Дело T‑297/11
Buzzi Unicem SpA
срещу
Европейска комисия
„Конкуренция — Административно производство — Решение, изискващо предоставянето на информация — Необходим характер на поисканата информация — Принцип на добра администрация — Задължение за мотивиране — Пропорционалност“
Резюме — Решение на Общия съд (седми състав) от 14 март 2014 г.
1. Конкуренция — Административно производство — Исканe за информация — Посочване на правното основание и целта на искането — Обхват — Нарушение на задължението за мотивиране — Липса
(член 101 ДФЕС; член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
2. Конкуренция — Административно производство — Зачитане на правото на защита — Възможност за съответното предприятие да се позове на тези права в пълен обем единствено след изпращане на изложението на възраженията
(член 101 ДФЕС; Регламент № 1/2003 на Съвета)
3. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Посочване на правното основание и целта на искането — Изискване за необходима връзка между исканите сведения и търсеното нарушение — Свобода на преценка на Комисията — Съдебен контрол — Обхват
(член 101 ДФЕС; член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
4. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Право на защита — Зачитане на основния принцип на правото на Съюза, предвиждащ защита срещу произволното или несъразмерно вмешателство на публичната власт
(член 101 ДФЕС; член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
5. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Правомощия на Комисията — Правомощие за изпращане на искане, включително за представяне на търсените данни — Граници
(член 18 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
6. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Право на защита — Право на пълно мълчание — Липса — Право на отказ за даване на отговор, съдържащ признаване на нарушение
(член 101 ДФЕС; член 47 и член 48, параграф 2 от Харта на основните права на Европейския съюз; член 18 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
7. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Право на защита — Право на отказ за даване на отговор, съдържащ признаване на нарушение — Въпроси на Комисията, водещи до даването на подобни отговори — Преценка
(член 18 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
8. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Правомощия на Комисията — Предел — Изискване за необходима връзка между исканите сведения и търсеното нарушение — Обществен характер на исканите сведения
(член 101 ДФЕС; член 18, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
9. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Правомощия на Комисията — Предел — Спазване на принципа на пропорционалност — Искане на информация, с която Комисията вече разполага — Нарушение на посочения принцип — Искане на уточнения относно по-рано предоставени сведения — Допустимост
(член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
10. Конкуренция —Административно производство — Искане за информация — Способи — Избор между обикновено искане за предоставяне на информация и решение — Спазване на принципа на пропорционалност — Съдебен контрол
(член 101 ДФЕС; (член 18, параграфи 1—3 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
11. Конкуренция — Административно производство — Искане за информация — Задължение за Комисията да разгледа надлежно и безпристрастно всички относими обстоятелства — Изпращане на няколко последователни искания — Нарушение на принципа на добра администрация — Липса
(член 101 ДФЕС; член 18 от Регламент № 1/2003 на Съвета)
1. Основните елементи на мотивите на решение, изискващо предоставянето на информация, са определени в самия член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Така тази разпоредба предвижда, че Комисията следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията. Освен това тази разпоредба уточнява, че Комисията посочва и санкциите, предвидени в член 23, че тя посочва или налага санкциите, предвидени в член 24, и че посочва и правото на обжалване на решението пред Съда. В това отношение Комисията не е длъжна да съобщи на адресата на такова решение цялата информация, с която разполага относно предполагаемите нарушения, нито да направи точна правна квалификация на тези нарушения, но е длъжна ясно да посочи предположенията, които възнамерява да провери.
Така, макар мотивите на дадено решение да търпят критика, тъй като са изложени много общо, въпреки че е могло да бъдат уточнени, при все това може да се приеме, че разгледано във връзка с решение за образуване на производство по член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003, позоваването на предполагаеми нарушения предоставя минималната степен на яснота, позволяваща да се заключи, че изискванията на член 18, параграф 3 от този регламент са спазени.
(вж. точки 22, 23, 30 и 36)
2. В рамките на административното производство по Регламент № 1/2003 заинтересованото предприятие може да се позовава на правото си на защита в пълен обем едва след изпращане на изложението на възраженията. Всъщност, ако това право се отнасяше до периода, предхождащ изпращането на изложението на възраженията, ефективността на разследването на Комисията би била намалена, тъй като още по време на фазата на предварителното разследване засегнатото предприятие би било в състояние да установи сведенията, известни на Комисията, а следователно и тези, които все още биха могли да бъдат укрити от нея.
При все това взетите от Комисията мерки по разследването през фазата на предварителното разследване, по-специално мерките за контрол и исканията за предоставяне на информация, по естеството си включват обвинение в извършване на нарушение и могат да имат съществено отражение върху положението на заподозрените предприятия. Следователно е важно да се избягва непоправимото увреждане на правото на защита в хода на тази фаза от административното производство, тъй като предприетите действия по събиране на доказателства могат да бъдат от решаващо естество за осигуряване на доказателства относно неправомерния характер на действията на предприятията, които могат да доведат до ангажиране на тяхната отговорност.
Въпреки това не следва да се изисква от Комисията освен предполагаемите нарушения, които възнамерява да провери, да посочва във фазата на предварително разследване и улики, тоест обстоятелствата, които я насочват към хипотезата за осъществено нарушение на член 101 ДФЕС. Всъщност подобно задължение би поставило под въпрос въведеното от съдебната практика равновесие между запазването на ефикасността на разследването и зачитането на правото на защита на съответното предприятие.
(вж. точки 26, 27 и 31)
3. Предвиденото в член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 задължение Комисията да посочва правното основание и целта на искането за предоставяне на информация, е основно изискване, указващо на обоснования характер на събираната от съответните предприятия информация, което също така им позволява да разберат обхвата на тяхното задължение за сътрудничество, зачитайки едновременно с това правото им на защита. От него следва, че Комисията може да изисква само предоставянето на информация, която да ѝ позволи да провери обосноваващите провеждането на разследването предположения за нарушения, посочени в искането за предоставяне на информация.
С оглед на широкото правомощие на Комисията за разследване и проверка тя следва да прецени необходимостта от информацията, която иска от съответните предприятия. Що се отнася до осъществявания от Общия съд контрол върху тази преценка на Комисията, понятието „необходима информация“ трябва да бъде тълкувано в зависимост от целите, с оглед на които разглежданото правомощие за разследване е предоставено на Комисията. Изискването за взаимовръзка между искането за предоставяне на информация и предполагаемото нарушение е изпълнено, щом като на този етап от производството посоченото искане може законно да се разглежда като имащо връзка с предполагаемото нарушение, в смисъл че Комисията може разумно да предположи, че документът ще ѝ помогне да определи наличието на твърдяното нарушение.
(вж. точки 28 и 85)
4. Вж. текста на решението.
(вж. точки 43 и 44)
5. Щом като под предоставяне на информация по смисъла на член 18 от Регламент № 1/2003 трябва да се разбира не само предоставянето на документи, но и задължението да се отговори на отнасящи се до тези документи въпроси, Комисията не е ограничена да изисква само предоставянето на налични документи, без каквото и да е участие от страна на съответното предприятие. Поради това тя може да задава въпроси на предприятието, които се отнасят до представянето на търсените данни.
Упражняването на това право е ограничено обаче от спазването на поне два принципа. От една страна, зададените на предприятието въпроси не могат да го принуждават да признае, че е извършило нарушение. От друга страна, даването на отговор на въпросите не трябва да представлява несъразмерна тежест по отношение на нуждите на разследването.
(вж. точки 56 и 57)
6. Правото на пълно мълчание не може да бъде признато на предприятие — адресат на решение за искане на сведения по смисъла на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Всъщност признаването на подобно право би надхвърлило необходимото за запазване на правото на защита на предприятията и би представлявало неоправдана пречка пред изпълнението от Комисията на мисията да следи за спазването на правилата на конкуренцията в общия пазар. Право на мълчание може да бъде признато само доколкото засегнатото предприятие би било задължено да даде отговори, с които би било принудено да признае съществуването на нарушението, което Комисията трябва да докаже.
За да се запази полезното действие на член 18 от Регламент № 1/2003, Комисията следователно е в правото си да задължи предприятията да предоставят цялата необходима информация относно факти, с които те може да са запознати, и да ѝ разкрият при необходимост притежаваните от тях документи, свързани с тези факти, макар и те да могат да послужат за установяване на съществуването на антиконкурентно поведение. Това право на информация на Комисията не противоречи нито на член 6, параграфи 1 и 2 от Европейската конвенция за правата на човека, нито на практиката на Европейския съд по правата на човека. То не противоречи и на членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Обстоятелството, че си задължен да отговориш на поставените от Комисията чисто фактически въпроси и да изпълниш искането ѝ за представяне на вече съществуващи документи, не е в състояние да наруши основния принцип за спазване на правото на защита по член 48, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и на правото на справедлив съдебен процес по член 47 от нея, които предлагат във връзка с правото в областта на конкуренцията защита, равностойна на осигуряваната по член 6 от Конвенцията за защита на правата на човека. Не съществува всъщност пречка за адресата на искането за информация по-късно в рамките на административното производство или в производство пред съд на Съюза да докаже, че изложените в неговите отговори факти или представените документи имат значение, различно от възприетото от Комисията.
(вж. точки 60—62)
7. По отношение на отговорите на въпросите, които Комисията може да задава на предприятията, следва да се прави разлика в зависимост от това дали те могат, или не могат да се квалифицират като чисто фактически. Само ако даден въпрос не може да се квалифицира като чисто фактически, следва да се провери дали той предполага отговор, с който засегнатото предприятие би се принудило да признае съществуването на нарушението, което Комисията трябва да докаже.
Във връзка с това трябва да се направи разграничение между двете ситуации. От една страна, когато Комисията установява нарушение на правилата на конкуренцията, основавайки се на предположението, че установените факти не могат да се обяснят другояче освен с наличието на антиконкурентно поведение, съдът на Съюза трябва да отмени разглежданото решение, ако съответните предприятия изтъкнат доводи, хвърлящи различна светлина върху установените от Комисията факти и позволяващи по този начин правдоподобното обяснение на фактите, което Комисията е възприела, за да направи извод за наличие на нарушение, да бъде заместено с друго такова обяснение. Всъщност в такъв случай не може да се приеме, че Комисията е доказала нарушение на правото на конкуренцията. Въпроси, които, макар да не могат да се определят изцяло като фактически, предполагат отговор, чието тълкуване, възприето от Комисията, може да се оспори от заинтересованото предприятие при подобни условия, не създават в негова полза право на мълчание.
От друга страна, като Комисията е успяла да докаже, че дадено предприятие е участвало в очевидно антиконкурентни срещи на предприятия, същото трябва да предостави друго обяснение за предмета на тези срещи. Също така, когато Комисията се основава на доказателства, които по принцип са достатъчни за установяване на наличието на нарушение, не е достатъчно съответното предприятие да изтъкне, че е възможно да е настъпило обстоятелство, което би могло да засегне доказателствената стойност на посочените доказателства, за да се възложи на Комисията тежестта да докаже, че това обстоятелство не е могло да засегне тяхната доказателствена стойност. Обратно, освен ако доказването от съответното предприятие е невъзможно поради поведението на самата Комисия, то трябва да установи надлежно, от една страна, наличието на изтъкнатото от него обстоятелство, а от друга, че това обстоятелство поставя под въпрос доказателствената стойност на доказателствата, на които се основава Комисията. Що се отнася до въпросите, които биха могли да имат за цел или последица да принудят дадено предприятие да предостави на Комисията подобни доказателства, то всяко предприятие разполага по необходимост с право на мълчание. Всъщност в противен случай то ще се окаже принудено да признае съществуването на нарушението, което Комисията трябва да докаже.
(вж. точки 63 и 75—77)
8. Сведения като пощенски кодове на снабдителните пунктове, местоназначенията и мястото на доставка или изминатите от стоката разстояния от снабдителния пункт до адреса на доставка, макар по естеството си да са достъпни за Комисията, представляват логическото допълнение на данни, с които единствено жалбоподателят разполага. Поради това техният евентуално обществен характер не може да попречи да се считат за необходими по смисъла на член 18, параграф 1 от Регламент № 1/2003.
(вж. точки 87 и 88)
9. За да спазва дадено решение за искане да се предостави информация принципа на пропорционалност, не е достатъчно поисканата информация да е свързана с предмета на разследването. Важно е в частност наложеното на предприятие задължение за предоставяне на информация да не представлява за него тежест, несъразмерна на нуждите на разследването.
Оттук следва да се направи извод, че решение, което изисква от адресата да предостави отново по-рано поискани сведения, с мотива че по мнението на Комисията само някои от тях са били неточни, може да се окаже несъразмерна тежест по отношение на нуждите на разследването и да не бъде поради това съобразено нито с принципа на пропорционалност, нито с изискването за необходимост. В подобен случай Комисията би могла всъщност да уточни кои данни счита за необходимо да бъдат поправени от съответното предприятие.
Съща така търсенето на улеснение за разглеждането на дадените от предприятията отговори не би могло да оправдае тяхното задължаване да представят в нов формат данни, които вече са на разположение на Комисията. Макар предприятията да са задължени да сътрудничат активно, което предполага да предоставят на разположение на Комисията всички сведения относно предмета на разследването, това задължение за активно сътрудничество не би могло да се отнася и до форматирането на данните, с които Комисията вече разполага.
Решение обаче на Комисията, изискващо предоставянето на по-точни данни от вече подадените, трябва да се разглежда като обосновано от нуждите на разследването. В действителност издирването на всички относими данни, които потвърждават или опровергават наличието на нарушение на правилата на конкуренцията, може да предполага поискано от Комисията уточняване от предприятията на данни от фактическо естество, които по-рано са ѝ били предоставени. Следователно искането за получаване на нови или по-подробни данни е обстоятелство, което може да обоснове необходимия характер на поисканата информация.
(вж. точки 97—99, 101 и 104)
10. Принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели.
Съгласно член 18, параграф 1 от Регламент № 1/2003 Комисията може да поиска информация от дадено предприятие чрез обикновено искане или чрез решение, без тази разпоредба да поставя приемането на решение в зависимост от предварително отправено обикновено искане. Изборът, който тя трябва да направи между обикновеното искане за предоставяне на информация по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003 и решението, с което се иска предоставяне на информация по член 18, параграф 3 от същия регламент, е част от контрола за пропорционалност от съдилищата на Съюза. Подобен контрол трябва да зависи от нуждите на едно подобаващо разследване предвид особеностите на случая.
(вж. точки 118—121)
11. Когато институция на Съюза разполага с право на преценка, спазването на предоставените от правен ред на Съюза гаранции в административното производство е от още по-голямо значение. Сред тези гаранции по-специално е задължението за компетентната институция да изследва внимателно и обективно всички елементи, отнасящи се до дадения случай. Доколкото искането за предоставяне на информация, имайки предмет, който е близък с този на по-ранните искания за предоставяне на информация, се различава по степента на точност на въпросите в него или по наличието на нови запитвания, то обстоятелства като обхвата на осъщественото от Комисията разследване и броя на засегнатите предприятия, както и техническия характер на пазара на дадените продукти са достатъчни да обосноват приемането последователно от Комисията на редица частично припокриващи се искания за предоставяне на информация, без да се наруши принципът на добра администрация.
(вж. точки 147 и 148)