Zadeva T‑297/11
Buzzi Unicem SpA
proti
Evropski komisiji
„Konkurenca – Upravni postopek – Odločba o zahtevi po informacijah – Potrebnost zahtevanih informacij – Načelo dobrega upravljanja – Obveznost obrazložitve – Sorazmernost“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (sedmi senat) z dne 14. marca 2014
1. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Navedba pravne podlage in namena zahteve – Obseg – Kršitev obveznosti obrazložitve – Neobstoj
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(3))
2. Konkurenca – Upravni postopek – Spoštovanje pravice do obrambe – Možnost zadevnega podjetja, da v celoti uveljavlja to pravico samo po tem, ko je že bilo poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003)
3. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Navedba pravne podlage in namena zahteve – Zahteva po razmerju potrebnosti med zahtevanimi podatki in preiskovano kršitvijo – Polje proste presoje Komisije – Sodni nadzor – Obseg
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(3))
4. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pravica do obrambe – Spoštovanje splošnega načela prava Unije o varstvu proti samovoljnim ali nesorazmernim posegom javnih organov
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(3))
5. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pooblastila Komisije – Pooblastilo nasloviti zahtevo, ki odreja formalizacijo zahtevanih podatkov – Meje
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18)
6. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pravica do obrambe –Absolutna pravica do molka – Neobstoj – Pravica zavrniti predložitev odgovora, ki bi pomenil priznanje kršitve
(člen 101 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 47 in 48(2); Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18)
7. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pravica do obrambe – Pravica zavrniti predložitev odgovora, ki bi pomenil priznanje kršitve – Vprašanja Komisije, ki imajo za posledico tak odgovor – Presoja
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18)
8. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pristojnosti Komisije – Meja – Zahteva po razmerju potrebnosti med zahtevanimi podatki in preiskovano kršitvijo – Javnost zahtevanih podatkov
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(1))
9. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pristojnosti Komisije – Meja – Spoštovanje načela sorazmernosti – Zahteva po informacijah, s katerimi Komisija že razpolaga – Kršitev tega načela – Zahteva, namenjena pridobitvi pojasnil glede na predhodno predložene informacije – Dopustnost
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18(3))
10. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Pravila za izvajanje – Izbira med enostavnim zahtevkom za informacije in odločbo – Spoštovanje načela sorazmernosti – Sodni nadzor
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18, od (1) do (3))
11. Konkurenca – Upravni postopek – Zahteva po informacijah – Obveznost Komisije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente – Več zaporedno poslanih zahtev – Kršitev načela dobrega upravljanja – Neobstoj
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 18)
1. Bistveni elementi obrazložitve odločbe o zahtevi po informacijah so opredeljeni v členu 18(3) Uredbe št. 1/2003. V skladu s to določbo Komisija navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti. Poleg tega člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 določa, da Komisija prav tako navede sankcije, ki jih predvideva člen 23, da navede ali naloži sankcije, ki jih predvideva člen 24, in da poleg tega navede pravico do pritožbe zoper odločbo pri Sodišču. Glede tega Komisiji naslovniku take odločbe ni treba sporočiti vseh informacij v zvezi z domnevnimi kršitvami niti ji ni treba podati stroge pravne opredelitve teh kršitev, mora pa jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti.
Tako velja, da čeprav je bila za obrazložitev izpodbijane odločbe uporabljena zelo splošna dikcija, ki bi morala biti natančnejša in si zato glede tega zasluži grajo, je vseeno mogoče šteti, da sklicevanje na domnevane kršitve skupaj z odločbo o začetku postopka na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 ustreza minimalni stopnji jasnosti, zaradi česar je mogoče ugotoviti, da so bile zahteve iz člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 izpolnjene.
(Glej točke 22, 23, 30 in 36.)
2. V okviru upravnega postopka na podlagi Uredbe št. 1/2003 lahko zadevno podjetje pravico do obrambe v celoti uveljavlja šele po tem, ko je bilo poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah. Namreč, če bi se ta pravica raztezala v obdobje, preden je bilo poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, bi bila učinkovitost preiskave Komisije ogrožena, ker bi zadevno podjetje lahko že v predhodni preiskovalni fazi izvedelo, s katerimi podatki je Komisija že seznanjena in katere podatke je torej še mogoče skrivati pred njo.
Vendar preiskovalni ukrepi, ki jih Komisija sprejme v predhodni preiskovalni fazi, zlasti pregledi in zahteve po informacijah, po naravi vključujejo očitek kršitve in imajo lahko pomembne posledice za položaj osumljenih podjetij. Zato je treba preprečiti, da bi bila pravica do obrambe nepopravljivo kršena v tej fazi upravnega postopka, ker so sprejeti preiskovalni ukrepi lahko odločilni za zagotovitev dokazov o nezakonitosti ravnanja podjetij, za katero lahko odgovarjajo.
Komisiji pa ni mogoče naložiti, naj med predhodno preiskovalno fazo poleg domnevnih kršitev, ki jih namerava preveriti, navede tudi indice, torej elemente, na podlagi katerih sklepa na možno kršitev člena 101 PDEU. Taka obveznost bi namreč ogrozila ravnovesje, ki je s sodno prakso določeno med ohranitvijo učinkovitosti preiskave in varovanjem pravice zadevnega podjetja do obrambe.
(Glej točke 26, 27 in 31.)
3. Obveznost, ki je določena Komisiji v členu 18(3) Uredbe št. 1/2003, naj navede pravno podlago in namen zahteve po informacijah, je temeljna zahteva ne le zaradi izkazovanja upravičenosti, kar zadeva informacije, ki se zahtevajo od zadevnih podjetij, ampak tudi zato, da ta lahko razumejo obseg svoje dolžnosti sodelovanja in hkrati varujejo svojo pravico do obrambe. Iz tega izhaja, da Komisija lahko zahteva zgolj razkritje informacij, ki ji lahko omogočijo preverjanje domnevnih kršitev, zaradi katerih je upravičeno opraviti preiskavo in ki so navedene v zahtevi po informacijah.
Komisija mora glede na svoja široka pooblastila za preiskavo in preverjanje presoditi o potrebnosti informacij, ki jih od zadevnih podjetij zahteva. V zvezi z nadzorom Splošnega sodišča nad to presojo Komisije je treba pojem „potrebne informacije“ razlagati glede na namen, s katerim so bila Komisiji podeljena zadevna pooblastila za preiskavo. S tem je izpolnjena zahteva, da mora obstajati povezava med zahtevo po informacijah in domnevno kršitvijo, ker je na tej stopnji postopka navedeno zahtevo po informacijah mogoče legitimno šteti za povezano z domnevno kršitvijo, tako da lahko Komisija razumno domneva, da ji bo dokument v pomoč pri ugotavljanju obstoja zatrjevane kršitve.
(Glej točki 28 in 85.)
4. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 43 in 44.)
5. Ker je treba s predložitvijo informacij v smislu člena 18 Uredbe št. 1/2003 razumeti ne samo zagotovitev dokumentov, ampak tudi obveznost odgovoriti na vprašanja glede teh dokumentov, Komisija ni omejena zgolj na zahtevo za zagotovitev podatkov, ki obstajajo brez kakršnega koli ukrepanja zadevnega podjetja. Na podjetje zato lahko naslovi vprašanja, ki zahtevajo predložitev zahtevanih podatkov v določeni obliki.
Vendar je izvrševanje tega prerogativa omejeno s spoštovanjem vsaj dveh načel. Prvič, vprašanja, ki so naslovljena na podjetje, tega ne smejo prisiliti k priznanju, da je storilo kršitev. Drugič, predložitev odgovorov na ta vprašanja ne sme pomeniti nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave.
(Glej točki 56 in 57.)
6. Podjetju, na katero je naslovljena odločba o zahtevi po informacijah v smislu člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, ni mogoče priznati absolutne pravice do molka. Priznanje take pravice bi namreč presegalo tisto, kar je nujno za ohranitev pravice do obrambe podjetij, in bi pomenilo neupravičeno oviranje Komisije pri izpolnjevanju naloge nadzora nad spoštovanjem pravil o konkurenci na notranjem trgu. Pravico do molka je mogoče priznati le, kadar se od zadevnega podjetja zahtevajo odgovori, s katerimi bi moralo priznati obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija.
Komisija torej za ohranitev polnega učinka člena 18 Uredbe št. 1/2003 sme podjetjem odrediti, da ji sporočijo vse potrebne informacije o dejstvih, s katerimi so lahko seznanjena, in ji po potrebi pošljejo s tem povezane dokumente, ki jih imajo, tudi če jih je mogoče uporabiti za dokazovanje obstoja protikonkurenčnega ravnanja. Temu pooblastilu Komisije, da zahteva informacije, ne nasprotujeta niti člen 6(1) in (2) Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin niti sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice. Ravno tako ni v nasprotju s členoma 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Dolžnost odgovoriti na izključno dejanska vprašanja Komisije in izpolniti njeno zahtevo po predložitvi obstoječih dokumentov ne more kršiti temeljnega načela spoštovanja pravice do obrambe, ki je določeno v členu 48(2) Listine o temeljnih pravicah, in načela pravice do poštenega sojenja, ki je določena v členu 47 Listine o temeljnih pravicah, ki na področju konkurenčnega prava zagotavljata enakovredno zaščito, kot jo jamči člen 6 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Naslovniku odločbe o zahtevi po informacijah namreč nič ne preprečuje, da kasneje v upravnem postopku ali v postopku pred sodiščem Unije dokaže, da imajo dejstva, ki jih je navedel v odgovorih, ali dokumenti, ki jih je predložil, drugačen pomen, kot jim ga pripisuje Komisija.
(Glej točke od 60 do 62.)
7. V zvezi z odgovori na vprašanja, ki jih Komisija lahko naslovi na podjetja, je treba razlikovati med tem, ali je ta vprašanja mogoče opredeliti kot izključno dejanska ali ne. Samo če vprašanja ni mogoče opredeliti kot dejanskega, je treba preveriti, ali zahteva odgovor, s katerim bi moralo zadevno podjetje priznati obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija.
V zvezi s tem je treba razlikovati med dvema vrstama položajev. Prvič, kadar Komisija kršitev pravil o konkurenci ugotovi na podlagi premise, da ugotovljenih dejstev ni mogoče pojasniti drugače kot z obstojem protikonkurenčnega ravnanja, mora sodišče Unije zadevno odločbo razglasiti za nično, kadar zadevna podjetja podajo trditve, s katerimi je mogoče dejstva, ki jih je ugotovila Komisija, pojasniti drugače in tako omogočajo drugo verjetno razlago zanje od tiste, na podlagi katere je Komisija sklepala o obstoju kršitve. V takem primeru namreč ni mogoče šteti, da je Komisija dokazala kršitev pravil o konkurenci. Vprašanja, ki ne da bi jih bilo mogoče opredeliti kot dejanska, zahtevajo tak odgovor, da bi zadevno podjetje njegovo razlago s strani Komisije lahko izpodbijalo na navedene načine, zanj ne ustvarjajo pravice do molka.
Drugič, kadar Komisija dokaže, da je podjetje sodelovalo na očitno protikonkurenčnih sestankih med podjetji, je potem zadevno podjetje tisto, ki poda drugačno razlago vsebine teh sestankov. Prav tako, če se Komisija opira na dokaze, ki načeloma zadostujejo za dokaz o obstoju kršitve, ni dovolj, da se zadevno podjetje sklicuje na možnost za nastanek okoliščine, ki bi lahko vplivala na dokazno vrednost zadevnih dokazov in bi morala zato Komisija dokazati, da ta okoliščina ni mogla vplivati na njihovo dokazno vrednost. Nasprotno, zadevno podjetje mora po eni strani pravno zadostno dokazati obstoj okoliščine, na katero se sklicuje, in po drugi strani to, da je zaradi te okoliščine omajana dokazna vrednost dokazov, na katere se opira Komisija, razen če takega dokaza ne bi moglo predložiti zaradi ravnanja Komisije. Pri vprašanjih, katerih namen ali učinek bi bil zahtevati, da se Komisiji predložijo takšni elementi, ima podjetje nujno pravico do molka. Saj bi se sicer od njega zahtevalo, naj prizna obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija.
(Glej točke 63 in od 75 do 77.)
8. Čeprav so informacije, kot so poštne številke mest oskrbovanja, namembni kraji in kraj dobave ali razdalje, ki jo je prepotoval proizvod od mesta oskrbovanja do naslova za dobavo, dostopne Komisiji, pomenijo logično dopolnitev informacij, ki jih ima samo podjetje. Zato njihova morebitna javnost ne more preprečiti, da bi se štele za potrebne v smislu člena 18(1) Uredbe št. 1/2003.
(Glej točki 87 in 88.)
9. Za to, da odločba o zahtevi po informacijah spoštuje načelo sorazmernosti, ne zadošča, da je zahtevana informacija povezana s predmetom preiskave. Podjetju naložena obveznost, da predloži informacije, zanj tudi ne sme pomeniti nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave.
Na podlagi tega je treba ugotoviti, da bi se za odločbo, s katero je naslovniku naloženo, naj ponovno predloži predhodno zahtevane informacije, ker so po mnenju Komisije samo nekatere od njih napačne, lahko štelo, da pomeni nesorazmerno obremenitev glede na potrebe preiskave in da zato ni v skladu niti z načelom sorazmernosti niti z zahtevo po potrebnosti. Komisija namreč v takem položaju lahko natančno opredeli informacije, za katere meni, da jih mora zadevno podjetje popraviti.
Tudi lažje obravnavanje odgovorov, ki jih predložijo podjetja, ne more upravičiti, da se jim naloži, naj v novi obliki predložijo informacije, ki jih Komisija že ima. Čeprav so podjetja zavezana k aktivnemu sodelovanju, kar pomeni, da dajo Komisiji na voljo vse informacije o predmetu preiskave, se ta dolžnost aktivnega sodelovanja ne more nanašati tudi na oblikovanje informacij, ki jih Komisija že ima.
Vendar se odločba Komisije, s katero se zahteva predložitev podrobnejših informacij od že predloženih, šteje za upravičeno s potrebami preiskave. Iskanje vseh upoštevnih elementov, ki bodisi potrjujejo bodisi ne potrjujejo obstoja kršitve pravil o konkurenci, namreč lahko zahteva, da Komisija podjetjem odredi, naj pojasnijo ali podrobneje navedejo nekatere informacije o dejstvih, ki so ji bile predložene pred tem. Zato okoliščina, da je odločba o zahtevi po informacijah namenjena pridobitvi bodisi novih informacij bodisi podrobnejših informacij, lahko upraviči potrebnost zahtevanih informacij.
(Glej točke od 97 do 99, 101 in 104.)
10. Načelo sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Unije, zahteva, naj ravnanja institucij ne prestopijo meje primernega in potrebnega za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejevalnega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje.
Na podlagi člena 18(1) Uredbe št. 1/2003 lahko Komisija zahteva informacije z enostavnim zahtevkom ali z odločbo, pri čemer ta določba sprejetja odločbe ne pogojuje s predhodnim enostavnim zahtevkom. Njena izbira med enostavnim zahtevkom za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003 in odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) navedene uredbe spada v okvir nadzora sodišča Unije na podlagi načela sorazmernosti. Ta nadzor mora biti odvisen od potreb ustrezne preiskave glede na posebnosti obravnavanega primera.
(Glej točke od 118 do 121.)
11. V primerih, v katerih imajo institucije Unije diskrecijsko pravico, je spoštovanje jamstev, ki jih zagotavlja pravni red Unije v upravnih postopkih, še toliko pomembnejše. Med temi jamstvi je tudi obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne vidike posamezne zadeve. Če se zahteva po informacijah – čeprav je njen predmet podoben predmetu predhodnih zahtev po informacijah – razlikuje po stopnji podrobnosti vprašanj v njej ali po tem, da so v njej nova vprašanja, okoliščine, kot so obsežnost preiskave, ki jo izvaja Komisija, število zadevnih podjetij in tehničnost zadevnega trga proizvodov, lahko upravičujejo, da Komisija zaporedno sprejme več zahtev po informacijah, ki se deloma prekrivajo, ne da bi s tem kršila načelo dobrega upravljanja.
(Glej točki 147 in 148.)