Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 25 april 2024 (1)
Zaak C‑228/23
Association AFAÏA
tegen
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
in tegenwoordigheid van:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
[verzoek van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Biologische productie – Verordening (EU) 2018/848 – Gebruik van meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten in de biologische productie – Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1165 – Bijlage II – Begrippen ,industriële veehouderij’ en ,niet-grondgebonden veehouderij’ – Criteria voor de kwalificatie van veehouderij als industriële veehouderij in de zin van bijlage II bij uitvoeringsverordening (EU) 2021/1165”
1. In dit verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het Hof verzocht om uitlegging van het begrip „industriële veehouderij”(2), dat wordt gebruikt in verordening (EU) 2018/848(3) en in uitvoeringsverordening (EU) 2021/1165(4).
2. Het hoofdgeding is ingesteld in een context van een groeiende biologische productie(5), die tot uitdrukking komt in het Unierecht. Een van de problemen die zich in die context voordoen betreft de bemesting van de grond die wordt gebruikt voor deze productie(6), wat de Europese wetgever nog niet met de nodige precisie heeft kunnen regelen.
3. Verordening 2018/848 en uitvoeringsverordening 2021/1165 staan bij wijze van uitzondering en onder bepaalde voorwaarden toe dat in de biologische landbouw niet-biologische mest(7) wordt gebruikt die afkomstig is uit de conventionele veehouderij(8). De belangrijkste beperking uit hoofde van deze verordeningen is dat er geen mest mag worden gebruikt die afkomstig is van de industriële veehouderij. In het kader van deze prejudiciële verwijzing moet worden onderzocht wat het begrip „industriële veehouderij” precies inhoudt.
I. Toepasselijke bepalingen – Unierecht
A. Verordening 2018/848
4. Artikel 4 („Doelstellingen”) luidt:
„Met biologische productie worden de volgende algemene doelstellingen nagestreefd: [...] b) in stand houden van de vruchtbaarheid van de bodem op lange termijn; [...] d) in aanzienlijke mate bijdragen aan een niet-toxisch milieu; e) bijdragen aan hoge normen voor dierenwelzijn en in het bijzonder aan het voldoen aan de soortspecifieke gedragsbehoeften van dieren [...]”.
5. Artikel 5 („Algemene beginselen”) bepaalt:
„De biologische productie is een duurzaam beheersysteem dat is gebaseerd op de volgende algemene beginselen:
a) eerbied voor de systemen en cycli van de natuur, het behoud en de verbetering van de toestand van bodem, water en lucht, van de gezondheid van planten en dieren, alsmede van het evenwicht daartussen;
[...]
d) de productie van een grote verscheidenheid aan hoogwaardige levensmiddelen en andere landbouw- en aquacultuurproducten die beantwoorden aan de vraag van de consument naar goederen die worden geproduceerd met processen die geen schade toebrengen aan het milieu, de gezondheid van de mens, de gezondheid van planten of de gezondheid en het welzijn van dieren;
[...]
g) de beperking van het gebruik van externe productiemiddelen; waar externe productiemiddelen vereist zijn of de in punt f) bedoelde passende beheerpraktijken en -methoden niet bestaan, worden de externe productiemiddelen beperkt tot:
i) productiemiddelen van de biologische productie; in geval van plantaardig teeltmateriaal wordt de voorkeur gegeven aan rassen die geselecteerd zijn op hun vermogen om te beantwoorden aan de specifieke behoeften en doelstellingen van de biologische landbouw;
ii) natuurlijke stoffen of natuurlijke derivaten;
iii) minerale meststoffen met een lage oplosbaarheid;
[...]
j) de inachtneming van een hoog niveau van dierenwelzijn, rekening houdend met soortspecifieke behoeften.”
6. Artikel 9 („Algemene productievoorschriften”) bepaalt in lid 3:
„Voor de toepassing en het gebruik als bedoeld in de artikelen 24 en 25 en in bijlage II mogen in de biologische productie alleen uit hoofde van die bepalingen toegelaten producten en stoffen worden gebruikt, mits het gebruik ervan ook is toegelaten in de niet-biologische productie overeenkomstig de Unierechtelijke bepalingen ter zake en, in voorkomend geval, daarop gebaseerde nationale bepalingen.
[...]”
7. Lid 1 van artikel 12 („Voorschriften voor de plantaardige productie”) luidt:
„Exploitanten die planten of plantaardige producten produceren, nemen met name de gedetailleerde voorschriften van bijlage II, deel I, in acht.”
8. Artikel 14 („Voorschriften voor de dierlijke productie”) bepaalt in lid 1:
„Exploitanten van dierlijke productie nemen met name de gedetailleerde productievoorschriften van bijlage II, deel II, en van elke in lid 3 van dit artikel bedoelde uitvoeringshandeling in acht.”
9. Artikel 24 („Toelating van producten en stoffen voor gebruik in de biologische productie”) schrijft voor:
„1. De Commissie kan het gebruik van bepaalde producten en stoffen in de biologische productie toelaten en neemt deze toegelaten producten en stoffen in restrictieve lijsten op, mits zij worden gebruikt als:
[...]
b) meststof, bodemverbeteraar of nutriënt;
[...]
3. De in lid 1 genoemde producten en stoffen worden voor het gebruik in de biologische productie toegelaten in overeenstemming met de beginselen van hoofdstuk II en met de volgende criteria, die in hun totaliteit worden beoordeeld:
[...]
d) het gebruik van de in lid 1, onder b), bedoelde producten is essentieel voor het vruchtbaar maken of houden van de bodem, voor specifieke voedingsbehoeften van de gewassen of voor specifieke toepassingen op het gebied van bodemverbetering;
[...]”
10. In bijlage II, deel I („Voorschriften voor de plantaardige productie”), is bepaald:
„Op de biologische plantaardige productie zijn naast de in de artikelen 9 tot en met 12 bedoelde productievoorschriften de in dit deel opgenomen productievoorschriften van toepassing.
1. Algemene voorschriften
[...]
1.9. Beheer en bemesting van de grond
[...]
1.9.2. De vruchtbaarheid en biologische activiteit van de bodem worden gehandhaafd en vergroot
[...]
c) in alle gevallen, door het toepassen van dierlijke mest of organisch materiaal, bij voorkeur gecomposteerd, van biologische productie.
1.9.3. Indien de toepassing van de in de punten 1.9.1 en 1.9.2 bedoelde maatregelen niet volstaat om aan de nutritionele behoeften van de planten te voldoen, mag slechts gebruik worden gemaakt van een strikt noodzakelijke hoeveelheid meststoffen en bodemverbeteraars die krachtens artikel 24 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten.
[...]”
11. In bijlage II, deel II („Voorschriften voor de dierlijke productie”), is bepaald:
„Op de biologische dierlijke productie zijn naast de in de artikelen 9, 10, 11 en 14 bedoelde productievoorschriften de in dit deel opgenomen productievoorschriften van toepassing.
1. Algemene voorschriften
1.1. Behalve in het geval van de bijenteelt is de niet-grondgebonden dierlijke productie verboden, indien de landbouwer die voornemens is aan biologische dierlijke productie te doen geen landbouwgrond beheert en geen schriftelijke samenwerkingsovereenkomst heeft met een landbouwer met betrekking tot het gebruik van biologische productie-eenheden of productie-eenheden in omschakeling voor die dieren.
[...]
1.4.2.1. [...] [B]iologische dieren [moeten] biologische grond begrazen. [...]
[...]
1.6.3. De bezettingsdichtheid in de gebouwen moeten voorzien in het comfort, het welzijn van de dieren en de soortspecifieke behoeften van de dieren, en met name afhankelijk zijn van de soort, het ras en de leeftijd van de dieren. [...]
[...]
1.6.8. Het gebruik van kooien, hokken en batterijen voor het kweken van dieren is voor geen enkele diersoort toegestaan.
[...]”
B. Uitvoeringsverordening 2021/1165
12. Artikel 2 schrijft voor:
„Voor de toepassing van artikel 24, lid 1, [onder] b), van verordening [...] 2018/848 mogen alleen de in bijlage II bij deze verordening vermelde producten en stoffen in de biologische productie als meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten worden gebruikt voor plantenvoeding [...], mits zij voldoen aan de desbetreffende bepalingen van het recht van de Unie [...].”
13. In bijlage II is bepaald:
„De in deze bijlage opgenomen meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten [...] mogen in de biologische productie worden gebruikt, mits zij voldoen aan:
– de desbetreffende wetgeving van de Unie en van de lidstaten inzake meststoffen, en met name – waar van toepassing – verordening (EG) nr. 2003/2003 en verordening (EU) 2019/1009, [...]
[...]
Zij mogen alleen worden gebruikt overeenkomstig de specificaties en gebruiksbeperkingen die zijn vastgelegd in bovengenoemde respectieve wetgeving van de Unie en de lidstaten. Als voor de biologische productie restrictievere voorwaarden gelden, zijn deze in de rechterkolom van de tabel vermeld.
Naam Samengestelde producten of producten die uitsluitend de hieronder genoemde stoffen bevatten | Beschrijving, specifieke voorwaarden en beperkingen |
Stalmest | Product dat bestaat uit een mengsel van dierlijke mest en plantaardig materiaal (strooisel en voedermiddelen) Het product mag niet afkomstig zijn van niet-grondgebonden veehouderij |
Gedroogde stalmest en gedehydrateerde pluimveemest | Het product mag niet afkomstig zijn van niet-grondgebonden veehouderij |
Gecomposteerde dierlijke mest, met inbegrip van pluimveemest en gecomposteerde stalmest | Het product mag niet afkomstig zijn van niet-grondgebonden veehouderij |
Vloeibare dierlijke mest | Mag worden gebruikt na gecontroleerde vergisting en/of adequate verdunning Het product mag niet afkomstig zijn van niet-grondgebonden veehouderij |
[...]”
II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
14. Het Institut national de l’origine et de la qualité (nationaal instituut voor oorsprong en kwaliteit, Frankrijk; hierna: „INAO”) is een overheidsinstantie die, onder het toezicht van het bevoegde ministerie, verantwoordelijk is voor de uitvoering van het beleid van die lidstaat inzake officiële keurmerken voor de kwaliteit en de oorsprong van landbouwproducten en levensmiddelen.
15. In 2020 heeft INAO zijn „leeswijzer”(9) voor de Europese regelgeving gewijzigd om met name aan te geven hoe het in bijlage I bij verordening nr. 889/2008(10) opgenomen verbod om meststoffen en bodemverbeteraars van dierlijke oorsprong „afkomstig van industriële veehouderijen” te gebruiken op biologische grond moet worden geïnterpreteerd.
16. Volgens de leeswijzer mag mest „van veehouderijen die gebruikmaken van een systeem dat volledig bestaat uit latten- of roosterconstructies en die de in bijlage I bij richtlijn 2011/92/EU vastgestelde drempelwaarden overschrijden” en „van veehouderijen die gebruikmaken van kooien en die dezelfde drempelwaarden overschrijden” niet worden gebruikt.
17. De vereniging AFAÏA(11) heeft verzocht om dit deel van de leeswijzer te schrappen, maar INAO heeft haar bezwaar op 4 februari 2020 afgewezen.
18. AFAÏA heeft de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) verzocht om het besluit van INAO van 4 februari 2020 nietig te verklaren.(12) Volgens AFAÏA was INAO niet bevoegd tot vaststelling van maatregelen ter aanvulling van de verordeningen (EG) nr. 834/2007(13) en nr. 889/2008 en worden de betekenis en de reikwijdte van de verordeningen in de leeswijzer miskend. In het kader van dit geschil wordt het verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend.
19. Volgens de verwijzende rechter is de toepasselijke regeling die welke op de datum van zijn beslissing van toepassing is, namelijk verordening 2018/848 en uitvoeringsverordening 2021/1165. Na de inwerkingtreding van die twee verordeningen heeft INAO de leeswijzer bijgewerkt, maar de inhoud met betrekking tot de definitie van „industriële veehouderij” niet gewijzigd.(14)
20. De verwijzende rechter maakt de volgende overwegingen:
– In de verschillende taalversies(15) wordt een uiteenlopende terminologie gehanteerd voor het begrip „industriële veehouderij”, dat niet is gedefinieerd in uitvoeringsverordening 2021/1165 en verordening 2018/848, noch in de eerdere regelingen betreffende de biologische landbouw.
– Dit begrip wordt naargelang de lidstaat verschillend geïnterpreteerd, aangezien sommige lidstaten het blijven gelijkstellen met het begrip „niet-grondgebonden (dierlijke) productie”, terwijl andere lidstaten een onderscheid maken tussen beide begrippen en het begrip „industriële veehouderij” invullen aan de hand van technische eisen, drempelwaarden voor het aantal dieren en eisen op het gebied van voeding.
21. In deze omstandigheden legt deze verwijzende rechter het Hof de volgende prejudiciële vragen voor:
„1) Moet bijlage II bij [verordening 2021/1165] aldus worden uitgelegd dat het [in de Franse taalversie van deze bijlage] opgenomen begrip ‚industriële veehouderij’ hetzelfde betekent als het begrip ‚niet-grondgebonden veehouderij’?
2) Indien het begrip ‚industriële veehouderij’ moet worden onderscheiden van het begrip ‚niet-grondgebonden veehouderij’, welke criteria moeten dan in aanmerking worden genomen om te bepalen of een veehouderij als industrieel in de zin van [de Franse taalversie van] bijlage II bij [verordening 2021/1165] moet worden aangemerkt?”
III. Procedure bij het Hof
22. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 12 april 2023 ingekomen bij het Hof.
23. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door AFAÏA, door de Finse en de Franse regering, en door de Europese Commissie.
24. Ter terechtzitting van 21 februari 2024 hebben AFAÏA, de Franse regering en de Commissie pleidooi gehouden.
IV. Beoordeling
A. Eerste prejudiciële vraag: verschil tussen „industriële veehouderij” en „niet-grondgebonden (dierlijke) productie”
25. Overeenkomstig de eerste alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 „[mogen] [d]e in deze bijlage opgenomen meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten [...] in de biologische productie worden gebruikt, mits zij voldoen aan:
– de desbetreffende wetgeving van de Unie en van de lidstaten inzake meststoffen, en met name – waar van toepassing – verordening (EG) nr. 2003/2003 en verordening (EU) 2019/1009, en
– de wetgeving van de Unie inzake dierlijke bijproducten, en met name verordening (EG) nr. 1069/2009 en verordening (EU) nr. 142/2011, in het bijzonder de bijlagen V en XI”.
26. In de derde alinea van bijlage II is bepaald dat meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten „alleen [mogen] worden gebruikt overeenkomstig de specificaties en gebruiksbeperkingen die zijn vastgelegd in bovengenoemde respectieve wetgeving van de Unie en de lidstaten”. De bijgevoegde tabel bevat voorts restrictieve voorwaarden voor biologische productie.
27. In die tabel is met name bepaald dat stalmest(16), gedroogde stalmest en gedehydrateerde pluimveemest, gecomposteerde dierlijke mest, met inbegrip van pluimveemest en gecomposteerde stalmest, en vloeibare dierlijke mest(17) bij gebruik in de biologische productie „niet afkomstig [mogen] zijn van niet-grondgebonden [industriële] veehouderij”.
28. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, wordt „industriële veehouderij” niet gedefinieerd in uitvoeringsverordening 2021/1165, noch in verordening 2018/848, noch in enige andere regeling van Unierecht.
29. Bovendien stemmen de verschillende taalversies van uitvoeringsverordening 2021/1165 ook niet overeen wat betreft het gebruik van het begrip „industriële veehouderij”, daar in sommige versies in plaats daarvan het begrip „niet-grondgebonden (dierlijke) productie” wordt gebruikt.(18)
30. Deze omstandigheden hebben geleid tot een heterogene praktijk: in sommige lidstaten wordt industriële veehouderij gelijkgesteld met niet-grondgebonden veehouderij en in andere lidstaten wordt industriële veehouderij ingevuld aan de hand van uiteenlopende technische eisen, drempelwaarden voor het aantal dieren en eisen op het gebied van voeding.
31. Dergelijke verschillen leiden tot concurrentieverstoringen op de interne markt en hebben negatieve gevolgen voor de betrokken marktdeelnemers en voor de leveranciers van meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten.
32. In uitvoeringsverordening 2021/1165 wordt er ook niet naar het nationale recht van de lidstaten verwezen om te bepalen wat onder industriële veehouderij moet worden begrepen. Derhalve moet het Hof deze uitdrukking autonoom en op eenvormige wijze uitleggen(19) aan de hand van de gebruikelijke uitleggingscriteria(20).
1. Letterlijke uitlegging
33. De derde alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 biedt geen enkele aanwijzing over de betekenis van het begrip „industriële veehouderij” of hoe deze overeenstemt met of verschilt van die van het begrip „niet-grondgebonden (dierlijke) productie”. In verordening 2018/848 is een dergelijke aanwijzing evenmin te vinden.
34. Het is bijzonder moeilijk om het letterlijke criterium aan te wenden wanneer er, zoals in casu het geval is, aanzienlijke verschillen bestaan tussen de taalversies van de derde alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165.
35. Uit een vergelijking van deze versies blijkt dat er in 21 versies sprake is van veehouderij, productie of exploitatie, die worden beschreven als industrieel(21), intensief(22) of grootschalig(23). Deze begrippen kunnen als gelijkwaardig worden beschouwd en zoals reeds aangegeven kies ik ervoor om het begrip industriële veehouderij te gebruiken. In de Deense, Nederlandse en Portugese taalversie wordt daarentegen het begrip niet-grondgebonden (dierlijke) productie(24) gebruikt.
36. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten de verschillende taalversies op eenvormige wijze worden uitgelegd.(25) Geen enkele taalversie heeft voorrang boven de andere taalversies.(26)
37. In de gebruikelijke betekenis slaat industriële veehouderij op een veehouderij waarbij het vee over het algemeen wordt ondergebracht in kunstmatig gecreëerde en gecontroleerde omstandigheden. Het vee wordt gehouden volgens industriespecifieke methoden, namelijk methoden die erop gericht zijn de productie in de kortst mogelijke tijd te maximaliseren.
38. In de industriële veehouderij zijn vaak grote investeringen vereist, wordt vaak verrijkt veevoeder ingezet en preventief gebruikgemaakt van antibiotica en is de productiviteit vaak hoog, maar deze vorm van veehouderij kan aanzienlijke milieuvervuiling teweegbrengen. Een bijzondere bescherming van het dierenwelzijn behoort niet noodzakelijk tot een van de prioriteiten van de industriële veehouderij.(27)
39. Het begrip niet-grondgebonden veehouderij wordt ook niet gedefinieerd in uitvoeringsverordening 2021/1165 of in enige andere regeling van het Unierecht. In deel II, punt 1.1, van bijlage II bij verordening 2018/848 wordt het begrip wel vermeld en wordt er bepaald dat de „niet-grondgebonden dierlijke productie” onder bepaalde omstandigheden verboden is.(28)
40. Niet-grondgebonden veehouderij komt dus overeen met dierlijke productie in kunstmatige ruimten, waarbij het veevoeder niet afkomstig is van de grond waar het bedrijf is gevestigd en effluenten buiten het bedrijf worden afgezet.(29)
41. In de letterlijke betekenis omvat het begrip industriële veehouderij de niet-grondgebonden veehouderij, maar bestrijkt het een breder concept. Sommige veehouderijbedrijven kunnen vanwege hun kenmerken immers als industrieel worden aangemerkt, ook al zijn zij grondgebonden.(30)
42. De grammaticale uitlegging leidt daarom tot de conclusie dat het bij de meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten waarvan het gebruik in de biologische landbouw door bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 wordt verboden, gaat om meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten die afkomstig zijn van de industriële veehouderij en niet alleen van de niet-grondgebonden veehouderij. Niet-grondgebonden veehouderij is in zekere zin de meest extreme, maar niet de enige vorm van industriële veehouderij.
2. Historische en systematische uitlegging
43. Het verschil tussen de taalversies van uitvoeringsverordening 2021/1165 bestond al in de vorige regeling (verordening nr. 834/2007 en verordening nr. 889/2008).
44. Op grond van artikel 12, lid 1, onder d), van verordening nr. 834/2007 was het toegestaan om naast meststoffen en bodemverbeteraars van biologische oorsprong ook meststoffen en bodemverbeteraars te gebruiken waarvoor de Commissie toelating had verleend. Ook op grond van bijlage I bij verordening nr. 889/2008 mochten die producten worden gebruikt, met uitzondering van producten die afkomstig waren van „industriële veehouderijen” (meerderheid van de versies) of „niet-grondgebonden veehouderijen” (minderheid van de versies), zonder dat deze begrippen waren gedefinieerd.
45. Voorheen was in verordening (EEG) nr. 2092/91(31), zoals ingetrokken bij verordening nr. 834/2007, het volgende bepaald:
– Het gebruik van „dierlijke mest” en „gedroogde dierlijke mest en gedehydrateerde kippenmest” was beperkt tot producten die „alleen afkomstig zijn van extensieve veehouderij in de zin van artikel 6, lid 5, van verordening (EEG) nr. 2328/91[(32)]”. Deze producten konden in de biologische landbouw dus niet als meststoffen worden gebruikt indien zij afkomstig waren van de industriële veehouderij.
– Het gebruik van „gecomposteerde dierlijke mest, met inbegrip van pluimveemest” en „vloeibare dierlijke mest”, was niet toegelaten indien deze mest afkomstig was van de industriële veehouderij (het product „mag niet afkomstig zijn van niet-grondgebonden [industriële] veehouderijen” of „intensieve veehouderijen” in sommige andere taalversies).
46. Uit de ontwikkelingen in de wetgeving blijkt dat vóór uitvoeringsverordening 2021/1165 het begrip „industriële veehouderij” het meest werd gebruikt in het Unierecht. In dit verband wordt ook duidelijk dat het begrip „niet-grondgebonden veehouderij” onder het bredere begrip „industriële veehouderij” valt.
3. Teleologische uitlegging
47. Aan de regelgeving van de Unie inzake biologische productie liggen verschillende doelstellingen ten grondslag, waarvan de belangrijkste voor het onderhavige geval de bescherming van het dierenwelzijn en het waarborgen van het vertrouwen van de consument in als biologisch geëtiketteerde producten zijn.
48. Uit de lezing van de eerste(33) en de tweede overweging(34) en van artikel 4 van verordening 2018/848 volgt dat de bescherming van het dierenwelzijn een doelstelling van deze voorschriften is, hetgeen in overeenstemming is met artikel 13 VWEU. Krachtens deze bepaling moeten de Unie en de lidstaten bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Unie „ten volle rekening [houden] met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren als wezens met gevoel”.(35)
49. Het Hof heeft verklaard dat „[de Uniewetgever,] [d]oor meermaals te benadrukken dat hij in het kader van de biologische landbouw een hoog niveau van dierenwelzijn wenste te verzekeren, heeft [...] willen doen uitkomen dat deze landbouwmethode wordt gekenmerkt door de inachtneming van hogere normen inzake dierenwelzijn op alle plaatsen en in alle stadia van deze landbouwproductie waar dit welzijn nog verder kan worden verbeterd”(36).
50. De bescherming van het dierenwelzijn in de biologische productie pleit voor de beperking van het gebruik van effluenten die afkomstig zijn van de industriële veehouderij. Daarentegen is de extensieve veehouderij, zelfs al is die niet biologisch, verenigbaar met het hoge niveau van dierenwelzijn.
51. In de zesde overweging van verordening 2018/848 staat dat het rechtskader inzake biologische productie onder meer tot doel heeft „het vertrouwen van de consument in als biologisch geëtiketteerde producten [te behouden en te onderbouwen]”.
52. De legitieme verwachtingen van de consumenten van biologische producten worden het best gewaarborgd indien de productiemiddelen in de biologische landbouw afkomstig zijn van biologische bronnen (of, wanneer deze niet volstaan, indien productiemiddelen worden gebruikt die niet biologisch zijn maar wel uitdrukkelijk door de Commissie zijn toegelaten, teneinde zo veel mogelijk verontreinigende stoffen te voorkomen). In het geval van meststoffen is de uitsluiting van meststoffen die afkomstig zijn van de industriële veehouderij een weerspiegeling van die logica.
53. Het in aanmerking nemen van deze twee doelstellingen bij de uitlegging van het begrip „industriële veehouderij” leidt tot dezelfde uitkomst als die welke voortvloeit uit de toepassing van de letterlijke en historische criteria. Bovendien strookt deze uitlegging met deel I, punt 1.9.2, onder c), en punt 1.9.3, van bijlage II bij verordening 2018/848, die als regel bepalen dat in de biologische landbouw bij voorrang dierlijke mest of organisch materiaal van biologische productie moet worden gebruikt.
54. Alleen bij wijze van uitzondering, wanneer de bodem niet vruchtbaar kan worden gemaakt en de voedingsbehoeften van gewassen niet kunnen worden vervuld door dierlijke mest of organisch materiaal van biologische productie, kan artikel 24, lid 4, onder d), van verordening 2018/848 toepassing vinden. In overeenstemming met die bepaling is het toegestaan om (alleen voor zover nodig) (niet-biologische) meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten te gebruiken waarvoor de Commissie uitdrukkelijk toelating heeft verleend, te weten meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten die overeenkomstig de derde alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 niet afkomstig zijn van de industriële veehouderij.
55. Deze uitzondering op de algemene regel moet strikt worden uitgelegd in overeenstemming met de doelstellingen van de regeling inzake biologische landbouw.(37)
56. Indien het verbod op het gebruik in de biologische landbouw uitsluitend zou worden beperkt tot mest die afkomstig is van de niet-grondgebonden veehouderij, zou dat er daarentegen toe leiden dat de beperking in de derde alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 te eng wordt uitgelegd.
57. Ter terechtzitting heeft AFAÏA juist voor deze enge uitlegging gepleit met het argument dat dit de beschikbaarheid van mest voor een voortdurend groeiende biologische landbouw waarborgt en vermijdt dat gebruik wordt gemaakt van kunstmest, die op lange termijn schadelijker is voor het milieu en de vruchtbaarheid van de bodem. Volgens de informatie die de Franse regering ter terechtzitting heeft verstrekt, zou deze uitlegging voorlopig echter niet nodig zijn om te waarborgen dat er voldoende mest beschikbaar is in de biologische landbouw.(38)
58. De doelstellingen om het dierenwelzijn te beschermen en te voldoen aan de legitieme verwachtingen van consumenten van biologische producten zijn, zoals reeds aangegeven, het best gediend door aan te nemen dat mest die afkomstig is van de conventionele veehouderij (waarvan het gebruik in de biologische landbouw is toegelaten) mest is die niet afkomstig is van de industriële veehouderij. Onder dat laatste begrip valt natuurlijk de niet-grondgebonden veehouderij, maar vallen ook andere vormen van productie, zoals productie op ontoereikende en beperkte grond.
59. Kortom, naar mijn mening leidt de correcte uitlegging van de derde alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 tot de conclusie dat het begrip „niet-grondgebonden (dierlijke) productie” beperkter is dan het begrip „industriële veehouderij” en daarmee niet kan worden gelijkgesteld. Niet-grondgebonden (dierlijke) productie valt onder het begrip „industriële veehouderij”, zodat meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten die afkomstig zijn van de industriële veehouderij – en niet alleen van de niet-grondgebonden productie – niet zijn toegelaten in de biologische productie.
B. Tweede prejudiciële vraag
60. De verwijzende rechter stelt zijn tweede vraag voor het geval dat het begrip „industriële veehouderij” verschilt van het begrip „niet-grondgebonden veehouderij” (wat mijns inziens correct is). Met deze vraag wenst hij te vernemen met welke criteria rekening moet worden gehouden om te bepalen of een dierlijke productie als industrieel moet worden beschouwd in de zin van bijlage II bij verordening 2021/1165.
61. Zoals reeds aangegeven, heeft de Uniewetgever niet gedefinieerd wat er voor de toepassing van uitvoeringsverordening 2021/1165 moet worden begrepen onder industriële veehouderij. Ondanks dit gebrek aan regulering kan het Hof de verwijzende rechter toch aanwijzingen voor de uitlegging van dit begrip verschaffen, zonder dat dit erop neerkomt dat het zich wetgevende taken toe-eigent.(39)
62. Twee informatieve teksten van respectievelijk de Commissie en een door de Commissie bijeengeroepen deskundigengroep werpen enig licht op deze kwestie.
1. Leidraad van de Commissie van 1995
63. In de leidraad voor de toepassing van verordening nr. 2092/91, die de Commissie in 1995 heeft opgesteld(40), werd toegelicht dat het gebruik van effluenten van industriële veehouderijbedrijven krachtens het Unierecht was uitgesloten vanwege de gebruikte intensieve veehouderijtechnieken en de aanwezigheid van ongewenste residuen in dergelijk effluenten(41).
64. In de leidraad werd erkend dat er in het Unierecht geen gestandaardiseerde definitie van industriële veehouderij voorhanden was en dat het aan de lidstaten was om de reikwijdte van dit begrip af te bakenen. De Commissie stelde echter voor dat dit begrip bedrijven zou behelzen waar tegelijk de volgende elementen aanwezig zijn:
– inrichtingen waarin dieren zich niet 360 graden kunnen draaien of overwegend in het donker of zonder rustplek worden gehouden, zoals batterijsystemen voor pluimvee of andere dieren, en productie-eenheden voor vleeskuikens met een bezettingsdichtheid van meer dan 25 kilogram per vierkante meter;
– geen landbouwgrond voor de teelt van landbouwgewassen waarop mest kan worden uitgereden.
2. Verslag van de deskundigengroep van 2021
65. In 2021 heeft de Commissie een deskundigengroep bijeengeroepen om onder meer de criteria ter beperking van het gebruik van meststoffen van bepaalde afkomst vast te stellen, wat inhoudt dat deze groep moest verduidelijken welke reikwijdte het begrip „industriële veehouderij” heeft. In het door deze groep gepubliceerde verslag(42) is verklaard dat er geen precieze definitie kan worden geformuleerd, maar dat dit begrip kan worden toegepast aan de hand van een reeks aanwijzingen of criteria waaruit al dan niet blijkt dat er sprake is van industriële veehouderij.
66. In het Egtop-verslag van 2021 worden onder meer de volgende criteria genoemd waaruit blijkt dat er sprake is van industriële veehouderij: dieren die in kooien worden gehouden (pluimvee, konijnen enz.); systemen die verhinderen dat dieren zich 360 graden kunnen draaien; niet-grondgebonden houderijsystemen; dieren bestemd voor de pelsproductie; dichtheid van dieren in voedervoorzieningen (drinkvoorzieningen) boven een bepaalde drempel; omstandigheden met betrekking tot dierenwelzijn (dierenverblijfsystemen, volledig dicht vloeroppervlak, verlichting enz.); bedrijven waar dieren over lange afstanden worden vervoerd; preventief gebruik van antibiotica, en gebruik van diervoeders met genetisch gemodificeerde organismen.
67. Tot de criteria op basis waarvan een conventioneel veehouderijbedrijf kan worden geacht niet aan industriële veehouderij te doen, behoren volgens het Egtop-verslag van 2021: houderij in de open lucht; naleving van kwaliteitsregelingen (zoals Label Rouge, Compassion in World Farming, nationale kwaliteitssystemen enz.) of regelingen voor verkoop op het bedrijf zelf en territoriale certificering (beschermde oorsprongsbenaming, beschermde geografische aanduiding); beperkt gebruik van antibiotica zoals in de biologische veehouderij; aanwezigheid van plantaardig strooisel om het organisch materiaal in de bodem te verhogen; beperking van de dierdichtheid aan de voeder- en drinkvoorzieningen; naleving van het Unierecht inzake dierenwelzijn, en gebruik van lokaal betrokken grondstoffen.
3. Andere teksten en benadering van het Hof bij de beantwoording van de vraag
68. Naast de twee voornoemde teksten zijn er Unierechtelijke bepalingen die betrekking hebben op industriële veehouderijbedrijven. Dit is het geval voor artikel 4 van richtlijn 2011/92/EU(43). Op grond van deze bepaling worden de in bijlage I genoemde projecten, waaronder bepaalde „installaties voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij”(44) (punt 17), onderworpen aan een milieueffectbeoordeling.
69. Zoals ter terechtzitting is uiteengezet, zijn deze bepalingen van richtlijn 2011/92 van toepassing op milieubeoordelingsprocedures, maar kunnen zij dienen als (indicatieve) aanwijzingen om het industriële karakter van de respectieve bedrijven te bepalen.(45)
70. Op basis van deze referentiepunten kan het Hof de verwijzende rechter enkele richtinggevende aanwijzingen verschaffen over welke effluenten van de veehouderij toelaatbaar zijn in de biologische landbouw omdat zij niet afkomstig zijn van een industrieel veehouderijbedrijf.
71. Er kunnen drie soorten effluenten worden onderscheiden: a) effluenten van de biologische veehouderij; b) effluenten van de extensieve of niet-industriële conventionele veehouderij, en c) effluenten van de industriële veehouderij.
a) Effluenten van de biologische veehouderij
72. Overeenkomstig verordening 2018/848 moet in de biologische landbouw bij voorrang gebruik worden gemaakt van mest en andere meststoffen die afkomstig zijn van de biologische veehouderij [bijlage II, deel I, punt 1.9.2, onder c)].
73. Deze mest en meststoffen mogen niet afkomstig zijn van de industriële veehouderij, die volgens verordening 2018/848 en de uitvoeringsbepalingen daarvan niet als biologische veehouderij kan worden aangemerkt.
b) Effluenten van de extensieve of niet-industriële conventionele veehouderij
74. Zoals reeds uitgelegd, kan de Commissie op grond van artikel 24, lid 1, van verordening 2018/848 bij wijze van uitzondering het gebruik van bepaalde producten en stoffen zoals meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten in de biologische productie toelaten via een systeem van restrictieve lijsten.
75. In uitvoeringsverordening 2021/1165 zijn deze producten en stoffen opgenomen in bijlage II. In de derde alinea van die bijlage is bepaald dat deze producten en stoffen „alleen [mogen] worden gebruikt overeenkomstig de specificaties en gebruiksbeperkingen die zijn vastgelegd in [de] respectieve wetgeving van de Unie en de lidstaten”. Als aanvullende beperking voor de biologische landbouw is bovendien bepaald dat geen effluenten van de industriële veehouderij mogen worden gebruikt.
76. Kortom, deze lijst maakt het mogelijk dat voor de biologische plantaardige productie gebruik wordt gemaakt van meststoffen en mest die afkomstig zijn van de niet-industriële conventionele (niet-biologische) veehouderij.
77. De niet-industriële conventionele veehouderij omvat volgens mij zonder enige twijfel de extensieve conventionele veehouderij, zodat de effluenten daarvan kunnen worden gebruikt overeenkomstig bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165.
78. Om te bepalen wat onder extensieve veehouderij wordt begrepen, is het zinvol om te rade te gaan bij de leidraad van de Commissie van 1995, waarin met betrekking tot runderen wordt verwezen naar artikel 6, lid 5, van verordening nr. 2328/91(46), alsook om te kijken naar de door de Commissie vermelde criteria die voor andere soorten dieren in verschillende verordeningen van de Unie zijn vastgesteld.
79. Complexer is de bepaling van de criteria die van toepassing zijn op het begrip „niet-industriële conventionele veehouderij”. Dit begrip zal a contrario worden afgeleid van het begrip „industriële veehouderij”, waarbij in acht moet worden genomen dat de industriële veehouderij in haar geheel conventioneel is omdat deze niet voldoet aan de vereisten van de biologische dierlijke productie.
c) Effluenten van de industriële veehouderij
80. Op grond van bijlage II bij verordening 2021/1165 is het, zoals eerder aangegeven, verboden om in de biologische plantaardige productie gebruik te maken van mest die afkomstig is van de industriële veehouderij. Om het begrip „industriële veehouderij” uit te leggen in het licht van de leidraad van de Commissie van 1995 en het Egtop-verslag van 2021 is de onderstaande – niet-uitputtende – lijst van kwalitatieve criteria relevant:
– Het houderijsysteem. Het houden van dieren in kooien, hokken en batterijen is kenmerkend voor de industriële veehouderij(47), terwijl het feit dat dieren met vrije uitloop worden gehouden, in principe een aanwijzing is dat de dierlijke productie niet industrieel is.
– De bewegingsvrijheid van de dieren. Het gebruik van inrichtingen die verhinderen dat dieren zich 360 graden kunnen draaien, is een ander kenmerkend element van de industriële veehouderij. In de industriële productie komen begrazing en transhumance namelijk niet voor; deze praktijken zijn typisch voor de extensieve veehouderij en biologische productie.
– De beschikbaarheid van gronden op het veehouderijbedrijf. Indien er geen gronden zijn buiten de bedrijfsruimten, is er sprake van niet-grondgebonden veehouderij, die industrieel van aard is, omdat het veevoeder van de dieren van buitenaf wordt aangevoerd en effluenten niet veilig door de grond kunnen worden opgevangen. Een veehouderijbedrijf met gronden moet echter voldoen aan een minimumoppervlakte per dier om niet als industrieel te worden aangemerkt. De dichtheid varieert logischerwijs van soort tot soort en moet waarborgen dat het bedrijf zelf in een deel van het veevoeder voor de eigen dieren kan voorzien en zelf een deel van het eigen effluent als meststof kan gebruiken.
– De houderijpraktijken en de omstandigheden in de stallen van het veehouderijbedrijf. De beschikbaarheid van drink- en voedervoorzieningen per dier en de omstandigheden met betrekking tot dierenwelzijn (dierenverblijfsystemen, volledig dicht vloeroppervlak, verlichting enz.) zijn relevant. Het gebruik van een rooster- of lattenconstructie in plaats van een volledig dicht vloeroppervlak duidt erop dat het een industrieel veehouderijbedrijf betreft, net als het ontbreken van droog plantaardig strooisel waarop de dieren kunnen rusten.(48)
– Het soort veevoeder. Veevoeder van buiten het bedrijf met gebruikmaking van diervoeders is kenmerkend voor de industriële veehouderij, net als de afwezigheid van toegang tot voedergewassen en weiland voor de vervoedering van dieren.
– De systemen voor preventieve behandeling. Het wijdverbreide gebruik van preventieve behandelingen op basis van bepaalde diergeneesmiddelen is typisch voor de industriële veehouderij, waar dieren dicht op elkaar worden gehouden en het risico op epidemieën groter is.
– Het – eveneens wijdverspreide – gebruik van stoffen om de groei of de productie te bevorderen, alsmede van hormonen en soortgelijke stoffen voor het controleren van de reproductie of voor andere doeleinden.(49)
81. Anders dan de Franse regering voorstelt, lijkt het kwantitatieve criterium van het aantal dieren, los van de oppervlakte van het bedrijf, mij geen geschikte manier om de industriële veehouderij zonder meer te definiëren. Het aantal dieren kan erop duiden dat een bedrijf aan industriële veehouderij doet, maar het is geen criterium dat op zichzelf en los van de hierboven genoemde kwalitatieve criteria kan worden toegepast.
82. In punt 17 van bijlage I bij richtlijn 2011/92 zijn er inderdaad drempelwaarden voor het aantal dieren vastgesteld op basis waarvan intensieve pluimvee- en varkenshouderijen aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen. De grote omvang van een veehouderijbedrijf betekent echter niet noodzakelijkerwijs dat het industrieel is, ook al zal het veel grond nodig hebben om niet als industrieel te worden aangemerkt.(50) Een groot veehouderijbedrijf kan evenwel een groot milieueffect hebben en daarom vereist richtlijn 2011/92 dat het aan een milieueffectbeoordeling wordt onderworpen, wat niet het geval zal zijn voor een klein bedrijf, ook al doet het aan intensieve veehouderij.
V. Conclusie
83. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de Conseil d’État te antwoorden als volgt:
„De derde alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening (EU) 2021/1165 van de Commissie van 15 juli 2021 betreffende de toelating van bepaalde producten en stoffen voor gebruik in de biologische productie en de opstelling van de lijsten van die producten en stoffen
moet aldus worden uitgelegd dat
– het begrip ‚niet-grondgebonden (dierlijke) productie’ beperkter is dan en niet kan worden gelijkgesteld met het begrip ‚industriële veehouderij’ en dat het tweede begrip het eerste begrip omvat. In de biologische plantaardige productie mogen geen meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten uit de industriële veehouderij worden gebruikt, en dus ook niet uit de niet-grondgebonden (dierlijke) productie;
– om een veehouderijbedrijf als industrieel aan te merken voor de toepassing van de derde alinea van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165, onder meer de volgende kwalitatieve criteria kunnen worden gebruikt: het houderijsysteem, de bewegingsvrijheid van de dieren, de beschikbaarheid van gronden op het veehouderijbedrijf en de dichtheid van dieren op die gronden, de houderijpraktijken en de omstandigheden in de stallen van het veehouderijbedrijf, het soort veevoeder, de systemen voor preventieve behandeling en het gebruik van chemische stoffen om de groei te bevorderen of de reproductie te controleren.”