Věc T‑405/21
(zveřejnění formou výňatků)
Dexia Crédit Local
v.
Jednotný výbor pro řešení krizí
Rozsudek Tribunálu (osmého rozšířeného senátu) ze dne 24. ledna 2024
„Hospodářská a měnová unie – Bankovní unie – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků (SRM) – Jednotný fond pro řešení krizí (SRF) – Rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) o výpočtu příspěvků předem na rok 2021 – Povinnost uvést odůvodnění – Rovné zacházení – Zásada proporcionality – Prostor SRB pro uvážení – Námitka protiprávnosti – Právní základ nařízení (EU) č. 806/2014 – Prostor Komise pro uvážení“
1. Sbližování právních předpisů – Opatření určená ke zlepšení fungování vnitřního trhu v oblasti financí – Právní úprava týkající se sbližování předpisů členských států týkajících se řešení krizí institucí v bankovní unii – Články 5, 69 a 70 nařízení (ES) č. 806/2014 – Zmocnění Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) ke stanovení příspěvků předem a ke správě finančních prostředků Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Právní základ – Článek 114 SFEU
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, články 5, 69 a 70)
(viz body 35, 37, 46, 48–50, 54, 56, 58, 59)
2. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků – Příspěvky předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Povaha – Nedaňová povaha – Pojistná logika, jejímž cílem je zajistit stabilitu finančního sektoru jako celku – Financování celým finančním sektorem – Příspěvky přímo určené toliko k financování výdajů tohoto sektoru, které jsou nezbytné pro jeho fungování – Právní základ – Článek 114 odst. 2 SFEU
(Článek 114 druhý pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, čl. 67 odst. 2 a 4 a články 69 a 70)
(viz body 64–69, 71, 76–79)
3. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Poskytnutí vysvětlení ohledně důvodů aktu jeho autorem v průběhu řízení před unijním soudem – Podmínky – Neexistence rozporů a povinnost soudržnosti vysvětlení s uvedenými důvody
(Článek 296 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 229, 230)
Shrnutí
Tribunál, jemuž byla předložena žaloba na neplatnost, které vyhovuje, poprvé rozhodoval o souladu nařízení č. 806/2014(1) s čl. 114 odst. 1 a 2 a článkem 352 SFEU, přičemž upřesňuje zejména pojem „ustanovení o daních“ v souvislosti s charakteristikami příspěvků předem. Mimoto oživuje své úvahy týkající se rozsahu povinnosti Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) (dále jen „Jednotný výbor“) odůvodnit určení roční cílové úrovně.
Dexia Crédit Local (dále jen „žalobkyně“) je úvěrovou institucí se sídlem ve Francii.
Dne 14. dubna 2021 přijal Jednotný výbor pro řešení krizí rozhodnutí, v němž stanovil(2) příspěvky předem úvěrových institucí a některých investičních podniků, včetně žalobkyně, do Jednotného fondu pro řešení krizí na rok 2021 (dále jen „napadené rozhodnutí“)(3).
Závěry Tribunálu
Pokud jde o žalobní důvody vycházející z námitek protiprávnosti ustanovení nařízení č. 806/2014 z hlediska Smluv, které Tribunál zamítá, žalobkyně zpochybnila zejména právní základ, tedy článek 114 SFEU, na jehož základě byla sporná ustanovení uvedeného nařízení(4) přijata, a volbu odstavce 1 uvedeného článku, jelikož příspěvky předem mají daňovou povahu, a spadají tedy pod pojem „ustanovení o daních“ ve smyslu odstavce 2 tohoto článku.
Soudní dvůr nejprve v souvislosti se zpochybněním použitého právního základu připomíná, že volba právního základu unijního aktu se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudní kontroly, mezi něž patří účel a obsah aktu. Legislativní akty přijaté na základě čl. 114 odst. 1 SFEU musí obsahovat opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států a jejich účelem musí být vytvoření a fungování vnitřního trhu. Tribunál má za to, že v projednávané věci sporná ustanovení nařízení č. 806/2014 obě posledně uvedené podmínky splňují.
V první řadě totiž upřesňuje, že článek 114 SFEU může být jako právní základ použit pouze tehdy, vyplývá-li objektivně a skutečně z právního aktu, že cílem aktu je zlepšit podmínky vytváření a fungování vnitřního trhu. Z bodů jeho odůvodnění přitom plyne, že nařízení č. 806/2014 má za cíl uvolnit vazbu mezi rozpočtovou situací každého členského státu, tak jak je vnímána, a náklady na financování bank a podniků, které jsou v něm usazeny, jakož i přenést odpovědnost za financování stabilizace finančního systému na finanční sektor jako celek. Nařízení č. 806/2014 tak stanoví mimo jiné jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krizí institucí, které by měl Jednotný výbor uplatňovat, aby odstranil vzniklé hrozby. Základním prvkem těchto pravidel a tohoto postupu je Jednotný fond pro řešení krizí (dále jen „Jednotný fond“), který umožňuje zajistit účinný výkon pravomocí k řešení krizí a přispět k financování nástrojů k tomuto řešení zajištěním jejich účinného uplatňování. Aby byl zajištěn dostatek finančních prostředků pro Jednotný fond, je tento financován zejména příspěvky předem hrazenými institucemi, jejichž výše závisí na konečné cílové úrovni a hlavních způsobech jejich výpočtu stanovených v článcích 69 a 70 nařízení č. 806/2014. Platba těchto příspěvků v důsledku toho zajišťuje účinné uplatňování jednotných pravidel a jednotného postupu pro řešení krizí institucí.
Kromě toho unijní normotvůrce zdůraznil, že jednotné uplatňování režimu řešení krizí v zúčastněných členských státech bude posíleno úkoly svěřenými Jednotnému výboru, který byl koncipován specificky k zajištění rychlého a efektivního rozhodování při řešení krizí a měl by rovněž zajistit, aby byla řádně zohledňována vnitrostátní finanční stabilita, finanční stabilita Unie a vnitřní trh. V této souvislosti uvedené nařízení stanoví, že pokud Jednotný výbor plní úkoly a vykonává pravomoci, které má plnit nebo vykonávat vnitrostátní orgán příslušný k řešení krize, musí být považován za takový orgán. Toto ustanovení tak Jednotnému výboru umožňuje jednat v plném rozsahu jako rozhodovací orgán v oblasti řešení krizí v rámci bankovní unie, a jeho cílem je proto zlepšit fungování vnitřního trhu.
Tribunál z toho vyvozuje, že cílem nařízení č. 806/2014 je zlepšit podmínky pro vytvoření a fungování vnitřního trhu.
Ve druhé řadě připomíná, že výrazem „opatření ke sbližování“ uvedeným v článku 114 SFEU chtěli tvůrci Smlouvy o FEU v závislosti na obecném kontextu a zvláštních okolnostech harmonizované oblasti poskytnout unijnímu normotvůrci určitý prostor pro uvážení ohledně toho, jaká technika sbližování je nejvhodnější pro dosažení požadovaného výsledku. Unijní normotvůrce tudíž může pravomoci k provádění požadované harmonizace přenést na některou instituci nebo jiný unijní subjekt. Za těchto podmínek dochází k závěru, že unijní normotvůrce mohl stanovit, že Jednotný výbor musí být považován za vnitrostátní orgán příslušný k řešení krize, pokud plní úkoly a vykonává pravomoci svěřené takovému orgánu, a mohl mu svěřit pravomoc stanovit výši příspěvků předem a spravovat finanční prostředky Jednotného fondu. Mimoto články 69 a 70 nařízení č. 806/2014 představují základní prvek pravidel a postupu řešení krizí institucí, který pomáhá zabránit vytváření překážek výkonu základních svobod nebo narušování hospodářské soutěže na vnitřním trhu v důsledku odlišující se vnitrostátní praxe. Stejně tak článek 5 nařízení č. 806/2014 obsahuje opatření ke sbližování právních předpisů v oblasti řešení krizí, které posiluje jednotné uplatňování pravidel a postupu pro řešení krizí institucí. Za těchto podmínek lze tyto tři články považovat za ustanovení týkající se sbližování předpisů členských států týkajících se řešení krizí institucí v bankovní unii. Upřesňuje, že úkoly svěřené Jednotnému výboru úzce souvisejí s oblastí, která je předmětem nařízení č. 806/2014.
Následně, pokud jde o volbu čl. 114 odst. 1 SFEU, třebaže příspěvky předem mají údajně daňovou povahu, a spadají tedy pod odstavec 2 uvedeného článku, Tribunál rozhodl, že články 69 a 70 nařízení č. 806/2014, které ukládají institucím povinnost platit příspěvky předem a upřesňují způsob jejich výpočtu, nepředstavují „ustanovení o daních“ ve smyslu čl. 114 odst. 2 SFEU.
Připomíná totiž, že poplatek hrazený hospodářskými subjekty z určitého odvětví nemá daňovou povahu v situaci, kdy je zejména přímo určen toliko k financování výdajů tohoto odvětví a kdy jsou tyto výdaje nezbytné pro fungování odvětví mj. za účelem jeho stabilizace. Tato úvaha se přitom použije rovněž v případě příspěvků předem, které se řídí logikou pojistného principu a jsou odváděny hospodářskými subjekty určitého odvětví výlučně za účelem financování výdajů tohoto odvětví.
Je pravda, že jelikož nařízení č. 806/2014 žádnou automatickou vazbu mezi zaplacením příspěvku předem a řešením krize dotyčné instituce nestanoví, nemohou být příspěvky předem považovány za pojistné, jehož měsíční frekvence placení a vrácení by byly možné. To však nemění nic na tom, že instituce mají z Jednotného fondu, který je financován právě z jejich příspěvků předem, hned dvojí prospěch. Nastane-li selhání institucí nebo je pravděpodobné, že nastane, lze jejich finanční situaci zlepšit postupem řešení krize, který může být v jejich prospěch použit. A dále všechny instituce těží ze svých příspěvků předem prostřednictvím stability finančního systému, kterou Jednotný fond zajišťuje.
Z toho plyne, že Jednotný fond má, na základě nikoliv daňové, nýbrž pojistné logiky, zajistit stabilitu finančního sektoru jako celku tím, že je jeho cílem poskytovat ochranu před jeho vlastní krizí ve prospěch všech institucí. Tento pojistný účel se ostatně odráží i ve výpočtu příspěvků předem, jelikož jejich výše není výsledkem použití určité sazby na určitý základ, nýbrž na určení konečné cílové úrovně a následně cílové úrovně roční, jež je poté rozdělena mezi instituce.
Pokud jde o žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti odůvodnění určení roční cílové úrovně, který je nepominutelným důvodem a jemuž vyhovuje, připomíná Tribunál především, že podle použitelných právních předpisů musí finanční prostředky dostupné v Jednotném fondu dosáhnout do konce osmiletého počátečního období, které začíná dnem 1. ledna 2016 (dále jen „počáteční období“), konečné cílové úrovně, která odpovídá alespoň 1 % hodnoty pojištěných vkladů všech úvěrových institucí povolených na území všech zúčastněných členských států. Dále se příspěvky předem musí během počátečního období rozdělit co nejrovnoměrněji v čase do okamžiku dosažení konečné cílové úrovně. Krom toho příspěvky, které mají každoročně uhradit všechny instituce povolené na území všech zúčastněných členských států, nemají překročit 12,5 % konečné cílové úrovně. Mimoto, co se týče způsobu výpočtu příspěvků předem, Jednotný výbor stanovuje jejich výši na základě roční cílové úrovně, přičemž zohlední konečnou cílovou úroveň, a na základě čtvrtletně počítané průměrné hodnoty vkladů pojištěných v předchozím roce všemi institucemi povolenými na území zúčastněných členských států. A konečně Jednotný výbor vypočítává příspěvek předem pro každou instituci na základě roční cílové úrovně, která musí být stanovena s ohledem na konečnou cílovou úroveň a v souladu s metodikou uvedenou v nařízení v přenesené pravomoci 2015/63(5).
Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, v projednávané věci stanovil Jednotný výbor pro příspěvkové období 2021 roční cílovou úroveň ve výši 11 287 677 212,56 eura. V uvedeném rozhodnutí v podstatě vysvětlil, že roční cílová úroveň musí být stanovena na základě analýzy vývoje pojištěných vkladů v předchozích letech, veškerého relevantního vývoje hospodářské situace, jakož i na základě analýzy ukazatelů týkajících se fáze hospodářského cyklu a dopadů procyklických příspěvků na finanční situaci institucí. Jednotný výbor považoval za vhodné stanovit koeficient, který vycházel z této analýzy a z finančních prostředků dostupných v Jednotném fondu (dále jen „koeficient“), a použil tento koeficient na jednu osminu průměrné hodnoty vkladů pojištěných v roce 2020, aby získal roční cílovou úroveň. Následně popsal postup pro stanovení koeficientu. S ohledem na tyto úvahy stanovil Jednotný výbor hodnotu koeficientu na 1,35 %. Poté vypočítal roční cílovou úroveň vynásobením průměrné výše vkladů pojištěných v roce 2020 tímto koeficientem a vydělením výsledku osmi.
Ačkoli je Jednotný výbor v tomto ohledu povinen vysvětlit institucím prostřednictvím napadeného rozhodnutí metodu určení roční cílové úrovně, musí být tato vysvětlení soudržná s vysvětleními poskytnutými Jednotným výborem v průběhu soudního řízení a týkat se skutečně použité metody. V projednávané věci tomu tak přitom není.
Z vysvětlení Jednotného výboru poskytnutých na jednání totiž v podstatě vyplývá, že roční cílovou úroveň na příspěvkové období 2021 stanovil podle metody sestávající ze čtyř kroků, z nichž poslední dva spočívaly v tom, že od konečné cílové úrovně odečetl finanční prostředky dostupné v Jednotném fondu, aby vypočetl částku, kterou zbývalo vybrat do konce počátečního období, a tuto částku vydělil třemi.
Tribunál přitom poznamenává, že poslední dva kroky tohoto výpočtu nejsou vyjádřeny v matematickém vzorci, který je v napadeném rozhodnutí popsán jako základ pro určení výše roční cílové úrovně.
Tento závěr nemůže být navíc zpochybněn tvrzením Jednotného výboru, že v květnu 2021 zveřejnil informativní přehled, který obsahoval rozpětí uvádějící případné výše konečné cílové úrovně, a na svých internetových stránkách výši finančních prostředků dostupných v Jednotném fondu. Nezávisle na tom, zda je žalobkyně skutečně znala, nebyly totiž tyto částky takové povahy, aby jí umožnily rozpoznat, že Jednotný výbor poslední dva kroky výpočtu skutečně použil, zvláště když se o nich matematický vzorec ani nezmiňuje.
Podobnými nesoudržnostmi je stižen i způsob, jakým byl stanoven koeficient ve výši 1,35 %, přestože mu v matematickém vzorci náleží prvořadá úloha. Z vysvětlení poskytnutých Jednotným výborem na jednání totiž plyne, že tento koeficient byl stanoven tak, aby mohl odůvodnit výsledek výpočtu výše roční cílové úrovně, tedy poté, co Jednotný výbor tuto částku vypočítal ve čtyřech krocích skutečně použité metody. Tento postup přitom z napadeného rozhodnutí nijak nevyplývá.
Mimoto rozpětí, ve kterém se podle informativního přehledu nacházela výše odhadované konečné cílové úrovně, zjevně nesouhlasí s mírou růstu pojištěných vkladů v mezi 4 % a 7 %, uvedenou v napadeném rozhodnutí. Jednotný výbor totiž na jednání uvedl, že pro účely určení roční cílové úrovně zohlednil míru růstu pojištěných vkladů ve výši 4 % – což byla spodní hodnota posledně uvedeného rozpětí – a tak dospěl k odhadované konečné cílové úrovni 75 miliard eur, která představuje nejvyšší hodnotu prvně uvedeného rozpětí. Ukazuje se tak, že mezi těmito dvěma rozpětími existuje nesoulad. Za těchto podmínek nebyla žalobkyně schopna určit způsob, jakým Jednotný výbor použil rozpětí týkající se míry vývoje těchto vkladů, aby vypočetl odhadovanou konečnou cílovou úroveň.
Tribunál má za to, že pokud jde o určení roční cílové úrovně, metoda skutečně použitá Jednotným výborem, kterou popsal na jednání, neodpovídá metodě popsané v napadeném rozhodnutí, takže ani instituce ani Tribunál nemohly na základě napadeného rozhodnutí identifikovat skutečné důvody pro stanovení této cílové úrovně. Napadené rozhodnutí je tedy stiženo vadami odůvodnění, pokud jde o určení roční cílové úrovně.
S ohledem na důvody protiprávnosti, kterými je napadené rozhodnutí stiženo, ho Tribunál zrušuje v rozsahu, v němž se týká žalobkyně.
Za okolností projednávané věci se však Tribunál rozhodl zachovat účinky napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž se toto rozhodnutí týká žalobkyně, do doby, než v přiměřené lhůtě, která nepřesáhne šest měsíců od vyhlášení tohoto rozsudku, vstoupí v platnost nové rozhodnutí Jednotného výboru, kterým se stanoví příspěvek žalobkyně předem do Jednotného fondu pro řešení krizí na rok 2021.