РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
28 февруари 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2011/92/ЕС — Член 4, параграфи 2 и 3 и приложения I—III — Оценка на въздействието върху околната среда — Разрешение за извършване на дейности в инсталация за производство на електрическа енергия от биогаз без предварителна проверка на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда — Отмяна — Последващо отстраняване на нередовността на разрешението въз основа на нови разпоредби от националното право без предварителна проверка на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда“
По дело C‑117/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Административен съд за регион Марке, Италия) с акт от 13 януари 2017 г., постъпил в Съда на 6 март 2017 г., в рамките на производство по дело
Comune di Castelbellino
срещу
Regione Marche,
Ministero per i beni e le attività culturali,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia — P. F. Rete Elettrica Regionale,
Provincia di Ancona,
в присъствието на:
Società Agricola 4 C S.S.,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от C. G. Fernlund, председател на състава, J.‑C. Bonichot (докладчик) и S. Rodin, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Comune di Castelbellino, от A. Lucchetti, avvocato,
– за Regione Marche, от P. De Bellis, avvocato,
– за Società Agricola 4 C S. S., от M. Misiti, avvocato,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– за Европейската комисия, от G. Gattinara и C. Zadra, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Comune di Castelbellino (Община Кастелбелино, Италия) и Regione Marche (регион Марке, Италия), Ministero per i beni e le attività culturali (Министерство на културното наследство и културната дейност, Италия), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Министерство на околната среда, защитата на природните ресурси и морето, Италия), Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia — P. F. Rete Elettrica Regionale и Provincia di Ancona (провинция Анкона, Италия) относно решението, с което регион Марке е приел, че не следва да се разглежда необходимостта проектът на Società Agricola 4 C S. S. (наричано по-нататък „4 C“), насочен към увеличаване на мощността на инсталация за производство на електрическа енергия от биогаз, да бъде подложен на оценка на въздействието върху околната среда (наричана по-нататък „ОВОС“).
Правна уредба
3 В член 2, параграф 1 от Директива 2011/92 се предвижда следното:
„Държавите членки приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъде дадено разрешение за осъществяване, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, наред с другото, поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие върху околната среда. Тези проекти са дефинирани в приложение 4“.
4 В член 4, параграфи 2 и 3 от посочената директива се прави следното уточнение:
„2. При спазването на член 2, параграф 4 за проектите, изброени в приложение II, държавите членки вземат решение относно това дали проектът да бъде предмет на оценка в съответствие с разпоредбите на членове 5—10. Държавите членки определят това чрез:
a) разглеждане на всеки отделен случай,
или
б) прагове или критерии, определени от държавата членка.
Държавите членки могат да решат да прилагат и двете процедури, посочени в букви а) и б).
3. Когато се разглежда всеки отделен случай или се въвеждат прагове или критерии за целите на параграф 2, се вземат под внимание съответните критерии за подбор, посочени в приложение III“.
5 Приложение I към посочената директива, озаглавено „Проекти, посочени в член 4, параграф 1“, предвижда в точка 2, буква а), че „[т]оплоелектрически централи и други горивни инсталации за производство на топлинна енергия от 300 и повече [мегавата (MW)]“ представляват част от тези проекти.
6 Приложение II към същата директива, озаглавено „Проекти, посочени в член 4, параграф 2“, от своя страна гласи в точка 3, че сред тези проекти са включени „[п]ромишлени инсталации за производство на електроенергия, пара и топла вода (проекти, невключени в приложение I)“.
7 В приложение III към Директива 2011/92, озаглавено „Критерии за подбор, посочени в член 4, параграф 3“, се предвижда следното:
„1. Характеристики на проектите
Трябва да се вземат под внимание характеристиките на проектите и по-конкретно:
a) обхватът на проекта;
б) кумулирането с други проекти;
в) използването на природни ресурси;
г) производството на отпадъци;
д) замърсяването и дискомфорт на околната среда;
е) рискът от инциденти във връзка с използваните вещества и технологии.
2. Местоположение на проектите
Чувствителността на околната среда на географските територии, които може да бъдат засегнати, трябва да бъде отчетена, като се има предвид, по-конкретно:
a) използването на земята към дадения момент;
б) относителното изобилие, качеството и възстановителната способност на природните ресурси в района;
в) абсорбционният капацитет на природната среда, като се обърне специално внимание на следните области:
i) влажни зони;
ii) крайбрежни зони;
iii) планински и горски райони;
iv) природни резервати и паркове;
v) райони, класифицирани или защитени по силата на законодателството на държавите членки; райони, ползващи се със специална защита, въведена от държавите членки съгласно [Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7)] и [Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109)];
vi) райони, в които нормите за качество на околната среда, предвидени в законодателството на Съюза, вече са надвишени;
vii) гъсто населени райони;
viii) ландшафт с историческа, културна или археологическа стойност.
3. Характеристики на потенциалното въздействие върху околната среда
Трябва да се вземе под внимание потенциалното значително въздействие на проектите във връзка с критериите, определени в точки 1 и 2, и по-конкретно по отношение на:
a) мащабите на въздействието (географски район и численост на засегнатото население);
б) трансграничния характер на въздействието;
в) силата и сложния характер на въздействието;
г) вероятността от такова въздействие;
д) продължителността, честотата и обратимия характер на въздействието“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
8 4 C експлоатира инсталация за производство на електрическа енергия от биогаз в община Кастелбелино, в регион Марке (наричана по-нататък „разглежданата инсталация“), чието пускане в експлоатация е било разрешено от тази община въз основа на правната уредба за опазване на ландшафта.
9 С решение от 20 юни 2012 г. регион Марке разрешава на 4 C да извърши необходимите дейности за увеличаване на мощността на разглежданата инсталация от 249 киловата (kW) на 999 kW.
10 Въз основа на Legge Regione Marche n. 3 (Закон на регион Марке № 3/2012) от 26 март 2012 г. (наричан по-нататък „Закон № 3/2012“) такова разрешение е дадено, без по отношение на проекта да е била извършена ОВОС, нито дори предварителна проверка на необходимостта от такава оценка, тъй като номиналната мощност на разглежданата инсталация е била по-ниска от предвидения в този закон праг от 1 MW.
11 Община Кастелбелино сезира запитващата юрисдикция, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Административен съд за регион Марке, Италия), с искане за отмяна на това разрешение, като изтъква нарушаване на Директива 2011/92.
12 На 22 февруари 2013 г. запитващата юрисдикция отхвърля молбата за допускане на обезпечение на община Кастелбелино за спиране на обжалваното разрешение.
13 С решение № 93/2013 от 22 май 2013 г. Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия) обявява Закон № 3/2012 за противоконституционен поради несъвместимостта му с правото на Съюза, с мотива че този закон не изисква да бъдат взети предвид всички критерии, изброени в приложение III към Директива 2011/92, за целите на определянето на проектите, които подлежат на ОВОС, съгласно член 4, параграф 3 от посочената директива.
14 На 16 април 2015 г. 4 C подава до регион Марке искане, с което да се осигури съвместимост на разглежданата инсталация с предвидените с Директива 2011/92 изисквания.
15 От акта за преюдициално запитване е видно, че разпоредбите на Закон № 3/2012, които преди това са допускали регионите да определят диференцирани граници за освобождаване от ОВОС и въз основа на които регионалните органи са приели решението от 20 юни 2012 г., впоследствие са отменени с решение № 93/2013 от 22 май 2013 г. на Corte costituzionale (Конституционен съд). Приети са нови разпоредби, които определят само на национално равнище условията, при които тези проекти от регионален интерес се освобождават от ОВОС. Прагът, над който е необходима проверка за инсталации от вида на разглежданата по главното производство, се повишава на 50 MW, вместо 1 MW, като при определени обстоятелствата този праг може да бъде намален с 50 %.
16 При тези обстоятелства съгласно новата правна уредба регион Марке с решение от 3 юни 2015 г., от една страна, е приел, че разглежданата инсталация е освободена от предварителна проверка на необходимостта от извършване на ОВОС, и от друга страна, е „потвърдил“ издаденото преди това разрешение от 20 юни 2012 г.
17 С решение от 19 юни 2015 г. запитващата юрисдикция, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Административен съд за регион Марке), обаче отменя издаденото на 20 юни 2012 г. от регион Марке разрешение, с мотива че то е било прието въз основа на законодателни разпоредби, които впоследствие са обявени за противоконституционни.
18 4 C подава пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) жалба срещу това решение.
19 От своя страна, община Кастелбелино сезира запитващата юрисдикция с искане за отмяна на решението на регион Марке от 3 юни 2015 г.
20 При това положение Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Административен съд за регион Марке) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли правото на Съюза (и по-специално Директива [2011/92] в редакцията, действаща към датата на приемане на актовете[, разглеждани по главното производство,]) по принцип правна уредба или национална административна практика, която позволява да се подлагат на проверка на необходимостта от ОВОС или да се извършва ОВОС за проекти, които се отнасят до вече реализирани инсталации към момента на проверката, или, напротив, допуска да се вземат предвид извънредни обстоятелства в това отношение, които обосновават изключението от общия принцип, че ОВОС има характер на предварителна оценка?
2) По-специално обосновано ли е такова изключение, в случай че последваща правна уредба освобождава от ОВОС даден проект, който е трябвало да бъде [подложен на проверка на необходимостта от ОВОС] на основание на решение на национален съд, с което е обявена за противоконституционна [или] неприложима действаща преди това норма, предвиждаща освобождаването?“.
По преюдициалните въпроси
21 В самото начало следва да се отбележи, че от акта за преюдициално запитване е видно, че главното производство се отнася до проект за увеличаване на мощността на съществуваща инсталация за производство на електрическа енергия от биогаз, за който регионалните органи са решили, че липсва основание за извършване на предварителна проверка на необходимостта от ОВОС съгласно прието от регионален орган законодателство, което впоследствие е обявено за противоконституционно, поради това че не изисква да бъдат взети предвид всички релевантни критерии, посочени в приложение III към Директива 2011/92, за целите на определяне на проектите, които подлежат на ОВОС съгласно член 4, параграф 3 от тази директива.
22 От акта за преюдициално запитване също така следва, че вследствие на искането на 4 C от 16 април 2015 г., посочено в точка 14 от настоящото решение, да бъде преразгледан въпросът за необходимостта от извършване на ОВОС, след като разглежданите дейности са били извършени, компетентните регионални органи въз основа на новите законодателни разпоредби са приели, че не следва да се извършва такава оценка.
23 С поставените от нея два въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи, дали когато проект за увеличаване на мощността на инсталация за производство на електрическа енергия, като разглежданата по главното производство, не е бил подложен на предварителна проверка на необходимостта от извършване на ОВОС в приложение на национални разпоредби, които впоследствие са били обявени за несъвместими по този въпрос с Директива 2011/92, правото на Съюза не допуска след изпълнението на този проект посочената инсталация да бъде предмет на нова процедура по проверка от компетентните органи, за да се провери нейната съвместимост с изискванията на тази директива, и евентуално да бъде извършена ОВОС. Запитващата юрисдикция иска също да установи дали тези органи биха могли да приемат въз основа на разпоредбите от националното право в сила към датата, на която е трябвало да се произнесат, че такава ОВОС не е необходима.
24 Следва да се припомни, че член 2, параграф 1 от Директива 2011/92 изисква за проектите, които биха могли да окажат съществено въздействие върху околната среда по смисъла на член 4 във връзка с приложения I или II към тази директива, да бъде извършвана такава оценка преди предоставянето на разрешението (вж. в този смисъл решения от 7 януари 2004 г., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, т. 42 и от 26 юли 2017 г., Comune di Corridonia и др., C‑196/16, EU:C:2017:589, т. 32).
25 Както Съдът вече е постановил, тази оценка е наложително да бъде извършена предварително поради необходимостта в процеса на вземане на решения компетентният орган да отчете въздействието върху околната среда на възможно най-ранен етап при всички процеси на техническо планиране и вземане на решения, за да се предотвратят от самото начало замърсяването и нарушенията, вместо с последващи опити да се противодейства на последиците от тях (вж. в този смисъл решения от 3 юли 2008 г., Комисия/Ирландия, C‑215/06, EU:C:2008:380, т. 58 и от 26 юли 2017 г., Comune di Corridonia и др., C‑196/16, EU:C:2017:589, т. 33).
26 В член 4, параграф 1 от Директива 2011/92 се уточнява, че при спазването на член 2, параграф 4 от тази директива проектите, изброени в приложение I към нея, подлежат на оценка в съответствие с членове 5—10.
27 За проектите, изброени в приложение II към Директива 2011/92, член 4, параграф 2 от нея предвижда, че държавите членки вземат решение относно това дали проектът да бъде предмет на ОВОС въз основа на разглеждане във всеки отделен случай, или въз основа на определени от съответната държава членка прагове или критерии.
28 В член 4, параграф 3 от Директива 2011/92 се допълва, че когато се разглежда всеки отделен случай или се въвеждат прагове или критерии за целите на параграф 2 от същия този член, се вземат под внимание съответните критерии за подбор, посочени в приложение III към тази директива.
29 За сметка на това Директива 2011/92 не уточнява правните последици, които следва да бъдат изведени от нарушението на тези разпоредби.
30 Важно е обаче да се припомни, че Съдът вече е приел в точка 43 от решението от 26 юли 2017 г., Comune di Corridonia и др. (C‑196/16, EU:C:2017:589), че при пропуск да се извърши изискваната от правото на Съюза ОВОС държавите членки трябва да заличат незаконосъобразните последици от този пропуск и че правото на Съюза допуска той да бъде отстранен, като бъде извършена такава оценка, след изграждането и въвеждането в експлоатация на съответната инсталация, при две условия — от една страна, националните норми, които позволяват да бъде отстранен пропускът, да не предоставят на заинтересованите лица възможност да заобикалят нормите на правото на Съюза или да не ги прилагат и от друга стара, извършената с цел отстраняване на пропуска оценка да не обхваща само бъдещото въздействие на тази инсталация върху околната среда, а да отчита и въздействието от момента на изграждането ѝ.
31 В точка 42 от решение от 26 юли 2017 г., Comune di Corridonia и др. (C‑196/16, EU:C:2017:589) Съдът е посочил също, че обстоятелството, първо, че дружествата, разглеждани по делото, по което е постановено посоченото решение, са направили необходимите постъпки, за да може при необходимост да се извърши ОВОС, второ, че отказът на компетентните органи да уважат исканията им, се основава на национални разпоредби, чието противоречие с правото на Съюза е установено едва по-късно, и трето, че функционирането на инсталациите, разглеждани по делото, по което е постановено същото това решение, е спряно, има за цел да докаже, че отстраняването на нередовностите в рамките на това дело не е предвидено в националното право при условия, сходни на разглежданите в делото, по което е постановено решение от 3 юли 2008 г., Комисия/Ирландия (C‑215/06, EU:C:2008:380, т. 61), и с него не се цели заобикаляне на нормите на правото на Съюза.
32 Следователно при тези условия правото на Съюза допуска в случаите, когато даден проект не е бил предмет на предварителна проверка на необходимостта от извършване на ОВОС в приложение на несъвместими с Директива 2011/92 разпоредби, той да бъде проверен от компетентните органи, дори и след осъществяването му, за да се определи дали спрямо него трябва да бъде извършена ОВОС, при необходимост въз основа на ново национално законодателство, при условие че то е съвместимо с посочената директива.
33 Националните органи, които са компетентни да се произнесат при тези обстоятелства, трябва също да вземат предвид предизвиканото от инсталацията въздействие върху околната среда от момента на извършване на дейностите, като няма пречка в резултат на тази проверка те отново да приемат, че не е необходимо извършването на ОВОС.
34 Макар че запитващата юрисдикция следва да прецени дали тези условия са изпълнени в делото по главното производство с оглед на съдържанието на националните разпоредби и информацията, с която разполага, Съдът все пак счита за целесъобразно да ѝ даде следните разяснения.
35 Преди всичко следва да се приеме, че проект за инсталация за производство на електрическа енергия от биогаз с номинална мощност по-ниска от 1 MW попада не в приложение I, точка 2, буква a) към Директива 2011/92, което се отнася до топлоелектрически централи и други горивни инсталации за производство на топлинна енергия от 300 и повече MW, а в приложение II, точка 3, буква a) към посочената директива, което препраща към проекти за промишлени инсталации за производство на електроенергия, пара и топла вода, невключени в приложение I към нея.
36 Така че дейностите, които са предназначени за увеличаване на мощността на дадена инсталация, като разглежданите по главното производство, представляват проект, по отношение на който държавите членки трябва да решат дали трябва да бъде извършена ОВОС съгласно член 4, параграфи 2 и 3 от Директива 2011/92.
37 На следващо място, от постоянната практика на Съда следва, че когато държавите членки са решили да въведат прагове или критерии съгласно член 4, параграф 2 от Директива 2011/92, предоставената им по този начин свобода на преценка е ограничена от задължението, посочено в член 2, параграф 1 от тази директива, проектите, които биха могли да окажат съществено въздействие върху околната среда, поради своя характер, мащаби или местоположение, да са предмет на проучване на въздействието, преди да бъде издадено разрешение (вж. в този смисъл решение от 20 ноември 2008 г., Комисия/Ирландия, C‑66/06, непубликувано, EU:C:2008:637, т. 61 и цитираната съдебна практика).
38 Съгласно член 4, параграф 3 от Директива 2011/92 държавите членки са длъжни да вземат предвид при въвеждане на тези прагове или критерии съответните критерии за подбор, посочени в приложение III към нея (вж. в този смисъл решение от 20 ноември 2008 г., Комисия/Ирландия, C‑66/06, непубликувано, EU:C:2008:637, т. 62).
39 Освен това дадена държава членка, която определя тези прагове или критерии на такова равнище, че на практика всички проекти от определена категория са предварително изключени от извършване на оценка, превишава своята свобода на преценка, освен ако въз основа на обща преценка не се приеме, че всички изключени проекти не могат да окажат значително въздействие върху околната среда (решение от 20 ноември 2008 г., Комисия/Ирландия, C‑66/06, непубликувано, EU:C:2008:637, т. 65 и цитираната съдебна практика).
40 От изложеното следва, че фактът, че национални разпоредби като тези, въз основа на които регион Марке е приел решението си от 3 юни 2015 г., са увеличили равнището на прага, над който е необходима проверка на ОВОС, сам по себе си не е достатъчен, за да се достигне до заключението, че тези разпоредби не са в съответствие с Директива 2011/92.
41 Също така такава констатация за несъвместимост с правото на Съюза не може да следва от посоченото от запитващата юрисдикция обстоятелство, че ако тези разпоредби не са били приети, разглежданият по главното производство проект е трябвало да бъде подложен на предварителна проверка на необходимостта от извършване на ОВОС в резултат от решение № 93/2013 от 22 май 2013 г. на Corte costituzionale (Конституционен съд).
42 С оглед на гореизложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че когато проект за увеличаване на мощността на инсталация за производство на електрическа енергия като разглеждания по главното производство не е бил подложен на предварителна проверка на необходимостта от извършване на ОВОС в приложение на национални разпоредби, които впоследствие са били обявени за несъвместими по този въпрос с Директива 2011/92, правото на Съюза изисква държавите членки да отстранят неправомерните последици от това нарушение и допуска след изпълнението на този проект посочената инсталация да бъде предмет на нова процедура по проверка от компетентните органи, за да се провери нейната съвместимост с изискванията на тази директива, и евентуално да бъде извършена ОВОС, при условие че националните норми, които позволяват да бъде отстранен пропускът, не предоставят на заинтересованите лица възможност да заобикалят нормите на правото на Съюза или да не ги прилагат. Също така е необходимо въздействието върху околната среда, настъпило след извършването на проекта, да бъде взето предвид. Посочените органи могат да приемат въз основа на националните разпоредби, които са в сила към датата, на която трябва да се произнесат, че една такава ОВОС не е необходима, при условие че тези разпоредби са съвместими с посочената директива.
По съдебните разноски
43 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
Когато проект за увеличаване на мощността на инсталация за производство на електрическа енергия като разглеждания по главното производство не е бил подложен на предварителна проверка на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда в приложение на национални разпоредби, които впоследствие са били обявени за несъвместими по този въпрос с Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, правото на Съюза изисква държавите членки да отстранят неправомерните последици от това нарушение и допуска след изпълнението на този проект посочената инсталация да бъде предмет на нова процедура по проверка от компетентните органи, за да се провери нейната съвместимост с изискванията на тази директива, и евентуално да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда, при условие че националните норми, които позволяват да бъде отстранен пропускът, не предоставят на заинтересованите лица възможност да заобикалят норми на правото на Съюза или да не ги прилагат. Също така е необходимо въздействието върху околната среда, настъпило след извършването на проекта, да бъде взето предвид. Посочените органи могат да приемат въз основа на националните разпоредби, които са в сила към датата, на която трябва да се произнесат, че една такава оценка на въздействието върху околната среда не е необходима, при условие че посочените разпоредби са съвместими с посочената директива.
Подписи