Cauzele conexate T‑208/11 și T‑508/11

Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor – Aplicabilitatea Regulamentului (CE) nr. 2580/2001 în situațiile de conflict armat – Posibilitatea ca o autoritate a unui stat membru să fie calificată drept autoritate competentă în sensul Poziției comune 2001/931/PESC – Baza factuală a deciziilor de înghețare a fondurilor – Referirea la acte de terorism – Necesitatea unei decizii a unei autorități competente în sensul Poziției comune 2001/931”

Hotărârea Tribunalului (Camera a șasea extinsă) din 16 octombrie 2014 ?II− 0000

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a șasea extinsă) din 16 octombrie 2014

1.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor –Regulamentul nr. 2580/2001 – Domeniu de aplicare – Conflict armat în sensul dreptului internațional umanitar – Includere

(Poziția comună 2001/931 a Consiliului; Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului)

2.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Autoritate competentă să adopte decizia națională menționată – Noțiune – Autoritate administrativă – Includere – Condiții

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

3.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Lipsa obligației unei decizii naționale care să se înscrie în cadrul unei proceduri penale stricto sensu – Condiții

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

4.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Obligația de cooperare loială – Inaplicabilitate în relațiile dintre Uniune și statele terțe – Lipsa unui impact asupra calificării autorităților unui stat terț drept autorități competente

[art. 4 alin. (3) TFUE; Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4); Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului, art. 2 alin. (3)]

5.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Autoritate competentă să adopte decizia națională menționată – Autoritate a unui stat terț – Admisibilitate – Condiții – Verificarea de către Consiliu a existenței unei reglementări care să îndeplinească condițiile impuse autorităților competente în sensul Poziției comune 2001/931 a Consiliului

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

6.      Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie de înghețare a fondurilor îndreptată împotriva anumitor persoane și entități bănuite de implicare în activități teroriste – Decizie care vizează o persoană sau o entitate care a comis în trecut acte de terorism – Cerințe minime – Bază factuală a deciziei, care trebuie să se întemeieze pe elemente examinate și reținute în mod concret în deciziile autorităților naționale competente

(Poziția comună 2001/931 a Consiliului)

7.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Revizuire în scopul de a justifica menținerea pe lista de înghețare a fondurilor – Obligație de motivare ce revine Consiliului – Întindere

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4); Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului]

8.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Revizuire în scopul de a justifica menținerea pe lista de înghețare a fondurilor – Cooperare între Consiliu și autoritățile naționale – Întindere

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4); Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului]

9.      Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Persoane sau entități care au comis în trecut acte de terorism – Includere – Condiții

(Poziția comună 2001/931 a Consiliului; Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului]

10.    Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Efecte – Limitare de către Curte – Măsuri restrictive îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de anulare a regulamentului care produce efecte de la expirarea termenului de introducere a recursului sau de la respingerea acestuia – Aplicarea acestui termen începerii efectelor anulării deciziei

(art. 264 al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 56 primul paragraf și art. 60 al doilea paragraf; Regulamentul de punere în aplicare nr. 790/2014)

1.      Aplicabilitatea dreptului umanitar internațional unei situații de conflict armat și faptelor comise în acest cadru nu presupune inaplicabilitatea în privința acestor fapte a unei reglementări privind terorismul.

În primul rând, existența unui conflict armat în sensul dreptului umanitar internațional nu exclude aplicarea dispozițiilor dreptului Uniunii referitoare la terorism eventualelor acte comise în acest cadru. Astfel, pe de o parte, Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului nu face nicio distincție în ceea ce privește domeniul său de aplicare după cum actul în cauză este sau nu este comis în cadrul unui conflict armat în sensul dreptului umanitar internațional. Pe de altă parte, obiectivele Uniunii și ale statelor sale membre sunt de a lupta împotriva terorismului oricare ar fi formele pe care le poate lua acesta, conform obiectivelor dreptului internațional în vigoare.

În al doilea rând, săvârșirea unor acte de terorism de către părțile la un conflict armat este avută în vedere în mod expres și condamnată ca atare de dreptul umanitar internațional. În plus, existența unui conflict armat în sensul dreptului umanitar internațional nu pare să excludă, în cazul unor acte de terorism comise în cadrul acestui conflict, aplicarea, pe lângă dispozițiile dreptului umanitar menționat pentru încălcările dreptului războiului, a dispozițiilor dreptului internațional care privesc în mod specific terorismul.

(a se vedea punctele 56-58, 62 și 63)

2.      Chiar dacă articolul 1 alineatul (4) al doilea paragraf din Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului conține o preferință pentru deciziile care emană de la autoritățile judiciare, acesta nu exclude în niciun fel deciziile care emană de la autorități administrative atunci când, pe de o parte, aceste autorități sunt efectiv învestite, în dreptul național, cu competența de a adopta decizii restrictive împotriva unor grupuri implicate în terorism și, pe de altă parte, când aceste autorități, chiar dacă doar administrative, pot totuși să fie considerate drept „echivalente” cu autoritățile judiciare.

(a se vedea punctul 107)

3.      Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului nu impune ca decizia autorității competente să se înscrie în cadrul unei proceduri penale stricto sensu, chiar dacă de cele mai multe ori aceasta ar fi situația. Cu toate acestea, având în vedere obiectivele urmărite de Poziția comună 2001/931, în cadrul punerii în aplicare a Rezoluției 1373 (2001) a Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite, procedura națională în discuție trebuie să aibă totuși drept obiect combaterea terorismului în sens larg.

În plus, pentru a putea să fie invocată în mod valabil de către Consiliu, o „decizie de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale” în sensul articolului 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931 trebuie să se înscrie în cadrul unei proceduri naționale care să vizeze direct și în principal aplicarea unei măsuri de tip preventiv sau represiv împotriva persoanei interesate, pentru combaterea terorismului și ca urmare a implicării sale în acesta.

(a se vedea punctele 113 și 114)

4.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 132-136)

5.      Nu poate fi exclusă posibilitatea ca o autoritate a unui stat terț să fie considerată o autoritate competentă în sensul Poziției comune 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului. Consiliului îi revine însă sarcina ca, înainte de a se întemeia pe o decizie a unei autorități a unui stat terț, să verifice cu atenție dacă reglementarea pertinentă a acestui stat asigură o protecție a dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă echivalentă cu cea garantată la nivelul dreptului Uniunii. În plus, trebuie să nu existe elemente care să arate că statul terț ar încălca în practică această reglementare. Dacă aceasta ar fi situația, existența unei reglementări care îndeplinește formal condițiile menționate mai sus nu ar permite totuși să se deducă existența unei autorități competente în sensul Poziției comune 2001/931.

Fără o echivalență între nivelul de protecție asigurat de reglementarea statului terț și cel asigurat la nivelul Uniunii, a recunoaște unei autorități naționale a unui stat terț calitatea de autoritate competentă în sensul Poziției comune 2001/931 implică o diferență de tratament între persoanele vizate de măsuri de înghețare a fondurilor adoptate de Uniune în funcție de împrejurarea dacă autorul deciziilor naționale care stau la baza acestor măsuri este o autoritate a unui stat terț sau o autoritate a unui stat membru.

(a se vedea punctele 135, 139 și 140)

6.      Poziția comună 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului impune, pentru protejarea persoanelor vizate și având în vedere absența unor mijloace de investigare proprii Uniunii, ca baza factuală a unei decizii a Uniunii de înghețare a fondurilor în materie de terorism să se întemeieze pe elemente examinate concret și reținute în decizii ale unor autorități naționale competente în sensul Poziției comune 2001/931, iar nu pe elemente pe care Consiliul le‑ar fi obținut din presă sau de pe internet.

Numai pe o astfel de bază factuală fiabilă Consiliul poate, în continuare, să exercite marja largă de apreciere de care dispune în cadrul adoptării unor decizii de înghețare a fondurilor la nivelul Uniunii, în special în ceea ce privește considerațiile de oportunitate pe care se întemeiază astfel de decizii.

(a se vedea punctele 187 și 188)

7.      Deși întrebarea la care trebuie să se răspundă cu ocazia unei revizuiri este dacă, de la înscrierea persoanei în cauză pe lista de înghețare a fondurilor sau de la precedenta revizuire, situația de fapt s‑a schimbat într‑atât încât nu mai permite să se tragă aceeași concluzie referitor la implicarea acestei persoane în activități teroriste, ceea ce are drept consecință posibilitatea Consiliului de a decide, dacă este cazul și în cadrul puterii sale largi de apreciere, să mențină o persoană pe lista de înghețare a fondurilor în absența unei schimbări în situația de fapt, orice nou act de terorism pe care Consiliul îl include în motivarea sa cu ocazia revizuirii, pentru a justifica menținerea persoanei în cauză pe lista de înghețare a fondurilor, trebuie, în sistemul decizional pe două niveluri al Poziției comune 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului și din cauza absenței unor mijloace de investigare ale Consiliului, să fi făcut obiectul unei examinări și al unei decizii a unei autorități competente în sensul acestei poziții comune. Obligația Consiliului de a‑și întemeia deciziile de înghețare a fondurilor în materie de terorism pe o bază factuală rezultată din decizii ale unor autorități competente decurge direct din sistemul pe două niveluri instituit de Poziția comună 2001/931. Această obligație nu este, așadar, condiționată de comportamentul persoanei sau al grupului vizat. Consiliul trebuie, în temeiul obligației de motivare, care este o normă fundamentală de procedură, să indice, în expunerile de motive ale deciziilor sale de înghețare a fondurilor, deciziile autorităților naționale competente care au examinat concret și au reținut faptele de terorism pe care el le preia drept bază factuală a propriilor decizii.

(a se vedea punctele 204 și 206)

8.      În sistemul pe două niveluri al Poziției comune 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului și pentru a asigura eficacitatea luptei împotriva terorismului, statelor membre le revine sarcina de a transmite regulat Consiliului, iar acestuia de a colecta, deciziile autorităților competente adoptate în respectivele state membre, precum și motivarea acestor decizii. Dacă, în pofida acestei transmiteri de informații, Consiliul nu dispune de o decizie a unei autorități competente privind o anumită faptă susceptibilă de a constitui un act de terorism, acestuia îi revine sarcina, în absența unor mijloace de investigare proprii, să ceară aprecierea unei autorități naționale competente cu privire la această faptă, în vederea adoptării unei decizii de către acea autoritate. În acest scop, Consiliul se poate adresa celor 28 de state membre ale Uniunii Europene și mai precis, printre acestea, acelora dintre statele membre care eventual au examinat deja situația persoanei sau a grupului în cauză. Acesta se poate de asemenea adresa unui stat terț care îndeplinește condițiile impuse în materie de drepturi la apărare și a dreptului la o cale de atac jurisdicțională efectivă. Decizia în cauză, care trebuie să fie, potrivit Poziției comune 2001/931, „inițierea unor cercetări sau a urmăririi penale […] sau […] o condamnare”, nu trebuie să fie în mod necesar decizia națională de revizuire periodică a înscrierii persoanei sau a grupului în cauză pe lista națională de înghețare a fondurilor. Însă, chiar și în acest din urmă caz, existența la nivel național a unui ritm de revizuire periodică diferit de cel în vigoare la nivelul Uniunii nu poate să justifice amânarea de către statul membru în cauză a examinării, solicitate de Consiliu, a faptei în cauză. Ținând seama atât de structura pe două niveluri a sistemului instituit de Poziția comună 2001/931, cât și de obligațiile reciproce de cooperare loială care există între statele membre și Uniune, statele membre solicitate de Consiliu trebuie să dea curs fără întârziere cererilor Consiliului prin care se urmărește obținerea unei aprecieri și, dacă este cazul, a unei decizii a unei autorități competente în sensul Poziției comune 2001/931, cu privire la un element de fapt susceptibil să constituie un act de terorism.

(a se vedea punctele 210, 212 și 213)

9.      Absența oricărui act de terorism nou într‑o anumită perioadă de șase luni nu implică în niciun fel obligația Consiliului de a retrage persoana sau grupul în cauză de pe lista de înghețare a fondurilor. Astfel, nimic din dispozițiile Regulamentului nr. 2580/2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului și ale Poziției comune 2001/931 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului nu interzice impunerea sau menținerea unor măsuri restrictive împotriva unor persoane sau entități care au săvârșit în trecut acte de terorism, în pofida lipsei de elemente care să dovedească faptul că acestea săvârșesc în prezent astfel de acte sau participă la astfel de acte, dacă împrejurările justifică acest fapt. Așadar, obligația de a nu proceda la noi imputări de acte de terorism decât pe baza unor decizii ale unor autorități competente nu se opune în niciun fel dreptului Consiliului de a menține persoana în cauză pe lista de înghețare a fondurilor, chiar și după încetarea activității de terorism propriu‑zise, dacă împrejurările justifică acest lucru.

(a se vedea punctul 215)

10.    A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 228 și 229)