DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
4 juillet 2008 (*)
« Recours en annulation – Décision constatant une infraction à l’article 81 CE – Recours formé par une entreprise mentionnée dans les motifs d’une décision ne lui étant pas adressée – Défaut d’intérêt à agir – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑358/06,
Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans BV, établie à Rosmalen (Pays‑Bas), représentée par Mes M. Smeets et A. Van den Oord, avocats,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. A. Bouquet et A. Nijenhuis, en qualité d’agents, assistés de Mes F. Wijckmans, F. Tuytschaever et L. Gyselen, avocats,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2007/534/CE de la Commission, du 13 septembre 2006, relative à une procédure d’application de l’article 81 CE [Affaire COMP/F/38.456 – Bitume (Pays-Bas)] ou, à titre subsidiaire, la réduction de l’amende infligée à Heijmans NV et à Heijmans Infrastructuur BV,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová, président, K. Jürimäe et M. S. Soldevila Fragoso (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1 La société Heijmans dirige l’ensemble du groupe de construction Heijmans, composé notamment de sa filiale Heijmans Infrastructuur BV, spécialisée dans la construction d’infrastructures, qui détient elle-même intégralement Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans BV, filiale d’exploitation en charge de la construction routière, requérante dans la présente instance.
2 Par lettre du 20 juin 2002, la société British Petroleum a informé la Commission de l’existence présumée d’une entente relative au marché du bitume routier aux Pays-Bas et a présenté une demande visant à obtenir une immunité d’amendes conformément aux dispositions de la communication 2002/C 45/03 de la Commission sur l’immunité d’amendes et la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes (JO 2002, C 45, p. 3).
3 Les 1er et 2 octobre 2002, la Commission a procédé à des vérifications, notamment dans les locaux des sociétés Heijmans et Heijmans Infrastructuur. La Commission a adressé des demandes de renseignement à plusieurs sociétés, le 30 juin 2003. Heijmans Infrastructuur y a répondu, le 4 septembre 2003.
4 Le 18 octobre 2004, la Commission a engagé une procédure et a adopté une communication des griefs, adressée le 19 octobre 2004 à plusieurs sociétés, dont la requérante. Il est précisé, au point 332 de ladite communication, que, au moment de l’infraction, la personne ayant participé directement aux arrangements collusoires était l’administrateur de la requérante et de la société Heijmans Infrastructuur, et que cet administrateur est depuis devenu membre du conseil d’administration de la société Heijmans. Au point 333 de la communication des griefs, il est également précisé que la requérante a participé directement aux accords collusoires et que les trois sociétés concernées auraient été conjointement et solidairement responsables de l’entente pendant toute la durée de l’infraction. Les trois sociétés concernées ont répondu conjointement à cette communication des griefs.
5 À la suite de l’audition des sociétés concernées, la Commission a adopté la décision 2007/534/CE, du 13 septembre 2006, relative à une procédure d’application de l’article 81 CE [Affaire COMP/F/38.456 – Bitume (Pays-Bas)] (ci-après la « décision attaquée »), dont un résumé est publié au Journal officiel du 28 juillet 2007 (JO L 196, p. 40).
6 La Commission a indiqué, dans la décision attaquée, que les sociétés destinataires de celle-ci avaient participé à une infraction unique et continue à l’article 81, paragraphe 1, CE, consistant à fixer ensemble régulièrement, durant les périodes concernées, pour la vente et l’achat de bitume routier aux Pays-Bas, le prix brut, une remise uniforme sur le prix brut pour les constructeurs routiers participant à l’entente et une remise maximale réduite sur le prix brut pour les autres constructeurs routiers.
7 La décision attaquée ne mentionne pas la requérante parmi les sociétés ayant enfreint l’article 81 CE, contrairement aux sociétés Heijmans et Heijmans Infrastructuur solidairement condamnées au paiement d’une amende d’un montant de 17,1 millions d’euros. Cependant, au point 18 de la décision attaquée, la requérante est mentionnée parmi les « constructeurs routiers visés par la procédure », en tant que société appartenant au groupe de construction Heijmans. Au point 278 de la décision attaquée, relatif à la détermination des entités juridiques dont la responsabilité est engagée, ne figurent toutefois que les sociétés Heijmans et Heijmans Infrastructuur.
Procédure et conclusions des parties
8 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 5 décembre 2006, la requérante a introduit le présent recours.
9 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 30 avril 2007, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal.
10 Le 17 juillet 2007, la requérante a présenté ses observations sur cette exception d’irrecevabilité.
11 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– à titre subsidiaire, réduire le montant de l’amende infligée à Heijmans et à Heijmans Infrastructuur ;
– condamner la Commission aux dépens.
12 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
13 En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. Le Tribunal estime, en l’espèce, être suffisamment éclairé par les pièces du dossier et qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la procédure orale.
Arguments des parties
14 La Commission conclut à l’irrecevabilité du recours au motif que la requérante ne possède pas d’intérêt direct et individuel. La Commission soutient qu’une personne n’est affectée directement, au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, que si la décision attaquée produit directement des effets sur sa situation juridique et qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires chargés de sa mise en œuvre. Par ailleurs, la Commission souligne que, selon la jurisprudence, une personne ne peut prétendre être affectée individuellement par une décision que si celle-ci l’atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le serait le destinataire de l’acte.
15 La requérante fait valoir deux séries d’arguments aux fins d’établir qu’elle est directement et individuellement affectée par la décision attaquée.
16 En premier lieu, la requérante soutient que sa requête est recevable dès lors qu’elle est destinataire de la communication des griefs et que la décision attaquée comporte une ambiguïté quant à sa participation à l’entente (point 18 de la décision attaquée). Elle considère également que la décision attaquée aurait dû préciser explicitement les raisons pour lesquelles la Commission ne l’a pas tenue pour responsable de l’entente et ne l’a pas condamnée au paiement d’une amende.
17 La Commission rappelle à cet égard que la communication des griefs constitue un acte préparatoire qui ne peut faire l’objet d’un recours en annulation et que le fait d’être destinataire de ce document ne suffit pas à conférer à la requérante un intérêt à agir. Elle estime, par ailleurs, qu’elle ne devait exposer que les raisons pour lesquelles une société était destinataire de la décision attaquée, mais qu’elle n’était pas tenue de motiver sa décision de ne pas inclure une société parmi les destinataires de celle-ci.
18 En second lieu, la requérante fait valoir qu’elle serait privée de ses droits essentiels si elle ne pouvait contester l’existence d’une infraction à l’article 81 CE devant le Tribunal, dès lors que sa responsabilité peut être mise en cause devant les juridictions nationales sur le fondement de la décision attaquée. Elle soutient ainsi que les communiqués de presse relatifs à la décision attaquée ont déjà été invoqués dans des litiges civils pendants auxquels elle est partie et que la jurisprudence communautaire interdit à une juridiction nationale d’accueillir un moyen tiré de l’exception d’illégalité d’une décision de la Commission qui fait l’objet d’un recours devant le juge communautaire (arrêts de la Cour du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Rec. p. I‑833, points 17 et 18, et du 13 juillet 2006, Manfredi e.a., C‑295/04 à C-298/04, Rec. p. I‑6619). Elle estime que l’intégralité de la décision attaquée sera prise en compte par la juridiction nationale, et non son seul dispositif, et que la juridiction nationale n’acceptera de suspendre une procédure menée devant elle qu’à la condition qu’elle ait introduit un recours devant le juge communautaire (arrêt de la Cour du 14 décembre 2000, Masterfoods et HB, C‑344/98, Rec. p. I‑11369). Elle soutient, enfin, que l’existence de recours formés devant les juridictions nationales pourrait être utilisée par la Commission en tant qu’élément de preuve contre elle-même et les autres sociétés du groupe de construction Heijmans.
19 La Commission répond que la requérante n’a aucun intérêt à contester la décision attaquée dès lors que celle-ci n’a retenu aucun grief contre elle. Elle note, en outre, que la requérante n’apporte aucune preuve quant à l’existence d’une procédure judiciaire nationale menée contre elle et que, en tout état de cause, la décision attaquée n’a aucune incidence directe sur sa situation juridique, dès lors qu’elle pourrait soutenir en défense qu’elle n’est pas concernée par cette décision.
Appréciation du Tribunal
20 Aux termes de l’article 230, quatrième alinéa, CE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement.
21 En l’espèce, la Commission n’ayant pas considéré, dans la décision attaquée, que la requérante avait commis une infraction à l’article 81 CE, la requérante n’en a, dès lors, pas été destinataire. Il convient, par conséquent, d’examiner si la requérante est directement et individuellement concernée par cette décision
22 À titre préliminaire, il convient d’examiner l’argument de la requérante selon lequel la circonstance qu’elle est présentée au point 18 de la décision attaquée comme étant une société visée par la procédure en cause lui confère un intérêt à agir. Selon la jurisprudence, seul le dispositif d’une décision est susceptible de produire des effets juridiques et de faire grief, et les appréciations formulées dans les motifs ne sont pas susceptibles de recours en annulation, sauf si elles constituent le support nécessaire du dispositif de cette décision (arrêt du Tribunal du 17 septembre 1992, NBV et NVB/Commission, T‑138/89, Rec. p. II‑2181, point 31). Le Tribunal a également précisé que, dans le cas où aucune infraction n’était imputée à une société dans le dispositif d’une décision, celle-ci n’avait pas qualité pour agir contre cette décision, même si la Commission avait constaté l’existence d’une infraction imputable à une société dans les motifs de la décision (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 12 octobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commission, T‑474/04, non encore publié au Recueil, point 74). Ainsi, la circonstance que la décision attaquée mentionne la requérante parmi les sociétés visées par la procédure ne suffit pas à lui conférer un intérêt à agir.
Sur la circonstance que la requérante est destinataire de la communication des griefs
23 En premier lieu, il convient de rappeler qu’une communication des griefs ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation. En effet, selon une jurisprudence constante, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 230 CE les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9, et arrêt du Tribunal du 18 décembre 1992, Cimenteries CBR e.a./Commission, T‑10/92 à T‑12/92 et T‑15/92, Rec. p. II‑2667, point 28). En principe, les mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale ne constituent donc pas des actes attaquables, sauf si ces actes pris au cours de la procédure préparatoire constituent en eux-mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à la Commission de statuer sur le fond et produisent des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (arrêt IBM/Commission, précité, points 10 et 11). Du fait de sa nature et de ses effets juridiques, une communication des griefs ne saurait donc être considérée comme un acte attaquable, dès lors qu’elle ne constitue qu’un acte préparatoire s’inscrivant dans le cadre d’une procédure visant à permettre aux sociétés concernées de faire connaître leur point de vue et d’éclairer la Commission le plus complètement possible avant que celle-ci ne prenne une décision, qui en constitue le terme ultime, affectant leurs intérêts (arrêt IBM/Commission, précité, points 14 et 21).
24 Contrairement à ce que soutient la requérante, on ne saurait déduire de la seule absence de possibilité d’exercer un recours en annulation contre une communication des griefs qu’une société disposerait d’un intérêt à agir contre une décision finale dont elle n’est pas destinataire. En effet, la communication des griefs dont la requérante est destinataire ne constituant qu’une mesure intermédiaire préparatoire à la décision attaquée, elle ne produit aucun effet juridique obligatoire de nature à affecter les intérêts de la requérante.
25 En second lieu, les circonstances selon lesquelles la décision attaquée serait ambiguë quant à la participation de la requérante à l’entente et la Commission n’aurait pas suffisamment motivé sa décision de ne pas tenir la requérante pour responsable de l’infraction et de ne lui infliger aucune amende ne constituent pas des arguments pertinents pour apprécier la recevabilité du recours, dès lors qu’il s’agit de moyens destinés à apprécier la légalité de la décision attaquée et non la recevabilité du recours.
26 En tout état de cause, selon la jurisprudence, la communication aux sociétés d’un complément de griefs n’est nécessaire que dans le cas où le résultat des vérifications amène la Commission à mettre à la charge de ces sociétés des actes nouveaux ou à modifier sensiblement les éléments de preuve des infractions contestées (arrêts de la Cour du 14 juillet 1972, Geigy/Commission, 52/69, Rec. p. 787, point 14, et du 7 janvier 2004, Aalborg Portland e.a./Commission, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P et C‑219/00 P, Rec. p. I‑123, point 192). Il ressort, en effet, d’une jurisprudence constante que l’obligation de motiver une décision individuelle a pour but de permettre au juge communautaire d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision et de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est éventuellement entachée d’un vice permettant d’en contester la validité, étant précisé que la portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (arrêt du Tribunal du 11 décembre 1996, Van Megen Sports/Commission, T‑49/95, Rec. p. II‑1799, point 51).
27 Si la Commission est tenue de mentionner les éléments de fait et de droit dont dépend la justification légale de sa décision et les considérations qui l’ont amenée à l’adopter, il n’est pas exigé qu’elle discute tous les points de fait et de droit qui ont été soulevés au cours de la procédure administrative (arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, Mo och Domsjö/Commission, T‑352/94, Rec. p. II‑1989, point 49). Il n’appartenait dès lors pas à la Commission de motiver l’absence de référence à la requérante dans le dispositif de la décision attaquée.
Sur la privation du droit au recours et sur l’existence de procédures judiciaires et extrajudiciaires nationales
28 À titre liminaire, il convient de souligner que la requérante n’apporte aucune précision ni aucune justification quant à l’existence éventuelle d’une procédure judiciaire nationale ayant un lien avec la décision attaquée.
29 En tout état de cause, la requérante ne saurait soutenir que, en l’espèce, l’absence de possibilité de contester la décision attaquée devant le juge communautaire porterait atteinte à ce qu’elle qualifie de ses « droits essentiels ».
30 En effet, il convient tout d’abord de relever que ni la communication des griefs ni les motifs de la décision attaquée ne constituent des éléments sur lesquels une juridiction nationale pourrait directement se fonder pour engager la responsabilité de la requérante, dès lors que la décision finale ne la tient pas pour responsable d’une infraction à l’article 81 CE, ainsi qu’il ressort de son dispositif.
31 Par ailleurs, la Cour reconnaît que l’article 81, paragraphe 1, CE produit des effets directs dans les relations entre les particuliers et engendre des droits pour les justiciables que les juridictions nationales doivent sauvegarder, toute personne étant ainsi en droit de faire valoir la nullité d’une entente ou d’une pratique interdite par l’article 81 CE et, lorsqu’il existe un lien de causalité entre celle-ci et le préjudice subi, de demander réparation dudit préjudice (arrêt Manfredi e.a., précité, point 58 des motifs et point 2 du dispositif). Néanmoins, dans le cas où la solution d’un litige pendant devant une juridiction nationale dépend de la validité d’une décision de la Commission, la juridiction nationale est tenue de surseoir à statuer jusqu’à ce qu’une décision définitive sur le recours en annulation soit rendue par les juridictions communautaires ou, lorsqu’elle l’estime nécessaire, de saisir la Cour d’une question préjudicielle (arrêt Masterfoods et HB, précité, point 57). La communication 2004/C 101/04 de la Commission sur la coopération entre la Commission et les juridictions nationales pour l’application des articles 81 [CE] et 82 [CE] a repris ces principes (JO 2004, C 101, p. 54, point 13). Contrairement à ce que soutient la requérante, ni la jurisprudence ni ladite communication de la Commission n’imposent à une partie à un litige devant une juridiction nationale d’introduire un recours devant le juge communautaire pour obtenir l’application de ces principes. Par ailleurs, la circonstance que d’autres requérants ont introduit un recours devant le juge communautaire, comme c’est le cas en l’espèce, où la société Heijmans et la société Heijmans Infrastructuur ont également introduit un recours contre la décision attaquée, est suffisante pour que la juridiction nationale fasse application de ces principes.
32 Il convient enfin d’écarter l’argument de la requérante relatif à l’éventualité que la Commission utilise l’existence des litiges nationaux comme éléments de preuve contre elle-même et les autres sociétés du groupe de construction Heijmans, une telle considération n’affectant pas la question de la recevabilité de la requête dans le cadre de la présente instance.
33 Il résulte de l’ensemble de ces éléments que, à défaut d’intérêt à agir, le recours doit être rejeté comme irrecevable dans son intégralité.
Sur les dépens
34 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens et ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de celle-ci.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans BV supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission.
Fait à Luxembourg, le.