih v nadaljevanju skupaj: pritožniki) začeli postopke pred Splošnim sodiščem, v katerih so zahtevali povračilo škode, ki jim je domnevno nastala kot posledica vključitve točk od 1.23 do 1.27 v MoS, in razglasitev ničnosti teh točk MoS.
27. S tremi sklepi, izdanimi 10. novembra 2014 v zadevah T‑289/13, Ledra Advertising/Komisija in ECB,(7) T‑291/13, Eleftheriou in Papachristofi/Komisija in ECB(8), in T‑293/13, Theophilou/Komisija in ECB(9) (v nadaljevanju: izpodbijani sklepi), je Splošno sodišče zavrglo ali zavrnilo tožbe kot delno nedopustne in delno brez pravne podlage.
IV – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
28. Pritožniki s pritožbami, vloženimi 9. januarja 2015, Sodišču v bistvu predlagajo, naj:
– razveljavi izpodbijane sklepe v zvezi s prvima dvema predlogoma, namreč zahtevkom za odškodnino, in/ali razglasi za nične izpodbijane dele MoS;
– zadeve vrne v razsojanje Splošnemu sodišču;
– pridrži odločitev o stroških.
29. Komisija in ECB v vseh treh zadevah predlagata, naj Sodišče:
– pritožbo zavrže;
– pritožnikom naloži plačilo stroškov.
30. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 27. julija 2015 odločil, da se zadeve C‑8/15 P, C‑9/15 P in C‑10/15 P združijo za ustni postopek in izrek sodbe.
31. Na obravnavi 2. februarja 2016 so pritožniki in Komisija podali ustne navedbe.
V – Presoja pritožbenih razlogov
32. Pritožniki so vložili praktično identične pritožbe, v katerih navajajo štiri pritožbene razloge v podporo svojim pritožbam. Trije pritožbeni razlogi se nanašajo na to, da je Splošno sodišče zavrglo njihov prvi predlog: zahtevek za odškodnino. En pritožbeni razlog se nanaša na tisti del sklepov, v katerem je to sodišče zavrglo njihov drugi predlog: zahtevek za razglasitev ničnosti točk od 1.23 do 1.27 MoS.
33. Vendar bom pred zaporedno obravnavo teh razlogov najprej preučil dopustnost pritožb.
A – Dopustnost pritožb
1. Trditve strank
34. Komisija in ECB ugovarjata dopustnosti pritožb. Komisija trdi, da pritožbe niso dovolj jasne, natančne in razumljive, da bi bile z njimi izpolnjene zahteve Poslovnika Sodišča (v nadaljevanju: Poslovnik). ECB pa zatrjuje, da so v pritožbah ponovljene oziroma ponovno navedene trditve, ki so že bile predstavljene pred Splošnim sodiščem, ne da bi bili ponujeni novi ali konkretni pravni argumenti zoper izpodbijani sklep.
2. Presoja
35. V skladu z ustaljeno sodno prakso izhaja iz člena 256(1), drugi pododstavek, PDEU, člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča in člena 168(1)(d) Poslovnika Sodišča, da je treba v pritožbi jasno navesti izpodbijane elemente sodbe, katere razveljavitev se predlaga, ter pravne trditve, ki ta predlog posebej utemeljujejo. V zvezi s tem je v členu 169(2) Poslovnika pojasnjeno, da se v okviru navedenih pravnih razlogov in trditev natančno opredelijo izpodbijani deli obrazložitve odločbe Splošnega sodišča.(10) Poleg tega bi pritožbe morale imeti skladno strukturo(11) ter dovolj jasno in natančno pojasniti pritožbene razloge in predloge.(12)
36. Te zahteve nikakor niso posledica golega formalizma; ključne so za zagotovitev temeljnih načel, kakršna so pravna varnost, učinkovito izvajanje sodne oblasti in varstvo pravice drugih strank v postopku do obrambe.(13) To velja toliko bolj, če se upošteva, da Sodišče obravnava zadeve v vseh 24 uradnih jezikih Unije in mora vsakodnevno sodelovati s sodišči, javnimi organi in pravnimi svetovalci iz različnih nacionalnih pravnih sistemov, od katerih ima vsak svoja pravila, pojme, tradicijo in kulturo.
37. V teh okoliščinah moram priznati, da trditve Komisije in ECB glede dopustnosti obravnavanih pritožb niso neutemeljene. Poleg teh splošnih pomanjkljivosti in nezadostne natančnosti v njihovem besedilu in predstavitvi je v pritožbah precej pomešano predstavljena pravna in dejanska problematika. Zaradi slabe strukturiranosti, in ker ni podnaslovov, kazala ali povzetka vsebine, bralec med različnimi deli v pritožbah težko najde logični tok misli.
38. Zato je bilo težko z gotovostjo razbrati število in vrsto pritožbenih razlogov ter navedene trditve. To velja zlasti za nekatere pravne in dejanske vidike, ki pomenijo srčiko argumentacije pritožnikov: na primer prepoznava ravnanja, ki je bilo vzrok za zatrjevano finančno izgubo.
39. Glede na navedeno menim, da bi moralo Sodišče resno razmisliti o možnosti, da pritožbe v celoti ali deloma niso skladne z zahtevami iz določb Statuta Sodišča in Poslovnika, ki so navedene zgoraj.
40. Če bi Sodišče kljub malomarnosti pritožnikov menilo, da pritožb ni mogoče v celoti razglasiti za nedopustne, menim, da je treba obravnavati štiri pritožbene razloge. V nasprotju s trditvijo ECB v teh pritožbenih razlogih niso zgolj ponovno navedene trditve, predstavljene na prvi stopnji, ampak je v njih vsebovana kritika izpodbijanih sklepov.
41. Kakršna koli dodatna kritika izpodbijanih sklepov, ki je vsebovana v pritožbah, po mojem mnenju ni predstavljena dovolj jasno in strukturirano, da bi jo bilo mogoče šteti za pravi ali samostojni pritožbeni razlog. V pritožbah so vsebovane tudi številne navedbe, v katerih pritožniki grajajo dejanske ugotovitve Splošnega sodišča.(14) Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso presoja dejanskega stanja, razen pri izkrivljanju dokazov, predloženih Splošnemu sodišču, ni pravno vprašanje, ki bi bilo predmet nadzora Sodišča.(15) Tako bi bili, če bi morali te navedbe šteti za enega ali več dodatnih pritožbenih razlogov, v vsakem primeru nedopustni.
B – Prvi pritožbeni razlog
1. Trditve strank
42. S prvim pritožbenim razlogom, ki je uperjen proti točkama 45 in 46 izpodbijanih sklepov, pritožniki navajajo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je sklenilo, da se sprejetje MoS ne more pripisati Komisiji ali ECB. Zlasti trdijo, da Splošno sodišče ni upoštevalo naloge Komisije – navedene v točki 164 sodbe Pringle – da skrbi za to, da so MoS, ki jih sklene EMS, združljivi s pravom Unije.
43. Komisija trdi, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava z ugotovitvijo, da je MoS instrument mednarodnega javnega prava, ki je sklenjen med EMS in Republiko Ciper. Komisija je bila s Pogodbo o EMS pooblaščena za podpis MoS v imenu EMS, vendar ta institucija ni stranka sporazuma. Kakršna koli obveznost Komisije, ki izhaja iz sodbe Pringle, kot taka ne spremeni pravne narave MoS, za katerega pritožniki trdijo, da je vzrok za škodo, ki so jo utrpeli.
44. ECB trdi, da ta pritožbeni razlog ni dopusten in da v nobenem primeru ni utemeljen. Trdi, da je Splošno sodišče pravilno razumelo, da se sprejetje MoS ne more pripisati Komisiji ali ECB. Tako je bilo v izpodbijanih sklepih pravilno ugotovljeno, da odškodninske tožbe niso dopustne.
2. Presoja
45. S tem pritožbenim razlogom se v bistvu postavlja vprašanje, ali je mogoče Unijo na podlagi členov 268 PDEU in 340 PDEU šteti za odgovorno za plačilo odškodnine za izgubo, ki je bila neposredno ali posredno povzročena z MoS, sklenjenim med EMS in članico EMS, ki je zaprosila za finančno pomoč v skladu s členom 13 Pogodbe o EMS.
46. V zvezi s tem opozarjam, da se v skladu s to določbo o MoS – v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za finančno pomoč, ki naj bi jo odobril EMS – Komisija pogaja v povezavi z ECB in, kjer je to mogoče, z MDS. MoS podpiše v imenu EMS Komisija, če ga je odobril svet guvernerjev EMS.
47. Na začetku je očitno treba poudariti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso namen odškodninske tožbe proti Uniji povračilo škode, ki izhaja iz ukrepa ali nezakonitega ravnanja, ki ga je treba pripisati neki instituciji.(16) V skladu s členom 340 PDEU lahko pride do odgovornosti Unije načeloma zaradi kakršnega koli ravnanja institucije (ali njenih uslužbencev) pri opravljanju njenih dolžnosti.
48. Pritožniki so pred Splošnim sodiščem razvili dve trditvi v podporo svoji navedbi, da je treba ravnanje, s katerim je bila povzročena zatrjevana škoda, pripisati institucijam Unije.
a) Prva trditev
49. Poglavitna trditev pritožnikov na prvi stopnji, kot jo sam razumem, je bila v tem, da naj bi bila domnevno nastala škoda povzročena s podpisom MoS, akta, za katerega so šteli, da ga je mogoče pripisati Komisiji in ECB.
50. Splošno sodišče je v točkah od 40 do 47 izpodbijanih sklepov poudarilo, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso pristojno le za spore, ki se nanašajo na povračilo škode, ki jo povzročijo institucije Unije ali njihovi uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti. Zato odškodninski zahtevek, ki je uperjen proti Uniji in temelji zgolj na nezakonitosti akta ali ravnanja, pri čemer ne gre za akt ali ravnanje institucije Unije ali njenih uslužbencev, ni dopusten. To sodišče je nato ugotovilo, da čeprav so s Pogodbo o EMS Komisiji in ECB dodeljene nekatere naloge, povezane z izvajanjem ciljev navedene pogodbe, iz sodbe Pringle izhaja, da naloge, ki so s Pogodbo o EMS dodeljene Komisiji in ECB, ne zajemajo nobene lastne pristojnosti za odločanje in da po drugi strani dejavnosti, ki jih instituciji opravljata na podlagi te pogodbe, zavezujejo le EMS. Zato je Splošno sodišče sklenilo, da sklenitve MoS ni mogoče pripisati Komisiji ali ECB in da posledično ni pristojno za obravnavanje odškodninskega zahtevka, ki temelji na nezakonitosti nekaterih določb MoS.
51. Menim, da razmišljanje Splošnega sodišča ni napačno. Ni sporno, da je Pogodba o EMS kljub močni povezanosti s Pogodbami Unije mednarodni sporazum, ki je bil podpisan zunaj pravnega okvira Unije. Začela je veljati po koncu ratifikacijskih postopkov v državah članicah in je ustvarila novo mednarodno organizacijo s svojimi pravili, poslanstvom, institucijami in osebjem.
52. S soglasjem vseh držav članic Unije(17) so bile s Pogodbo o EMS nekatere naloge dodeljene nekaterim institucijam Unije (Komisiji, ECB, Svetu in Sodišču). Dejansko je Sodišče že pred podpisom Pogodbe o EMS razsodilo, da smejo države članice pod določenimi pogoji na področjih, ki ne spadajo v njihovo izključno pristojnost, dodeliti naloge institucijam, ki so zunaj okvira Unije.(18)
53. Kljub temu pa dejstvo, da lahko v okviru pravnega okvira EMS ena ali več institucij Unije igra določeno vlogo, ne spremeni narave aktov EMS. Ti akti ne spadajo v pravni red Unije: o njih odločajo lastne institucije EMS in zavezujejo samo EMS.(19) Unija ni pogodbenica Pogodbe o EMS (in prav tako ne vse njene države članice). Iz člena 216(2) PDEU izhaja, da Unijo praviloma zavezujejo le mednarodni sporazumi, katerih stranka je.(20)
54. V teh okoliščinah mi skoraj ni treba poudariti, da ni mogoče šteti, da je po začetku veljavnosti Pogodbe o EMS Unija prevzela in tako nase prenesla pristojnosti, ki so jih prej izvajale države članice in ki izhajajo iz te pogodbe.(21) Pogodba o EMS je instrument ekonomske politike, ki v skladu s členom 6 PDEU ni področje, na katerem ima Unija izključno pristojnost. Prav tako posebni sektor, v katerem je bila sprejeta Pogodba o EMS, ni postal področje izključne pristojnosti na podlagi zakonodaje, ki jo je sprejela Unija. Kot je Sodišče ugotovilo v sodbi Pringle, nikjer v Pogodbi DEU ni navedeno, da bi bila Unija izključno pristojna za odobritev finančne pomoči državi članici, ki ima resne finančne težave ali ji take težave grozijo.(22)
55. Dejstvo, da se nekateri akti prava Unije sklicujejo na določbe EMS (in obratno), ne more pripeljati do drugačnega sklepa. Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da dejstvo, da je lahko cilj ali učinek enega ali več aktov prava Unije ta, da so v pravo Unije vključena nekatera pravila iz mednarodnega sporazuma, ki ga sama Unija ni odobrila, ne zadošča, da bi zato ta mednarodni sporazum spadal na področje uporabe prava Unije.(23)
56. Dalje, spomnil bi, da je Sodišče pred kratkim potrdilo, da v pravnem redu Unije ni prostora za hibridne akte, ki niso predvideni v Pogodbah in so sprejeti v okviru postopkov, v katerih so bili brez razlikovanja združeni elementi, ki spadajo v postopek odločanja Unije, in medvladni elementi.(24)
57. Nazadnje, opozoriti moram, da mora kakršne koli finančne posledice, ki izhajajo iz teh aktov, kriti zgolj proračun EMS.(25) Če bi, nasprotno, sprejeli trditve, ki jih zagovarjajo pritožniki, bi to pomenilo – kot ugotavlja ECB – da bi bil na koncu s sklepi, ki jih sprejme mednarodna organizacija, katere pogodbenice niso vse države članice Unije, prizadet proračun Unije.
58. Zato dejstvo, da se o mednarodnih sporazumih, ki jih skleneta EMS in ena od njenih članic (v obravnavani zadevi Republika Ciper), pogajata Komisija in ECB, podpiše pa jih je v imenu EMS Komisija, ne more spremeniti pravne narave teh sporazumov:(26) gre za akte EMS.
59. V skladu s tem je Splošno sodišče pravilno razsodilo, da se sprejetje MoS ne more pripisati Komisiji ali ECB.
b) Druga trditev
60. Prav tako ne pridem do drugačnega sklepa o odgovornosti Unije v tej zadevi, če preučim podredno trditev, ki so jo glede tega navajali pritožniki.
61. Pritožniki trdijo, da je škoda, ki jim je domnevno nastala, posledica opustitve Komisije, da izpolni svojo dolžnost zagotoviti, da je MoS popolnoma skladen s pravom Unije. V zvezi s tem se pritožniki sklicujejo na točki 164 in 174 sodbe Pringle, v kateri je Sodišče navedlo: (i) „Komisija s svojo vključenostjo v Pogodbo o EMS spodbuja splošni interes Unije. Na podlagi nalog, ki ji jih poverja Pogodba o EMS, lahko Komisija [… ] skrbi za to, da so memorandumi o soglasju, ki jih sklene EMS, v skladu s pravom Unije“; in da (ii) „mora biti memorandum o soglasju, dosežen s pogajanji z državo članico, ki zaprosi za pomoč za stabilnost, popolnoma skladen s pravom Unije“.
62. Ker je Splošno sodišče dvomilo o dopustnosti te trditve, jo je obravnavalo le na kratko. Ugotovilo je zgolj, da je v vsakem primeru zatrjevana škoda nastala po podpisu MoS in da to pomeni, da vzročna zveza med ravnanjem Komisije in to škodo ni dokazana.(27)
63. Ne glede na vidik dopustnosti in pravilnost razmišljanja Splošnega sodišča menim, da niti druga trditev pritožnikov ni prepričljiva.
64. Da bi lahko pojasnil, zakaj, bom zaporedoma obravnaval ti vprašanji. Prvič, obravnaval bom predpostavko, na kateri temelji ta trditev: obstoj pravne obveznosti Komisije, da zagotovi, da je z akti, ki jih sprejmejo organi ali organizacije, v imenu katerih deluje zunaj okvira Unije, spoštovano pravo Unije, katerega kršitev lahko pripelje do finančne odgovornosti Unije. Drugič, preučil bom, ali je med pogajanji, ki so pripeljala do podpisa MoS, morda lahko prišlo do kršitve prava Unije, kar bi Komisija morala preprečiti.
i) Obveznosti Komisije pri delovanju zunaj okvira Unije in s tem povezana odgovornost Unije
65. Na začetku moram ugotoviti, da v točki 164 sodbe Pringle na prvi pogled ni izrecno omenjena nikakršna obveznost Komisije. Očitno besedilo tega dela kaže, da lahko Komisija s sodelovanjem v pogajanjih za MoS zagotovi njegovo združljivost s pravom Unije. Vendar menim, da je treba ta del za to, da bi resnično razumeli pravi pomen, brati v njegovem kontekstu.
66. V tem delu sodbe Pringle, ki se je nanašal na vlogi Komisije in ECB, je Sodišče presojalo, ali so naloge, ki so s Pogodbo o EMS dodeljene nekaterim institucijam Unije, združljive s Pogodbama Unije. Eden od pogojev, ki ga je treba v skladu s sodno prakso izpolniti za zagotovitev združljivosti, je, da te posebne naloge „ne izkrivljajo pristojnosti, ki jih tem institucijam podeljujeta“ Pogodbi Unije.(28) Glede Komisije je Sodišče v točki 163 sodbe spomnilo, da na podlagi člena 17(1) PEU ta institucija „spodbuja splošni interes Unije“ in „skrbi za uporabo prava Unije“.
67. Zato je treba navedbo v točki 164 sodbe Pringle razumeti ob upoštevanju člena 17(1) PEU. Sodišče je preučilo Pogodbo o EMS in ugotovilo, da očitno z nobeno določbo te pogodbe ni zahtevano, da Komisija opravlja naloge, ki bi lahko nasprotovale njeni ustavni nalogi spodbujanja interesov Unije in „varuhinje Pogodb“. Nasprotno, vloga Komisije pri Pogodbi o EMS je bila očitno popolnoma v skladu s to nalogo.
68. Kakšen je pomen vsega tega za obravnavani postopek?
69. Strinjam se s pritožniki, da morajo institucije Unije, tudi kadar delujejo zunaj okvira Unije, natančno spoštovati pravo Unije. Komisiji tako ni dovoljeno, tudi ko deluje v imenu EMS, namerno kršiti pravil Unije. Poleg tega s svojim ravnanjem ne sme prispevati h kršitvi pravil Unije, ki jo storijo drugi subjekti ali organi.(29)
70. Vendar se ne strinjam s pritožniki, da je ta obveznost tako široka, da je mogoče šteti, da je Komisiji naložena obveznost za dosego rezultata, da prepreči kakršne koli konflikte ali napetost med določbami akta, ki so ga sprejeli drugi subjekti, in pravilom Unije, ki se lahko uporablja za položaj. Največ, kar si lahko predstavljam, je to, da ima lahko Komisija obveznost, da stori vse v svoji moči, da prepreči nastanek takega konflikta.
71. Daljnosežna obveznost za dosego rezultata, ki jo zatrjujejo pritožniki, ne izhaja ne iz besedila Pogodbe o EMS ne iz – kar je pomembneje – samega člena 17(1) PEU.
72. V zvezi s Pogodbo o EMS moram opozoriti, da je v njenem členu 13(3) navedeno zgolj, da mora biti MoS „popolnoma skladen (consistent) z ukrepi usklajevanja ekonomske politike iz PDEU“.(30) Ne Pogodba o EMS ne Sodišče – ko je razlagalo to pogodbo v sodbi Pringle(31) – se nista sklicevala na zahtevo po popolni skladnosti MoS s celotnim pravom Unije.
73. Po eni strani ne bi smeli zamenjevati izrazov „skladnost (compliance)“ in „združljivost (consistency)“. S pravnega vidika se namreč nanašata na dva precej različna pojma: s prvim se zahtevata spoštovanje in popolna usklajenost med dvema besediloma, medtem ko za drugega zadostuje zgolj kohezija in nenasprotovanje med njima.
74. Po drugi strani so izrecno omenjeni le ukrepi Unije za usklajevanje ekonomske politike. Za to obstaja razlog: nezdružljivost med ukrepi Unije za usklajevanje ekonomske politike in MoS bi lahko ogrozila učinkovitost prvega in s tem celotno delovanje Unije na tem področju. Zahteva po polni usklajenosti med MoS in vsemi vidiki prava Unije se ni zdela potrebna, ker sistem EMS ni del pravnega reda Unije.
75. Dalje, v zvezi s členom 17(1) PEU menim, da naloge Komisije, kadar deluje zunaj Pogodb Unije, v splošnem ne morejo biti različne ali težje od tistih, pri katerih ravna znotraj tega okvira. Naj pojasnim.
76. V svoji vlogi „varuhinje Pogodb“ Komisija ni dolžna ukrepati zoper morebitno kršitev prava Unije, ki jo ugotovi, ker bi sicer kršila člen 17 PEU. Kot je v več predhodnih odločbah pojasnilo Splošno sodišče, je namen člena 17 PEU zagotoviti splošno opredelitev pristojnosti Komisije: gre torej za določbo institucionalne narave, in ne iztožljivo pravilo, katerega namen je, da za posameznike ustvarja pravice.(32) Ni mogoče trditi, da vsakič, ko Komisija krši neko določbo Pogodbe ali ne prepreči, da bi tako določbo kršil drug subjekt, ta kršitev pomeni kršitev splošne določbe člena 17 PEU.(33)
77. Verjetno je to mogoče pojasniti z analogijo. V okviru sistema, določenega s členi od 258 PDEU do 260 PDEU (ena od temeljnih oblik delovanja, v kateri Komisija opravlja vlogo „varuhinje Pogodb“), ima Komisija diskrecijsko pravico, da se odloči, ali bo uvedla – in če, kdaj – postopke proti državam članicam, za katere sumi, da so kršile pravo Unije. Enako možnost ima, ko se odloča, glede katerih dejanj ali opustitev, ki jih je mogoče pripisati državam članicam, bo sprožila postopek.(34)
78. Pomembno je, da Komisija v teh postopkih deluje izključno v splošnem interesu Unije,(35) tudi če je lahko rezultat takih postopkov posredno v interesu posameznikov.(36) Dejansko s členi od 258 PDEU do 260 PDEU posameznikom niso izrecno podeljene nobene pravice. Zato posamezniki ne morejo izpodbijati ravnanja Komisije v okviru teh postopkov.(37) Zlasti posamezniki načeloma nimajo procesnega upravičenja, da bi od Unije zahtevali odškodnino za škodo, ki jim je morda nastala zaradi dejanj ali opustitev Komisije na podlagi členov 258 PDEU in 260 PDEU. Edino ravnanje, ki ga lahko izpodbijajo kot „vir škode“, je ravnanje države članice/držav članic, odgovorne/odgovornih za kršitev pravil Unije.(38) Vendar Komisija v zvezi z načinom, kako izpolnjuje to vlogo, odgovarja Evropskemu parlamentu, ki lahko, če se mu to zdi primerno, vloži predlog nezaupnice na podlagi člena 234 PDEU, in Komisiji naloži, da kot organ odstopi.
79. Ista načela bi se morala po mojem mnenju uporabljati toliko bolj, kadar Komisija ravna kot „varuhinja Pogodb“ zunaj pravnega okvira Unije.
80. Zato lahko ob upoštevanju člena 17(1) PEU in sodbe Pringle sklenem, da Komisiji ni naložena obveznost za dosego rezultata, da prepreči kakršne koli konflikte ali napetosti med določbami akta, ki so ga sprejeli drugi subjekti, in pravilom Unije, ki se lahko uporablja za položaj. Poleg tega posamezniki nimajo pravice zahtevati odškodnine od Unije za škodo, ki jim je domnevno nastala zaradi dejanj ali opustitev Komisije, kadar ravna kot „varuhinja Pogodb“.
81. Glede na navedeno in zaradi celovitosti bom preučil tudi, ali bi lahko podpis MoS dejansko vodil do kršitve prava Unije, ki jo zatrjujejo pritožniki.
ii) Uporaba Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(39)
82. Tudi če bi Sodišče menilo, da so dolžnosti Komisije kot „varuhinje Pogodb“, kadar deluje zunaj okvira Unije, daljnosežnejše od tistih, ki so navedene zgoraj, in da lahko kršitev teh dolžnosti dejansko pripelje do finančne odgovornosti Unije, bi bilo treba preučiti dodatno vprašanje. To vprašanje je v bistvu, ali je bila posledica podpisa MoS morebitna kršitev prava Unije, ki bi jo Komisija morala preprečiti.
83. Pritožniki so na prvi stopnji trdili, da je prišlo do domnevne kršitve njihove temeljne lastninske pravice, kot je določena v členu 17 Listine, ker so bile v MoS vključene točke od 1.23 do 1.27. Vendar tudi če zanemarimo dejstvo, da pritožniki niso podrobneje pojasnili, kako je s spornimi deli MoS kršen člen 17 Listine,(40) niso pojasnili niti tega, zakaj naj bi se Listina za MoS sploh uporabljala.
84. V skladu s členom 51(1) Listine se „[d]oločbe te listine […] uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije […], za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. Zato spoštujejo pravice, upoštevajo načela in spodbujajo njihovo uporabo v skladu s svojimi pristojnostmi in ob spoštovanju meja pristojnosti Unije, ki so ji dodeljene v Pogodbah.“
85. Iz razlogov, ki sem jih pojasnil zgoraj, ne dvomim, da mora Komisija spoštovati pravila Unije, zlasti Listino, kadar deluje zunaj pravnega okvira Unije. Navsezadnje člen 51(1) Listine ni omejen, kar zadeva uporabo Listine za institucije Unije, kakor to velja za države članice.(41) Dalje, s to določbo se od institucij Unije tudi zahteva, naj spodbujajo uporabo Listine.
86. Vendar to ne pomeni, da mora Komisija zahtevati standarde iz Listine za akte, ki jih sprejemajo drugi subjekti ali organi, ki delujejo zunaj okvira Unije. Ponovno moram poudariti, da so s pristopom k Pogodbi o EMS nekatere države članice izvrševale pristojnost, ki so jo ohranile na področju ekonomske politike.
87. V skladu z ustaljeno sodno prakso naj bi se temeljne pravice, ki so zagotovljene s pravnim redom Unije, uporabljale v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, ne morejo pa se uporabljati v drugih položajih.(42) V skladu s členom 51(1) Listine se njegove določbe uporabljajo za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. Pomembno je, da pojem „izvajanje prava Unije“ v smislu člena 51(1) Listine zahteva obstoj navezne okoliščine določene stopnje, ki presega dejstvo, da so zadeve, za katere velja nacionalno pravo in pravo Unije, tesno povezane, ali posredne učinke enega od področij na drugega.(43) Med drugimi elementi, ki jih je treba upoštevati, je to, ali obstaja druga vsebinska določba prava Unije (razen tiste iz Listine, ki je že bila omenjena), ki, ker se uporablja za položaj, zadevnim državam članicam nalaga obveznost.(44)
88. Sodišče je v sodbi Pringle že razsodilo, da države članice z vzpostavitvijo Pogodbe o EMS niso izvajale prava Unije in se zato Listina za Pogodbo o EMS ni uporabljala.(45) Glede na to bi se od pritožnikov lahko pričakovalo, da bodo v obravnavanem postopku pojasnili, zakaj ta rešitev morda v zvezi z MoS ne drži. Vendar tudi ko so bili na obravnavi pozvani, naj natančneje razdelajo to točko, pritožniki niso pojasnili ničesar: enostavno se jim je zdelo samo po sebi umevno, da se Listina za MoS mora uporabljati. Pritožniki se zlasti niso sklicevali na določbe prava Unije, zaradi katerih bi – če bi se uporabljale za MoS – ta akt spadal na področje uporabe prava Unije za namen Listine.
89. Zato menim, da pritožniki nikakor niso dokazali, da se lahko za MoS uporablja pravo Unije in da se zanj posledično uporabljajo določbe Listine.
90. V zvezi s tem bi morale institucije, tako kot je to določeno v členu 51(1) Listine, uporabljati Listino v skladu s svojimi pristojnostmi in ob upoštevanju meja pristojnosti Unije. Zato ni nobene podlage za trditev, da je Komisija morala uporabljati standarde iz Listine za MoS. Lahko bi trdili, da Komisija s tem nikakor ne bi preprečila kršitve prava Unije, ampak razširila uporabo Listine na pravno področje, za katero ni bilo namenjeno, da se ureja s tem instrumentom.
91. Pri tej ugotovitvi se opiram na več nedavnih sklepov Sodišča, v katerih so posamezniki izpodbijali različne ukrepe prestrukturiranja, ki so jih sprejeli nacionalni organi med nedavno gospodarsko krizo. Ker sploh ni bilo pojasnjeno, zakaj naj bi se Listina uporabljala za sporne ukrepe držav članic, je Sodišče ugotovilo, da ni pristojno za odločanje o združljivosti teh ukrepov z Listino.(46)
c) Končne ugotovitve
92. Ker menim, da zahtevki pritožnikov niso utemeljeni, bi zgolj dodal te ugotovitve.
93. Sam razumem člen 17(1) PEU in sodbo Pringle tako, da ne pomenita, da je pravni okvir EMS pravni vakuum, v katerem ni mogoče izpodbijati kršitev pravic posameznikov. To zgolj pomeni, da Listina v splošnem ni pravni instrument, v luči katerega bi bilo treba presojati zakonitost ravnanja EMS ali ravnanja institucij EMS in njihovih uslužbencev. Dejansko obstajajo pravna sredstva, ki so na voljo posameznikom, ki menijo, da so žrtev morebitnih kršitev svojih pravic v položajih, kakršen je položaj pritožnikov.
94. Po eni strani se lahko v njihovem položaju uporabijo druge nacionalne in mednarodne listine o pravicah,(47) zato bodo verjetno za obravnavanje njihovih zahtevkov, ki temeljijo na teh pravnih aktih, pristojna druga nacionalna ali mednarodna sodišča.
95. Po drugi strani so v pravnem redu Unije na voljo pravna sredstva za obravnavanje morebitnih kršitev prava Unije, storjenih v okviru EMS, če bi do njih dejansko prišlo. Vendar naj se v takih primerih sodni postopki v splošnem ne bi uvedli proti institucijam, če ravnajo v imenu EMS in same niso pristojne za samostojno odločanje.
96. Poleg razlogov, navedenih zgoraj, se mi zdi, da je to stališče podprto še z dodatnimi premisleki.
97. Člen 340 PDEU določa, da „[v] primeru nepogodbene odgovornosti […] Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti“.(48)
98. Ker so institucije Unije opravljale svoje naloge zunaj okvira Unije, bi bilo treba njihovo ravnanje, ki ga grajajo pritožniki v obravnavanih zadevah, presojati predvsem skozi prizmo mednarodnega javnega prava. Te institucije so dejansko ravnale v imenu mednarodne organizacije (EMS), katere članice so suverene države, z namenom sklenitve mednarodnega sporazuma (MoS) med to organizacijo in eno od njenih držav pogodbenic (Republika Ciper). V skladu s pravili mednarodnega javnega prava (pravili, katerih veljavnost in vrednost sprejemajo in priznavajo vse države članice Unije kot tudi Unija sama, česar skoraj ni treba poudarjati) se ravnanje uslužbencev mednarodnih organizacij v splošnem pripiše organizaciji sami.
99. Tako je na primer v členu 6(1) osnutka členov o odgovornosti mednarodnih organizacij (v nadaljevanju: osnutek členov)(49) določeno, da „se ravnanje organa ali uslužbenca mednarodne organizacije, ko opravlja funkcije tega organa ali uslužbenca, štetje za delovanje te organizacije po mednarodnem pravu, ne glede na položaj, ki ga ima ta organ ali uslužbenec v tej organizaciji“. Vendar je pomembno, da je v členu 7 osnutka členov dodano, da se „ravnanje organa države oziroma organa ali uslužbenca mednarodne organizacije, ki je dan na voljo drugi mednarodni organizaciji, po mednarodnem pravu šteje za delovanje te zadnje organizacije, če organizacija opravlja dejanski nadzor nad tem ravnanjem“.
100. Zdi se mi, da je te določbe mogoče uporabiti kot vir navdiha v obravnavani zadevi. Ni dvoma, da sta Komisija in ECB instituciji mednarodne organizacije (EU), ki sta bili dani na voljo drugi organizaciji (EMS). Ko sta se pogajali o MoS oziroma ga podpisali, sta ravnali v imenu in pod dejanskim nadzorom sveta guvernerjev EMS. Zato je očitno, da spadata v položaj, predviden s členom 7 osnutka členov: ravnali sta kot „uslužbenca“(50) EMS.
101. V skladu z načeli, ki so izražena v osnutku členov, tako menim, da je treba ravnanje Komisije in ECB, ko sta se pogajala o MoS oziroma ga podpisala, načeloma pripisati mednarodni organizaciji, v imenu katere sta opravila te naloge (EMS), ne pa mednarodni organizaciji, iz katere izhajata (EU). Drugače pa bi lahko bilo, če lahko oseba dokaže, da je institucija Unije, ki je delovala zunaj okvira Unije, dovolj resno kršila pravno pravilo, ki lahko tej osebi povzroči škodo. Za to bi na primer šlo, če bi Komisija ali ECB po pomoti javnosti sporočila zaupne ali napačne informacije, ki bi lahko povzročile škodo nekaterim fizičnim ali pravnim osebam.(51) To bi bila ravnanja, ki bi jih bilo mogoče pripisati Komisiji in ECB. Vendar so pravne in dejanske okoliščine v obravnavanem postopku očitno drugačne.
102. Dejansko so pritožniki s tem, da so se v obravnavanih zadevah sklicevali na domnevno opustitev Komisije, želeli zaobiti dejstvo, da je EMS in zgolj EMS odgovoren za akte, ki jih sprejema na podlagi Pogodbe o EMS.
103. Tako je v primeru dejanskih kršitev prava Unije s strani EMS mogoče načeloma začeti postopek proti državam članicam, ki so na koncu odgovorne za te kršitve. Čeprav ravnajo zunaj okvira Unije, ne smejo kršiti določb Unije, ki se lahko uporabljajo, ali kakor koli ogroziti učinkovitosti katerega koli ukrepa Unije, na katerega lahko vpliva njihovo ravnanje.(52)
104. Zato je mogoče države članice, ki sprejemajo odločitve kot članice EMS, šteti za odgovorne za morebitne kršitve prava Unije, storjene v tem okviru. Posledično bi bil državljan, ki meni, da je prizadet s takimi kršitvami, v skladu s sodno prakso Sodišča o odgovornosti države za kršitve prava Unije upravičen sprožiti postopek pri pristojnih nacionalnih sodiščih.(53)
105. Ta načela nikakor niso značilna samo za mednarodno javno pravo, ampak se uporabljajo tudi za razmerja med naročiteljem in zastopnikom v številnih civilnih, trgovinskih in upravnih nacionalnih pravnih sistemih znotraj Unije in drugod. Tradicionalno je naročitelj (navzven) odgovoren za napake, ki so jih storili njegovi zastopniki, ko so poslovali s tretjimi v njegovem imenu. Kadar pa zastopnik ravna brez potrebnega pooblastila, je lahko naknadno (notranje) odgovoren za povrnitev izgube ali škode, ki jo je utrpel naročitelj.(54)
106. Moj sklep je očitno nadalje potrjen z usmeritvami sodne prakse Sodišča, v skladu s katero morajo v primerih skupne nepogodbene odgovornosti Unije in države članice posamezniki, ki jim je bila domnevno povzročena škoda, najprej začeti postopek pred pristojnimi nacionalnimi sodišči, če so organi držav članic predvsem ali primarno odgovorni za zatrjevane kršitve.(55) Očitno se to načelo toliko bolj uporablja za obravnavani postopek, če pritožniki niso dokazali, da so institucije Unije pravno odgovorne, čeprav le deloma,(56) za ravnanje, s katerim je bila domnevno povzročena škoda, ki jo zatrjujejo.
107. Glede na zgoraj navedeno Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava z ugotovitvijo, da MoS ni mogoče pripisati Komisiji ali ECB, in da zato Unija na podlagi členov 268 PDEU in 340 PDEU ne more biti odgovorna za to, da so bili v MoS vključeni nekateri deli, s katerimi je domnevno kršena Listina. Zato bi bilo treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.
C – Drugi pritožbeni razlog
1. Trditve strank
108. Pritožniki z drugim pritožbenim razlogom, ki je uperjen zoper točko 43 izpodbijanih sklepov, grajajo Splošno sodišče, ker ni upoštevalo nekaterih izjav J. Asmussena, ki je bil v upoštevnem času član izvršilnega odbora ECB. Pritožniki trdijo, da je J. Asmussen na srečanju 15. marca 2013 ciprskemu predsedniku rekel, da „če Ciper ne bo sprejel zahtev v zvezi z zapolnjevanjem dolžniške vzdržnostne vrzeli, bo ECB v prihodnje onemogočila bančno likvidnost Cipra“.(57) V skladu s tem je Splošno sodišče spregledalo bistveni dejanski element, ko je sklenilo, da je MoS akt, ki ga je treba pripisati EMS (ne pa Komisiji in ECB) in kot tak ne more pomeniti podlage za odgovornost Unije.
109. Komisija trdi, da je ta pritožbeni razlog nova pravna in dejanska trditev, ki je bila prvič navedena v replikah pritožnikov na prvi stopnji. Zagotovo tudi ni nekaj, kar se je pojavilo med postopkom, ali razlog, ki bi razširjal že navedene. Splošno sodišče je tako pravilno zavrnilo trditve pritožnikov glede te točke. V vsakem primeru pa domnevna „pretnja“ J. Asmussena ne spremeni dejstva, da MoS zavezuje samo EMS, ne pa Unije.
2. Presoja
110. Zdi se mi, da je domnevna izjava J. Amsussena dokaz, ki so ga pritožniki navedli v podporo svoji trditvi, da je treba MoS pripisati Komisiji in ECB ter da bi zato Unija morala biti odgovorna za domnevno škodo, nastalo zaradi tega.
111. S tem pritožbenim razlogom pritožniki torej grajajo presojo dokazov, ki jo je opravilo Splošno sodišče.
112. Zato po mojem mnenju ne glede na to, ali je bil ta dokaz pravočasno predložen pred Splošnim sodiščem, ta pritožbeni razlog ni dopusten. Sodišče ne sme preučiti dokazov, ki so bili predloženi ali predlagani na prvi stopnji, razen v primerih, v katerih je Splošno sodišče izkrivilo jasen pomen teh dokazov.
113. Vendar v obravnavanem postopku pritožniki zgolj opozarjajo na to, da Splošno sodišče ni upoštevalo enega od dokazov, ne da bi navajali, da je prišlo do izkrivljenja jasnega pomena tega dokaza.
114. V vsakem primeru sta Komisija in ECB povsem pravilno poudarili, da to, kar je morda J. Asmussen – zasebno ali uradno – izjavil na srečanju s ciprskim predsednikom, ne more vplivati na pravno naravo MoS. Na koncu je EMS odgovoren za vsebino tega akta.
115. Drugi pritožbeni razlog tako ni dopusten in v nobenem primeru ni utemeljen.
D – Tretji pritožbeni razlog
1. Trditve strank
116. Pritožniki s tretjim pritožbenim razlogom, uperjenim zoper točko 54 izpodbijanih sklepov, izpodbijajo ugotovitve Splošnega sodišča, da ne obstaja vzročna zveza med škodo, ki jim je domnevno nastala, ter zatrjevano opustitvijo Komisije. Splošno sodišče je ugotovilo, da je zatrjevano zmanjšanje vrednosti vlog pritožnikov povzročil začetek veljavnosti uredbe št. 103, do katerega je prišlo pred podpisom MoS. Predvsem je Splošno sodišče po mnenju pritožnikov napačno presodilo pojem „pogoji“: z MoS niso bili določeni le pogoji, ki jih bo moral Ciper izpolniti v prihodnosti, ampak tudi nekateri pogoji, ki jih že izpolnil.
117. Komisija zavrača trditve pritožnikov o napačni uporabi prava in zlasti trditev, da je bila dokapitalizacija bank BoC in CPB prek ukrepov „reševanja z lastnimi sredstvi“ del pogojev, zahtevanih s členom 13 Pogodbe o EMS. Po njenem mnenju so se ciprski organi popolnoma avtonomno odločili za sprejem teh ukrepov.
118. EBC pa navaja, da pritožniki v bistvu zahtevajo ponovno presojo dokazov, ne da bi navedli kakršno koli trditev, temelječo na domnevni napačni uporabi prava, kar v pritožbi ni dovoljeno.
2. Presoja
119. Menim, da je ta pritožbeni razlog brezpredmeten. Ne glede na to, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi pojma vzročne zveze, ta napaka namreč ne bi mogla pripeljati do razveljavitve izpodbijanih sklepov.
120. Kot je bilo pojasnjeno v okviru prvega pritožbenega razloga, ravnanja, iz katerega izhaja domnevna škoda, ni mogoče pripisati institucijam Unije. V takem primeru torej zato ni treba ugotavljati, ali so izpolnjeni trije pogoji, zahtevani za nastanek nepogodbene odgovornosti Unije.(58)
E – Četrti pritožbeni razlog
1. Trditve strank
121. S četrtim pritožbenim razlogom, ki je uperjen zoper točko 54 izpodbijanih sklepov, pritožniki v bistvu navajajo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je za nedopusten razglasilo njihov predlog za razglasitev delne ničnosti MoS. Trdijo, da če bo Sodišče sprejelo trditve, ki so jih navajali v okviru prvih treh pritožbenih razlogov, bi iz tega izhajalo, da je utemeljen tudi četrti pritožbeni razlog.
122. Komisija in ECB menita, da bi bilo treba glede na trditve v okviru ostalih pritožbenih razlogov tudi ta pritožbeni razlog zavreči.
2. Presoja
123. Za predloge, predložene Sodišču, velja, da je velika vrlina, če so jedrnati, če pa so preveč skopi, pa je to naglavni greh. Ta pritožbeni razlog – razvit v pritožbah v enem samem kratkem odstavku – hodi po robu med tema dvema pojmoma.
124. Človeku je res mogoče oprostiti, če se mu zdi nekoliko nenavadno, da je napačna uporaba prava, ki naj bi jo storilo Splošno sodišče, dovolj jasno in izčrpno opredeljena, pojasnjena in dokazana v enem samem odstavku vloge.
125. Vsekakor pa morda niti ni treba razpravljati o dopustnosti tega pritožbenega razloga, ker je po mojem mnenju očitno neutemeljen.
126. V skladu z ustaljeno sodno prakso so pri ničnostni tožbi, kot je določena v členu 263 PDEU, sodišča Unije pristojna zgolj za nadzor zakonitosti aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije.(59)
127. MoS sta sklenila Republika Ciper in EMS, od katerih nobeden ni institucija Unije. EMS so ustanovile države članice, katerih valuta je euro. Sodišče je v sodbi Pringle razsodilo, da so države članice pristojne, da med seboj sklenejo sporazum o vzpostavitvi mehanizma za stabilnost.(60) V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče načeloma ni pristojno za nadzor nad ravnanjem držav članic, kadar kolektivno izvajajo svojo pristojnost kot države članice, in ne kot članice Sveta.(61)
128. Res je Sodišče v nekaterih izjemnih primerih ohranilo pristojnost za nadzor aktov, ki jih je treba – čeprav so bili formalno sprejeti kot akti držav članic, ki so se sestale v okviru Sveta – zaradi njihove vsebine in okoliščin, v katerih so bili sprejeti, šteti za akte Sveta.(62) Kljub temu pa v obravnavanem postopku očitno ne gre za to: izpodbijani akt je bil sprejet v skladu s pravili mednarodnega sporazuma, pri katerem Unija ni pogodbenica in s katerim je bila ustanovljena mednarodna organizacija s pravno osebnostjo, ki je ločena in neodvisna od pravne osebnosti Unije.
129. Ker MoS ne more biti predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, je treba tudi četrti pritožbeni razlog zavrniti in s tem pritožbe v celoti.
VI – Stroški
130. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov.
131. Če se bo Sodišče strinjalo z mojo presojo pritožbe, bi morali pritožniki v skladu s členi 137, 138 in 184 Poslovnika plačati stroške tega postopka na prvi stopnji in v pritožbenem postopku.
VII – Predlog
132. Glede na vse zgoraj navedene preudarke Sodišču predlagam, naj:
– pritožbe zavrne;
– družbi Ledra Advertising Ltd naloži plačilo stroškov v zvezi z zadevo C‑8/15 P na prvi stopnji in v pritožbenem postopku;
– Andreasu Eleftheriouju, Eleni Eleftheriou in Lilii Papachristofi naloži plačilo stroškov v zvezi z zadevo C‑9/15 P na prvi stopnji in v pritožbenem postopku in
– Christosu Theophilouju in Eleni Theophilou naloži plačilo stroškov v zvezi z zadevo C‑10/15 P na prvi stopnji in v pritožbenem postopku.