NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 8. mája 2013 (1)
Spojené veci C‑204/12 až C‑208/12
Essent Belgium NV
proti
Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt
[návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal
Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgicko)]
„Voľný pohyb tovaru – Opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie – Smernica 2001/77/ES – Vnútroštátne systémy podpory obnoviteľných zdrojov energie – Povinnosť dodávateľov elektrickej energie získať osvedčenia o ekologickej elektrickej energii – Zákaz zohľadnenia záruk pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov Európskej únie alebo Európskeho hospodárskeho priestoru“
1. Je zavedenie systému podpory elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie, v rámci ktorého sa výrobcom ekologickej elektrickej energie usadeným v určitom regióne udeľujú osvedčenia o ekologickej elektrickej energii a distribútorom elektrickej energie sa ukladá povinnosť každoročne predložiť určitý počet osvedčení o ekologickej elektrickej energii zodpovedajúci kvóte tým, že im zakazuje použiť záruky pôvodu vydané v inom členskom štáte Európskej únie alebo Európskeho hospodárskeho priestoru, zlučiteľné s voľným pohybom tovaru a so zákazom diskriminácie?
2. Ide v podstate o hlavnú otázku týchto návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré sa týkajú aj výkladu ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/77/ES z 27. januára 2001 o podpore elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie na vnútornom trhu s elektrickou energiou(2) a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/54/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrickou energiou a o zrušení smernice 96/92/ES(3).
3. Na prvý pohľad sa zdá, že Súdny dvor vzhľadom na skutočnosť, že prejednávané veci zasahujú do prípadnej oblasti, kde sa prelínajú a narážajú na seba dva mocné činitele európskej integrácie, a to voľný pohyb tovaru a ochrana životného prostredia, bude čeliť zložitému a nebezpečnému hľadaniu súladu a rovnováhy medzi týmito podstatnými cieľmi.
4. Zastávam však názor, že Súdny dvor nebude musieť tak urobiť, lebo cieľom predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá zakazuje zohľadňovanie záruk pôvodu pochádzajúcich z cudziny, nie je a nemôže byť ochrana životného prostredia.
5. V týchto návrhoch budem tvrdiť, že článok 5 smernice 2001/77 síce treba vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave podpory obnoviteľných zdrojov energie, o akú ide vo veci samej, na základe ktorej sa udeľujú osvedčenia o ekologickej elektrickej energii výrobcom ekologickej elektrickej energie v určitom regióne a ktorá distribútorom elektrickej energie ukladá povinnosť každoročne predložiť istý počet osvedčení o ekologickej elektrickej energii zodpovedajúci kvóte a nepripúšťa zohľadnenie záruk pôvodu vydaných v inom členskom štáte Únie alebo EHP, avšak článok 28 ES a článok 11 Dohody o Európskom hospodárskom priestore z 2. mája 1992(4) bránia takej právnej úprave, ktorá diskriminačným spôsobom narúša obchod medzi členskými štátmi a nie je odôvodnená naliehavými požiadavkami ochrany životného prostredia.
I – Uplatniteľné právo
A – Právo Únie
1. Smernica 2001/77
6. Smernica 2001/77, ktorá bola podľa svojho odôvodnenia 1 prijatá s cieľom prispieť k ochrane životného prostredia a k udržateľnému rozvoju, vytvárať miestne pracovné príležitosti, posilniť sociálnu súdržnosť, prispieť k bezpečnosti dodávok a umožniť rýchlejšie splnenie cieľov stanovených v Kjótskom protokole k Rámcovému dohovoru Organizácie Spojených národov o zmene klímy, ktorý bol prijatý 11. decembra 1997(5), a v mene Európskeho spoločenstva bola schválená rozhodnutím 2002/358/ES(6), stanovila národné indikatívne ciele v oblasti výroby elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie tak, aby v roku 2010 dosiahol ich celkový podiel 22 %.
7. Odôvodnenia 10, 11 a 14 až 16 smernice 2001/77 zneli takto:
„(10) Táto smernica od členských štátov nevyžaduje, aby uznávali nákup záruky pôvodu od ostatných členských štátov alebo odpovedajúci nákup elektrickej energie, ako príspevku k splneniu kvót národnej povinnosti. Na uľahčenie obchodu s elektrickou energiou vyrábanou z obnoviteľných zdrojov energie a na zvýšenie transparentnosti možnosti výberu spotrebiteľa medzi elektrickou energiou vyrábanou z neobnoviteľných zdrojov a elektrickou energiou z obnoviteľných zdrojov energie je však nevyhnutná záruka pôvodu takejto elektrickej energie. Systémy záruk pôvodu, samy o sebe, neznamenajú právo na využívanie národných mechanizmov podpory zavedených v rôznych členských štátoch. Je dôležité, aby sa na všetky formy elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie vzťahovali takéto záruky pôvodu.
(11) Je dôležité jasne odlišovať záruky pôvodu od výmenných zelených osvedčení.
…
(14) Členské štáty využívajú na národnej úrovni rôzne mechanizmy na podporu obnoviteľných zdrojov energie, vrátane zelených osvedčení, investičnej pomoci, oslobodení od dane alebo znížení dane, vrátenie daní a programy priamej podpory cien. Jedným z dôležitých prostriedkov na dosiahnutie cieľa tejto smernice je zabezpečiť riadne fungovanie týchto mechanizmov, až kým sa nezačne uplatňovať rámec spoločenstva, s cieľom udržať dôveru investorov.
(15) Je príliš zavčasu rozhodnúť o rámci pre celé spoločenstvo pre podporné programy, vzhľadom na obmedzené skúsenosti s národnými schémami a súčasným, relatívne nízkym, podielom cenovo podporovanej elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie v spoločenstve.
(16) Je však nevyhnutné prispôsobiť, po dostatočne dlhom prechodnom období, programy podpory rozvoja vnútorného trhu s elektrickou energiou…“
8. Článok 1 smernice 2001/77 stanovoval, že „účelom tejto smernice je podporovať zvyšovanie podielu obnoviteľných zdrojov energie na výrobe elektrickej energie na vnútornom trhu s elektrickou energiou a vytvoriť tak základ pre budúci rámec spoločenstva“.
9. Podľa článku 3 ods. 1 tejto smernice:
„Členské štáty podniknú primerané kroky na nabádanie k vyššej spotrebe elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie, v súlade s národnými indikatívnymi cieľmi, ktoré sú uvedené v odseku 2. Tieto kroky musia byť primerané cieľom, ktoré sa majú dosiahnuť.“
10. Článok 4 uvedenej smernice, nazvaný „Podporné programy“, stanovoval:
„1. Bez toho, aby boli dotknuté články 87 a 88 zmluvy [ES], Komisia vyhodnotí uplatňovanie mechanizmov, ktoré sa používajú v členských štátoch a podľa ktorých výrobca elektrickej energie, na základe predpisov vydaných verejnými orgánmi, dostáva priamu alebo nepriamu podporu, ktorá by mohla mať za následok obmedzovanie trhu, ak tieto prispievajú k cieľom stanoveným v článkoch 6 a 174 zmluvy [ES].
2. Najneskôr do 27. októbra 2005 Komisia predloží… správu… Túto správu, v prípade potreby, doplní o návrh rámca spoločenstva so zreteľom na podporné programy pre elektrickú energiu vyrábanú z obnoviteľných zdrojov energie.
Akýkoľvek návrh rámca by mal:
…
b) byť v súlade so zásadami vnútorného trhu s elektrickou energiou;
…“
11. Článok 5 smernice 2001/77, nazvaný „Záruka pôvodu elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie“, stanovoval:
„1. Najneskôr do 27. októbra 2003 členské štáty zabezpečia, aby bolo možné zaručiť pôvod elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie v zmysle tejto smernice podľa objektívnych, transparentných a nediskriminačných kritérií stanovených každým členským štátom. Zabezpečia, že záruka o pôvode sa vystaví na základe žiadosti.
…
3. Záruka pôvodu musí:
– špecifikovať zdroj energie, z ktorého bola elektrická energia vyrobená, špecifikovať dátumy a miesta výroby a v prípade vodných elektrárni uviesť výkon;
– slúžiť výrobcom elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie, aby mohli preukázať, že elektrická energia, ktorú predávajú, sa vyrába z obnoviteľných zdrojov energie v zmysle tejto smernice.
4. Takéto záruky pôvodu vydané podľa odseku 2 by mali členské štáty navzájom uznávať výhradne ako dôkaz prvkov uvedených v odseku 3. Akékoľvek odmietnutie uznať záruku pôvodu ako takýto dôkaz, najmä z dôvodov súvisiacich s predchádzaním podvodom, musí vychádzať z objektívnych, transparentných a nediskriminačných kritérií…“
12. Smernica 2001/77 bola začlenená do Dohody o EHP rozhodnutím Spoločného výboru EHP č. 102/2005 z 8. júla 2005, ktorým sa mení a dopĺňa príloha IV (Energetika) k uvedenej dohode a ktoré nadobudlo účinnosť 1. septembra 2006.(7)
13. Článok 2, článok 3 ods. 2 a články 4 až 8 smernice 2001/77 boli s účinnosťou od 1. apríla 2010 zrušené smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES z 23. apríla 2009 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov energie a o zmene a doplnení a následnom zrušení smerníc 2001/77/ES a 2003/30/ES.(8) Touto smernicou bola smernica 2001/77 úplne zrušená s účinnosťou od 1. januára 2012.
2. Smernica 2003/54
14. Smernica 2003/54 je súčasťou „druhého energetického balíka“ prijatého normotvorcom Únie s cieľom postupnej liberalizácie vnútorného trhu s elektrickou energiou a plynom.
15. Odôvodnenie 26 smernice 2003/54 stanovuje:
„Rešpektovanie požiadaviek služby vo verejnom záujme je základnou požiadavkou tejto smernice a je dôležité, aby boli v tejto smernici určené spoločné minimálne štandardy rešpektované všetkými členskými štátmi, ktoré berú do úvahy ciele spoločnej ochrany, bezpečnosť dodávky, ochrany životného prostredia a zodpovedajúcej úrovne hospodárskej súťaže vo všetkých členských štátoch. Je dôležité, aby sa požiadavky služby vo verejnom záujme interpretovali na vnútroštátnom základe, berúc do úvahy vnútroštátne pomery a na základe rešpektovania práva spoločenstva.“
16. Podľa článku 3 ods. 1 a 2 tejto smernice:
„1. Členské štáty na základe svojich inštitucionálnych organizácií a s náležitým zreteľom na zásadu subsidiarity zabezpečujú, aby bez toho, aby bol dotknutý odsek 2, elektroenergetické podnikateľské subjekty fungovali v súlade so zásadami tejto smernice s cieľom dosiahnuť konkurenčný, bezpečný a vzhľadom na životné prostredie udržateľný trh s elektrickou energiou a aby neboli diskriminované tieto podniky z hľadiska ich práv alebo povinností.
2. So zreteľom na príslušné ustanovenia zmluvy [ES], najmä na jej článok 86, členské štáty môžu podnikom fungujúcim v odvetví elektroenergetiky z hľadiska všeobecného hospodárskeho záujmu uložiť povinnosti vzhľadom na službu vo verejnom záujme, ktoré sa môžu vzťahovať na bezpečnosť, vrátane bezpečnosti dodávky, pravidelnosti, kvality a ceny dodávok a ochrany životného prostredia, vrátane energetickej účinnosti a ochrany životného prostredia. Takéto povinnosti sú jasne definované, transparentné, nediskriminačné, overiteľné a zaručujú rovnosť prístupu pre elektroenergetické spoločnosti EÚ k národným zákazníkom…“
17. Smernica 2003/54 bola začlenená do Dohody o EHP rozhodnutím Spoločného výboru EHP č. 146/2005 z 2. decembra 2005, ktorým sa mení a dopĺňa príloha IV (Energetika) k uvedenej dohode a ktoré nadobudlo účinnosť 1. júna 2007.(9)
B – Právo Flámskeho regiónu
1. Dekrét zo 17. júla 2000 o usporiadaní trhu s elektrickou energiou
18. Cieľom dekrétu zo 17. júla 2000 o usporiadaní trhu s elektrickou energiou (Vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt)(10) bolo najmä zabezpečiť uplatňovanie smerníc 2001/77 a 2003/54. Tento dekrét bol zrušený dekrétom z 8. mája 2009.
19. Článok 2 bod 17 dekrétu o elektrickej energii definoval „osvedčenie [o ekologickej elektrickej energii]“ ako „prevoditeľný nehmotný statok preukazujúci, že [výrobca] v priebehu určitého roka vyrobil isté množstvo [ekologickej] elektrickej energie vyjadrené v kWh“.
20. Článok 22 tohto dekrétu stanovoval, že „pre ekologickú elektrickú energiu, o ktorej výrobca preukáže, že bola vyrobená vo Flámskom regióne…, regulačný orgán vydá na žiadosť výrobcu osvedčenie o ekologickej elektrickej energii za každých 1 000 kWh“.
21. Článok 23 ods. 1 uvedeného dekrétu stanovoval, že „každý dodávateľ, ktorý dodáva elektrickú energiu konečným spotrebiteľom, ktorí sú pripojení k rozvodnej a prenosovej sústave, je povinný predložiť regulačnému orgánu do 31. marca každého roka počet osvedčení o ekologickej elektrickej energii, ktorý je stanovený na základe odseku 2“.
22. Článok 23a toho istého dekrétu povoľoval predaj elektrickej energie konečným spotrebiteľom vo Flámskom regióne, „pokiaľ dodávateľ predloží [Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmark](11) zodpovedajúci počet osvedčení o [ekologickej] elektrickej energii“.
23. Článok 24 dekrétu o elektrickej energii stanovoval, že vlaamse regering (flámska vláda)(12) „prijme vykonávacie ustanovenia, upraví konanie o udelení osvedčení o [ekologickej] elektrickej energii a určí, ktoré osvedčenia možno zohľadniť na účely splnenia povinnosti stanovenej v článku 23“.
24. Článok 25 toho istého dekrétu stanovoval: „Bez toho, aby bol dotknutý článok 23, je flámska vláda na základe stanoviska regulačného orgánu a po zohľadnení existencie zhodných alebo rovnocenných záruk vydania podobných osvedčení oprávnená uznať osvedčenia o [ekologickej] elektrickej energii, ktorá nebola vyrobená vo Flámskom regióne.“
25. Článok 37 ods. 2 uvedeného dekrétu stanovoval: „… administratívna pokuta v prípade porušenia článku 23 ods. 1… dosahuje… od 31. marca 2005… výšku 125 eur za každé chýbajúce osvedčenie.“
2. Nariadenie flámskej vlády z 5. marca 2004
26. Uplatňovanie článku 24 dekrétu o elektrickej energii je zabezpečené nariadením flámskej vlády z 5. marca 2004.
27. Pôvodné znenie tohto nariadenia obsahovalo článok 15 ods. 1, ktorý stanovoval: „Na účely splnenia povinnosti predložiť osvedčenie [o ekologickej elektrickej energii] uznáva VREG len osvedčenia o [ekologickej] elektrickej energii, ktoré boli vydané pre elektrickú energiu vyrobenú vo Flámskom regióne.“
28. Na základe rozhodnutia Conseil d’État (Štátna rada), ktorým bolo zastavené uplatňovanie článku 15 nariadenia flámskej vlády z 5. marca 2004, bol tento článok zmenený nariadením z 25. februára 2005, ktoré je uplatniteľné vo veci C‑204/12 a ktorým boli v odseku 1 zrušené slová „vo Flámskom regióne“.
29. Nariadenie flámskej vlády z 5. marca 2004 v znení nariadenia z 8. júla 2005, ktoré je uplatniteľné vo veciach C‑205/12 až C‑208/12, ďalej obsahovalo aj tieto ustanovenia.
30. V článku 1 ods. 2 bode 14 tohto nariadenia bola „záruka pôvodu“ vymedzená ako „doklad preukazujúci, že určité množstvo elektrickej energie dodanej konečným spotrebiteľom pochádza z obnoviteľných zdrojov energie“.
31. Článok 13 ods. 2 a 3 nariadenia, ktorý bol súčasťou oddielu III, nazvaného „Evidencia osvedčení o [ekologickej] elektrickej energii“, stanovoval:
„2. Spolu s osvedčením o [ekologickej] elektrickej energii sa zaevidujú prinajmenšom tieto poznámky:
…
6° či osvedčenie o ekologickej elektrickej energii je, alebo nie je prijateľné na splnenie povinnosti získať osvedčenia podľa článku 15;
…
3. Poznámka uvedená v ods. 2 bode 6 sa vyznačí takto:
1° ,možno uznať‘ v prípade, že osvedčenie o [ekologickej] elektrickej energii spĺňa podmienky upravené v článku 15 ods. 1…;
2° ,nemožno uznať‘ v prípade, že osvedčenie o [ekologickej] elektrickej energii nespĺňa podmienky upravené v článku 15 ods. 1…“
32. Článok 15 ods. 3 toho istého nariadenia stanovoval, že „osvedčenia o [ekologickej] elektrickej energii použité ako záruky pôvodu v súlade s ustanoveniami pododdielu III možno ešte využiť na splnenie povinnosti predložiť osvedčenia za predpokladu, že poznámku v zmysle článku 13 ods. 2 bodu 6 [by bolo], možné uznať‘“.
33. Články 15a a 15c nariadenia z 5. marca 2004, zmeneného a doplneného nariadením z 8. júla 2005, ktoré boli súčasťou pododdielu III, nazvaného „Použitie osvedčení o [ekologickej] elektrickej energii ako záruk pôvodu“, stanovovali:
„Článok 15a
1. Osvedčenia o ekologickej elektrickej energii sa použijú ako záruka pôvodu v prípade, že sú predkladané v rámci predaja elektrickej energie konečným spotrebiteľom, pokiaľ táto elektrická energia má pochádzať z obnoviteľných zdrojov energie.
…
Článok 15c
1. Záruka pôvodu, ktorá pochádza z iného regiónu alebo z inej krajiny, môže byť do [Flámskeho regiónu dovezená na účely] použitia vo funkcii záruky pôvodu pod podmienkou, že [jej] majiteľ [preukáže VREG splnenie týchto podmienok]:
…
2. Ak sa dováža záruka pôvodu z iného regiónu alebo z inej krajiny, údaje [o nej]… sa zaevidujú v centrálnej databáze v podobe osvedčenia o [ekologickej] elektrickej energii spolu s týmito poznámkami:
1° ,nemožno uznať‘ v zmysle článku 13 ods. 2 bodu 6;
…
Osvedčenia o ekologickej elektrickej energii pochádzajúce z iného regiónu alebo z inej krajiny je možné zaevidovať s poznámkou ‚možno uznať‘, ak flámska vláda rozhodne o uznaní príslušných osvedčení na základe článku 25 [dekrétu o elektrickej energii].
K tomuto zápisu [dôjde po tom, čo príslušný orgán iného regiónu alebo inej krajiny predloží VREG potrebné informácie o záruke pôvodu] a záruka pôvodu s konečnou platnosťou prestane byť použiteľná v inej krajine alebo v inom regióne.
…“
II – Spory vo veci samej a prejudiciálne otázky
34. Spoločnosť Essent Belgium NV,(13) ktorá je dodávateľom elektrickej energie, v rokoch 2003 až 2009 podliehala povinnosti stanovenej v článku 23 ods. 1 dekrétu o elektrickej energii, na základe ktorej musela každoročne do 31. marca predložiť určitý počet osvedčení o ekologickej elektrickej energii flámskemu orgánu na reguláciu trhu s elektrickou energiou a plynom, VREG.
35. Aby si Essent splnila povinnosti za roky 2005 až 2009, predložila VREG okrem osvedčení o ekologickej elektrickej energii pochádzajúcich od výrobcov elektrickej energie usadených vo Flámskom regióne, ako aj v regióne Brusel‑hlavné mesto, aj záruky pôvodu za rok 2005 pochádzajúce od výrobcov usadených v Holandsku a Nórsku, za rok 2006 od výrobcov usadených v Dánsku a Nórsku a za roky 2007 až 2009 od výrobcov usadených v Nórsku.(14)
36. Vzhľadom na to, že flámska vláda neprijala nijaké opatrenie na vykonávanie článku 25 dekrétu o elektrickej energii, a teda bolo možné uznať len osvedčenia o ekologickej elektrickej energii preukazujúce výrobu elektrickej energie vo Flámskom regióne, VREG na základe článku 37 ods. 2 tohto dekrétu uložil spoločnosti Essent pokuty, ktorých výška dosahovala 542 125 eur za rok 2005, 234 750 eur za rok 2006, 166 125 eur za rok 2007, 281 250 eur za rok 2008 a 302 375 eur za rok 2009.
37. Essent proti týmto rozhodnutiam podala žalobu na Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgicko), pričom uvedený súd sa rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Je taká vnútroštátna úprava, aká je obsahom [dekrétu o elektrickej energii] vykonávaná [nariadením flámskej vlády z 5. marca 2004] v znení zmenenom a doplnenom [nariadením z 25. februára 2005] a [nariadením z 8. júla 2005], podľa ktorej:
– sa dodávateľom elektrickej energie pre konečných spotrebiteľov, ktorí sú pripojení k rozvodnej alebo prenosovej sústave, ukladá povinnosť každoročne predložiť regulačnému orgánu určitý počet osvedčení o ekologickej elektrickej energii (článok 23 [dekrétu o elektrickej energii]),
– [VREG] uloží dodávateľom elektrickej energie pre konečných spotrebiteľov, ktorí sú pripojení k rozvodnej alebo prenosovej sústave, administratívnu pokutu, ak daní dodávatelia nepredložili dostatočné množstvo osvedčení o ekologickej elektrickej energii, aby v súvislosti s uvedenými osvedčeniami splnili povinnú kvótu (článok 37 ods. 2 [dekrétu o elektrickej energii]),
– je výslovne uvedené, že záruky pôvodu pochádzajúce z iných krajín možno za určitých podmienok uznať na účely splnenia povinnej kvóty (článok 15c ods. 2 nariadenia [flámskej vlády z 5. marca 2004 v znení zmenenom a doplnenom nariadením z 8. júla 2005] [(táto odrážka sa nenachádza v otázke položenej vo veci C‑204/12)],
– [VREG] nemôže alebo nechce z dôvodu neexistencie vykonávacích opatrení flámskej vlády, ktorá uznala zhodu, resp. rovnocennosť predloženia týchto osvedčení, zohľadniť záruky pôvodu pochádzajúce z Nórska [a z Holandska] [toto spresnenie sa týka otázky položenej vo veci C‑204/12] [a z Dánska] [toto spresnenie sa týka otázky položenej vo veci C‑205/12] [a z Dánska/zo Švédska] [toto spresnenie sa týka otázky položenej vo veci C‑206/12] (článok 25 dekrétu [o elektrickej energii] a [i) pokiaľ ide o vec C‑204/12,] článok 15 ods. 1 nariadenia [flámskej vlády z 5. marca 2004 v znení zmenenom a doplnenom nariadením z 25. februára 2005], [ii) pokiaľ ide o veci C‑205/12 až C‑208/12,] článok 15c ods. 2 nariadenia [flámskej vlády z 5. marca 2004 v znení zmenenom a doplnenom nariadením z 8. júla 2005]), pričom zhodu, resp. rovnocennosť [VREG] v konkrétnom prípade neposudzoval,
– počas celej doby platnosti dekrétu [o elektrickej energii] sa pri kontrole splnenia povinných kvót skutočne zohľadňovali iba osvedčenia o [elektrickej energii], ktorá sa vyrobila vo Flámskom regióne, a na druhej strane nemali dodávatelia elektrickej energie pre konečných spotrebiteľov, ktorí sú pripojení k rozvodnej alebo prenosovej sústave, nijakú možnosť predložiť dôkaz o tom, že predložené záruky pôvodu [pochádzajúce z iných členských štátov Európskej únie] [(toto spresnenie sa nenachádza v otázke položenej vo veci C‑204/12)] spĺňajú podmienku existencie totožných alebo rovnocenných záruk vzťahujúcich sa na vydanie týchto osvedčení,
zlučiteľná s článkom 28 ES a článkom 11 Dohody o EHP alebo s článkom 30 ES a článkom 13 Dohody o EHP [vo veciach C‑207/12 a C‑208/12 sa otázka týka len článkov 11 a 13 Dohody o EHP]?
2. Je vnútroštátna právna úprava v zmysle [prvej otázky] v súlade s článkom 5 smernice [2001/77] [(vo veciach C‑207/12 a C‑208/12 je táto druhá otázka položená ‚len pre prípad, že uvedené ustanovenie je relevantné pre EHP‘)]?
3. Je vnútroštátna právna úprava v zmysle [prvej otázky] v súlade so zásadou rovnosti a so zákazom diskriminácie, ktoré sú zakotvené okrem iného v článku 18 ZFEÚ [veci C‑204/12 až C‑206/12], v článku 4 Dohody o EHP [veci C‑207/12 a C‑208/12] a v článku 3 smernice [2003/54] [(vo veciach C‑207/12 a C‑208/12 sa otázka týka uvedeného článku 3 ,len v prípade, že toto ustanovenie je relevantné pre EHP‘)]?“
III – Analýza
A – Úvodné pripomienky
1. Prípustnosť návrhov na začatie prejudiciálneho konania
38. VREG, Vlaamse Gewest (Flámsky región) a Vlaamse Gemeenschap (Flámske spoločenstvo)(15) spochybňujú prípustnosť návrhov na začatie prejudiciálneho konania predložených Súdnemu dvoru s odôvodnením, že Súdny dvor na jednej strane nemá právomoc na výklad vnútroštátneho práva ani na rozhodovanie o jeho zlučiteľnosti s právom Únie a na druhej strane tieto návrhy nie sú relevantné pre riešenie sporov vo veci samej, keďže vychádzajú z nesprávneho výkladu vnútroštátneho práva v tom zmysle, že vnútroštátny súd nesprávne považoval za rovnocenné záruky pôvodu a osvedčenia o ekologickej elektrickej energii, hoci v článku 25 dekrétu o elektrickej energii nie sú záruky pôvodu zahrnuté.
39. Táto dvojitá argumentácia nemá nijaký vplyv na moje presvedčenie vzhľadom na pravidlá, ktorými sa riadi rozdelenie právomocí medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi v rámci mechanizmu spolupráce stanoveného článkom 267 ZFEÚ.
40. Po prvé z ustálenej judikatúry vyplýva, že je výlučne úlohou vnútroštátnych súdov, ktoré vec prejednávajú a ktoré musia prevziať zodpovednosť za rozhodnutie sporu, aby s prihliadnutím na osobitné okolnosti každej veci posúdili tak potrebu prejudiciálneho rozhodnutia na vydanie svojho rozhodnutia, ako aj relevantnosť otázok, ktoré sa Súdnemu dvoru predkladajú. Preto pokiaľ sa položené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť. Okrem toho predpoklad relevantnosti prejudiciálnych otázok položených vnútroštátnymi súdmi možno vyvrátiť len vo výnimočných prípadoch, predovšetkým keď je zjavné, že požadovaný výklad ustanovení práva Únie uvedených v týchto otázkach nemá nijaký vzťah k realite ani k predmetu sporu vo veci samej.(16)
41. Po druhé Súdny dvor konštatoval, že hoci podľa doslovného znenia prejudiciálnych otázok je Súdny dvor vyzvaný, aby sa vyslovil k zlučiteľnosti ustanovenia vnútroštátneho práva s právom Únie, nič Súdnemu dvoru nebráni, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočnú odpoveď, ako aj výklad patriaci do rámca práva Únie, ktoré mu umožnia, aby sám rozhodol o zlučiteľnosti vnútroštátneho práva s právom Únie.(17)
42. Po tretie treba pripomenúť, že Súdnemu dvoru neprináleží rozhodovať o výklade vnútroštátneho práva.(18) Súdny dvor má totiž v rámci rozdelenia právomocí medzi súdy Únie a vnútroštátne súdy zohľadniť legislatívny rámec, do ktorého patrí prejudiciálna otázka, tak ako je vymedzený v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
43. V tomto prípade však vnútroštátny súd nepožaduje výklad vnútroštátneho práva, ale má pochybnosti v súvislosti so zlučiteľnosťou regionálneho systému podpory výroby elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie s rozličnými ustanoveniami primárneho i sekundárneho práva Únie preto, lebo tento systém bráni zohľadňovaniu záruk pôvodu pochádzajúcich z cudziny. V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sú jasne uvedené ustanovenia práva Únie, ktorých výklad sa požaduje, a vnútroštátny súd vysvetľuje aj súvislosť medzi týmto výkladom a príslušnými vnútornými predpismi. Okrem toho presne uvádza uplatniteľné ustanovenia vnútroštátneho práva a účinky legislatívnych zmien, ku ktorým došlo v priebehu roka 2005. Okrem toho chcem poznamenať, že opis predmetu sporov vo veci samej, ako aj legislatívneho a skutkového kontextu, do ktorého spadajú položené otázky, umožnil dotknutým osobám, aby v zmysle článku 23 ods. 2 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie užitočne predložili svoje pripomienky.
44. Návrhy na začatie prejudiciálneho konania teda musia byť vyhlásené za prípustné.
2. Uplatňovanie Dohody o EHP a jej prílohy IV (Energetika)
45. Pokiaľ ide o Dohodu o EHP, pripomeniem len, že podľa ustálenej judikatúry Súdnemu dvoru prináleží dbať na to, aby sa ustanovenia tejto dohody, ktoré sú v podstate totožné s ustanoveniami ZFEÚ, vykladali v členských štátoch jednotne.(19)
B – Odpoveď na otázky
46. Otázkami, ktoré treba posúdiť spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú článok 5 smernice 2001/77, prípadne články 28 ES a 30 ES, ako aj články 11 a 13 Dohody o EHP alebo zásada zákazu diskriminácie uvedená najmä v článku 12 ES, v článku 4 Dohody o EHP a v článku 3 smernice 2003/54 vykladať v tom zmysle, že bránia takej vnútroštátnej právnej úprave podpory obnoviteľných zdrojov energie, o akú ide vo veci samej, ktorá nepripúšťa zohľadnenie záruk pôvodu vydaných v inom členskom štáte Únie alebo EHP.
1. Výklad smernice 2001/77
47. Proti sebe stoja dva protichodné výklady ustanovení smernice 2001/77.
48. Na jednej strane VREG a i. a Komisia na základe rozlišovania medzi systémom uznávania záruk pôvodu zavedeným touto smernicou s cieľom zabezpečiť voľný pohyb [ekologickej] elektrickej energie a systémom osvedčení o ekologickej elektrickej energii zavedených v rámci vnútroštátnych systémov podpory odmietajú akúkoľvek nezlučiteľnosť flámskeho mechanizmu s uvedenou smernicou.
49. Komisia tvrdí, že z odôvodnení 10 a 11 smernice 2001/77 vyplýva, že treba rozlišovať medzi systémom záruk pôvodu zavedeným článkom 5 tejto smernice na uľahčenie obchodu s elektrickou energiou a na zvýšenie transparentnosti pre spotrebiteľov tým, že umožňuje preukázať, že elektrická energia bola vyrobená z obnoviteľných zdrojov energie, a systémom osvedčení o ekologickej elektrickej energii zavedeným určitými vnútroštátnymi systémami podpory v zmysle článku 4 uvedenej smernice. Cieľom týchto osvedčení o ekologickej elektrickej energii, na ktoré sa nevzťahuje harmonizovaný režim, je zas poskytovať dotácie na výrobu ekologickej elektrickej energie tým, že výrobcovia elektrickej energie získajú príspevok k príjmu pokrývajúci zvýšené náklady vyplývajúce z takej výroby. Na rozdiel od záruk pôvodu ide o obchodovateľné nástroje, s ktorými možno obchodovať na sekundárnom trhu, kde medzi sebou výrobcovia navzájom súťažia. Z toho vyplýva, že zo záruk pôvodu nevyplýva nijaké právo využívať také vnútroštátne systémy podpory a že členské štáty nemajú povinnosť uznávať záruky pôvodu pochádzajúce z iných členských štátov ako podklad splnenia vnútroštátnych kvót.
50. VREG a i. podporujú argumentáciu, ktorá tiež vychádza z rozlišovania medzi zárukami pôvodu a osvedčeniami o ekologickej elektrickej energii a odmieta uplatňovanie článku 5 smernice 2001/77, ktorý sa týka záruk pôvodu, v prospech článku 4 tejto smernice, ktorý sa týka systémov podpory. VREG a i. sa domnievajú, že záruky pôvodu určené na podporu obchodovania s ekologickou elektrickou energiou a na zvýšenie transparentnosti plnia inú úlohu, než je úloha osvedčení o ekologickej elektrickej energii, ktoré sú nástrojmi prispievajúcimi k plneniu povinnej vnútroštátnej kvóty v oblasti dodávok elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie. Konštatovaním, že vnútroštátny súd svoju prejudiciálnu otázku výslovne obmedzil na posúdenie zlučiteľnosti vnútornej právnej úpravy s článkom 5 smernice 2001/77, však VREG a i. v tomto smere uvádzajú, že systém záruk pôvodu existujúci vo Flámskom regióne je zlučiteľný s podmienkami uvedenými v tomto ustanovení.
51. Essent a holandská vláda na druhej strane zastávajú opačné stanovisko s odôvodnením, že sporný systém nepripúšťa zohľadňovanie záruk pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov, hoci takéto vylúčenie je podľa článku 5 ods. 4 smernice 2001/77 prípustné len na základe objektívnych, transparentných a nediskriminačných kritérií.
52. Podľa ich názoru z toho vyplýva, že flámska právna úprava nie je zlučiteľná so zásadou vzájomného uznávania záruk pôvodu.
53. V súvislosti s touto otázkou, na ktorú je potrebné hľadať odpoveď v súlade s metódami výkladu Súdneho dvora a postupne preskúmať znenie, normatívny kontext a ciele smernice 2001/77, nemám nijaké pochybnosti.
54. Článok 5 ods. 3 tejto smernice stanovuje, že záruky pôvodu, ktoré špecifikujú zdroj energie, z ktorého bola elektrická energia vyrobená, dátum a miesto výroby, majú výrobcom elektrickej energie slúžiť na to, aby mohli preukázať, že elektrická energia, ktorú predávajú, je vyrobená z obnoviteľných zdrojov energie. V článku 5 ods. 4 smernice 2001/77 je zakotvená zásada vzájomného uznávania záruk pôvodu, no pôsobnosť tohto uznávania je obmedzená, keďže záruky sa majú uznávať „výhradne ako dôkaz…“. Príslovka „výhradne“ je vyjadrením zámeru normotvorcu Únie obmedziť účinky vzájomného uznávania na preukazovanie ekologického pôvodu vyrobenej elektrickej energie.
55. V odôvodnení 10 uvedenej smernice je ďalej uvedené, že členské štáty nemusia uznávať nákup záruky pôvodu od ostatných členských štátov ani zodpovedajúci nákup elektrickej energie ako podklad splnenia povinných vnútroštátnych kvót a že systémy záruk pôvodu samy osebe nezakladajú právo na využívanie národných mechanizmov podpory.
56. Z toho vyplýva, že smernica 2001/77 neukladá povinnosť zohľadňovať záruky pôvodu pochádzajúce od zahraničných výrobcov v rámci takého vnútroštátneho systému podpory, akým je systém, o aký ide vo veci samej a ktorý spočíva vo vydávaní osvedčení o ekologickej elektrickej energii.
57. Tento doslovný výklad podporujú závery analýzy normatívneho kontextu smernice 2001/77. Je totiž nesporné, že smernica jasne rozlišuje medzi systémom záruk pôvodu a vnútroštátnymi mechanizmami podpory obnoviteľných zdrojov energie, ktorým venuje dva samostatné články. Zatiaľ čo článok 4 smernice 2001/77 stanovuje len to, že Komisia vyhodnotí uplatňovanie mechanizmov podpory, ktoré sa používajú v členských štátoch, a výslovne sa v ňom uvádza, že tieto mechanizmy môžu mať za následok obmedzovanie trhu, ak prispievajú k plneniu cieľov stanovených v článkoch 6 a 174 ES, článok 5 tej istej smernice vymedzuje a upravuje záruky pôvodu, ktoré majú uľahčiť obchodovanie s ekologickou elektrickou energiou, aby sa zabezpečilo ich vzájomné uznávanie. Z toho vyplýva, že záruky pôvodu a osvedčenia o ekologickej elektrickej energii predstavujú podľa smernice 2001/77 dva samostatné a odlišné právne nástroje.
58. Výklad, ktorý navrhujem, napokon potvrdzujú ciele smernice 2001/77 vyplývajúce najmä z jej odôvodnení. Cieľom smernice nie je úplná harmonizácia právnych predpisov týkajúcich sa elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie. Stanovuje iba národné indikatívne ciele spotreby a členské štáty môžu samy rozhodnúť o povahe a obsahu opatrení, ktoré prijmú s cieľom splniť uvedené ciele, v dôsledku čoho majú tieto štáty širokú právomoc voľnej úvahy. Smernica podľa svojich odôvodnení 14 až 16 zavádza prechodný režim, počas ktorého budú môcť členské štáty uplatňovať rozličné mechanizmy podpory vrátane osvedčení o ekologickej elektrickej energii, pre ktoré by bolo „predčasné“ prijať rámec pre celé Spoločenstvo. Keby však boli členské štáty povinné uznávať záruky pôvodu v rámci systémov podpory, znamenalo by to obmedzenie ich voľnej úvahy v tejto oblasti napriek tomu, že to zjavne nebol zámer normotvorcu Únie.
59. Všetko teda nasvedčuje tomu, že zo samotnej smernice 2001/77, ktorá robí zo záruk pôvodu a z osvedčení o ekologickej elektrickej energii dva samostatné a odlišné právne nástroje, nevyplýva rovnocenné postavenie týchto dvoch nástrojov v rámci vnútroštátnych systémov podpory výroby elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie.
60. V dôsledku toho treba preskúmať, či články 28 ES a 30 ES, ako aj článok 11 Dohody o EHP bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v sporoch vo veci samej.
2. Výklad pravidiel týkajúcich sa voľného pohybu tovaru
61. Podľa názoru vnútroštátneho súdu, ktorý odkazuje na rozsudok z 13. marca 2001, Preussen‑Elektra,(20) sa povinnosť dodávateľov elektrickej energie usadených vo Flámskom regióne nakupovať osvedčenia o ekologickej elektrickej energii na prvý pohľad javí ako opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu. Rechtbank van eerste aanleg te Brussel ďalej s odvolaním sa na obsah listu, ktorý 25. júla 2001 zaslala Komisia Belgickému kráľovstvu v súvislosti s oznámením o spornej právnej úprave z hľadiska ustanovení Zmlúv týkajúcich sa štátnej pomoci, poukazuje na to, že flámske orgány sa v tom čase výslovne zaviazali, že „umožnia dovozcom elektrickej energie preukázať dovoz ekologickej elektrickej energie, aby sa nenarušili pravidlá, ktorými sa riadi vnútorný trh…“.
62. VREG a i. sa domnievajú, že vnútroštátny súd nesprávne predpokladá, že v prípade záruk pôvodu ide o tovary v zmysle článku 28 ES, keďže tieto záruky nemožno takto klasifikovať vzhľadom na ich vedľajšiu a nehmotnú povahu. Za tovar možno považovať len elektrickú energiu, ale otázka, či flámska právna úprava obmedzuje voľný pohyb ekologickej elektrickej energie, nie je predmetom prejudiciálnej otázky. Sporný systém v každom prípade nevytvára obmedzenie, lebo ekologickú elektrickú energiu vyrábanú v cudzine možno voľne dovážať do Flámskeho regiónu. Pokiaľ ide o osvedčenia o ekologickej elektrickej energii pochádzajúce z iných členských štátov Únie alebo EHP, nie sú predmetom sporov vo veci samej a rovnako nepredstavujú tovary.
63. VREG a i. nakoniec tvrdia, že ak by bolo možné preukázať obmedzenie voľného pohybu tovaru, bolo by to odôvodnené naliehavými požiadavkami ochrany životného prostredia, a že flámska právna úprava predstavuje nediskriminačné, vhodné a primerané opatrenie.
64. Komisia v prvom rade poukazuje na to, že aj keď elektrickú energiu treba v súlade s judikatúrou Súdneho dvora považovať za tovar v zmysle článku 28 ES a článku 11 Dohody o EHP, neplatí to pre záruky pôvodu, ktoré majú vedľajšiu povahu vo vzťahu k elektrickej energii, s ktorou uľahčujú obchodovanie. Komisia sa ďalej domnieva, že takú právnu úpravu, o akú ide vo veci samej a ktorá kombinuje systém osvedčení o ekologickej elektrickej energii so systémom povinných kvót, nemožno považovať za rovnocennú s režimom napadnutým vo veci, v ktorej bolo rozhodnuté už citovaným rozsudkom Preussen Elektra, keďže distribútori elektrickej energie majú možnosť zásobovať sa ekologickou elektrickou energiou pochádzajúcou z iných členských štátov EÚ alebo EHP, nevylučuje však, že sporná právna úprava by prípadne mohla minimálne obmedziť voľný pohyb tovaru.
65. Komisia sa však domnieva, že toto obmedzenie je odôvodnené cieľom ochrany životného prostredia. V tomto smere tvrdí, že právna úprava, o akú ide vo veci samej, prispieva k znižovaniu emisií skleníkových plynov, podporuje regionálny prístup k otázke znečisťovania v súlade so zásadou nápravy škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji a je v súlade s povinnosťou stanoviť národné indikatívne ciele spotreby elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie, ktorú členským štátom ukladá smernica 2001/77, pričom Únia sa týmto spôsobom usiluje dosiahnuť, aby všetky členské štáty vyvážene a primerane prispievali k plneniu európskych cieľov v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov.
66. Komisia dôrazne poukazuje na neexistenciu harmonizácie mechanizmov verejnej podpory obnoviteľných zdrojov energie a ďalej uvádza, že vzhľadom na klimatické a geografické rozdiely medzi členskými štátmi treba zabrániť tomu, aby sa znečistenie sústreďovalo na regióny, kde je najťažšie vyrábať ekologickú elektrickú energiu z dôvodu nedostatku prírodných zdrojov, a zabezpečiť, aby cielená vnútroštátna pomoc aj v týchto regiónoch stimulovala miestnu výrobu ekologickej elektrickej energie. Komisia sa domnieva, že keby bola verejná podpora dostupná všetkým zahraničným výrobcom, mohlo by to spôsobiť ich prílev do vnútroštátnych systémov ponúkajúcich najpriaznivejšie podmienky, čo by malo za následok narušenie plnenia povinnosti dosahovať národné ciele, ktorú majú všetky členské štáty.
67. Essent poukazuje na to, že podľa judikatúry Súdneho dvora treba elektrickú energiu považovať za tovar,(21) a uvádza, že sporná právna úprava bola prijatá v rozpore so zákazom množstevných obmedzení dovozu a opatrení s rovnakým účinkom. Pokiaľ je výlučne na základe zemepisného pôvodu zamietnuté zohľadnenie záruk pôvodu pochádzajúcich z iných členských štátov Únie alebo EHP bez preskúmania ich rovnocennosti s osvedčeniami o ekologickej elektrickej energii vydanými vo Flámskom regióne, predstavuje to obmedzenie dovozu ekologickej elektrickej energie.
68. Žalobkyňa vo veci samej sa domnieva, že také opatrenie nemožno odôvodniť cieľom ochrany životného prostredia, keďže zahraničné záruky pôvodu z tohto hľadiska sledujú rovnaký cieľ ako osvedčenia o ekologickej elektrickej energii, a to zvýšenie výroby a spotreby ekologickej energie na vnútornom trhu. Ďalej uvádza, že cieľ podpory miestnej výroby nemožno uznať ako odôvodnenie, lebo tento zámer nevyplýva z dekrétu o elektrickej energii a dokonca by bol v rozpore s cieľom uvedeným v dôvodovej správe uvedeného dekrétu, ktorým je podpora rozvoja obnoviteľných zdrojov energie „v súlade s trhom“. Podpora miestnej výroby by sa navyše rovnala diskriminácii na základe pôvodu v prospech flámskych výrobcov.
69. S cieľom odpovedať na položenú otázku rozdelím svoje úvahy na tri etapy, pričom budem po prvé zisťovať, či sú pravidlá týkajúce sa voľného pohybu tovaru uplatniteľné, po druhé preskúmam, či sa na spornú právnu úpravu vzťahuje zákaz obmedzení, a po tretie uvediem možné odôvodnenia.
a) Uplatniteľnosť pravidiel týkajúcich sa voľného pohybu tovaru
70. Na úvod je potrebné pripomenúť, že vzhľadom na to, že smernica 2001/77 neharmonizuje systémy podpory obnoviteľných zdrojov energie, členské štáty musia naďalej dodržiavať základné slobody zakotvené v Zmluvách, medzi ktorými je aj voľný pohyb tovaru.
71. Na uplatňovanie tejto slobody treba, aby mala vnútroštátna právna úprava vplyv na pohyb určitého tovaru v zmysle Zmluvy o ES. Skôr než určím, či je to tak vo veciach samých, považujem za potrebné v krátkosti sa vrátiť k fungovaniu systému osvedčení o ekologickej elektrickej energii zavedeného flámskymi právnymi predpismi.
72. V prvom rade pripomínam, že politika podpory obnoviteľných zdrojov energie môže využívať viacero nástrojov, medzi ktoré patria systémy záruk nákupnej ceny, mechanizmy aukcií alebo systémy osvedčení o ekologickej elektrickej energii. Posledné uvedené systémy, ktoré boli zavedené vo viacerých členských štátoch, sa riadia pravidlami fungovania, pre ktoré je typická rôznorodosť.(22)
73. Čo sa týka konkrétne flámskej právnej úpravy, o akú ide vo veciach samých, systém osvedčení o ekologickej elektrickej energii zavedený od 1. januára 2001 sa zakladá na dvojitom mechanizme udeľovania osvedčení o ekologickej elektrickej energii výrobcom elektrickej energie, ktorí využívajú obnoviteľné zdroje energie, a súbežného zavedenia povinných kvót pre distribútorov elektrickej energie.
74. Na jednej strane sa udeľujú osvedčenia o ekologickej elektrickej energii výrobcom elektrickej energie za vopred určené množstvo elektrickej energie vyrobenej z obnoviteľných zdrojov energie alebo kvalitnými zariadeniami na výrobu kombinovanej elektrickej energie. Keďže tieto osvedčenia možno predávať, mechanizmus podporuje výrobu ekologickej elektrickej energie tým, že umožňuje výrobcom získavať príjmy nielen z predaja elektrickej energie v prenosovej sústave, ale aj z predaja osvedčení na trhu.
75. Na druhej strane majú distribútori elektrickej energie povinnosť splniť určitú kvótu nákupu osvedčení o ekologickej elektrickej energii vypočítanú v závislosti od celkového množstva elektrickej energie, ktorú predávajú spotrebiteľom. Distribútori, ktorí nedokážu každoročne splniť požadovanú kvótu osvedčení o ekologickej elektrickej energii, musia zaplatiť postupne sa zvyšujúcu administratívnu pokutu, ktorá de facto zodpovedá maximálnej cene, pričom výnosy z výberu pokút sa ukladajú do fondu určeného na podporu projektov rozvoja ekologických zdrojov energie.
76. Je nepopierateľné, že tento systém, ktorého cieľom je podporovať výrobu elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie vo Flámskom regióne, môže mať vplyv na dovoz ekologickej elektrickej energie z cudziny. Z tohto hľadiska sa domnievam, že nie je potrebné preukazovať, že samotné záruky pôvodu alebo osvedčenia o ekologickej elektrickej energii sú tovarmi v zmysle článku 28 ES. Stačí konštatovať, že z judikatúry Súdneho dvora, ktorý pojem tovar vymedzil široko,(23) nesporne vyplýva, že elektrickú energiu zaň treba považovať,(24) čiže jej pohybu v zásade nemožno brániť, v súlade s uvedeným článkom Zmluvy.
77. Teraz preskúmam prípadné obmedzenie.
b) Existencia obmedzenia voľného pohybu tovaru
78. Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry každá obchodnoprávna úprava členských štátov, ktorá môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne brániť obchodu v rámci Únie, sa má považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia v zmysle článku 28 ES.(25) Treba teda vymedziť účinok, ktorý môže mať taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, na voľný pohyb elektrickej energie.
79. Nepopieram, že takýto systém nebráni distribútorom elektrickej energie dovážať ekologickú elektrickú energiu pochádzajúcu z iných členských štátov Únie alebo EHP. Je však pravda, že tento systém môže, hoci aj nepriamo, obmedzovať pohyb ekologickej elektrickej energie.
80. Na jednej strane totiž systém ekonomicky zvýhodňuje výrobcov ekologickej elektrickej energie usadených vo Flámskom regióne vo vzťahu k iným výrobcom ekologickej elektrickej energie, keďže predaj osvedčení o ekologickej elektrickej energii im môže prinášať dodatočné príjmy k príjmom z predaja elektrickej energie.
81. Na druhej strane tento systém môže odradiť distribútorov elektrickej energie od dovozu ekologickej elektrickej energie, ktorej pôvod preukazuje záruka pôvodu, lebo dovoz takejto elektrickej energie nebude zohľadnený pri spĺňaní povinných kvót, takže súbežne s nákupom tejto elektrickej energie, ktorej cena už môže byť vyššia než cena elektrickej energie vyrábanej z tradičných zdrojov, musia získať flámske osvedčenia o ekologickej elektrickej energii.
82. Z toho vyplýva, že spornú vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá zvýhodňuje obchodovanie s ekologickou elektrickou energiou vyrobenou vo Flámskom regióne a zároveň obmedzuje potenciál dovozu ekologickej elektrickej energie, treba považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenie dovozu.
83. Toto opatrenie má navyše diskriminačné účinky, pretože vyhradzuje výhodu získanú predajom osvedčení o ekologickej elektrickej energii pre flámsku výrobu elektrickej energie v porovnaní s výrobou ekologickej elektrickej energie pochádzajúcej z iných členských štátov Únie alebo EHP.
84. Za predpokladu, že tvrdenia VREG a i. sa majú vykladať v tom zmysle, že spochybňujú podobnosť ekologickej elektrickej energie dovezenej z iných členských štátov, ktorej pôvod preukazuje záruka pôvodu, a ekologickej elektrickej energie vyrobenej vo Flámskom regióne, ktorej pôvod je zaručený osvedčením o ekologickej elektrickej energii, treba zdôrazniť, že VREG a i. netvrdia, že flámske osvedčenia o ekologickej elektrickej energii poskytujú dodatočnú záruku, pokiaľ ide o preukazovanie ekologického pôvodu vyrobenej elektrickej energie. Flámska právna úprava, ktorá osvedčenie o ekologickej elektrickej energii vymedzuje ako dokument preukazujúci, že výrobca počas určitého roka vyrobil isté množstvo ekologickej elektrickej energie,(26) pripúšťa využitie týchto osvedčení ako záruk pôvodu. Samotný VREG a i. na pojednávaní priznali, že jediný rozdiel medzi osvedčeniami o ekologickej elektrickej energii a zárukami pôvodu spočíva v tom, že osvedčenia o ekologickej elektrickej energii sa vydávajú pre výrobcov vyrábajúcich vo Flámskom regióne. Inými slovami, elektrická energia zaručená osvedčením o ekologickej elektrickej energii nie je „ekologickejšia“ než elektrická energia osvedčená zárukou pôvodu, ale jediný rozdiel medzi nimi spočíva v zemepisnom pôvode.
85. Treba ešte preskúmať, či je, alebo nie je toto diskriminačné obmedzenie odôvodnené.
c) Odôvodnenie obmedzenia voľného pohybu tovaru
i) Zásada
86. Súdny dvor mal už viackrát príležitosť konštatovať, že ochrana životného prostredia predstavuje cieľ vo všeobecnom záujme, ktorý odôvodňuje obmedzenia slobôd zakotvených v Zmluve. V tejto oblasti dokonca vytvoril osobitnú judikatúru, v ktorej zdôraznil zvýšenú podporu ochrany životného prostredia.
87. Podľa tradičného prístupu, ktorý Súdny dvor vo všeobecnosti uplatňuje, pokiaľ ide o možné odôvodnenie obmedzení obchodu v rámci Únie, možno naliehavými požiadavkami všeobecného záujmu odôvodniť iba tie opatrenia, ktoré sa bez rozdielu uplatňujú na tovary alebo na služby bez ohľadu na ich pôvod. Ak je však opatrenie diskriminačné, možno ho odôvodniť len ustanovením stanovujúcim výslovnú výnimku.(27) Ochrana životného prostredia, ktorá bola v práve Únie upravená nedávno, sa však nenachádza medzi naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu uvedenými v článku 30 ES, ktoré nemožno rozšíriť na iné prípady než na tie, ktoré sú taxatívne vymedzené, no predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu uznaný Súdnym dvorom. Tento cieľ by v dôsledku toho mohol v zásade odôvodniť len nediskriminačné opatrenia.
88. V judikatúre však nastal obrat, ktorý viedol k rozšíreniu možnosti odvolávať sa na ciele, ktoré nie sú uvedené v článku 30 ES, s cieľom odôvodniť vnútroštátne obmedzenia voľného pohybu tovaru.(28) Tento vývoj judikatúry mal dve hlavné etapy.
89. Prvú predstavovala vec nazývaná „Valónske odpadky“,(29) v ktorej išlo o belgické právne predpisy zakazujúce vo Valónsku spracovanie odpadkov pochádzajúcich z iného členského štátu alebo iného regiónu, než je Valónsky región. V tejto veci Súdny dvor najprv označil odpadky za tovar a pripomenul, že naliehavé požiadavky sa zohľadňujú iba v súvislosti s opatreniami, ktoré sa bez rozdielu uplatňujú na domáce a dovezené výrobky, a následne rozhodol, že vzhľadom na „osobitosť odpadkov“(30), ktoré je potrebné likvidovať čo najbližšie od miesta ich produkcie v súlade so zásadou nápravy škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji, „napadnuté opatrenia nemožno považovať za diskriminačné“(31).
90. Druhú etapu predstavovali rozsudok zo 14. júla 1998, Aher‑Waggon,(32) a už citovaný rozsudok Preussen Elektra. Posledný uvedený rozsudok sa týkal povinnosti dodávateľov elektrickej energie nakupovať elektrickú energiu vyrábanú z obnoviteľných zdrojov energie za minimálne ceny. Toto opatrenie sa síce nejavilo ako uplatniteľné bez rozdielu, lebo jednoznačne uprednostňovalo domácich výrobcov ekologickej elektrickej energie, u ktorých sa hospodárske subjekty museli zásobovať, no Súdny dvor neskúmal, či je opatrenie priamo diskriminačné, a rozhodol, že je odôvodnené cieľmi v oblasti ochrany životného prostredia, lebo prispieva k znižovaniu emisií skleníkových plynov, cieľom v oblasti ochrany zdravia a života osôb a zvierat, ako aj ochrany rastlín a osobitnými vlastnosťami elektrickej energie.
91. Sledovanie cieľa v oblasti ochrany životného prostredia teda môže mať za následok buď kompenzáciu, hoci aj preukázanej diskriminačnej povahy vnútroštátneho opatrenia, alebo to, že jednoducho netreba zisťovať, či opatrenie je, alebo nie je diskriminačné.
92. Z tohto vývoja, ktorý do rámca vnútorného trhu zahŕňa všetky obavy súvisiace so životným prostredím, sa síce môžem len tešiť, no musím tiež s poľutovaním konštatovať, že výnimka z pravidla, podľa ktorého môžu byť diskriminačné opatrenia odôvodnené iba ustanoveniami výslovne upravujúcimi výnimku, nie je výslovne uvedená v judikatúre Súdneho dvora, ale skôr kradmo vyplýva z úvah v jednotlivých prípadoch, ktoré sa riadia odlišnou logikou. Podľa môjho názoru je nevyhnutné vyjasniť situáciu tým, že sa oficiálne uzná možnosť uvádzať ochranu životného prostredia ako odôvodnenie opatrení obmedzujúcich voľný pohyb tovaru, aj keby boli diskriminačné. V tomto výslovnom zakotvení vidím tri série výhod.
93. Po prvé sa domnievam, že toto uznanie je nevyhnutné v dôsledku úsilia o právnu bezpečnosť, lebo výhodou by bolo rozptýlenie možných pretrvávajúcich pochybností v súvislosti s možnosťou odvolávať sa na ochranu životného prostredia ako na naliehavú požiadavku všeobecného záujmu odôvodňujúcu diskriminačné opatrenie.
94. Po druhé sa domnievam, že neoverovanie diskriminačnej povahy obmedzujúcich opatrení môže viesť k podstatnej nevýhode spočívajúcej v tom, že sa nemôže meniť intenzita preskúmania súdom, ktorému tieto opatrenia podliehajú, aby sa overilo, či sú primerané na zaručenie dosiahnutia sledovaného cieľa a či nejdú nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné. Nazdávam sa však, že diskriminačné opatrenia a zvlášť tie, ktoré sú v protiklade s takou dôležitou zásadou, akou je zákaz priamej diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, musia podliehať posilnenej požiadavke primeranosti.
95. Po tretie toto výslovné uznanie považujem predovšetkým za príležitosť udeliť ochrane životného prostredia popredné postavenie v právnom poriadku Únie a tým pokračovať vo vývoji, ktorý sa začal rozsudkom zo 7. februára 1985, ADBHU,(33) ktorý urobil z ochrany životného prostredia „jeden zo základných cieľov Spoločenstva“. Trvalo udržateľný rozvoj už figuruje medzi cieľmi Únie uvedenými v článku 3 ZEÚ,(34) ktorého odsek 3 stanovuje, že Únia „[sa usiluje] o trvalo udržateľný rozvoj Európy založený na… vysok[ej] úrov[ni] ochrany životného prostredia a zlepšeni[a] jeho kvality“. Úsilie o zvýšenú úroveň ochrany životného prostredia je ďalej zakotvené v článku 191 ZFEÚ, ktorému zodpovedá článok 174 ES, a v článku 37 Charty základných práv Európskej únie ako cieľ Únie. Okrem toho článok 11 ZFEÚ, ktorému zodpovedá článok 6 ES, stanovuje, že „požiadavky ochrany životného prostredia musia byť začlenené do vymedzenia a uskutočňovania politík Únie a činností, a to predovšetkým s ohľadom na podporu trvalo udržateľného rozvoja“.
96. Keby bola ochrana životného prostredia výslovne povýšená na naliehavú požiadavku všeobecného záujmu, na ktorú by sa dalo odvolávať s cieľom odôvodniť opatrenia obmedzujúce voľný pohyb, aj keby boli diskriminačné, prispelo by to podľa môjho názoru k zabezpečeniu jej prednosti pred inými dôvodmi.
97. Domnievam sa, že teoretické odôvodnenie tohto riešenia možno nájsť v zásade začlenenia, podľa ktorej ciele v oblasti ochrany životného prostredia, ktorých prierezový a zároveň základný charakter Súdny dvor zdôraznil,(35) musia byť zohľadnené pri vymedzení a uskutočňovaní politík a činností Únie. Táto zásada síce nestanovuje, že ochrana životného prostredia musí mať automaticky prednosť, no vyplýva z nej, že ciele v oblasti ochrany životného prostredia musia byť systematicky v rovnováhe s ostatnými základnými cieľmi Únie.(36)
98. Treba teda preskúmať, či flámsku právnu úpravu, ktorá podľa môjho názoru predstavuje diskriminačné obmedzenie voľného pohybu tovaru, možno odôvodniť naliehavými požiadavkami ochrany životného prostredia.
ii) Uplatnenie spornej vnútroštátnej právnej úpravy
99. Postupne preskúmam všetky uvádzané odôvodnenia.
100. Začnem odôvodneniami, ktoré sa spájajú s už citovaným rozsudkom Preussen Elektra. Súdny dvor v tomto rozsudku vychádzal z postupného charakteru liberalizácie trhu s elektrickou energiou, ktorá „ponecháva obmedzenia obchodu s elektrickou energiou medzi členskými štátmi“(37), ako aj z povahy elektrickej energie, ktorá je taká, že „v okamihu, ako je sprístupnená v prenosovej alebo distribučnej sieti, je ťažké určiť pôvod a najmä zdroj energie, z akého bola vyrobená“(38), Súdny dvor zohľadnil tiež skutočnosť, že nemecká právna úprava prispievala k znižovaniu emisií skleníkových plynov.
101. Domnievam sa, že v dôsledku vývoja právneho kontextu v súvislosti s vnútorným trhom s elektrickou energiou, ako aj s podporou obnoviteľných zdrojov energie už nie je možné prijať prvé dve odôvodnenia.
102. Po prvé chcem poukázať na to, že už citovaný rozsudok Preussen Elektra bol vyhlásený pred prijatím smernice 2003/54, ktorá predstavuje ďalšiu etapu liberalizácie trhu s elektrickou energiou zameranú najmä na boj proti obmedzeniu trhov.
103. Po druhé konštatujem, že v súčasnosti nemožno právoplatne uplatniť ani odôvodnenie založené na nemožnosti určiť pôvod elektrickej energie, keďže zavedenie záruk pôvodu smernicou 2001/77 malo umožniť práve zaručenie obnoviteľného pôvodu vyrobenej elektrickej energie.(39)
104. Ani odôvodnenie založené na prispievaní k znižovaniu emisií skleníkových plynov nepovažujem za presvedčivejšie, lebo elektrická energia vyrobená z obnoviteľných zdrojov energie v inom členskom štáte Únie alebo EHP by prispela k zníženiu emisií plynov vo Flámskom regióne rovnakou mierou ako elektrická energia vyrobená v tomto regióne z obnoviteľných zdrojov energie.(40)
105. Komisia sa odvoláva aj na potrebu dodržiavania zásady nápravy škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji. Ja si však nemyslím, že na túto zásadu, z ktorej s cieľom predchádzať škodám na životnom prostredí vyplýva náprava znečistenia pri jeho zdroji pomocou použitia menej škodlivých postupov a výrobkov a ktorá v dôsledku toho odôvodňuje miestne spracovanie odpadu,(41) by bolo možné právoplatne sa odvolávať na účely odôvodnenia diskriminácie vo vzťahu k elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie v iných členských štátoch.
106. Zdá sa, že ani dôvod, pre ktorý distribútori nemôžu predkladať záruky pôvodu pochádzajúce z cudziny, nemožno nájsť v cieli spočívajúcom v zaistení bezpečnosti energetických dodávok. Je zjavné, že pokiaľ ide o jej vonkajší aspekt, čiže vo vzťahu k tradičným zdrojom energie pochádzajúcim z tretích krajín, bezpečnosť dodávok nie je ohrozená. Nepreukázalo sa ani nebezpečenstvo ohrozenia vnútornej bezpečnosti dodávok, a to tým viac, že k jej zlepšeniu môže prispieť práve rozvoj prepojení medzi sieťami, ktoré podporujú diverzifikáciu dodávok a tým umožňujú vyrovnanie obmedzení obnoviteľných zdrojov energie vo vzťahu k cieľu spočívajúcemu v zaručení neprerušovaného zásobovania elektrickou energiou.(42)
107. Za presvedčivejšie nepovažujem ani tvrdenie založené na tom, že v smernici 2001/77 sú vymedzené národné ciele, ktorých plnenie by mohlo byť ohrozené v prípade otvorenia verejnej podpory pre všetkých zahraničných výrobcov ekologickej elektrickej energie.
108. Komisia vo svojom oznámení Rade a Európskemu parlamentu týkajúcom sa podielu obnoviteľných zdrojov energie v Európskej únii(43) najprv konštatovala, že pokiaľ sú národné ciele vymedzené z hľadiska spotreby elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie, spotreba elektrickej energie je vymedzená ako vnútroštátna výroba zvýšená o dovoz a znížená o vývoz, a následne uviedla, že členský štát môže do splnenia svojho národného cieľa zahrnúť príspevok v podobe dovozu z iného členského štátu, pokiaľ s tým štát vývozu prejaví výslovný súhlas a pokiaľ tento príspevok nebude zohľadnený dvakrát.
109. Komisia teda pripustila možnosť zohľadniť dovezenú ekologickú elektrickú energiu pri plnení cieľa členského štátu dovozu. Za týchto okolností nevidím spôsob, akým by mohol dovoz ekologickej elektrickej energie z cudziny narušiť plnenie národných cieľov.
110. Chápem síce úsilie vyhnúť sa nerovnomernému rozdeleniu zariadení na výrobu elektrickej energie z obnoviteľných zdrojov energie medzi jednotlivé štáty, domnievam sa však, že na ochranu životného prostredia sa vzťahuje spoločná politika Únie. Ochrana životného prostredia napokon nie je chápaná z čisto vnútroštátneho hľadiska, ale vzťahuje sa na ňu európska dynamika najmä v oblasti boja proti zmene klímy.(44) Treba preto brať do úvahy aj výhody, ktoré môžu vyplynúť z obchodovania s ekologickou elektrickou energiou v rámci Únie. Skutočný vplyv takého obchodu sa síce dá len ťažko vymedziť, možno sa však domnievať, že by mohol prispieť k zníženiu ceny obnoviteľných zdrojov energie tým, že by umožnil racionálnejšie rozmiestnenie výroby.
111. Ďalšie dve dôležité dôvody podporujú moje presvedčenie, že sporná právna úprava nemôže byť odôvodnená ochranou životného prostredia.
112. Po prvé rozlišovanie medzi zárukami pôvodu a osvedčeniami o ekologickej elektrickej energii, ktorého jednoznačnosť a význam sa usilovali preukázať VREG a i., je v skutočnosti veľmi nejasné tak vo flámskej právnej úprave, ako aj v praxi.(45) Osvedčenie o ekologickej elektrickej energii má totiž hodnotu záruky pôvodu, lebo ho možno použiť pri predaji elektrickej energie konečným spotrebiteľom. Ako navyše na pojednávaní pripustili samotní VREG a i., záruku pôvodu možno podobne ako osvedčenie o ekologickej elektrickej energii predať nezávisle od elektrickej energie. Osvedčenie o ekologickej elektrickej energii a záruka pôvodu sa teda pri vhodnej príležitosti chápu ako dve zložky toho istého nástroja a toto poňatie je veľmi vzdialené od pôvodnej logiky smernice 2001/77. Je paradoxné, že osvedčenie bez ohľadu na to, či je, alebo nie je premenované na záruku pôvodu, možno slobodne vyviezť, a teda sa môže začleniť do zahraničných systémov pomoci pre obnoviteľné zdroje energie, zatiaľ čo dovoz zahraničných nástrojov je zakázaný.
113. Okrem toho treba poukázať na to, do akej miery sa prax VREG javí ako hodná kritiky v tom zmysle, že v skutočnosti v nej ide o to, že záruka pôvodu sa mení na osvedčenie o ekologickej elektrickej energii len na účely predmetného regionálneho systému, keďže záruky pôvodu sa evidujú ako osvedčenia o ekologickej elektrickej energii, aby sa prípadne mohli použiť, ak by to bolo potrebné, a výlučne na základe rozhodnutia VREG. Potenciálne použiteľné osvedčenia o ekologickej elektrickej energii však majú určitú cenu, ktorú mali ako záruky pôvodu a ktorej výška, ako bolo vysvetlené na pojednávaní, je – pokiaľ je všetko ostatné nezmenené – podstatne nižšia ako cena „bežného“ osvedčenia o ekologickej elektrickej energii. Z toho vyplýva, že tento spôsob určovania cien sa vymyká zamýšľanému bežnému spôsobu určovania cien – konfliktu ponuky a dopytu na sekundárnom trhu s osvedčeniami o ekologickej elektrickej energii, ktorého riadne fungovanie je teda touto praxou narušené. Komisia vo svojom písomnom vyjadrení uviedla a na pojednávaní potvrdila, že systém osvedčení o ekologickej elektrickej energii sa uplatňuje v ôsmich členských štátoch. Na základe toho si možno predstaviť rozsah tohto narušenia zo strany skúmaného systému.
114. Po druhé z listu, ktorý 25. júla 2001 zaslala Komisia Belgickému kráľovstvu, bez ohľadu na jeho prekvapivý výklad uvedený Komisiou na pojednávaní jasne vyplýva, že súčasná flámska právna úprava nie je v súlade so záväzkami, ktoré prijala flámska vláda pri príležitosti oznámenia tejto právnej úpravy vzhľadom na ustanovenia Zmlúv týkajúce sa štátnej pomoci. Ja som veľmi zdržanlivý voči tomu, aby sa odobrilo toto porušenie prijatého záväzku, ktoré nemožno odôvodniť ochranou životného prostredia.
115. Z týchto dôvodov sa domnievam, že článok 5 smernice 2001/77 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave podpory obnoviteľných zdrojov energie, o akú ide vo veci samej, ktorá nepripúšťa zohľadňovanie záruk pôvodu vydaných v inom členskom štáte Únie alebo EHP, pričom však článok 28 ES a článok 11 Dohody o EHP bránia takej právnej úprave, ktorá diskriminačným spôsobom obmedzuje obchod medzi členskými štátmi a nie je odôvodnená naliehavými požiadavkami ochrany životného prostredia.(46)
IV – Návrh
116. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky položené Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgicko) takto:
Článok 5 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/77/ES z 27. januára 2001 o podpore elektrickej energie vyrábanej z obnoviteľných zdrojov energie na vnútornom trhu s elektrickou energiou sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave podpory obnoviteľných zdrojov energie, o akú ide vo veci samej, na základe ktorej sa výrobcom ekologickej elektrickej energie v určitom regióne udeľujú osvedčenia o ekologickej elektrickej energii a ktorá distribútorom elektrickej energie ukladá povinnosť každoročne predložiť istý počet osvedčení o ekologickej elektrickej energii zodpovedajúci kvóte a nepripúšťa zohľadnenie záruk pôvodu vydaných v inom členskom štáte Európskej únie alebo Európskeho hospodárskeho priestoru. Článok 28 ES a článok 11 Dohody o Európskom hospodárskom priestore z 2. mája 1992 však bránia takej právnej úprave, ktorá diskriminačným spôsobom narúša obchod medzi členskými štátmi Európskej únie alebo Európskeho hospodárskeho priestoru a nie je odôvodnená naliehavými požiadavkami ochrany životného prostredia.