Дело T‑496/11

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия

срещу

Европейска централна банка (ЕЦБ)

„Икономическа и парична политика — ЕЦБ — Жалба за отмяна — Рамка за надзор на Евросистемата — Обжалваем акт — Допустимост — Надзор на платежните системи и на системите за сетълмент на ценни книжа — Изискване за местонахождение в държава членка от Евросистемата, приложено към системите за клиринг с централни контрагенти — Компетентност на ЕЦБ“

Резюме — Решение на Общия съд (четвърти състав) от 4 март 2015 г.

1.      Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Актове, предназначени да произведат правно действие — Публикувана от Европейската централна банка рамка за надзор, налагаща изискване за местонахождение на централните контрагенти, предназначени да компенсират сделките с ценни книжа — Включване

(член 263 ДФЕС)

2.      Жалба за отмяна — Жалба, насочена срещу акт, с който се потвърждава предходен, необжалван в сроковете акт — Недопустимост — Понятие за потвърждаващ акт — Акт, с който се изменя разпоредба на предходен акт — Изключване

(член 263 ДФЕС)

3.      Жалба за отмяна — Жалби на държавите членки — Жалба, насочена срещу акт на Европейската централна банка — Допустимост, която не е обусловена от доказването на правен интерес — Неучастие на засегнатата държава членка в някои аспекти на Икономическия и паричен съюз — Липса на последици

(член 263, втора и четвърта алинея ДФЕС; протоколи № 4 и № 15, приложени към ДЕС и ДФЕС)

4.      Европейска централна банка — Компетенции на Европейската система на централните банки — Насърчаване на нормалното функциониране на платежните системи — Приемане на рамка за надзор на системите за клиринг на ценни книжа — Изключване

(член 127, параграф 2 ДФЕС; член 22 от Протокол № 4, приложен към ДЕС и ДФЕС)

5.      Европейски съюз — Предоставена компетентност — Имплицитно възлагане — Условия — Имплицитно правомощие на Европейската централна банка за регламентиране на системите за клиринг на ценни книжа — Липса

(член 13, параграф 2 ДЕС и член 48 ДЕС; член 129, параграф 3 ДФЕС; член 22 от Протокол № 4, приложен към ДЕС и ДФЕС)

1.      Представлява акт, който може да бъде предмет на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, публикувана от Европейската централна банка рамка за надзор на Евросистемата, определяща политика на местонахождение, приложима към централните контрагенти, установени в държави членки, които не участват в Евросистемата.

Всъщност способността на акт да поражда правни последици и следователно да бъде предмет на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, предполага разглеждане на неговото съдържание и на контекста, в който той се вписва, неговата същност, както и намерението на неговия автор. Що се отнася, на първо място, до съдържанието и контекста, в който обжалваният акт се вписва, това разглеждане позволява да се прецени начинът, по който заинтересованите страни разумно са можели да го възприемат. В това отношение откъсът от рамката за надзор относно местонахождението на централните контрагенти, предназначени да компенсират сделките с ценни книжа, който е бил публикуван извън вътрешния кръг на Европейската централна банка, е формулиран по императивен начин и има особено конкретен характер, което улеснява неговото прилагане. Също така, доколкото регулаторните органи на държавите членки от Еврозоната решат, че те следва да спазват изискването за местонахождение, посочено в рамката за надзор, централен контрагент, който не отговаря на критериите в посочената рамка, може да бъде лишен от достъпа до другите участници във веригата на обработване на сделките с ценни книжа.

На второ място, що се отнася до съществото на рамката за надзор, формулирането на изискване за местонахождение в еврозоната по отношение на централните контрагенти, чиято дейност надхвърля определените в нея прагове, е равнозначно на добавяне на ново правило в правния ред, доколкото няма подобно изискване в нито една съществуваща правна норма. На трето място, що се отнася до намерението на Европейската централна банка при приемането на рамката за надзор, посочената рамка цели да наложи спазването на изискване за местонахождение от централните контрагенти, чиято дейност надхвърля определените в нея прагове и поради това, при липсата на индиции в полза на противното в текста ѝ, тя представлява окончателната позиция на Банката.

(вж. точки 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53 и 54)

2.      Жалба за отмяна, подадена срещу решение, с което само се потвърждава предходно необжалвано в сроковете решение, е недопустима. При все това решение, с което само се потвърждава предходно решение, е такова, което не съдържа никакъв нов елемент спрямо предходен акт, и неговото приемане не е предшествано от преразглеждане на положението на адресата на предходния акт. В това отношение в случай на изменение на разпоредба от регламент се поражда отново право на обжалване не само по отношение на изменената разпоредба, но и срещу всички останали, които, въпреки че не са изменени, образуват с нея едно цяло.

Така, що се отнася до жалба, насочена срещу публикувана от Европейската централна банка рамка за надзор, определяща политика на местонахождение, приложима към централните контрагенти, установени в държави членки, които не участват в Евросистемата, обстоятелството, че Банката е закрепила в по-ранни актове принципът на политика на местонахождение, който би могъл да се приложи към централните контрагенти, не води до квалифициране на рамката за надзор като потвърдителен акт, тъй като разглежданата политика на местонахождение е посочена в нея в изменен вид.

(вж. точки 59—62)

3.      В качеството си на държава членка Обединеното кралство има процесуална легитимация да обжалва актовете на Европейската централна банка на основание член 263, втора алинея ДФЕС, без за него да се прилагат условията на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Освен това, макар в приложение на Протокол № 15 към ДФЕС някои разпоредби на ДФЕС и на Протокола за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка да не се прилагат по отношение на Обединеното кралство, последното има право да подаде жалба с цел да накара съда на Съюза да провери дали посочената Банка не е превишила своите правомощия.

(вж. точки 73 и 75)

4.      Европейската централна банка не разполага с необходимата компетентност да регламентира дейността на системите за клиринг на ценни книжа, поради което рамка за надзор, с която на централните контрагенти, участващи в клиринга на ценни книжа, се налага изискване за местонахождение в еврозоната, трябва да бъде отменена поради липса на компетентност.

Член 22 от Протокола за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка предвижда, че Банката може да приема регламенти, гарантиращи ефикасни и стабилни клирингови и платежни системи в рамките на Съюза и с други страни, като това правомощие е едно от средствата, предоставени на разположение на Банката, за да изпълни задачата, която член 127, параграф 2 ДФЕС възлага на Евросистемата за насърчаване на нормалното функциониране на платежните системи. При все това понятието „платежна система“ по смисъла на посочения член 127, параграф 2 спада към прехвърлянето на средства. Следователно макар в подобно определение да може да се включи насоката „ликвидност“ на сделките за клиринг, това не е така за насоката „ценни книжа“ на сделките за клиринг на централен контрагент, които, макар да могат да се разглеждат като имащи за предмет транзакция, при която се прехвърлят средства, все пак сами по себе си не представляват плащания. Аналогичен извод се налага и относно израза „клирингови и платежни системи“, използван в член 22 от Устава.

От това по необходимост следва, че възможността, предоставена с посочения член 22 на Европейската централна банка, да приема регламенти, трябва да се разглежда като ограничена само до системите за клиринг на плащания. Като последица от това при липсата на изрично позоваване на клиринг на ценни книжа в член 22 от Устава, изборът на израза „клирингови и платежни системи“ цели по-скоро да подчертае, че Банката е компетентна да приема регламенти с цел да осигури ефикасността и сигурността на платежните системи, включително тези, включващи фаза на клиринг, отколкото да ѝ възложи самостоятелна компетентност за регламентиране на всички клирингови системи.

(вж. точки 88, 89, 97—101 и 110)

5.      Когато член от Договора възлага на институция конкретна задача, следва да се приеме, за да не премахне полезното действие на тази разпоредба, че по този начин той ѝ предоставя необходимите правомощия за изпълнението на тази задача. При все това съществуването на имплицитни нормотворчески правомощия, което съставлява отклонение от принципа на възлагане, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, трябва да се преценява стеснително. Само по изключение такива имплицитни правомощия се признават от съдебната практика и за да бъдат признати, те трябва да бъдат необходими за осигуряване на полезното действие на разпоредбите на Договора или на съответния основен регламент.

В това отношение, макар да е вярно, че съществуват много тесни връзки между платежните системи и системите за клиринг на ценни книжа и че смущения, засягащи инфраструктурите за клиринг на ценни книжа, могат да се отразят върху платежните системи и по този начин да попречат на тяхното нормално функциониране, наличието на тези връзки обаче не е достатъчно да обоснове признаването на имплицитни правомощия на Европейската централна банка за регламентиране на системите за клиринг на ценни книжа, при положение че ДФЕС предвижда изрично възможността за възлагане на подобни правомощия на Банката. Член 129, параграф 3 ДФЕС обаче предвижда опростен механизъм за изменение, като изключение от този по член 48 ДЕС, по отношение на някои разпоредби на Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка, сред които член 22 от него.

(вж. точки 104—108)