SODBA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 30. novembra 2023(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Direktiva 91/271/EGS – Zbiranje in čiščenje komunalne odpadne vode – Člen 4(1) in (3) ter člena 5 in 15 – Priloga I, dela B in D – Sekundarni ali primerljiv postopek čiščenja komunalne odpadne vode iz aglomeracij določenih velikosti – Strožji postopek čiščenja izpustov v občutljiva območja – Spremljanje izpustov iz čistilnih naprav“
V zadevi C‑328/22,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 16. maja 2022,
Evropska komisija, ki jo zastopata B. Rous Demiri in E. Sanfrutos Cano, agentki,
tožeča stranka,
proti
Republiki Sloveniji, ki jo zastopa A. Dežman Mušič, agentka,
tožena stranka,
SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi F. Biltgen, predsednik senata, J. Passer (poročevalec), sodnik, in M. L. Arastey Sahún, sodnica,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: M. Longar, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. julija 2023,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev:
– da se za aglomeracije Kočevje, Trbovlje, Tržič in Ljubljana komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdela v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku;
– da se za aglomeracije Kočevje, Trbovlje in Tržič komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom v občutljiva območja obdela v strožjem postopku čiščenja ter
– da se za aglomeraciji Ljubljana in Ptuj izpusti iz komunalnih čistilnih naprav ustrezno spremljajo,
ni izpolnila obveznosti iz členov 4, 5 in 15 Direktive Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 26), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1137/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2008 (UL 2008, L 311, str. 1), ter iz Priloge I, dela B in D, k tej direktivi (v nadaljevanju: Direktiva 91/271).
Pravni okvir
Direktiva 91/271
2 Člen 1 Direktive 91/271 določa:
„Ta direktiva ureja zbiranje, čiščenje in odvajanje komunalne odpadne vode ter čiščenje in odvajanje odpadne vode iz določenih industrijskih sektorjev.
Cilj te direktive je varstvo okolja pred škodljivimi vplivi zgoraj navedenega odvajanja odpadne vode.“
3 Člen 2 te direktive določa:
„Za namene te direktive pomeni izraz:
1. ‚komunalna odpadna voda‘ odpadno vodo iz gospodinjstev ali mešanico odpadne vode iz gospodinjstev s tehnološko odpadno vodo in/ali s padavinsko vodo;
2. ‚odpadna voda iz gospodinjstev‘ odpadno vodo iz naselij in ustanov, ki izvira pretežno iz človeškega metabolizma in dejavnosti gospodinjstev;
3. ‚tehnološka odpadna voda‘ katera koli odpadna voda, ki se odvaja iz objektov za gospodarske ali industrijske namene, ki ni odpadna voda iz gospodinjstev ali padavinska voda;
4. ‚aglomeracija‘ območje, kjer je poseljenost in/ali gospodarska aktivnost zgoščena v takšni meri, da je možno zbiranje odpadne vode in odvajanje v komunalno čistilno napravo ali končno mesto izpusta;
5. ‚kanalizacijski sistem‘ sistem kanalov, ki zbira in odvaja komunalno odpadno vodo;
6. ‚1 PE (populacijski ekvivalent)‘ organsko, biološko razgradljivo breme, ki ima petdnevno biokemijsko porabo kisika (BPK5) 60 g kisika na dan;
7. ‚primarno čiščenje‘ čiščenje komunalne odpadne vode s fizikalnim in/ali kemičnim postopkom, ki vključuje posedanje trdnih delcev, ali drug postopek, pri katerem se BPK5 surove odpadne vode pred izpustom zmanjša za vsaj 20 %, vsebnost neraztopljenih snovi surove odpadne vode pa se zmanjša za vsaj 50 %;
8. ‚sekundarno čiščenje‘ čiščenje komunalne odpadne vode po postopku, ki večinoma vključuje biološko čiščenje s sekundarnim posedanjem, ali drug postopek, v katerem se upoštevajo zahteve, določene v tabeli 1 Priloge I;
[…]“
4 Člen 3 navedene direktive določa:
„1. Države članice za vse aglomeracije zagotovijo kanalizacijske sisteme za komunalno odpadno vodo
– najkasneje do 31. decembra 2000 za tiste s populacijskim ekvivalentom (PE) nad 15000
in
– najkasneje do 31. decembra 2005 za tiste s PE med 2000 in 15000.
Države članice za komunalne odpadne vode, ki se odvajajo v sprejemne vode, ki štejejo med ‚občutljiva območja‘, kot so opredeljena v členu 5, zagotovijo kanalizacijske sisteme najkasneje do 31. decembra 1998 za aglomeracije s PE večjim od 10000.
Če ureditev kanalizacijskega sistema ni upravičena, bodisi ker ne bi bilo ustrezne koristi za okolje bodisi ker bi bili stroški previsoki, se uporabijo individualni sistemi ali drugi primerni sistemi, ki dosežejo enako raven varstva okolja.
2. Kanalizacijski sistemi, opisani v odstavku 1, morajo izpolnjevati zahteve iz dela A Priloge I. […]“
5 Člen 4 iste direktive določa:
„1. Države članice zagotovijo, da bo komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdelana v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku, kot sledi:
– najkasneje do 31. decembra 2000 za vse izpuste iz aglomeracij s PE večjim od 15000,
– najkasneje do 31. decembra 2005 za vse izpuste iz aglomeracij s PE med 10000 in 15000,
– najkasneje do 31. decembra 2005 za izpuste v sladke vode in v estuarije iz aglomeracij s PE med 2000 in 10000.
2. Izpusti komunalne odpadne vode v visokogorskih področjih (nad 1500 m nadmorske višine), kjer je težko izvajati učinkovito biološko čiščenje zaradi nizkih temperatur, se lahko obdelajo v postopkih čiščenja, ki so manj strogi od tistih, določenih v odstavku 1, pod pogojem, da natančne raziskave pokažejo, da takšni izpusti ne vplivajo škodljivo na okolje.
3. Izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, opisani v odstavkih 1 in 2, morajo izpolnjevati ustrezne zahteve iz dela B Priloge I. […]
4. Obremenitev, izražena s PE, se izračuna na podlagi najvišje povprečne tedenske obremenitve, ki se v enem letu dovede v čistilno napravo, pri čemer se ne upoštevajo neobičajne okoliščine, kot je na primer velika količina padavin.“
6 Člen 5 Direktive 91/271 določa:
„1. Za namene iz odstavka 2 države članice do 31. decembra 1993 opredelijo občutljiva območja v skladu z merili, določenimi v Prilogi II.
2. Države članice zagotovijo, da bodo komunalne odpadne vode, ki se dovajajo v kanalizacijske sisteme, pred izpustom v občutljiva območja podvržene strožjemu postopku čiščenja, kot je tisti, opisan v členu 4, in sicer najkasneje do 31. decembra 1998 za vse aglomeracije s PE večjim od 10000.
3. Izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, opisani v odstavku 2, morajo izpolnjevati ustrezne zahteve iz dela B Priloge I. […]
4. Zahtev za posamične čistilne naprave, določene v odstavk[ih] 2 in 3 zgoraj, pa ni treba izpolnjevati na občutljivih območjih, za katere se lahko izkaže, da znaša minimalni odstotek zmanjšanja celotne obremenitve komunalne odpadne vode, ki vstopa v vse čistilne naprave na tem območju, najmanj 75 % celotnega fosforja in najmanj 75 % celotnega dušika.
5. Za izpuste iz komunalnih čistilnih naprav, postavljenih na zbiralnih področjih občutljivih območij, ki prispevajo k onesnaževanju teh območij, veljajo odstavki 2, 3 in 4.
V primerih, ko zgoraj navedena zbiralna področja ležijo delno ali v celoti v drugi državi članici, se uporablja člen 9.
6. Države članice zagotovijo, da se najmanj vsaka 4 leta ponovno pregleda, ali je treba določiti nadaljnja občutljiva območja.
7. Države članice zagotovijo, da bodo v območjih, ki bodo po koncu pregleda v skladu z odstavkom 6 določena za občutljiva območja, v sedmih letih izpolnjene zgornje zahteve.
8. Državi članici za namene te direktive ni potrebno določiti občutljivih območij, če izvaja čiščenje po odstavkih 2, 3 in 4 na svojem celotnem ozemlju.“
7 Člen 15 te direktive določa:
„1. Pristojne oblasti ali ustrezni organi spremljajo:
– izpuste iz komunalnih čistilnih naprav, da bi preverili, če izpolnjujejo zahteve iz Priloge I[, del] B, v skladu s kontrolnimi postopki, določenimi v Prilogi I[, del] D,
– količino in sestavo blata, ki se odloži v površinske vode.
2. Pristojne oblasti ali ustrezni organi spremljajo vode, v katere se stekajo izpusti iz čistilnih naprav za komunalne odpadne vode in neposredne izpuste po členu 13, v primerih, v katerih se lahko pričakuje, da bo odvajanje močno prizadelo sprejemno okolje.
[…]“
8 Priloga I k navedeni direktivi, naslovljena „Zahteve za komunalno odpadno vodo“, zajema med drugim del A, ki določa zahteve, povezane s kanalizacijskimi sistemi, del B, ki vsebuje zahteve, ki jih morajo izpolnjevati izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, in del D, ki določa kontrolne postopke za izpuste odpadne vode.
Predhodni postopek
9 Komisija se je po ugotovitvi, da Republika Slovenija s tem, da ni zagotovila, da je več njenih aglomeracij, vključno z aglomeracijami Tržič, Ljubljana, Kočevje, Trbovlje in Ptuj, opremljenih z ustreznimi kanalizacijskimi sistemi za komunalno odpadno vodo, ni izpolnila obveznosti iz členov od 3 do 5, 10 in 15 Direktive 91/271 ter iz Priloge I k tej direktivi, odločila, da ji 16. februarja 2017 pošlje uradni opomin, na katerega so slovenski organi odgovorili z dopisom z dne 15. junija 2017.
10 Slovenski organi in službe Komisije so se leta 2017 večkrat sestali, 23. februarja 2018 pa je bil organiziran „paketni“ sestanek. Slovenski organi so Komisiji 29. septembra 2017, 27. februarja 2018 in 23. julija 2018 poslali tudi vmesna poročila o napredku v zvezi z zadevnimi aglomeracijami.
11 Ker je Komisija po preučitvi odgovorov iz teh poročil in ob upoštevanju vseh informacij, ki so jih zagotovili slovenski organi, sklenila, da Republika Slovenija kljub prizadevanjem v nekaterih točkah še vedno ni izpolnila obveznosti iz Direktive 91/271, je tej državi članici z dopisom z dne 8. marca 2019 poslala obrazloženo mnenje v skladu s členom 258 PDEU.
12 V tem mnenju je, prvič, ugotovila, da Republika Slovenija s tem, da med drugim ni zagotovila, da so aglomeracije Tržič, Ljubljana, Kočevje, Trbovlje in Ptuj opremljene z ustreznimi kanalizacijskimi sistemi za komunalno odpadno vodo, ni izpolnila obveznosti iz členov od 3 do 5, 10 in 15 Direktive 91/271 ter iz Priloge I, deli A, B in D, k tej direktivi, in, drugič, tej državi članici odredila, naj sprejme ukrepe, ki se zahtevajo za uskladitev s tem mnenjem, v roku dveh mesecev od prejema tega mnenja, to je najpozneje 8. maja 2019.
13 Republika Slovenija je na to obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 25. aprila 2019, ki so mu sledili dopisi z dne 2. septembra in 30. decembra 2019 ter z dne 6. marca, 12. avgusta in 15. decembra 2020.
14 Čeprav je Komisija glede na odgovor slovenskih organov na obrazloženo mnenje in informacije, posredovane po „paketnem“ sestanku, ki je potekal v Ljubljani 21. januarja 2020, lahko ugotovila, da vse aglomeracije iz tega mnenja od tedaj izpolnjujejo zahteve iz člena 3 Direktive 91/271, je kljub temu sklenila, da Republika Slovenija ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, še vedno ni v celoti izpolnila obveznosti iz te direktive.
15 Zato se je Komisija odločila vložiti to tožbo.
Tožba
Dopustnost
Trditve strank
16 Republika Slovenija glede, na eni strani, očitka v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti iz člena 4 Direktive 91/271, ki se nanaša na aglomeracije Kočevje, Trbovlje in Tržič, in na drugi strani, očitka v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti iz člena 15 te direktive, ki se nanaša na aglomeracijo Ptuj, trdi, da v predhodnem postopku ni imela možnosti, da se do teh očitkov vsebinsko opredeli, s čimer naj bi bilo poseženo v njeno pravico do obrambe.
17 Komisija te trditve prereka. Razlike pri formulaciji obrazloženega mnenja in predlogov iz začetne vloge naj ne bi povzročile nikakršnih sprememb predmeta spora. Komisija je ves čas uveljavljala, da Republika Slovenija ni izpolnila obveznosti iz iste določbe, za iste aglomeracije in za isto obdobje. To, da se je ta institucija prvotno oprla na hierarhično načelo, v skladu s katerim v primeru ugotovitve, da zahteve, določene v členu 3 Direktive 91/271, niso izpolnjene, ni a fortiori izpolnjena niti obveznost, določena v členu 4 te direktive, ne more učinkovati tako, da navedena institucija po tem, ko Republika Slovenija izpolni obveznost zbiranja iz tega člena 3, tej državi članici ne bi mogla več očitati neizpolnitve obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 4 Direktive 91/271. Pravica do obrambe, ki jo ima Republika Slovenija, naj prav tako ne bi bila kršena, ker je bila ta država članica že od vsega začetka obveščena o tem, da Komisija uveljavlja neizpolnitev obveznosti iz tega člena 4 za zadevne aglomeracije.
18 Prav tako naj bi Komisija v okviru predhodnega postopka navedeno državo članico opozorila na neizpolnitev obveznosti v zvezi z aglomeracijo Ptuj zaradi neizpolnjevanja zahtev iz členov 3, 4 in 15 Direktive 91/271 ter iz Priloge I, dela B in D, k tej direktivi.
Presoja Sodišča
19 Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je cilj predhodnega postopka to, da na eni strani zadevna država članica dobi možnost, da izpolni svoje obveznosti, ki izvirajo iz prava Unije, in da na drugi strani zoper očitke Komisije učinkovito uveljavi svoja obrambna sredstva. Pravilnost tega postopka pomeni bistveno jamstvo, ki se želi zagotoviti s Pogodbo DEU, ne le za varstvo pravic zadevne države članice, temveč tudi za to, da se zagotovi, da bo v morebitnem sodnem postopku predmet spora jasno opredeljen (sodba z dne 2. aprila 2020, Komisija/Poljska, Madžarska in Češka republika (Začasni mehanizem za premestitev prosilcev za mednarodno zaščito), C‑715/17, C‑718/17 in C‑719/17, EU:C:2020:257, točka 91 in navedena sodna praksa).
20 Iz tega med drugim izhaja, da je predmet tožbe, vložene na podlagi člena 258 PDEU, omejen s predhodnim postopkom, določenim v tem členu. Tožba mora zato temeljiti na istih razlogih in trditvah kot obrazloženo mnenje (sodba z dne 18. novembra 2010, Komisija/Portugalska, C‑458/08, EU:C:2010:692, točka 43 in navedena sodna praksa).
21 Vendar ta zahteva ne more pomeniti, da je v vsakem primeru potrebna popolna skladnost med očitki, navedenimi v izreku obrazloženega mnenja, in tožbenimi predlogi, če predmet spora, kakor je bil opredeljen v obrazloženem mnenju, ni bil razširjen ali spremenjen (sodba z dne 18. novembra 2010, Komisija/Portugalska, C‑458/08, EU:C:2010:692, točka 44 in navedena sodna praksa).
22 V obravnavanem primeru Komisija Republiki Sloveniji v okviru te tožbe očita neizpolnitev obveznosti iz določb Direktive 91/271, ki so bile glede zadevnih aglomeracij že navedene tako v uradnem opominu kot v obrazloženem mnenju.
23 Vendar je treba ugotoviti, da je Komisija med predhodnim postopkom zatrjevano neizpolnitev obveznosti iz člena 4 Direktive 91/271 za aglomeracije Kočevje, Trbovlje in Tržič izpeljala samo iz domnevne neizpolnitve obveznosti iz člena 3 te direktive ter se je v tem kontekstu sklicevala le na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero v primeru ugotovitve, da zadevne aglomeracije nimajo sistemov, ki omogočajo zbiranje vse komunalne odpadne vode, ki jo te aglomeracije izpuščajo, ni a fortiori izpolnjena niti obveznost, da so vsi izpusti obdelani v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2007, Komisija/Grčija, C‑440/06, EU:C:2007:642, točka 25 in navedena sodna praksa).
24 Komisija je šele v okviru tožbe prvič uveljavljala trditev glede domnevne neizpolnitve obveznosti iz člena 4 Direktive 91/271 s strani Republike Slovenije, v skladu s katero naj bi iz primerjave podatkov glede, na eni strani, skupne obremenitve zadevnih aglomeracij in, na drugi strani, največje očiščene obremenitve, kakor so jih sporočili slovenski organi, izhajalo, da vsi izpusti odpadne vode iz teh aglomeracij niso bili obdelani v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku.
25 Res je, da je Komisija, ker je v okviru predhodnega postopka menila, da Republika Slovenija glede zadevnih aglomeracij ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz člena 3 Direktive 91/271, v tej fazi postopka in v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 23 te sodbe, lahko zato utemeljeno uveljavljala tudi neizpolnitev obveznosti iz člena 4 te direktive.
26 Res je tudi, da to, da država članica izpolnjuje zahteve iz člena 3 Direktive 91/271 v zvezi z opremljenostjo aglomeracij s sistemi za zbiranje komunalne odpadne vode, ne pomeni nujno, da enako velja za zahteve, ki izhajajo iz člena 4 te direktive. Na podlagi zadnjenavedenega člena mora biti namreč komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdelana v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku, pri čemer morajo ti izpusti izpolnjevati upoštevne zahteve iz Priloge I, del B, k navedeni direktivi. Poleg tega je Sodišče že razsodilo, prvič, da zahteve iz člena 4(1) Direktive 91/271 niso izpolnjene glede aglomeracij, ki nimajo zadostne zmogljivosti naprav za sekundarni ali primerljiv postopek čiščenja komunalne odpadne vode, in, drugič, da če izpusti voda, ki niso bili obdelani v nobenem postopku čiščenja, ne izpolnjujejo zahtev iz Priloge I, del B, k tej direktivi, čiščenja komunalne odpadne vode v napravah z nezadostno zmogljivostjo ni mogoče šteti za skladno s členom 4(3) navedene direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2019, Komisija/Irska (Sistem za zbiranje in čiščenje odpadne vode), C‑427/17, EU:C:2019:269, točki 152 in 154).
27 Vendar pa Republika Slovenija v okviru predhodnega postopka ni mogla učinkovito uveljavljati svojih obrambnih sredstev zoper argumentacijo Komisije, navedeno v točki 24 te sodbe, ker je ta institucija to argumentacijo prvič navedla v svoji začetni vlogi in ker je ta temeljila na povsem drugačni pravni in dejanski podlagi od tiste, ki jo je ta institucija navedla v okviru predhodnega postopka in je navedena v točki 23 te sodbe.
28 Poleg tega bi v nasprotju s tem, kar trdi Komisija v odgovoru na repliko, za spoštovanje pravice Republike Slovenije do obrambe moralo zadostovati, da se na to državo članico naslovi dodatno obrazloženo mnenje, ne da bi bilo nujno ponovno odpreti nov postopek za ugotavljanje kršitve.
29 Glede domnevne neizpolnitve obveznosti iz člena 15 Direktive 91/271 v zvezi z aglomeracijo Ptuj je treba navesti, da obrazloženo mnenje, naslovljeno na Republiko Slovenijo, ni vključevalo nobene posebne argumentacije glede tega.
30 V teh okoliščinah je treba predloge Komisije za ugotovitev, da Republika Slovenija ni izpolnila obveznosti iz člena 4 Direktive 91/271, kar zadeva aglomeracije Kočevje, Trbovlje in Tržič, ter iz člena 15 te direktive, kar zadeva aglomeracijo Ptuj, zavreči kot nedopustne.
31 Nazadnje, ker Komisija v tožbi glede aglomeracij Kočevje, Trbovlje in Tržič trdi le, da obstoj neizpolnitve obveznosti iz določb člena 4 Direktive 91/271 vodi k neizpolnitvi obveznosti iz določb člena 5 te direktive, je treba tudi predloge Komisije za ugotovitev neizpolnitve obveznosti iz zadnjenavedene določbe zavreči kot nedopustne.
32 Zaradi celovitosti je mogoče dodati, da je Komisija glede aglomeracije Ptuj na obravnavi vsekakor priznala, da informacije, ki jih je Republika Slovenija posredovala v prilogi k svojemu odgovoru na dupliko, glede zadevnih let izkazujejo, da ta aglomeracija izpolnjuje zahteve iz člena 15 Direktive 91/271.
Utemeljenost
Trditve strank
33 Komisija trdi, da se Republika Slovenija glede aglomeracije Ljubljana ni uskladila z zahtevami, ki izhajajo iz členov 4 in 15 Direktive 91/271.
34 Navaja, da je Republika Slovenija v odgovoru z dne 25. aprila 2019 na obrazloženo mnenje navedla, da bo prišlo do sprememb sistemov za čiščenje odpadne vode, da se zagotovi skladnost stanja aglomeracije Ljubljana s členom 4 Direktive 91/271, ter da je pojasnila, da je bila komunalna odpadna voda iz te aglomeracije na ta dan obdelana z dvema čistilnima napravama in da le ena, to je čistilna naprava Brod, ni izpolnjevala zahtev iz navedenega člena 4. Ta država članica naj torej glede tega ne bi prerekala kršitve zahtev iz navedenega člena 4 zaradi pomanjkljive infrastrukture. Nasprotno, trdila naj bi, da bo nespoštovanje te določbe odpravila s tem, da bo zaprla čistilni napravi Brod in Rakova Jelša ter preostalo obremenitev povezala s čistilno napravo Zalog v okviru projekta „Odvajanje in čiščenje odpadne vode na območju vodonosnika Ljubljansko polje“, ki ga sofinancira Kohezijski sklad. Republika Slovenija naj bi v istem odgovoru glede aglomeracije Ljubljana in čistilne naprave Brod navedla, da bi se morala gradbena faza tega projekta končati decembra 2020, operativna faza pa bi se morala začeti leto za tem. Kljub temu naj bi ta država članica v dopisu z dne 6. marca 2020 pojasnila, da se bo navedeni projekt končal šele konec leta 2023.
35 Prav tako naj ne bi bile izpolnjene zahteve iz člena 15 Direktive 91/271, ker naj bi iz informacij, ki jih je posredovala Republika Slovenija, izhajalo, da so imeli pri čistilni napravi Brod, s katero se čisti komunalna odpadna voda iz aglomeracije Ljubljana, štirje vzorci (od skupno dvanajstih) vrednosti koncentracije BPK5 in/ali KPK, ki so višje od mejnih vrednosti, določenih v tabeli 1 iz Priloge I, del D, k Direktivi 91/271. V treh vzorcih naj bi bile vrednosti koncentracije BPK5 presežene za več kot 100 %, v enem vzorcu pa naj bi bila vrednost koncentracije KPK presežena za več kot 100 %. Število neskladnih vzorcev naj bi presegalo tudi meje, določene s to direktivo.
36 Po mnenju Republike Slovenije sta oba očitka Komisije neutemeljena.
37 Republika Slovenija se je v odgovorih na uradni opomin in obrazloženo mnenje strinjala z navedbami Komisije, v skladu s katerimi gre za kršitev člena 4 Direktive 91/271, če vrednosti iz čistilne naprave presegajo pragove, določene s to direktivo. To naj bi bil tudi razlog, zaradi katerega je Republika Slovenija med predhodnim postopkom priznala kršitev člena 4 Direktive 91/271. Vendar naj bi iz sodne prakse Sodišča izhajalo, da je obveznost na podlagi člena 4 Direktive 91/271 izpolnjena, če lahko zadevna država članica predloži vzorec, ki izpolnjuje zahteve iz Priloge I, del B, k tej direktivi. Kar zadeva komunalno čistilno napravo Brod, ki naj bi razpolagala s sekundarno tehnologijo čiščenja vode, pa naj bi iz rezultatov monitoringa voda, čiščenih v tej napravi, ki jih je Republika Slovenija predložila v svojem odgovoru na uradni opomin in obrazloženo mnenje, izhajalo, da so bili vzorci, odvzeti v tem kontekstu, večkrat skladni z zahtevami iz Priloge I, del B, k Direktivi 91/271. Republika Slovenija naj bi tako predložila šest skladnih vzorcev za leto 2016 in osem skladnih vzorcev za leto 2018.
38 Republika Slovenija glede komunalne čistilne naprave Brod, ki je predmet točke 34 te sodbe, trdi, da nadgradnja te čistilne naprave ni smiselna oziroma ekonomsko upravičena, saj bo ta čistilna naprava ukinjena v okviru izvajanja projekta „Odvajanje in čiščenje odpadne vode na območju vodonosnika Ljubljansko polje“, financiranega s sredstvi Kohezijskega sklada. Obremenitev iz čistilne naprave Brod naj bi bila torej preusmerjena na javno kanalizacijsko omrežje, ki je priključeno na komunalno čistilno napravo Zalog.
39 Republika Slovenija v tem kontekstu poudarja, da v delu aglomeracije Ljubljana, ki je povezan s čistilno napravo Brod, ne prihaja do nekontroliranih izpustov neprečiščene vode v okolje. Ukrepi, izvedeni na ravni čistilne naprave Brod, naj bi izkazovali, da je največji del odpadne vode prečiščen, saj leta 2018 le štirje vzorci niso bili skladni, leta 2016 pa samo dva.
40 Iz istih razlogov naj bi bila obveznost Republike Slovenije, da zagotovi, da izpusti spoštujejo standarde kakovosti iz člena 15 Direktive 91/271 in iz Priloge I, del D, k tej direktivi, neizvedljiva za del aglomeracije Ljubljana, ki je priključen na čistilno napravo Brod. Glede na to naj bi Republika Slovenija do končne izvedbe projekta iz točke 38 te sodbe zagotovila, da bo odpadna voda iz dela aglomeracije Ljubljana čiščena v čistilni napravi Brod, ki naj bi jo redno kontrolirali inšpekcijski organi, pri čemer se iz tega naslova vsako leto izvaja 12 meritev. V okviru teh rednih kontrol naj bi bili za leti 2016 in 2018 zbrani skladni rezultati, navedeni v točki 39 te sodbe.
Presoja Sodišča
– Uvodne ugotovitve
41 Spomniti je treba, da mora Komisija v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti s tem, da Sodišču predloži vse potrebne elemente, da lahko to preveri obstoj te neizpolnitve obveznosti, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo, vendar je treba upoštevati dejstvo, da je glede preverjanja pravilne uporabe nacionalnih določb za zagotovitev učinkovitega izvajanja direktive v praksi Komisija, ki nima preiskovalnih pooblastil na tem področju, zelo odvisna od elementov, ki jih predložijo morebitni vlagatelji prijav in zadevna država članica (sodba z dne 2. decembra 2010, Komisija/Portugalska, C‑526/09, EU:C:2010:734, točka 21 in navedena sodna praksa).
42 Iz tega zlasti izhaja, da če je Komisija predložila dovolj elementov, ki kažejo na to, da se nacionalne določbe, s katerimi je bila prenesena direktiva, v praksi na ozemlju tožene države članice niso pravilno uporabljale, mora ta država članica vsebinsko in podrobno izpodbijati tako predložene dokaze in posledice, ki izhajajo iz njih (sodba z dne 2. decembra 2010, Komisija/Portugalska, C‑526/09, EU:C:2010:734, točka 22 in navedena sodna praksa).
43 Spomniti je treba tudi, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ta ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da Sodišče naknadnih sprememb ne more upoštevati (sodba z dne 28. januarja 2016, Komisija/Portugalska, C‑398/14, EU:C:2016:61, točka 49 in navedena sodna praksa).
44 V obravnavani zadevi je bil Republiki Sloveniji v obrazloženem mnenju z dne 8. marca 2019 določen dvomesečni rok od prejema tega mnenja, da se uskladi z obveznostmi, ki izhajajo med drugim iz členov 4 in 15 Direktive 91/271. Rok, določen za to uskladitev, se je tako iztekel 8. maja 2019.
– Očitek, ki se nanaša na neizpolnitev obveznosti iz člena 4 Direktive 91/271
45 Člen 4(1) Direktive 91/271 določa, da mora biti vsa komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdelana v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku.
46 V skladu s členom 4(3) te direktive morajo ta sekundarni postopek čiščenja ali ta primerljivi postopek zagotavljati čistilne naprave, katerih izpusti izpolnjujejo zahteve iz Priloge I, del B, k Direktivi 91/271.
47 Natančneje, iz Priloge I, del B, odstavek 4, k tej direktivi izhaja, da morajo izpusti iz komunalnih čistilnih naprav izpolnjevati zahteve iz tabele 1 te priloge.
48 V skladu s Prilogo XIII k Aktu o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2003, L 236, str. 33) so te zahteve za Republiko Slovenijo glede aglomeracij s PE, večjim od 15.000, veljale od 1. januarja 2011.
49 Glede tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba – če se ugotovi, da standardi BPK/KPK, predpisani v Prilogi I, del B, k Direktivi 91/271 in v tabeli 1 te priloge, niso spoštovani – šteti, da se odpadna voda iz zadevne aglomeracije pred izpustom ne čisti ustrezno, tako da je treba očitek, ki se nanaša na neskladnost s členom 4(3) Direktive 91/271 v povezavi s Prilogo I, del B, k tej direktivi in tabelo 1 te priloge, za tako aglomeracijo šteti za utemeljen (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2019, Komisija/Irska (Sistem za zbiranje in čiščenje odpadne vode), C‑427/17, EU:C:2019:269, točki 155 in 157).
50 Poleg tega je Sodišče že razsodilo, da zahteve iz člena 4(1) Direktive 91/271 niso izpolnjene glede aglomeracij, ki nimajo zadostne zmogljivosti naprav za sekundarni ali primerljiv postopek čiščenja komunalne odpadne vode. Ker namreč izpusti vode, ki niso bili obdelani v nobenem postopku čiščenja, ne izpolnjujejo zahtev iz Priloge I, del B, k Direktivi 91/271, čiščenja komunalne odpadne vode v napravah z nezadostno zmogljivostjo ni mogoče šteti za skladno s členom 4(3) te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2019, Komisija/Irska (Sistem za zbiranje in čiščenje odpadne vode), C‑427/17, EU:C:2019:269, točki 152 in 154).
51 Vendar Republika Slovenija v odgovoru na obrazloženo mnenje ni prerekala trditve Komisije, da čistilna naprava Brod ne izpolnjuje zahtev iz člena 4 Direktive 91/271, ker so bile neskladne vrednosti koncentracije BPK5 ugotovljene večkrat. Natančneje, priznala je, da rezultati monitoringa iz točke 37 te sodbe kažejo na to, da čistilna naprava Brod „ne zagotavlja učinkovitega odstranjevanja hranil (terciarno čiščenje)“.
52 Ta država članica v odgovoru na tožbo – kot odgovor na trditev Komisije iz njene tožbe, v skladu s katero Republika Slovenija ni izpodbijala neizpolnitve obveznosti glede zahtev iz člena 4 Direktive 91/271 zaradi pomanjkljive infrastrukture – prav tako priznava obstoj „težav v zvezi z aglomeracijo Ljubljana“, pri čemer dodaja, da jih bo odpravila v okviru izvedbe projekta „Odvajanje in čiščenje odpadne vode na območju vodonosnika Ljubljansko polje“.
53 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je neizpolnitev obveznosti iz člena 4 Direktive 91/271 za aglomeracijo Ljubljana dokazana.
54 Te ugotovitve ne more omajati dejstvo, ki ga je Republika Slovenija navedla v svojem odgovoru na tožbo, in sicer da rezultati monitoringa vode, ki se čisti v čistilni napravi Brod, ki jih je ta država članica navedla v odgovoru na uradni opomin in obrazloženo mnenje, „izkazujejo, da so bili vzorci večkrat ustrezni in so torej izpolnjevali zahteve iz Priloge I, del B, k Direktivi [91/271]“.
55 Sodišče je res presodilo, da kadar država članica lahko predloži vzorec, ki ustreza zahtevam, določenim v Prilogi I, del B, k Direktivi 91/271, je treba obveznosti, ki izhajajo iz člena 4 te direktive, šteti za izpolnjene (sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Švedska (Čistilne naprave), C‑22/20, EU:C:2021:669, točka 49 in navedena sodna praksa).
56 Vendar se ta sodna praksa nanaša na položaje, v katerih Komisija ni izpodbijala obstoja zadostnih zmogljivosti za čiščenje komunalne odpadne vode v zadevni državi članici, tako da je Sodišče zavrnilo trditev te institucije, v skladu s katero naj bi bila ta država članica za dokaz o tem, da je njen položaj skladen z zahtevami iz člena 4 Direktive 91/271, še zavezana zagotoviti vzorčenje, opravljeno v dvanajstmesečnem obdobju (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 10. marca 2016, Komisija/Španija, C‑38/15, EU:C:2016:156, točke 24 in od 35 do 39).
57 V obravnavani zadevi – kot je bilo navedeno v točki 52 te sodbe – Republika Slovenija priznava nezadostnost obstoječih zmogljivosti za čiščenje komunalne odpadne vode v aglomeraciji Ljubljana.
58 Dodati je treba, da je Sodišče tudi razsodilo, da naprav ni mogoče šteti za skladne s pojmom „najboljše tehnično znanje, brez nepotrebnih stroškov“ v smislu Priloge I, del A, k Direktivi 91/271, če se je na eni strani zadevna država članica vključila v velik program nadgradnje, kar dokazuje, da tehnološke rešitve za odpravo težave v zvezi s prevelikimi izpusti odpadne vode obstajajo, vendar niso bile uporabljene, in se je na drugi strani ta država članica odločila taka dela financirati, tako da s tem povezanih stroškov ni mogoče šteti za pretirane (sodba z dne 28. marca 2019, Komisija/Irska (Sistem za zbiranje in čiščenje odpadne vode), C‑427/17, EU:C:2019:269, točka 120 in navedena sodna praksa).
59 Iz tega izhaja, da se v obravnavanem primeru Republika Slovenija na pojem „najboljše tehnično znanje, brez nepotrebnih stroškov“ prav tako ne more uspešno sklicevati, ker se je na eni strani ta država članica v okviru projekta „Odvajanje in čiščenje odpadne vode na območju vodonosnika Ljubljansko polje“ zavezala modernizirati infrastrukturo za čiščenje komunalne odpadne vode, vendar to na dan izteka roka iz obrazloženega mnenja ni bilo izvedeno, in ker na drugi strani ta država članica ni poskušala dokazati morebitne nesorazmernosti stroškov za uskladitev naprav za čiščenje komunalne odpadne vode iz te aglomeracije, saj trdi, da bo to financiranje zagotovljeno „iz lastnih in evropskih sredstev“ (glej po analogiji sodbo z dne 28. marca 2019, Komisija/Irska (Sistem za zbiranje in čiščenje odpadne vode), C‑427/17, EU:C:2019:269, točka 177).
60 Zato je treba ugotoviti, da na dan izteka roka, določenega v skladu z obrazloženim mnenjem, sekundarni postopek čiščenja ali primerljiv postopek čiščenja vse komunalne odpadne vode, ki vstopa v kanalizacijske sisteme aglomeracije Ljubljana, ni bil zagotovljen in da zahteve, določene s členom 4 Direktive 91/271 v povezavi s Prilogo I, del B, k tej direktivi, torej niso bile izpolnjene.
– Očitek, ki se nanaša na neizpolnitev obveznosti iz člena 15 Direktive 91/271
61 V skladu s členom 15(1), prva alinea, Direktive 91/271 pristojne oblasti ali ustrezni organi zadevne države članice spremljajo izpuste iz komunalnih čistilnih naprav, da bi preverili, ali ti izpolnjujejo zahteve iz Priloge I, del B, k tej direktivi v skladu s kontrolnimi postopki, določenimi v Prilogi I, del D, k navedeni direktivi.
62 Natančneje, iz Priloge I, del D, odstavek 4, k Direktivi 91/271 izhaja, da se za prečiščeno odpadno vodo šteje, da zadošča ustreznim vrednostim, če vzorci vode za vsak ustrezen parameter, ki se upošteva posamezno, pokažejo, da ustreza odgovarjajoči vrednosti parametra zlasti na naslednji način: na eni strani za parametre, določene v členu 2, točka 7, te direktive in v tabeli 1 te priloge, je največje dovoljeno število vzorcev, ki ne zadostijo zahtevam, izraženim v tam navedenih koncentracijah in/ali odstotku zmanjšanja, določeno v tabeli 3 navedene priloge, to je dva na skupno dvanajst odvzetih vzorcev. Na drugi strani se neustrezni vzorci, odvzeti pod normalnimi pogoji obratovanja, od vrednosti parametrov iz tabele 1, izraženih s koncentracijo, ne smejo razlikovati za več kot 100 %.
63 Vendar Republika Slovenija zgolj navaja, da leta 2016 samo dva od dvanajstih vzorcev, odvzetih v čistilni napravi Brod, nista bila skladna s temi zahtevami, leta 2018 pa samo štirje, pri čemer ne izpodbija trditev Komisije, da so ti štirje vzorci predstavljali previsoke vrednosti koncentracije BPK5 in/ali KPK, ki so bile višje od mejnih vrednosti, določenih v tabeli 1 iz Priloge I k Direktivi 91/271. Poleg tega priznava, da je do končne izvedbe projekta „Odvajanje in čiščenje odpadne vode na območju vodonosnika Ljubljansko polje“ njena obveznost, da zagotovi, da izpusti spoštujejo standarde kakovosti iz člena 15 te direktive in iz Priloge I, del D, k tej direktivi, „neizvedljiva“ za del aglomeracije Ljubljana, ki je priključen na čistilno napravo Brod. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je dokazana tudi neizpolnitev obveznosti iz teh določb.
64 Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da Republika Slovenija s tem, da v zvezi z aglomeracijo Ljubljana ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev:
– da se komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdela v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku in
– da se izpusti iz komunalnih čistilnih naprav ustrezno spremljajo,
ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (3) Direktive 91/271 v povezavi s Prilogo I, del B, k tej direktivi oziroma iz člena 15(1), prva alinea, navedene direktive v povezavi s Prilogo I, del D, k tej direktivi.
65 V preostalem je treba tožbo zavrniti.
Stroški
66 Na podlagi člena 138(3) Poslovnika Sodišča vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma.
67 Ker v tej zadevi Komisija in Republika Slovenija z nekaterimi predlogi nista uspeli, nosita vsaka svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:
1. Republika Slovenija s tem, da v zvezi z aglomeracijo Ljubljana ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev:
– da se komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdela v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku in
– da se izpusti iz komunalnih čistilnih naprav ustrezno spremljajo,
ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (3) Direktive Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1137/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2008, v povezavi s Prilogo I, del B, k tej direktivi oziroma iz člena 15(1), prva alinea, navedene direktive, kakor je bila spremenjena, v povezavi s Prilogo I, del D, k tej direktivi.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Evropska komisija in Republika Slovenija nosita vsaka svoje stroške.
Biltgen | Passer | Arastey Sahún |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 30. novembra 2023.
Sodni tajnik | | Predsednik senata |
A. Calot Escobar | | F. Biltgen |