DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
22 mai 2012(*)
« FEOGA – Section ‘Orientation’ – Réduction d’un concours financier – Mesures de soutien aux investissements dans les exploitations agricoles – Efficacité des contrôles »
Dans l’affaire T‑345/10,
République portugaise, représentée par MM. L. Inez Fernandes et J. Saraiva de Almeida, en qualité d’agents, assistés de Me M. Figueiredo, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Guerra e Andrade et G. von Rintelen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission C (2010) 4255, du 29 juin 2010, relative à l’application de corrections financières au concours du FEOGA, section « Orientation », alloué au programme opérationnel CCI 1999.PT.06.I.PO.007 (Portugal – Programme national, objectif n° 1) au titre de la mesure « Investissements dans les exploitations agricoles »,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová, président, K. Jürimäe et M. M. van der Woude (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 décembre 2011,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Du 19 au 23 juin 2006, les services de la Commission des Communautés européennes ont effectué des contrôles sur place au Portugal, conformément à l’article 38, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161, p. 1). Ces contrôles portaient notamment sur le respect des conditions imposées par le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80) ? ainsi que par le règlement (CE) n° 438/2001 de la Commission, du 2 mars 2001, fixant les modalités d’application du règlement n° 1260/1999 en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle du concours octroyé au titre des fonds structurels (JO L 63, p. 21).
2 Par lettre du 2 octobre 2006, la Commission a informé les autorités portugaises des constatations effectuées lors de ces contrôles et a recommandé certaines mesures d’amélioration. Les déficiences relevées se rapportaient au contrôle du respect de la condition d’éligibilité à l’aide aux investissements énoncée à l’article 5, deuxième tiret, du règlement n° 1257/1999, relative aux conditions minimales requises dans les domaines de l’environnement, de l’hygiène et du bien-être des animaux (ci-après les « normes minimales »).
3 Le 29 novembre 2006, les autorités portugaises ont répondu à cette lettre.
4 Après avoir analysé les données fournies par les autorités portugaises, la Commission a convié ces autorités à une réunion, qui s’est tenue à Bruxelles le 15 mai 2007.
5 Selon le compte rendu de cette réunion, transmis aux autorités portugaises le 29 juin 2007, lesdites autorités ont expliqué à la Commission que les procédures de contrôle étaient perfectibles et que de nouvelles procédures avaient été mises en œuvre à partir du mois de novembre 2006. S’agissant de la période antérieure, elles ont annoncé qu’elles avaient commencé à réexaminer toutes les opérations affectées par les déficiences, en effectuant des contrôles croisés entre les données des projets approuvés relatives aux normes minimales et les données fournies par les autorités compétentes, et qu’elles allaient recouvrer les paiements indus. Elles ont affirmé qu’elles avaient effectué des contrôles sur place. Selon le même compte rendu, ces contrôles sur place n’étaient cependant pas documentés. Enfin, il est indiqué que la Commission a demandé aux autorités portugaises une série d’informations.
6 Par lettre du 27 juillet 2007, les autorités portugaises ont répondu à cette demande d’informations, en fournissant trois déclarations de bénéficiaires et un plan d’action pour les mesures de réexamen visant la période antérieure au mois de novembre 2006.
7 Par lettres du 1er octobre 2007, du 28 décembre 2007 et du 20 novembre 2008, les autorités portugaises ont envoyé à la Commission des rapports sur les résultats de contrôles croisés portant sur le respect des normes minimales dans le cadre des mesures de soutien en faveur des investissements dans les exploitations agricoles.
8 Le 9 février 2009, la Commission a fait part aux autorités portugaises de ses conclusions et de son intention de suspendre les paiements intermédiaires concernés et a convié les autorités portugaises à une audience, conformément à l’article 39, paragraphe 2, du règlement n° 1260/1999.
9 Cette audience a eu lieu le 27 mars 2009. Selon son compte rendu rédigé le 21 avril 2009, les autorités portugaises ont affirmé, en ce qui concerne la période antérieure au mois de novembre 2006, que la véracité des déclarations relatives au respect des normes minimales effectuées par les bénéficiaires à l’appui de leurs demandes de mesures de soutien aux investissements dans les exploitations agricoles, sous forme d’« autodéclarations », avait fait l’objet d’une vérification à l’occasion d’inspections sur place. Il ressort de ce compte rendu que la direction générale (DG) « Agriculture et développement rural » de la Commission a affirmé ne pas disposer de preuves de ces contrôles et de l’échange d’informations entre les services compétents. Le même compte rendu indique que cette DG a estimé que la conformité des « autodéclarations » susmentionnées avec les certificats administratifs nationaux n’avait pas été vérifiée systématiquement, même en ce qui concerne les bénéficiaires affirmant avoir fait l’objet d’une inspection par les autorités compétentes.
10 Le compte rendu de l’audience du 27 mars 2009 fait également état de la réaction des autorités portugaises. Elles ont affirmé que, en raison du grand nombre de demandes, il n’était pas possible d’effectuer un vaste contrôle préalable portant sur toutes les demandes, avant la décision d’octroi de l’aide. Elles auraient soigneusement examiné les documents transmis par les demandeurs de mesures de soutien. Le compte rendu précise ensuite que les autorités portugaises estiment les dépenses irrégulières à 0,5 % du budget concerné. Ces autorités se sont également référées aux rapports relatifs aux résultats des contrôles croisés, qui auraient été efficaces et qui auraient révélé un taux d’erreur inférieur à 1 %.
11 Le compte rendu susmentionné énonce en conclusion que la Commission souhaite obtenir des informations supplémentaires afin de pouvoir mieux analyser le non-respect des exigences imposées par l’article 5 du règlement n° 1257/1999 et par l’article 4 du règlement n° 438/2001.
12 Ce compte rendu a été envoyé aux autorités portugaises le 18 mai 2009. Dans la lettre de transmission, la Commission précise qu’il se réfère aux points essentiels discutés lors de l’audience et aux conclusions préliminaires. La lettre invite les autorités portugaises à communiquer leurs observations dans un délai de quatre semaines à compter de sa réception.
13 Les autorités portugaises ont répondu par lettre du 26 juin 2009.
14 Le 3 décembre 2009, la Commission a réagi à la lettre du 26 juin 2009, en annonçant qu’elle proposait d’exclure une somme de 16 411 829,46 euros du financement communautaire. En se référant au document C (2001) 476, du 2 mars 2001, intitulé « Orientations définissant les principes, les critères et les barèmes indicatifs à appliquer par les services de la Commission pour la détermination des corrections financières visées à l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1260/1999» (ci-après les « orientations de 2001 ») , l’annexe de la lettre du 3 décembre 2009 conclut qu’une correction forfaitaire de 5 % applicable à la somme de 328 236 589,27 euros, qui correspond au montant concerné par les mesures relatives aux investissements dans les exploitations agricoles, est appropriée.
15 Par lettre du 5 mars 2010, les autorités portugaises ont répondu à la lettre de la Commission du 3 décembre 2009.
16 Les autorités portugaises ont réitéré leur position dans une note soumise le 24 mars 2010 au comité des structures agricoles et du développement rural de la DG « Agriculture et développement rural ».
17 Par lettre du 15 juin 2010, la Commission a réagi à la prise de position des autorités portugaises.
18 Le 29 juin 2010, la Commission a adopté, sur la base de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999, la décision relative à l’application de corrections financières au concours du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Orientation », alloué au programme opérationnel CCI 1999.PT.06.1.PO.007 (Portugal – Programme national objectif n° 1) au titre de la mesure « Investissements dans les exploitations agricoles », qui réduit de 16 411 829,46 euros le concours du FEOGA section « Orientation » alloué pour les dépenses entérinées en vertu de la décision C (2000) 2878 de la Commission, du 30 octobre 2000, dans le cadre du programme susmentionné (ci-après la « décision attaquée »).
19 La décision attaquée procède à un rappel des échanges qui ont eu lieu entre la Commission et les autorités portugaises. Considérant que les contrôles déficients affectaient une condition d’éligibilité à l’aide prévue par l’article 5 du règlement n° 1257/1999, la Commission a conclu que, en raison de l’absence de ce contrôle essentiel, les dispositions de l’article 4 du règlement n° 438/2001 n’avaient pas été respectées (voir considérant 16). En conséquence, elle a appliqué, conformément aux orientations de 2001, une correction forfaitaire de 5 % sur le montant concerné par les mesures de soutien aux investissements dans les exploitations agricoles, à savoir 328 236 589,27 euros (voir considérants 17 et 18). Le montant de cette correction s’élève ainsi à 16 411 829,46 euros.
Procédure et conclusions des parties
20 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 août 2010, la République portugaise a introduit le présent recours.
21 La République portugaise conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– à titre principal, annuler la décision attaquée ;
– à titre subsidiaire, annuler la décision attaquée en ce qu’elle porte sur le financement communautaire des dépenses effectuées par elle relativement aux candidatures :
– approuvées entre le 28 octobre 2003 et novembre 2006 qui s’élèvent à 194 347 574,29 euros ;
– se rapportant aux « investissements dans des exploitations agricoles » liées à l’installation de jeunes agriculteurs qui s’élèvent à 94 621 812,06 euros ;
– condamner la Commission aux dépens.
22 Lors de l’audience, la République portugaise a confirmé que la formulation de son premier chef de conclusion subsidiaire (voir point 21 ci-dessus) comportait une erreur de plume. Comme cela ressort d’ailleurs de l’argumentation développée dans la requête, ce chef de conclusion tend à obtenir l’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle porte sur les subventions en cause approuvées avant le 28 octobre 2003.
23 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République portugaise aux dépens.
24 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d’instruction préalables.
En droit
25 Dans sa requête, la République portugaise a avancé huit moyens à l’appui de ses conclusions. Après avoir pris connaissance des explications données par la Commission dans son mémoire en défense, elle a renoncé, au stade de la réplique, à son premier moyen, tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée et d’une violation de l’article 250 TFUE.
26 Par ailleurs, à l’appui de son cinquième moyen, intitulé « De la violation de l’article 4 du règlement [...] n° 438/2001 », la République portugaise se fonde essentiellement sur l’absence de définition du contenu des normes minimales visées à l’article 5 du règlement n° 1257/1999, dont l’absence de contrôle adéquat par les autorités nationales lui est reproché. Dans ce cadre, elle invoque, d’une part, le défaut de motivation de la décision attaquée et, d’autre part, la violation de l’article 4 du règlement n° 438/2001 lu en combinaison avec l’article 5 du règlement n° 1257/1999. En outre, le sixième moyen, intitulé « De la violation de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999 », recoupant le moyen susmentionné tiré de la violation de l’article 4 du règlement n° 438/2001lu en combinaison avec l’article 5 du règlement n° 1257/1999, il est opportun de les regrouper. Il convient dès lors de requalifier ces deux moyens de quatrième et cinquième moyens, tirés, d’une part, d’un défaut de motivation et, d’autre part, de la violation de l’article 4 du règlement n° 438/2001 lu en combinaison avec l’article 5 du règlement n° 1257/1999.
27 Les sept moyens finalement invoqués par la République portugaise seront ainsi désignés et examinés dans l’ordre qui suit. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999, le deuxième, d’une application rétroactive de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999 et, le troisième, d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission, du 26 février 2002, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 (JO L 74, p. 1). Les quatrième et cinquième moyens sont respectivement tirés d’un défaut de motivation et de la violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 438/2001 lu en combinaison avec l’article 5 du règlement n° 1257/1999. Le sixième moyen est tiré de la violation du principe d’égalité de traitement, et le septième est relatif aux risques financiers encourus par le FEOGA.
A – Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999
28 La République portugaise fait valoir que la Commission n’a pas respecté le délai de trois mois imposé par l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999, dans lequel, à l’expiration du précédent délai accordé à l’État membre tenu d’effectuer des corrections, elle peut décider, notamment, de procéder aux corrections financières requises. Elle relève que l’audience visée à l’article 39, paragraphe 2, du même règlement s’est tenue le 27 mars 2009 et que la décision attaquée a été adoptée le 29 juin 2010. La Commission aurait ainsi violé le délai que le Conseil lui aurait imposé et, partant, le principe de sécurité juridique. Cette interprétation serait confirmée par le libellé de l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 448/2001 de la Commission, du 2 mars 200,1 fixant les modalités d’application du règlement n° 1260/1999 en ce qui concerne la procédure de mise en œuvre des corrections financières applicables au concours octroyé au titre des fonds structurels (JO L 64, p. 13).
29 La Commission conteste cette argumentation.
30 Il y a lieu de rappeler tout d’abord que, selon la jurisprudence, la procédure d’apurement des comptes a pour objet essentiel d’assurer que les dépenses engagées par les autorités nationales l’ont été selon les règles de l’Union européenne (arrêt de la Cour du 27 janvier 1988, Danemark/Commission, 349/85, Rec. p. 169, point 19).
31 Les articles 38 et 39 du règlement n° 1260/1999 prévoient à cette fin une procédure de coopération entre les États membres et la Commission, offrant aux États membres concernés toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 29 janvier 1998, Grèce/Commission C‑61/95, Rec. p. I‑207, point 39). Selon cette procédure, la Commission et les États membres s’efforcent d’identifier et d’analyser, dans un esprit de coopération fondé sur le partenariat, toutes les données pertinentes, afin d’éviter la prise en charge par le FEOGA de dépenses irrégulières et en vue d’appliquer les corrections financières nécessaires.
32 Il convient de souligner ensuite que la Commission est obligée d’écarter de la prise en charge par le FEOGA les dépenses qui n’ont pas été effectuées conformément aux règles de l’Union. Cette obligation ne disparaît pas du seul fait que la décision de la Commission intervient après l’expiration du délai de trois mois à partir de la date de l’audience, prévu par l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999 lu en combinaison avec l’article 5, paragraphe 3, du règlement n° 448/2001. À défaut de toute sanction attachée à l’inobservation de ce délai, celui-ci ne peut être considéré, compte tenu de la nature de la procédure prévue aux articles 38 et 39 du règlement n° 1260/1999 dont l’objet essentiel est de s’assurer que les dépenses engagées par les autorités nationales l’ont été selon les règles communautaires, que comme un délai d’ordre, sous réserve de l’atteinte aux intérêts d’un État membre (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 4 juillet 1996, Grèce/Commission, C‑50/94, Rec. p. I‑3331, point 6).
33 En conséquence, le simple dépassement de ce délai d’ordre par la Commission ne saurait constituer une violation du principe de sécurité juridique. À cet égard, il convient de relever que la République portugaise ne soutient pas que la décision attaquée n’a pas été adoptée dans un délai raisonnable.
34 En tout état de cause, en l’espèce, il y a lieu d’observer que les discussions engagées entre les autorités portugaises et la Commission en vue d’identifier et d’analyser les données relatives aux dépenses faites au titre de l’article 5 du règlement n° 1257/1999 n’avaient pas encore abouti à une prise de position finale de la part des services de la Commission dans les trois mois qui ont suivi l’audience du 27 mars 1999. En effet, les échanges de données et d’arguments entre les parties se sont poursuivis jusqu’en juin 2010, lorsque les services de la Commission ont communiqué aux autorités portugaises les résultats de l’analyse des informations que ces autorités leur avaient soumises par lettre du 5 mars 2010.
35 Ainsi, la Commission a poursuivi le dialogue avec les autorités portugaises en vue d’arriver à un accord sur les conclusions à tirer des constatations faites lors de l’audit de juin 2006. Le dépassement du délai litigieux ne résultait donc pas de l’inactivité de la Commission, mais au contraire de la poursuite de ce dialogue. À cet égard, la République portugaise ne soutient d’ailleurs pas que, en raison du dépassement du délai litigieux, elle n’a pas disposé de toutes les garanties requises pour présenter son point de vue. En particulier, elle n’invoque ni n’établit aucune atteinte à ses intérêts au sens de la jurisprudence susmentionnée (voir point 32 ci-dessus).
36 Il suffit dès lors de constater que la Commission a agi en l’espèce dans le respect des intérêts de l’État membre concerné, conformément à l’objet et à la nature contradictoire de la procédure, laquelle vise à éviter la prise en charge par le FEOGA de dépenses irrégulières tout en tenant dûment compte des observations des autorités nationales concernées (voir point 32 ci-dessus).
37 Dans ces conditions, l’adoption par la Commission de la décision attaquée après l’expiration du délai d’ordre prévu à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1257/1999 ne saurait exercer une incidence sur la validité de cette décision, dans la mesure où le dépassement de ce délai non impératif n’a pas porté atteinte aux intérêts de la République portugaise.
38 Il s’ensuit que le premier moyen, tiré de la violation de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999, doit être rejeté comme étant non fondé.
B – Sur le deuxième moyen, tiré d’une application rétroactive de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999
39 La République portugaise soutient que l’obligation de respecter les normes minimales à la date de la décision d’octroi de l’aide n’a été introduite que par le règlement (CE) n° 1783/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, modifiant le règlement n° 1257/1999 (JO L 270, p. 70), entré en vigueur le 28 octobre 2003. Le règlement (CE) n° 1750/1999 de la Commission, du 23 juillet 1999, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 (JO L 214, p. 31), n’aurait pas pu déroger à ce règlement de base du Conseil. Il s’ensuit, selon la République portugaise, que la violation de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999, à la supposer établie, ne pourrait avoir des conséquences financières que pour la période comprise entre le 28 octobre 2003 et novembre 2006. Il conviendrait dès lors de soustraire de l’assiette de la correction financière le montant de 194 347 574,29 euros, versé avant le 28 octobre 2003.
40 La Commission conteste cette argumentation.
41 S’agissant des aides communautaires aux investissements dans les exploitations agricoles, le considérant 18 du règlement n° 1257/1999 indique que ces aides ont pour but de moderniser les exploitations agricoles et d’améliorer leur viabilité. L’article 4 de ce règlement précise que les mesures de soutien aux investissements dans les exploitations agricoles visent à contribuer à l’amélioration des revenus agricoles ainsi qu’à celle des conditions de vie, de travail et de production. Cet article prévoit cinq catégories d’investissements susceptibles d’être financées. Parmi celles-ci figurent notamment les investissements visant à la préservation et à l’amélioration de l’environnement naturel, des conditions d’hygiène et des normes en matière de bien-être des animaux.
42 L’article 5 du règlement n° 1257/1999 définit les conditions auxquelles les exploitations agricoles doivent satisfaire pour bénéficier des mesures de soutien aux investissements, visées à l’article 4 dudit règlement. Il ressort d’une lecture d’ensemble de ce règlement que ces conditions constituent des conditions d’éligibilité à l’aide. Premièrement, l’article 5 du règlement n° 1257/1999 indique de façon expresse, notamment, que l’aide est limitée aux exploitations agricoles « qui remplissent les conditions minimales requises dans les domaines de l’environnement, de l’hygiène et du bien-être des animaux ». Le respect des normes minimales constitue ainsi l’une des conditions de base auxquelles une exploitation agricole doit satisfaire pour être éligible à l’octroi de l’aide visée à l’article 4 du même règlement, étant entendu qu’une telle aide peut notamment viser à améliorer l’hygiène et le bien-être des animaux au-delà de ces conditions minimales (voir point 41 ci-dessus). Deuxièmement, le considérant 19 du règlement n° 1257/1999, qui se réfère à l’aide à l’investissement, prévoit une simplification des conditions d’éligibilité. Ces conditions ne peuvent être que celles visées à l’article 5 dudit règlement pour ce qui est de l’aide aux investissements dans les exploitations agricoles.
43 Or, en l’absence de dispositions contraires, les conditions d’éligibilité à une aide doivent nécessairement être réunies au moment où celle-ci est accordée. En l’occurrence, l’article 2, premier alinéa, du règlement n° 1750/1999, selon lequel les conditions énoncées à l’article 5 du règlement n° 1257/1999 doivent être remplies à la date à laquelle la décision individuelle d’accorder le soutien est adoptée, ne fait que confirmer ce qui ressort du libellé et du contexte de l’article 5, susmentionné (voir point 41 ci-dessus). Par ailleurs, la précision apportée par l’article 2 du règlement n° 1750/1999, en ce qui concerne la définition du moment auquel les conditions d’éligibilité énoncées à l’article 5 du règlement n° 1257/1999 doivent être remplies, ne réside pas dans son premier alinéa, rappelant la règle selon laquelle ces conditions doivent être réunies lors de l’adoption de la décision d’aide, mais dans son deuxième alinéa, qui permet de déroger à cette règle lorsque les investissements sont réalisés dans le but de se conformer à des normes minimales nouvellement imposées.
44 Comme l’article 2, premier alinéa, du règlement n° 1750/1999 se limite à rappeler que les conditions pour le soutien aux investissements doivent être réunies à la date à laquelle la décision individuelle d’accorder un soutien est accordée, l’argument de la République portugaise selon lequel la Commission aurait outrepassé, dans cette disposition, les limites des compétences d’exécution qui lui sont conférées par l’article 34 du règlement n° 1257/1999 est privé de tout fondement.
45 Il s’ensuit que la règle, selon laquelle les exploitations agricoles qui souhaitent bénéficier de mesures de soutien aux investissements doivent respecter les normes minimales à la date d’adoption de la décision individuelle leur accordant l’aide s’imposait dès l’entrée en vigueur du règlement n° 1257/1999, le 1er janvier 2000.
46 Le deuxième moyen, tiré d’une application rétroactive de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999, doit dès lors être rejeté comme non fondé.
C – Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 445/2002
47 La République portugaise rappelle que l’article 8 du règlement n° 1257/1999 prévoit un soutien financier destiné à faciliter l’installation de jeunes agriculteurs et que ce soutien, en vertu de l’article 38 dudit règlement, peut être cumulé avec d’autres catégories d’aides, pour autant que l’ensemble des mesures soit cohérent. Selon la République portugaise, un jeune agriculteur ne saurait faire l’objet d’un contrôle avant l’approbation de son projet, puisqu’il n’est pas encore installé. Les autorités portugaises auraient dès lors effectué les contrôles relatifs au respect des normes minimales par les jeunes agriculteurs durant les trois années suivant leur installation, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 445/2002. La décision attaquée enfreindrait cet article, pour autant que la correction financière concerne des dépenses relatives à des investissements dans des exploitations agricoles liés à la première installation de jeunes agriculteurs.
48 La Commission conteste cette argumentation.
49 À cet égard, il y a lieu de relever que le fait qu’un État membre permette à certains agriculteurs, notamment aux jeunes agriculteurs, de bénéficier cumulativement de différentes catégories d’aides prévues par le règlement n° 1257/1999 ne lui permet pas pour autant de déroger aux conditions d’éligibilité que ce règlement impose pour chacune de ces catégories d’aides.
50 Or, l’article 5 du règlement n° 1257/1999, tel qu’il a été modifié par le règlement n° 1783/2003 , prévoit que l’aide aux investissements dans les exploitations agricoles ne peut être octroyée qu’à des exploitations qui répondent à certaines conditions. Un soutien aux investissements ne peut donc être accordé que si le demandeur dispose d’une exploitation agricole préexistante respectant ces conditions, parmi lesquelles figure l’obligation de satisfaire aux normes minimales.
51 Il en découle qu’un jeune agriculteur s’installant pour la première fois sur une exploitation agricole ne peut bénéficier d’une aide aux investissements, au titre de l’article 5 du règlement n° 1257/1999, que si cette exploitation répond aux normes minimales. Contrairement aux allégations de la République portugaise, la circonstance que cet agriculteur ne soit pas encore installé ne saurait constituer un obstacle au contrôle de l’éligibilité de l’exploitation sur laquelle il projette de s’installer, au regard des conditions énoncées à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999.
52 Par ailleurs, il convient de relever que, même en ce qui concerne l’aide à l’installation de jeunes agriculteurs, régie par l’article 8 du règlement n° 1257/1999 et distincte de l’aide aux investissements dans les exploitations agricoles en cause en l’espèce, ledit article 8 subordonne l’octroi d’une aide à l’installation notamment à la condition que le jeune agriculteur s’installe pour la première fois sur une exploitation agricole « qui satisfait aux normes minimales requises en matière d’environnement, d’hygiène et de bien-être des animaux ». À l’instar des autres conditions d’éligibilité, cette condition relative au respect des normes minimales doit en principe être remplie lors de l’adoption de la décision d’octroi de l’aide, comme le rappellent expressément l’article 5, premier alinéa, du règlement n° 1750/1999 ainsi que l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 445/2002 abrogeant le règlement n° 1750/1999, que l’aide spécifique à l’installation soit accordée en vue de faciliter l’installation elle-même ou, après l’établissement initial du jeune agriculteur, en vue de favoriser l’adaptation de la structure de son exploitation conformément au considérant 20 du règlement n° 1257/1999.
53 Il est vrai que l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 445/2002, reprenant les dispositions identiques à celles de l’article 5, second alinéa, du règlement n° 1750/1999, permet aux États membres de prévoir un délai pour satisfaire aux normes minimales si une période d’adaptation s’avère nécessaire pour faciliter l’établissement du jeune agriculteur ou l’adaptation de la structure de son exploitation. Toutefois, cette faculté des États membres de déroger au principe selon lequel la condition d’éligibilité relative au respect des normes minimales doit être remplie lors de l’adoption de la décision individuelle d’octroi de l’aide (voir point 52 ci-dessus) est uniquement prévue en ce qui concerne les mesures de soutien spécifiquement destinées à faciliter l’installation des jeunes agriculteurs. Elle ne s’applique pas aux mesures en faveur des investissements dans les exploitations agricoles, seules en cause en l’espèce, lesquelles sont régies par des règles distinctes conférant une telle faculté de dérogation à la Commission dans des conditions plus restrictives. En effet, pour ce qui est de ces aides aux investissements, l’article 2, deuxième alinéa, du règlement n° 1750/1999 habilite uniquement la Commission à prévoir un délai pour le respect de normes minimales nouvellement introduites, lorsque les investissements sont réalisés dans le but de se conformer à ces nouvelles normes (voir point 43 ci-dessus).
54 En l’espèce, il en résulte que les dispositions de l’article 5, second alinéa, du règlement n° 1750/1999 et de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 445/2002 ne s’appliquaient pas en ce qui concernait les aides à l’investissement en cause, même lorsque ces aides étaient accordées à de jeunes agriculteurs s’installant pour la première fois.
55 Partant, en considérant qu’une aide aux investissements visée à l’article 4 du règlement n° 1257/1999 ne pouvait être accordée à un jeune agriculteur que si son exploitation satisfaisait aux normes minimales lors de l’adoption de la décision accordant cette aide, la Commission ne saurait avoir violé l’article 5, second alinéa, du règlement 1750/1999 et l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 445/2002.
56 Le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 445/2002 doit dès lors être rejeté comme étant non fondé.
D – Sur les quatrième et cinquième moyens, tirés, d’une part, du défaut de motivation et, d’autre part, d’une violation de l’article 4 du règlement n° 438/2001 lu en combinaison avec l’article 5 du règlement n° 1257/1999
57 La République portugaise estime que la Commission ne pouvait lui reprocher une carence dans le contrôle incombant à l’État membre concerné en vertu de l’article 4 du règlement n° 438/2001, sans avoir précisé au préalable sur quelles normes précises ce contrôle était censé porter. Un simple renvoi abstrait aux normes minimales visées à l’article 5 du règlement n° 1257/1999, qui serait une disposition générale renvoyant à d’autres textes, ne saurait suffire à cet égard, car cet article ne donnerait pas une définition claire du contenu des normes minimales. La Commission ne pourrait pas se limiter à renvoyer aux normes portugaises existant de longue date dans les différents domaines concernés.
58 En premier lieu, la République portugaise en déduit que la décision attaquée n’est pas motivée, dans la mesure où la Commission, en omettant de mentionner les normes minimales dont le respect n’aurait pas été contrôlé par les autorités nationales, n’a pas indiqué sur quelles insuffisances de la méthode de contrôle employée se fondait la décision attaquée.
59 En second lieu, en s’abstenant de définir les normes minimales et les méthodes de contrôle destinées à vérifier leur respect, la Commission aurait violé les dispositions combinées de l’article 4 du règlement n° 438/2001 et de l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1257/1999.
60 À cet égard, la République portugaise fait tout d’abord valoir que l’article 4 du règlement n° 438/2001 impose uniquement aux autorités nationales de garantir le respect des règles nationales et communautaires expressément édictées.
61 Ensuite, la Commission n’aurait pas avancé la moindre preuve d’une lacune dans le contrôle du respect des normes minimales par l’exploitation concernée lors de la décision individuelle d’octroi de l’aide.
62 Enfin, la République portugaise allègue que, en l’absence de procédure de contrôle prescrite par la réglementation communautaire, elle a développé une pratique efficace de contrôle du respect des normes minimales, selon laquelle le demandeur devait remettre les certificats, autorisations et avis délivrés par les autorités compétentes, un rapport décrivant les constructions et les licences s’y référant, ainsi qu’une déclaration de sa part attestant le respect des normes minimales. En outre, les autorités portugaises auraient procédé à des contrôles sur place.
63 La Commission conteste cette argumentation.
64 Les présents moyens se fondent en substance sur deux griefs. Premièrement, la Commission n’aurait pas précisé dans la décision attaquée le contenu des normes minimales que les autorités portugaises devaient contrôler. Deuxièmement, elle n’aurait identifié aucun élément de preuve concret quant à l’insuffisance des systèmes de contrôle mis en place. À cet égard, la République portugaise estime que les procédures de contrôle du respect des normes minimales qu’elle a mises en place étaient efficaces.
65 Premièrement, en ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation, il est de jurisprudence constante que, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (arrêts de la Cour du 18 mai 2000, Belgique/Commission, C‑242/97, Rec. p. I‑3421, point 95, et du 24 janvier 2002, France/Commission, C‑118/99, Rec. p. I‑747, point 54).
66 Il y a donc lieu d’analyser le grief relatif à l’absence de définition claire des normes minimales sur lequel se fonde le présent moyen, à la lumière des échanges qui ont eu lieu entre les autorités portugaises et la Commission tout au long de la procédure qui a mené à l’adoption de la décision attaquée.
67 S’agissant, tout d’abord, de la définition des normes minimales au sens de l’article 5 du règlement n° 1257/1999, il convient de constater que les autorités portugaises n’ont jamais informé les services de la Commission de leur incapacité d’identifier les normes dont elles étaient chargées d’assurer le respect. Au contraire, elles ont fait valoir qu’elles avaient mis en place, dès l’entrée en vigueur du programme pour le soutien des investissements, un système de contrôle documentaire obligeant le demandeur à produire, au moment de sa demande, une liste d’une quinzaine d’avis, d’autorisations et de licences émises par les services compétents en matière d’environnement, d’hygiène et de bien-être des animaux. La République portugaise a également précisé que le demandeur devait déclarer qu’il respectait les normes minimales et qu’une fausse déclaration était passible d’une peine de prison. Enfin, elle a indiqué que des contrôles étaient effectués sur place.
68 De plus, la République portugaise soutient que le système de contrôle portant sur les normes minimales a été perfectionné en novembre 2006 en y ajoutant des contrôles de documents croisés, des consultations interservices et des visites sur place améliorés.
69 Dans la mesure où les autorités portugaises ont ainsi pu mettre en place et améliorer un système de contrôle portant sur le respect des normes minimales et où elles n’ont jamais soulevé, au cours de la procédure administrative, la moindre question relative à la définition de ces normes, la République portugaise ne saurait reprocher à la Commission de ne pas avoir donné une telle définition au préalable. En effet, la Commission ne saurait être tenue de motiver sa décision sur des points qui n’ont jamais fait l’objet de la moindre discussion ou contestation durant cette procédure.
70 Or, en l’espèce, le débat entre les services de la Commission et les autorités portugaises ne portait pas sur le contenu des normes minimales, mais sur la fiabilité du système de contrôle qui était censé en assurer le respect jusqu’en novembre 2006.
71 La décision attaquée (voir considérants 10, 12 et 16) reprend les éléments essentiels sur lesquels elle se fonde et qui ont été débattus entre les parties lors de la procédure administrative. En particulier, il ressort explicitement du considérant 16, troisième et quatrième tirets, de cette décision que le caractère déficient des contrôles réalisés avant novembre 2006 résultait de l’absence de vérification systématique du respect des normes minimales. À cet égard, la Commission a précisé, au quatrième tiret dudit considérant, que moins de 50 % des demandes avaient fait l’objet d’un contrôle et qu’il n’avait pas été indiqué clairement si les contrôles avaient été réalisés avant l’adoption de la décision d’octroi de l’aide. Elle a souligné que, même si le taux d’erreur constaté par les autorités portugaises était inférieur à 1 %, il confirmait l’existence d’un risque de perte pour le FEOGA. Elle a conclu à la violation de l’article 4 du règlement n° 438/2001, au motif que toutes les demandes d’aide aux investissements n’avaient pas fait l’objet d’une vérification du respect des normes minimales lors de l’adoption de la décision d’octroi de l’aide.
72 Il ne saurait dès lors être soutenu que la Commission n’a pas communiqué aux autorités portugaises les raisons qui l’ont amenée à considérer que le système de contrôle mis en œuvre avant le mois de novembre 2006 était défaillant.
73 Dans la décision attaquée, la Commission a donc rempli l’obligation de motivation imposée par l’article 296 TFUE. Il y a lieu, par conséquent, de rejeter le quatrième moyen.
74 Deuxièmement, en ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l’article 4 du règlement n° 438/2001 lu en combinaison avec l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999, il convient tout d’abord de rejeter l’argument selon lequel la Commission aurait interprété l’article 4 du règlement n° 438/2001 de manière erronée. En effet, à cet égard, la Commission soutient à bon droit que cet article 4 du règlement n° 438/2001 imposait aux États membres de garantir le respect des normes minimales visées à l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1257/1999, même en l’absence de définition communautaire expresse de ces normes. Pour autant que le droit communautaire ne comportait pas de règles communes à cet effet, il appartenait aux autorités nationales, en vertu du principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, de suivre les règles de forme et de fond de leur droit national (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, Rec. p. I‑6063, point 106, et du 10 novembre 2005, Italie/Commission, C‑307/03, non publié au Recueil, points 58 et 59).
75 S’agissant ensuite du grief selon lequel la Commission n’aurait jamais avancé le moindre élément de preuve quant à l’insuffisance du système de contrôle, il appartenait, selon une jurisprudence bien établie, à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts de la Cour du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C‑329/00, Rec. p. I‑6103, point 68, et du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, C‑344/01, Rec. p. I‑2081, point 58).
76 En l’espèce, la Commission a soutenu, sans être contredite de manière étayée par la République portugaise, que, pour la période antérieure à novembre 2006, la liste de documents que les demandeurs sollicitant l’octroi de mesures de soutien à l’investissement dans les exploitations agricoles étaient censés fournir ne couvrait pas toutes les autorisations pertinentes, que l’exactitude des déclarations des demandeurs n’était pas vérifiée systématiquement, que les preuves documentaires fournies ne faisaient pas l’objet de contrôles croisés par les services compétents, que ces services n’étaient pas tenus de se concerter à cet effet et que les inspections sur place ne portaient que sur les preuves documentaires. Or, la Commission a formulé ces reproches en substance dès la communication des résultats de l’audit en octobre 2006.
77 L’ensemble de ces éléments permettait à la Commission d’entretenir des doutes sérieux et raisonnables quant à la fiabilité du système de contrôle mis en place par les autorités portugaises pour vérifier le respect des normes minimales. Conformément à la jurisprudence citée ci-dessus au point 75, il appartenait dès lors aux autorités portugaises d’avancer les éléments de preuve qui auraient permis de dissiper ces doutes.
78 Force est de constater que la République portugaise n’a avancé aucun élément concret à cet effet. Au contraire, il ressort en particulier du compte rendu de l’audience du 27 mars 2009 que les autorités portugaises n’ont pas fourni de preuves démontrant l’existence d’échanges d’informations entre les autorités compétentes, ni la réalisation de contrôles sur place afin de vérifier l’exactitude des déclarations des demandeurs relatives au respect des normes minimales. De plus, ces autorités ont précisé lors de ladite audience que, en raison du nombre important de candidatures, il ne leur avait pas été possible d’effectuer un vaste contrôle préalable de tous les bénéficiaires avant la date d’adoption de la décision leur accordant la mesure de soutien (voir points 9 et 10 ci-dessus). Elles ont réitéré cette position dans leur lettre du 26 juin 2009.
79 Il apparaît ainsi que les réponses des autorités portugaises aux demandes d’éclaircissement des services de la Commission avaient plutôt pour effet de renforcer que de dissiper les doutes que celle-ci pouvait raisonnablement entretenir.
80 Enfin, dans leurs observations des 5 et 24 mars 2010 (voir points 15 et 16 ci-dessus), les autorités portugaises se sont limitées à invoquer les résultats des contrôles rétrospectifs relatifs à la période comprise entre janvier 2000 et novembre 2006, effectués à partir du mois de novembre 2006. Eu égard précisément au caractère rétrospectif de tels contrôles, la Commission a pu estimer à bon droit qu’ils n’étaient pas de nature à dissiper ses doutes quant à l’existence de contrôles appropriés du respect des normes minimales au cours de cette période. En effet, dans la mesure où le contrôle du respect des normes minimales portait sur une condition d’éligibilité, il devait être effectué préalablement à l’adoption des décisions d’octroi (voir point 45 ci-dessus).
81 Pour l’ensemble de ces motifs, les quatrième et cinquième moyens, tirés, d’une part, du défaut de motivation et, d’autre part, d’une violation de l’article 4 du règlement n° 438/2001 lu en combinaison avec l’article 5 du règlement n° 1257/1999, doivent dès lors être rejetés comme étant non fondés.
E – Sur le sixième moyen, tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement
82 La République portugaise se réfère à la décision C (2010) 4899 final de la Commission, du 19 juillet 2010, relative à l’application de corrections financières au concours du FEOGA, section « Orientation », alloué au programme opérationnel CCI 1999.PT.161.PO.014 (Portugal – Programme régional du Centre, objectif n° 1), au titre des mesures visant à encourager la diversification de la petite agriculture. Cette décision se fonderait également sur des insuffisances de contrôle du respect des normes minimales. En outre, les dépenses concernées viseraient des mesures de soutien aux investissements dans les exploitations agricoles, identiques aux mesures en cause en l’espèce, au titre de la même période. En dépit de ces similitudes, la Commission aurait appliqué une correction financière de 2 % et non de 5 % comme en l’espèce. Dès lors, en traitant différemment des cas identiques, la Commission aurait violé le principe d’égalité de traitement.
83 La Commission conteste cette argumentation.
84 La République portugaise souligne à juste titre que la décision du 19 juillet 2010, susmentionnée, porte, comme la décision attaquée, sur la régularité du contrôle par les autorités nationales du respect des normes minimales, en vue de l’octroi d’une aide aux investissements dans les exploitations agricoles. En effet, cette décision du 19 juillet 2010 concerne une aide visant à encourager la diversification des activités sur l’exploitation et relève dès lors, conformément à l’article 4 du règlement n° 1257/1999, de l’aide aux investissements dans les exploitations agricoles dont l’octroi est subordonné au respect des normes minimales en vertu de l’article 5 du règlement n° 1257/1999. De plus, les périodes visées dans ces deux décisions se recoupent largement.
85 La référence à la décision du 19 juillet 2010 est toutefois dénuée de pertinence en l’espèce, pour deux raisons.
86 Premièrement, selon une jurisprudence constante, la légalité d’un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE doit s’apprécier à la lumière des faits et des éléments dont disposait l’autorité compétente au moment de l’adoption de cet acte (voir arrêt du Tribunal du 25 juin 1998, British Airways e.a./Commission, T‑371/94 et T‑394/94, Rec. p. II‑2405, point 81, et la jurisprudence citée).
87 En l’espèce, la décision attaquée a été adoptée le 29 juin 2009, alors que la République portugaise se prévaut de la décision du 19 juillet 2010 pour soutenir que la Commission aurait, par l’adoption de la décision attaquée, enfreint le principe d’égalité de traitement. La République portugaise se fonde ainsi sur un élément qui n’existait pas lorsque la Commission a adopté la décision attaquée.
88 Deuxièmement, et en tout état de cause, la Commission soutient à bon droit que la carence relative à un contrôle clé, constatée en l’espèce, justifiait, conformément aux orientations de 2001, la mise en oeuvre d’une correction financière plus élevée que celle appliquée en présence d’une simple carence relative à un contrôle secondaire, comme dans la décision du 19 juillet 2010.
89 En effet, contrairement aux allégations de la République portugaise, les carences prises en considération dans les deux décisions susmentionnées ne sont pas d’une gravité comparable. En l’espèce, la décision attaquée (voir considérant 16) se fonde sur l’absence de contrôle systématique du respect des conditions d’octroi de la subvention, le respect des normes minimales devant être vérifié pour tous les demandeurs au moment de l’adoption de la décision d’octroi. En revanche, dans la décision du 19 juillet 2010 (voir considérants 13 et 15), la Commission reproche uniquement aux autorités portugaises de ne pas avoir suffisamment documenté le résultat du contrôle du respect des normes minimales. Selon les orientations de 2001, il s’agit d’une irrégularité relative à des éléments auxiliaires (voir point 2.2.2 des orientations de 2001). Dans la décision du 19 juillet 2010, la Commission n’a pas identifié par ailleurs de défaillances concernant des éléments clés, tels que l’absence de contrôles systématiques suffisants du respect des normes minimales.
90 Le sixième moyen, tiré de la violation du principe d’égalité de traitement, doit dès lors être rejeté comme étant non fondé.
F – Sur le septième moyen, relatif aux risques financiers encourus par le FEOGA
91 La République portugaise rappelle que, à la suite des observations de la Commission, elle a mis en place depuis novembre 2006 un système de notification croisée, approuvé par la Commission. En outre, il ressortirait du considérant 16 de la décision attaquée que la Commission admettrait, pour la période postérieure à novembre 2006, l’existence d’un faible taux d’irrégularités et le caractère mineur du risque pour le FEOGA.
92 Or, dans la mesure où ce système de notification croisée aurait couvert tous les projets cofinancés depuis le début du programme, les mêmes constatations auraient dû s’imposer pour toute la période du programme. En effet, le respect des normes minimales et, partant, le niveau de risque encouru par le FEOGA pourraient être contrôlés à tout moment. Le système de contrôles croisés aurait révélé un faible taux d’irrégularités et, donc, l’absence d’un risque réel pour le FEOGA.
93 La Commission aurait ainsi violé l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999, car cet article ne permettrait d’imposer des corrections financières qu’en l’absence d’accord et si l’État membre n’a pas effectué de corrections. De plus, en procédant néanmoins à des corrections financières, la Commission aurait également violé les principes de confiance légitime, d’égalité de traitement et de proportionnalité. Enfin, une correction forfaitaire ne serait pas justifiée, car le système de contrôle applicable lors de la période antérieure à novembre 2006 aurait permis d’identifier et de corriger les irrégularités individuelles, compte tenu notamment du fait que 49,1 % des exploitations auraient été contrôlées et que le taux d’irrégularité constaté sur cet échantillon aurait été d’environ 1 %.
94 La Commission conteste cette argumentation.
95 Ainsi qu’il ressort de l’examen du deuxième moyen ci-dessus, le respect des normes minimales est une condition d’éligibilité aux mesures de soutien prévues à l’article 5 du règlement n° 1257/1999 et cette condition devait être remplie à la date à laquelle ce soutien a été accordé (voir point 45 ci-dessus). Le fait qu’il s’agissait d’une condition d’éligibilité à l’aide impliquait en outre qu’elle devait être satisfaite par tous les bénéficiaires.
96 En l’espèce, la République portugaise fait valoir que le système de contrôle mis en place à partir de novembre 2006 permettait de contrôler de façon suffisante si les normes minimales étaient respectées, tant pour la période postérieure à cette date que pour la période antérieure.
97 Cet argument ne saurait être accepté. En effet, premièrement, indépendamment de la question de savoir si la Commission a validé le système de contrôle mis en place par les autorités portugaises à partir de novembre 2006, la République portugaise n’est pas parvenue à expliquer comment l’application rétrospective de ce système jusqu’en 2000 permettait de vérifier que l’ensemble des bénéficiaires respectaient les normes minimales à la date à laquelle le soutien leur a été accordé.
98 En particulier, même si les contrôles rétrospectifs ont été effectués notamment en confrontant les déclarations des candidats à une aide, relatives au respect des normes minimales, aux divers documents, certificats ou attestations disponibles lors de la décision individuelle d’octroi de l’aide, afin de vérifier la véracité de ces déclarations, de tels contrôles n’étaient pas suffisants pour vérifier si les normes minimales étaient respectées à la date de l’adoption de la décision individuelle d’octroi, dès lors que seuls des contrôles in situ effectués à cette date permettaient de vérifier le respect des normes minimales lors de l’octroi de mesures de soutien. Il en résulte que les contrôles rétrospectifs n’ont pas permis de détecter l’ensemble des aides accordées en violation de la condition d’éligibilité relative au respect des normes minimales.
99 Deuxièmement, à cette incertitude temporelle relative à la date à laquelle le respect des normes minimales a été assuré s’ajoute une incertitude quantitative. Dans la mesure où la République portugaise précise n’avoir contrôlé que 49,1 % des bénéficiaires des mesures de soutien, elle admet que tous les bénéficiaires n’ont pas été contrôlés.
100 Dans ces conditions, eu égard à l’absence d’efficacité des contrôles croisés rétrospectifs (voir point 98 ci-dessus), l’argument de la République portugaise selon lequel il n’existerait pas en l’espèce de risque de perte financière, car les autorités nationales auraient appliqué les corrections financières individuelles nécessaires à la suite de la détection d’irrégularités au moyen de ces contrôles rétrospectifs, manque en fait.
101 En conséquence, il y a lieu de rejeter l’argument selon lequel l’adoption de la correction financière litigieuse viole l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999 au motif que l’État membre concerné aurait effectué les corrections individuelles nécessaires en accord avec la Commission.
102 À cet égard, l’examen des pièces du dossier confirme que la Commission n’a pas admis, lors de la procédure administrative, la fiabilité des contrôles croisés rétrospectifs effectués à partir du mois de novembre 2006, afin de détecter les aides accordées à partir de l’année 2000 en violation de la condition d’éligibilité relative au respect des normes minimales. En particulier, la circonstance que le compte rendu de la réunion du 15 mai 2007 fasse état des explications fournies sur ce point par les autorités portugaises ne peut en aucun cas être interprétée comme une reconnaissance par la Commission de l’efficacité de l’application rétrospective de la procédure de contrôle croisé mise en place à partir de novembre 2006. En l’absence de toute garantie fournie par la Commission quant à son acceptation d’une telle application rétroactive, le moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime doit dès lors également être rejeté.
103 Par ailleurs, à défaut d’avoir adopté des remèdes efficaces, la République portugaise ne saurait reprocher à la Commission de ne pas avoir proposé en l’espèce un taux plus faible de correction financière ou une absence totale de correction, sur la base des orientations de 2001 (voir point 2.4, deuxième alinéa des orientations de 2001) qui énoncent que, « lorsque les défaillances découlent de difficultés d’interprétation de règles ou [d’]obligations communautaires (sauf dans le cas où il est raisonnable de s’attendre à ce que l’État membre soulève de telles difficultés auprès de la Commission), et que les autorités nationales ont pris des mesures efficaces visant à remédier aux insuffisances aussitôt qu’elles furent décelées, ce facteur d’atténuation peut être pris en considération ».
104 À cet égard, il convient d’ajouter que les insuffisances de contrôle en cause en l’espèce ne découlaient pas de difficultés d’interprétation de la notion de « normes minimales » telle qu’elle est visée à l’article 5 du règlement n° 1257/1999, comme en atteste le fait que les autorités portugaises n’ont à aucun moment évoqué de telles difficultés lors de la procédure administrative et qu’elles ont au contraire mis en place un nouveau système de contrôle du respect de ces normes, à partir du mois de novembre 2006 (voir points 67 à 70 ci-dessus).
105 Dans ce contexte, le montant précis des pertes susceptibles de résulter de la carence de contrôle constatée ne pouvant pas être déterminé, la Commission était en droit d’adopter une correction forfaitaire.
106 Étant donné que cette carence de contrôle affectait une condition d’éligibilité à l’aide et portait donc sur un élément clé du système de contrôle de la régularité des dépenses communautaires, la Commission pouvait conclure à l’existence d’un risque sérieux pour le FEOGA et, partant, appliquer une correction de 5 %, conformément aux orientations de 2001, aux termes desquelles « [s]i tous les éléments clés du système [de contrôle] fonctionnent, mais que leur cohérence, leur fréquence ou leur intensité n’est pas conforme à la réglementation, une correction de 5 % est justifiée ».
107 En l’espèce, l’absence de contrôle systématique de la condition d’éligibilité relative au respect des normes minimales énoncée à l’article 5 du règlement n° 1257/1999 violait les dispositions de l’article 4 du règlement n° 438/2001 imposant aux États membres de prévoir des procédures assurant le respect, notamment, des conditions d’éligibilité des dépenses pour le concours des fonds structurels au titre de l’intervention concernée et constituait dès lors une défaillance grave dans le respect des règles communautaires. À cet égard, la circonstance que l’article 5 du règlement n° 1257/1999 était une norme générale, imposant le respect des normes minimales sans en définir le contenu de manière précise, est privée de toute pertinence pour apprécier la gravité de l’irrégularité, dès lors qu’il est établi que celle-ci portait sur le contrôle d’une condition d’éligibilité (voir point 69 ci-dessus).
108 En outre, eu égard à l’absence d’efficacité des contrôles croisés rétrospectifs effectués, la République portugaise n’a pas démontré que le risque de pertes financières réelles pour le FEOGA était inférieur au montant de la correction de 5 % adopté en application des orientations de 2001.
109 De plus, selon la jurisprudence, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles communautaires, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêt de la Cour du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑5/03, Rec. p. I‑5925, point 38). En l’espèce, en supposant même que des contrôles rétrospectifs sur la base des documents pertinents aient permis de déterminer rétrospectivement le montant des aides accordées en violation du critère d’éligibilité relatif au respect des normes minimales, ce qui n’est pas établi, encore aurait-il fallu que les autorités portugaises communiquent les résultats étayés de tels contrôles à la Commission, au cours de la procédure administrative. Or, l’examen des pièces du dossier montre que tel n’a pas été le cas.
110 Pour l’ensemble de ces raisons, compte tenu de la gravité de la carence de contrôle constatée, une correction de 5 % ne saurait être considérée comme contraire aux dispositions de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1260/1999 ainsi qu’aux principes de proportionnalité et d’égalité de traitement.
111 Le septième moyen, relatif aux risques financiers encourus par le FEOGA, doit dès lors être rejeté comme étant non fondé.
112 Il s’ensuit que le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
113 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République portugaise ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République portugaise est condamnée aux dépens.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 mai 2012.
Signatures