Sag T-245/13
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
mod
Europa-Kommissionen
»EUGFL – Garantisektionen – EGFL og ELFUL – udgifter udelukket fra finansiering – enkeltbetalingsordning – hovedkontroller – støttekontroller – artikel 51, 53, 73 og 73a i forordning (EF) nr. 796/2004«
Sammendrag – Rettens dom (Anden Afdeling) af 4. september 2015
1. Landbrug – fælles landbrugspolitik – finansiering over EUGFL, EGFL og ELFUL – afslutning af regnskaber – afvisning af at anerkende udgifter, der følger af uregelmæssigheder ved anvendelsen af EU-lovgivningen – den berørte medlemsstats anfægtelse – bevisbyrde – fordeling mellem Kommissionen og medlemsstater
(Rådets forordning nr. 1290/2005, art. 31, stk. 1)
2. Landbrug – fælles landbrugspolitik – ordninger for direkte støtte – fælles regler – enkeltbetalingsordning – uretmæssig tildeling af visse betalingsrettigheder, som har påvirket den samlede værdi af betalingsrettighederne – følger – pligt for Kommissionen til at foretage en retrospektiv fornyet vurdering af de pågældende rettighederes enhedsværdi – foreligger ikke
(Rådets forordning nr. 73/2009; Kommissionens forordning nr. 796/2004, art. 73 og 73a, og Kommissionens forordning nr. 239/2005, betragtning 15)
3. EU-ret – fortolkning – metoder – ordlyds-, systematisk og teleologisk fortolkning
4. Landbrug – fælles landbrugspolitik – ordninger for direkte støtte – fælles regler – enkeltbetalingsordning – uretmæssig tildeling af støtte på grundlag af betalingsrettigheder, der er uretmæssigt tildelt som følge af fejl med hensyn til det støtteberettigede areal – følger – pligt til fuld tilbagebetaling af det udbetalte støttebeløb – betingelser
(Rådets forordning nr. 729/70, nr. 1258/1999, nr. 1290/2005 og nr. 73/2009, art. 34, stk. 1; Kommissionens forordning nr. 796/2004, art. 73 og 73a)
5. Landbrug – fælles landbrugspolitik – integreret system for forvaltning og kontrol af visse støtteordninger – nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af overanmeldelser – areal, der er anmeldt i en støtteansøgning, der overstiger det areal, som er fastslået under kontrollen – disciplinærsanktion – beregning på grundlag af de betalingsrettigheder, der er anmeldt af landbrugeren – pligt til at tage hensyn til en forudgående fornyet vurdering af enhedsværdien af betalingsrettighederne i tilfælde af en uretmæssig tildeling af sådanne rettigheder – foreligger ikke
(Kommissionens forordning nr. 796/2004, art. 2, præmis 22, art. 50, stk. 2 og 3, og art. 51, stk. 1)
6. Landbrug – fælles landbrugspolitik – integreret system for forvaltning og kontrol af visse støtteordninger – nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af overanmeldelser – ikke anvendelse i tilfælde af anmeldelse i en støtteansøgning af et areal, der er større end de anmeldte betalingsrettigheder, men som opfylder de øvrige betingelser for støtteberettigelse – hensyntagen til betalingsrettigheder, som er vurderet på ny efter konstateringen af, at tildelingen af disse rettigheder er uretmæssig – ikke omfattet
(Kommissionens forordning nr. 796/2004, art. 50, stk. 2, art. 51, stk. 2 a, og 73a)
7. Landbrug – fælles landbrugspolitik – integreret system for forvaltning og kontrol af visse støtteordninger – nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af overanmeldelser – foranstaltninger, der udgør en administrativ sanktion – mulighed for anvendelse med tilbagevirkende kraft af de bestemmelser, der er fastsat i forordning nr. 1122/2009, som mindre strenge sanktioner – foreligger ikke – de pågældende bestemmelser har ikke karakter af sanktion
(Rådets forordning nr. 2988/95, art. 2, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 796/2004, art. 51, og forordning nr. 1122/2009, art. 57, stk. 2, andet led)
8. Landbrug – fælles landbrugspolitik – finansiering over EUGFL, EGFL og ELFUL – afslutning af regnskaber – afvisning af at anerkende udgifter, der følger af uregelmæssigheder ved anvendelsen af EU-lovgivningen – fast finansiel korrektion, der vedtages af Kommissionen i overensstemmelse med de interne retningslinjer, som er vedtaget på området – Kommissionens anvendelse af de pågældende interne retningslinjer inden for rammerne af regnskabsafslutningen for andre fonde end EUGFL – lovlig
(Rådets forordning nr. 1290/2005, art. 31, stk. 1)
1. Jf. afgørelsens tekst
(jf. præmis 64-67, 173 og 183)
2. Der findes ikke nogen bestemmelse i forordning nr. 73/2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, der udtrykkeligt fastsætter muligheden for at ændre betalingsrettighederne for en landbruger, der har modtaget et for stort antal betalingsrettigheder i forbindelse med den oprindelige tildeling. Artikel 73a i forordning nr. 796/2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i forordning nr. 1782/2003 fastsætter derimod regler om tilbagesøgning af uretmæssigt tildelte rettigheder, af hvilke det fremgår, at betalingsrettigheder under de omstændigheder, de omhandler, kan være genstand for en ny beregning. Bestemmelsen bunder, som det fremgår af 15. betragtning til forordning nr. 239/2005, hvormed den blev indført i forordning nr. 796/2004, i et ønske om at fastsætte regler for det tilfælde, at en landbruger uretmæssigt har modtaget en vis mængde betalingsrettigheder, eller for det tilfælde, at værdien af hver enkelt af betalingsrettigheder er blevet fastsat til et fejlagtigt niveau.
I tilfælde af, at uretmæssig tildeling af visse betalingsrettigheder har påvirket både enhedsværdien og den samlede værdi af de betalingsrettigheder, der er blevet tildelt en landbruger, derved, at enhedsvurderingen er blevet vurderet for lavt, mens den samlede værdi er blevet vurderet for højt, foreskriver artikel 73a i forordning nr. 796/2004 ingen retrospektiv fornyet vurdering af enhedsværdien af betalingsrettighederne.
For så vidt angår fortolkningen af artikel 73a, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 gælder, at ordlyden af denne bestemmelse hverken fastsætter eller udtrykkeligt udelukker en retrospektiv fornyet vurdering af enhedsværdien af uretmæssigt tildelte rettigheder efter en tilbagesøgning af uretmæssigt tildelte rettigheder. I denne forbindelse kan præciseringen i forordningens artikel 73a, stk. 1, tredje afsnit, hvorefter de uretmæssigt tildelte betalingsrettigheder anses for aldrig at være blevet tildelt, ikke fortolkes således, at den foreskriver en sådan fornyet vurdering. Denne præcisering skal derimod læses i sammenhæng med forordningens artikel 73a, stk. 4, og skal fortolkes således, at den har som sit eneste formål at anføre, at den støtte, der i givet fald tildeles på grundlag af uretmæssigt tildelte rettigheder, selv er uretmæssig, således at den i henhold til bestemmelserne i artikel 73 i forordning nr. 796/2004 skal tilbagebetales.
En sådan fornyet højere vurdering følger heller ikke af artikel 73a, stk. 2, i forordning nr. 796/2004. Denne bestemmelse foreskriver nemlig kun en fornyet lavere vurdering af betalingsrettighederne. Denne bestemmelse kan ikke fortolkes således, at den foreskriver en retrospektiv fornyet højere vurdering af enhedsværdien af betalingsrettighederne, når den samlede værdi af de rettigheder, der er blevet tildelt landbrugeren - i tilfælde af uretmæssig tildeling af visse betalingsrettigheder og en for lav vurdering af enhedsværdien af de tildelte rettigheder - er fastsat for højt.
(jf. præmis 82, 83, 87, 88, 93 og 95-97)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 85)
4. Når EU-lovgiver fastsætter betingelser for udbetaling af støtte, er den præklusion, som en manglende overholdelse af en af disse betingelser medfører, ikke en sanktion, men alene en konsekvens af, at de i loven fastsatte betingelser ikke er blevet overholdt. Anvendelsen af artikel 73, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i forordning nr. 1782/2003, uden at der foretages en forudgående fornyet vurdering af betalingsrettighederne, udgør ikke en sanktion for landbrugeren, eftersom den medfører tilbagesøgninger af beløb, der er større end den reelle risiko for Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL). For det første ydes støtten i henhold til artikel 34, stk. 1, i forordning nr. 73/2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere for aktiverede betalingsrettigheder, dvs. for betalingsrettigheder, der er ledsaget af et tilsvarende antal støtteberettiget hektar. Følgelig påvirker en fejl med hensyn til det støtteberettigede areal under alle omstændigheder det udbetalte støttebeløb i sin helhed. For det andet udgør en støtte, der ydes på grundlag af uretmæssigt tildelte betalingsrettigheder, henset til bestemmelsen i artikel 73a, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 796/2004, sammenholdt med samme forordnings artikel 73a, stk. 4, udgør en uretmæssig støtte, som skal tilbagesøges i henhold til forordningens artikel 73.
Da der endvidere ikke foreligger nogen bestemmelse, der i tilfælde af uretmæssig tildeling af visse betalingsrettigheder, som har påvirket den samlede værdi af betalingsrettighederne, foreskriver en retrospektiv fornyet højere vurdering af enhedsværdien, er en fortolkning, hvorefter der skal foretage en sådan fornyet vurdering forud for anvendelsen af artikel 73 i forordning nr. 796/2004, uforenelig med kravet om en streng fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter inden for rammerne af forordning nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik erstattet af forordning nr. 1258/1999, som for sin del blev erstattet af forordning nr. 1290/2005. Endvidere bestemmer artikel 73, stk. 4, første afsnit, under alle omstændigheder, at den i bestemmelsens stk. 1 omhandlede forpligtelse til tilbagebetaling ikke gælder, hvis udbetalingen skyldes en fejl begået af den kompetente myndighed eller af en anden myndighed, og landbrugeren ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget fejlen. Det følger heraf, at en landbruger i god tro er beskyttet mod tilbagesøgning af uretmæssig støtte, såfremt den fejl, der har påvirket det støtteberettigede areal eller endog tildelingen af betalingsrettigheder, kan tilregnes myndighederne, og landbrugeren ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget fejlen.
(jf. præmis 105, 110-112, 115 og 119)
5. Det fremgår hverken af ordlyden af artikel 51, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i forordning nr. 1782/2003 eller af en læsning af artiklen i lyset af definitionen i forordningens artikel 2, nr. 22), af begrebet fastslået areal, at den sanktion i tilfælde af overanmeldelse af det areal, der er fastsat i den pågældende artikel 51, stk. 1, i forordning nr. 796/2004, skal fastlægges på grundlag af en retrospektiv fornyet vurdering af betalingsrettighederne. Det fremgår nemlig af ordlyden af den pågældende forordnings artikel 51, stk. 1, at de nedsættelser og udelukkelser, der er fastsat i bestemmelsen, finder anvendelse, når det areal, der er anmeldt af landbrugeren, overstiger det efter samme forordnings artikel 50, stk. 3, fastslåede areal, og forskellen mellem de to arealer overstiger de margener, der er angivet i bestemmelsen.
Selv om det fremgår af denne bestemmelse, at en overanmeldelse sanktioneres ved en nedsættelse under de betingelser, der er fastsat i bestemmelsen, af det fastslåede areal, på grundlag af hvilket støttebeløbet er beregnet, skal det imidlertid ikke desto mindre konstateres, at dens anvendelse på baggrund af selve ordlyden af bestemmelsen på ingen måde er undergivet en forudgående fornyet vurdering af enhedsværdien af betalingsrettighederne i tilfælde af en uretmæssig tildeling af sådanne rettigheder. Selv om det antages, at den pågældende artikel 2, nr. 22), i forordning nr. 796/2004 definerer det fastslåede areal i forhold til et areal, der er ledsaget af det antal betalingsrettigheder, som landbrugeren reelt råder over, og at denne definition er relevant i sammenhæng med forordningens artikel 51, er denne definition imidlertid ikke af en karakter, som foreskriver en beregning af sanktionen i henhold til artikel 51, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 på grundlag af en fornyet beregning af værdien af betalingsrettighederne. Artikel 22, nr. 22), indeholder nemlig ikke nogen angivelse med hensyn til værdien af de betalingsrettigheder, som der i givet fald skal tages hensyn til.
Denne fortolkning af artikel 51, stk. 1, i forordning nr. 796/2004 underbygges så meget desto mere på baggrund af bestemmelserne i samme forordnings artikel 50, navnlig denne sidstnævntes stk. 2. Det fremgår af artikel 50, stk. 2, i forordning nr. 796/2004, som definerer støttens beregningsgrundlag, at hvis der er forskel mellem de anmeldte betalingsrettigheder og det anmeldte areal, beregnes støtten på grundlag af den mindste af disse størrelser. Med andre ord fremgår det af denne bestemmelse, at støtteberegningen i mangel af anden angivelse skal ske på grundlag af de betalingsrettigheder, der anmeldes af landbrugeren, uden at der skal tages hensyn til en eventuel fornyet højere vurdering af deres enhedsværdi.
(jf. præmis 134-136, 138 og 139)
6. Indsættelsen af stk. 2a i denne bestemmelse, henset til den generelle opbygning af artikel 51 i forordning nr. 796/2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i forordning nr. 1782/2003, der indgår i bekæmpelsen af uregelmæssigheder og svig, er støttet på en betragtning om, at der i tilfælde af afvigelser mellem det anmeldte areal og de anmeldte betalingsrettigheder i princippet ikke består nogen risiko for uregelmæssigheder eller svig, forudsat at det anmeldte areal opfylder alle de øvrige betingelser for støtteberettigelse. I tilfælde af en sådan afvigelse mellem det anmeldte areal og antallet af anmeldte rettigheder skal støtten nemlig under alle omstændigheder fastsættes i henhold til forordningens artikel 50, stk. 2, på det laveste grundlag, således at det under alle omstændigheder er udelukket, at en støtte udbetales på grundlag af et ikke fastslået areal. Det følger heraf, at der i et sådant tilfælde i princippet ikke er nogen risiko for uretmæssigt tildelte betalinger på grundlag af et ikke fastslået areal.
For så vidt angår de nedsættelser og udelukkelser, der gælder i tilfælde af overanmeldelse, er det kun i det tilfælde, hvor det anmeldte areal er større end de anmeldte betalingsrettigheder, og at det pågældende areal opfylder alle øvrige kriterier for at være støtteberettiget, at de nedsættelser og udelukkelser, der er indført i stk. 1, i artikel 51, stk. 2a, i forordning nr. 796/2004, i henhold til denne artikel ikke finder anvendelse. I denne forbindelse skal sammenligningen mellem det anmeldte areal og de anmeldte betalingsrettigheder inden for rammerne af artikel 51, stk. 2a, i forordning nr. 796/2004 ske uden hensyntagen til det antal betalingsrettigheder, som landbrugeren reelt råder over, i givet fald efter tilbagesøgning af de rettigheder, der uretmæssigt blev tildelt på grundlag af artikel 73a i forordning nr. 796/2004.
(jf. præmis 144, 145 og 151)
7. Artikel 57, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1122/2009 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 73/2009 og nr. 1234/2007 udgør ikke en ny bestemmelse vedrørende anvendelsen af nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af overanmeldelse af et landbrugsareal, der som en mindre streng bestemmelse end bestemmelsen i artikel 51 i forordning nr. 796/2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i forordning nr. 1782/2003 skal finde anvendelse med tilbagevirkende kraft. Selv om nedsættelser og udelukkelse af støtte, såsom dem, der er fastsat i artikel 51 i forordning nr. 796/2004, udgør en administrativ sanktion i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, er dette ikke tilfældet for så vidt angår bestemmelserne vedrørende fastsættelse af et beregningsgrundlag, såsom artikel 57, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1122/2009.
Endvidere ændrer artikel 57, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1122/2009 på ingen måde bestemmelserne vedrørende nedsættelser og udelukkelser, sådan som de fremgår af denne forordnings artikel 58. Denne sidstnævnte artikel gengiver i øvrigt bestemmelserne i artikel 51, stk. 1, i forordning nr. 796/2004, idet det imidlertid præciseres, at bestemmelserne i artikel 51, stk. 2a, i forordning nr. 796/2004, som udgjorde en undtagelse til nedsættelserne og udelukkelserne i samme forordnings artikel 51, stk. 1, ikke er gentaget i artikel 58 i forordning nr. 1122/2009.
(jf. præmis 160 og 162-166)
8. Selv om dok. nr. VI/5330/97 om Kommissionens retningslinjer for anvendelse af faste korrektioner blev vedtaget af Kommissionen i sammenhæng med Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og, som det anføres i overskriften, indeholder retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen, er der intet, der forbyder Kommissionen ligeledes at anvende dette dokument ved udøvelsen af de kompetencer, som artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik giver den med henblik på regnskabsafslutningen for Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL).
(jf. præmis 189)