ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
22 de maio de 2012 (*)
«FEOGA – Secção ‘Orientação’ – Redução de uma contribuição financeira – Medidas de apoio aos investimentos nas explorações agrícolas – Eficácia dos controlos»
No processo T‑345/10,
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes e J. Saraiva de Almeida, na qualidade de agentes, assistidos por M. Figueiredo, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por P. Guerra e Andrade e G. von Rintelen, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão C (2010) 4255 da Comissão, de 29 de junho de 2010, relativa à aplicação de correções financeiras à participação do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Orientação», no programa operacional CCI 1999.PT.06.1.PO.007 (Portugal – Programa nacional, Objetivo 1), no que respeita à medida «Investimentos nas explorações agrícolas»,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: I. Pelikánová, presidente, K. Jürimäe e M. van der Woude (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 15 de dezembro de 2011,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Entre 19 e 23 de junho de 2006, os serviços da Comissão das Comunidades Europeias efetuaram controlos no local, em Portugal, em conformidade com o disposto no artigo 38.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1). Estes controlos tiveram por objeto, nomeadamente, o cumprimento das condições impostas pelo Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160, p. 80), bem como pelo Regulamento (CE) n.° 438/2001 da Comissão, de 2 de março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos estruturais (JO L 63, p. 21).
2 Por ofício de 2 de outubro de 2006, a Comissão comunicou às autoridades portuguesas as verificações efetuadas no decurso desses controlos e recomendou determinadas medidas de melhoria. As deficiências detetadas referem‑se ao controlo do cumprimento da condição de elegibilidade para a ajuda aos investimentos enunciada no artigo 5.°, segundo travessão, do Regulamento n.° 1257/1999, relativo às condições mínimas exigidas nos domínios do ambiente, da higiene e do bem‑estar dos animais (a seguir «normas mínimas»).
3 Em 29 de novembro de 2006, as autoridades portuguesas responderam a este ofício.
4 Após ter analisado os dados fornecidos pelas autoridades portuguesas, a Comissão convidou‑as para uma reunião, que se realizou em Bruxelas, em 15 de maio de 2007.
5 Segundo a ata desta reunião, enviada às autoridades portuguesas em 29 de junho de 2007, as referidas autoridades explicaram à Comissão que os procedimentos de controlo podiam ser melhorados e que estavam a ser aplicados novos procedimentos desde o mês de novembro de 2006. No que se refere ao período anterior, anunciaram que tinham começado a reexaminar todas as operações afetadas pelas deficiências, através da realização de controlos cruzados entre os dados dos projetos aprovados relativos às normas mínimas e os dados fornecidos pelas autoridades competentes, e que iriam recuperar os pagamentos indevidos. Afirmaram que tinham efetuado controlos no local. Contudo, segundo a mesma ata, estes controlos no local não estavam documentados. Por último, é indicado que a Comissão pediu às autoridades portuguesas uma série de informações.
6 Por ofício de 27 de julho de 2007, as autoridades portuguesas responderam a este pedido de informações, fornecendo três declarações de beneficiários e um plano de ação relativo às medidas de reexame que abrangia o período anterior ao mês de novembro de 2006.
7 Por ofícios de 1 de outubro de 2007, 28 de dezembro de 2007 e 20 de novembro de 2008, as autoridades portuguesas enviaram à Comissão relatórios sobre os resultados de controlos cruzados relativos ao cumprimento das normas mínimas no âmbito das medidas de apoio a favor dos investimentos nas explorações agrícolas.
8 Em 9 de fevereiro de 2009, a Comissão comunicou às autoridades portuguesas as suas conclusões e a sua intenção de suspender os pagamentos intermédios em causa e convidou‑as para uma audiência, em conformidade com o artigo 39.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1260/1999.
9 Esta audiência teve lugar em 27 de março de 2009. Segundo a respetiva ata, redigida em 21 de abril de 2009, as autoridades portuguesas afirmaram, no que se refere ao período anterior a novembro de 2006, que a veracidade das declarações relativas ao cumprimento das normas mínimas prestadas pelos beneficiários para sustentar os seus pedidos de medidas de apoio aos investimentos nas explorações agrícolas, sob a forma de «autodeclarações», tinha sido objeto de uma verificação por ocasião das inspeções no local. Resulta desta ata que a Direção‑Geral (DG) «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão afirmou não dispor de provas desses controlos e da troca de informações entre os serviços competentes. Consta da ata que esta DG entendeu que a conformidade das «autodeclarações» acima mencionadas com os certificados administrativos nacionais não tinha sido sistematicamente verificada, mesmo no que diz respeito aos beneficiários que afirmaram ter sido objeto de uma inspeção pelas autoridades competentes.
10 A ata da audiência de 27 de março de 2009 menciona igualmente a reação das autoridades portuguesas. Estas afirmaram que, em virtude do elevado número de candidaturas, não era possível proceder a um controlo exaustivo prévio de todas as candidaturas, antes da decisão de concessão da ajuda. Examinaram cuidadosamente os documentos enviados pelos requerentes das medidas de apoio. A ata precisa, em seguida, que as autoridades portuguesas estimam as despesas irregulares em 0,5% do orçamento em causa. Estas autoridades referiram‑se igualmente aos relatórios relativos aos resultados dos controlos cruzados, que foram eficazes e que revelaram uma taxa de erro inferior a 1%.
11 A ata acima mencionada conclui que a Comissão pretende obter informações suplementares para poder analisar melhor o incumprimento dos requisitos impostos pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999 e pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001.
12 Esta ata foi enviada às autoridades portuguesas, em 18 de maio de 2009. No ofício de envio, a Comissão precisa que a ata remete para os pontos essenciais discutidos na audiência e para as conclusões preliminares. O ofício convida as autoridades portuguesas a comunicarem as suas observações no prazo de quatro semanas a contar da sua receção.
13 As autoridades portuguesas responderam por ofício de 26 de junho de 2009.
14 Em 3 de dezembro de 2009, a Comissão reagiu ao ofício de 26 de junho de 2009, anunciando que propunha excluir do financiamento comunitário o montante de 16 411 829,46 euros. Referindo‑se ao documento C (2001) 476, de 2 de março de 2001, intitulado «Orientações relativas aos princípios, critérios e tabela indicativa a aplicar pelos serviços da Comissão para determinação das correções financeiras a título do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1260/1999» (a seguir «orientações de 2001»), o anexo ao ofício de 3 de dezembro de 2009 conclui que é adequada uma correção forfetária de 5% aplicável à quantia de 328 236 589,27 euros, que corresponde ao montante abrangido pelas medidas relativas aos investimentos nas explorações agrícolas.
15 Por ofício de 5 de março de 2010, as autoridades portuguesas responderam ao ofício da Comissão de 3 de dezembro de 2009.
16 As autoridades portuguesas reiteraram a sua posição numa nota enviada, em 24 de março de 2010, ao Comité das Estruturas Agrícolas e do Desenvolvimento Rural da DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural».
17 Por ofício de 15 de junho de 2010, a Comissão reagiu à tomada de posição das autoridades portuguesas.
18 Em 29 de junho de 2010, a Comissão adotou, com base no artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, a decisão relativa à aplicação de correções financeiras à participação do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Orientação», no programa operacional CCI 1999.PT.06.1.PO.007 (Portugal – Programa nacional, Objetivo 1), no que respeita à medida «Investimentos nas explorações agrícolas», que reduziu em 16 411 829,46 euros a participação do FEOGA, Secção «Orientação», nas despesas aprovadas ao abrigo da Decisão C (2000) 2878 da Comissão, de 30 de outubro de 2000, no âmbito do programa acima mencionado (a seguir «decisão impugnada»).
19 A decisão impugnada recorda a correspondência trocada entre a Comissão e as autoridades portuguesas. Por considerar que os controlos deficientes afetavam uma condição de elegibilidade para a ajuda prevista no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, a Comissão concluiu que, devido à falta deste controlo essencial, não tinham sido cumpridas as disposições do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001 (v. considerando 16). Em consequência, aplicou, em conformidade com as orientações de 2001, uma correção forfetária de 5% sobre o montante relativo às medidas de apoio aos investimentos nas explorações agrícolas, a saber, 328 236 589,27 euros (v. considerandos 17 e 18). O montante desta correção ascende, assim, a 16 411 829,46 euros.
Tramitação processual e pedidos das partes
20 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de agosto de 2010, a República Portuguesa interpôs o presente recurso.
21 A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– a título principal, anular a decisão impugnada;
– a título subsidiário, anular a decisão impugnada na parte em que incide sobre o financiamento comunitário das despesas por ela efetuadas com as candidaturas:
– aprovadas entre 28 de outubro de 2003 e novembro de 2006, que ascendem a 194 347 574,29 euros;
– referentes a «investimentos nas explorações agrícolas» associadas à instalação de jovens agricultores, que ascendem a 94 621 812,06 euros;
– condenar a Comissão nas despesas.
22 Na audiência, a República Portuguesa confirmou que a formulação da primeira parte do seu pedido subsidiário (v. n.° 21, supra) continha um erro de escrita. Como resulta, aliás, da argumentação desenvolvida na petição, esta parte do pedido visa obter a anulação da decisão impugnada na medida em que incide sobre os subsídios em questão aprovados antes de 28 de outubro de 2003.
23 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a República Portuguesa nas despesas.
24 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quarta Secção) decidiu iniciar a fase oral sem instrução prévia.
Questão de direito
25 Na petição, a República Portuguesa apresentou oito fundamentos em apoio dos seus pedidos. Depois de ter tomado conhecimento das explicações dadas pela Comissão na contestação, renunciou, na réplica, ao primeiro fundamento, relativo à incompetência do autor da decisão impugnada e a uma violação do artigo 250.° TFUE.
26 Por outro lado, em apoio do seu quinto fundamento, intitulado «Da violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001», a República Portuguesa baseia‑se, essencialmente, na falta de definição do conteúdo das normas mínimas referidas no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, cuja falta de controlo adequado por parte das autoridades nacionais lhe é imputada. Neste âmbito, invoca, por um lado, a falta de fundamentação da decisão impugnada e, por outro, a violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, conjugado com o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999. Além disso, na medida em que o sexto fundamento intitulado «Da violação do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/99» coincide com o fundamento, acima referido, relativo à violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, conjugado com o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, convém juntá‑los. Há, assim, que renumerar estes dois fundamentos em quarto e quinto fundamentos, relativos, por um lado, à falta de fundamentação e, por outro, à violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, conjugado com o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999.
27 Os sete fundamentos finalmente invocados pela República Portuguesa serão, assim, designados e examinados pela ordem que se segue. O primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, o segundo, a uma aplicação retroativa do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1257/1999 e, o terceiro, a uma violação do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 445/2002 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2002, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 1257/1999 (JO L 74, p. 1). O quarto e quinto fundamentos são relativos, respetivamente, a uma falta de fundamentação e à violação do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 438/2001, conjugado com o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999. O sexto fundamento é relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento e o sétimo é relativo aos riscos financeiros incorridos pelo FEOGA.
A – Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999
28 A República Portuguesa sustenta que a Comissão não cumpriu o prazo de três meses imposto pelo artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, dentro do qual, decorrido o prazo anterior concedido ao Estado‑Membro para efetuar as correções, a Comissão pode decidir, nomeadamente, efetuar as correções financeiras necessárias. Sublinha que a audiência a que se refere o artigo 39.°, n.° 2, do mesmo regulamento se realizou em 27 de março de 2009 e que a decisão impugnada foi adotada em 29 de junho de 2010. A Comissão violou, deste modo, o prazo que lhe foi imposto pelo Conselho e, por conseguinte, o princípio da segurança jurídica. Esta interpretação é confirmada pela redação do artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 448/2001 da Comissão, de 2 de março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que respeita ao procedimento para a realização de correções financeiras aplicáveis às intervenções no quadro dos Fundos estruturais (JO L 64, p. 13).
29 A Comissão contesta esta argumentação.
30 Antes de mais, há que recordar que, de acordo com a jurisprudência, o procedimento de apuramento das contas tem como objetivo essencial garantir que as despesas efetuadas pelas autoridades nacionais o foram segundo as normas da União Europeia (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão, 349/85, Colet., p. 169, n.° 19).
31 Para este efeito, os artigos 38.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999 preveem um procedimento de cooperação entre os Estados‑Membros e a Comissão, que oferece aos Estados‑Membros em causa todas as garantias necessárias para exporem o seu ponto de vista (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de janeiro de 1998, Grécia/Comissão, C‑61/95, Colet., p. I‑207, n.° 39). Segundo este procedimento, a Comissão e os Estados‑Membros devem procurar identificar e analisar, num espírito de cooperação assente na parceria, todos os dados pertinentes, para evitar que o FEOGA financie despesas irregulares e tendo em vista aplicar as correções financeiras necessárias.
32 Em seguida, há que sublinhar que a Comissão está obrigada a recusar o financiamento pelo FEOGA de despesas que não foram realizadas em conformidade com as regras da União. Esta obrigação não desaparece pelo simples facto de a decisão da Comissão ser tomada após o termo do prazo de três meses a contar da data da audiência, previsto no artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, conjugado com o artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 448/2001. Na falta de sanção ligada à inobservância desse prazo, este apenas pode ser considerado, tendo em conta a natureza do procedimento previsto nos artigos 38.° e 39.° do Regulamento n.° 1260/1999, cujo objetivo essencial é assegurar que as despesas efetuadas pelas autoridades nacionais o foram segundo as normas comunitárias, como um prazo indicativo, salvo se forem lesados os interesses de um Estado‑Membro (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de julho de 1996, Grécia/Comissão, C‑50/94, Colet., p. I‑3331, n.° 6).
33 Consequentemente, o simples facto de a Comissão ter excedido este prazo indicativo não é suscetível de constituir uma violação do princípio da segurança jurídica. A este propósito, há que sublinhar que a República Portuguesa não alega que a decisão impugnada não foi adotada num prazo razoável.
34 De qualquer modo, no caso em apreço, há que observar que as discussões encetadas entre as autoridades portuguesas e a Comissão, com vista a identificar e a analisar os dados relativos às despesas efetuadas ao abrigo do artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, não tinham ainda conduzido a uma posição final, por parte dos serviços da Comissão, nos três meses que se seguiram à audiência de 27 de março de 2009. Com efeito, as trocas de dados e de argumentos entre as partes prosseguiram até junho de 2010, quando os serviços da Comissão comunicaram às autoridades portuguesas os resultados da análise das informações que estas autoridades lhes tinham apresentado por ofício de 5 de março de 2010.
35 Assim, a Comissão prosseguiu o diálogo com as autoridades portuguesas, tendo em vista chegar a um acordo sobre as conclusões a inferir das verificações efetuadas na auditoria de junho de 2006. Por conseguinte, o facto de ter sido excedido o prazo controvertido não se ficou a dever à inatividade da Comissão, mas, pelo contrário, ao prosseguimento deste diálogo. Aliás, a este respeito, a República Portuguesa não sustenta que não dispôs de todas as garantias necessárias para expor o seu ponto de vista, pelo facto de ter sido ultrapassado o prazo controvertido. Em especial, não invoca nem demonstra nenhuma lesão dos seus interesses na aceção da jurisprudência acima referida (v. n.° 32, supra).
36 Por conseguinte, basta observar que a Comissão agiu, neste caso, no respeito pelos interesses do Estado‑Membro em causa, em conformidade com o objetivo e a natureza contraditória do procedimento, o qual visa evitar que o FEOGA financie despesas irregulares, tendo devidamente em conta as observações das autoridades nacionais em questão (v. n.° 32, supra).
37 Nestas condições, a adoção da decisão impugnada, pela Comissão, após o termo do prazo indicativo previsto no artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1257/1999, não pode influenciar a validade desta decisão, na medida em que o facto de esse prazo não imperativo ter sido excedido não lesou os interesses da República Portuguesa.
38 Conclui‑se assim que o primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, deve ser julgado improcedente.
B – Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma aplicação retroativa do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1257/1999
39 A República Portuguesa alega que a obrigação de cumprimento das normas mínimas na data da decisão de concessão da ajuda só foi introduzida pelo Regulamento (CE) n.° 1783/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que altera o Regulamento (CE) n.° 1257/1999 (JO L 270, p. 70), que entrou em vigor em 28 de outubro de 2003. O Regulamento (CE) n.° 1750/1999 da Comissão, de 23 de julho de 1999, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1257/1999 (JO L 214, p. 31), não podia ter derrogado este regulamento de base do Conselho. Daqui resulta, segundo a República Portuguesa, que a violação do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1257/1999, pressupondo‑a demonstrada, só poderia ter consequências financeiras para o período compreendido entre 28 de outubro de 2003 e novembro de 2006. Por conseguinte, haveria que subtrair à base de incidência da correção financeira o montante de 194 347 574,29 euros, pago antes de 28 de outubro de 2003.
40 A Comissão contesta esta argumentação.
41 No que diz respeito às ajudas comunitárias aos investimentos nas explorações agrícolas, o considerando 18 do Regulamento n.° 1257/1999 refere que estas ajudas têm por objetivo a modernização das explorações agrícolas e a melhoria da sua viabilidade. O artigo 4.° deste regulamento precisa que as medidas de apoio aos investimentos nas explorações agrícolas visam contribuir para a melhoria dos rendimentos agrícolas, bem como das condições de vida, de trabalho e de produção. Este artigo prevê cinco categorias de investimentos suscetíveis de ser financiados. Entre esses investimentos figuram, nomeadamente, os investimentos que visam a preservação e a melhoria do ambiente natural, das condições de higiene e das normas em matéria de bem‑estar dos animais.
42 O artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999 define os requisitos que as explorações agrícolas devem preencher para beneficiarem das medidas de apoio aos investimentos, referidas no artigo 4.° do dito regulamento. Resulta duma leitura global deste regulamento que esses requisitos constituem condições de elegibilidade para a ajuda. Em primeiro lugar, o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999 indica de forma expressa, nomeadamente, que a ajuda é limitada às explorações agrícolas «que satisfaçam as normas mínimas de ambiente, higiene e bem‑estar dos animais». O respeito das normas mínimas constitui, assim, uma das condições de base que uma exploração agrícola deve satisfazer para ser elegível para a concessão da ajuda referida no artigo 4.° do mesmo regulamento, entendendo‑se que essa ajuda pode, nomeadamente, visar a melhoria da higiene e do bem‑estar dos animais, além dessas condições mínimas (v. n.° 41, supra). Em segundo lugar, o considerando 19 do Regulamento n.° 1257/1999, que se refere à ajuda ao investimento, prevê a simplificação das condições de elegibilidade. Estas condições só podem ser as referidas no artigo 5.° do regulamento, em relação à ajuda aos investimentos em explorações agrícolas.
43 Ora, na falta de disposições em contrário, as condições de elegibilidade para uma ajuda devem estar necessariamente reunidas no momento em que esta é concedida. No caso concreto, o artigo 2.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999, segundo o qual as condições enunciadas no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999 devem estar satisfeitas na data em que é adotada a decisão individual de concessão do apoio, apenas veio confirmar o que resulta da redação e do contexto do artigo 5.°, acima referido (v. n.° 41, supra). Por outro lado, a precisão introduzida pelo artigo 2.° do Regulamento n.° 1750/1999, no que se refere à definição do momento em que devem estar preenchidas as condições de elegibilidade enunciadas no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, não está no seu primeiro parágrafo, que recorda a regra de que essas condições devem estar reunidas aquando da adoção da decisão de ajuda, mas sim no seu segundo parágrafo, que permite a derrogação desta regra quando os investimentos são realizados com vista ao cumprimento de novas normas mínimas.
44 Como o artigo 2.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999 se limita a recordar que as condições para o apoio aos investimentos devem estar reunidas na data em que é adotada a decisão individual de concessão do apoio, o argumento da República Portuguesa segundo o qual a Comissão teria ultrapassado, nesta disposição, os limites das competências de execução que lhe são conferidas pelo artigo 34.° do Regulamento n.° 1257/1999 é destituído de qualquer fundamento.
45 Daqui decorre que, desde a entrada em vigor do Regulamento n.° 1257/1999, em 1 de janeiro de 2000, já se impunha a regra segundo a qual as explorações agrícolas que pretendam beneficiar de medidas de apoio aos investimentos devem cumprir as normas mínimas na data da adoção da decisão individual que lhes concede a ajuda.
46 O segundo fundamento, relativo a uma aplicação retroativa do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1257/1999, deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
C – Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 445/2002
47 A República Portuguesa recorda que o artigo 8.° do Regulamento n.° 1257/1999 prevê um apoio financeiro destinado a facilitar a instalação de jovens agricultores e que esse apoio, ao abrigo do artigo 38.° do referido regulamento, pode ser acumulado com outras categorias de apoios, desde que o conjunto das medidas seja coerente. Segundo a República Portuguesa, um jovem agricultor não pode ser objeto de controlo antes da aprovação do seu projeto, uma vez que ainda não está instalado. Por conseguinte, as autoridades portuguesas efetuaram os controlos relativos ao cumprimento das normas mínimas pelos jovens agricultores durante os três anos subsequentes à sua instalação, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 445/2002. A decisão impugnada viola este artigo, na medida em que a correção financeira diz respeito às despesas relativas a investimentos nas explorações agrícolas associados à primeira instalação de jovens agricultores.
48 A Comissão contesta esta argumentação.
49 A este propósito, há que sublinhar que o facto de um Estado‑Membro permitir a alguns agricultores, designadamente aos jovens agricultores, beneficiarem cumulativamente de diversas categorias de ajudas previstas no Regulamento n.° 1257/1999 não implica a derrogação das condições de elegibilidade que este regulamento impõe para cada uma dessas categorias de ajudas.
50 Ora, o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, conforme alterado pelo Regulamento n.° 1783/2003, prevê que a ajuda aos investimentos nas explorações agrícolas só pode ser concedida a explorações que reúnam determinadas condições. Por conseguinte, o apoio aos investimentos só pode ser concedido se o requerente dispuser de uma exploração agrícola preexistente que respeite essas condições, entre as quais a obrigação de satisfazer as normas mínimas.
51 Daqui decorre que um jovem agricultor que se instale pela primeira vez numa exploração agrícola só pode beneficiar de uma ajuda ao investimento, ao abrigo do artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, se essa exploração cumprir as normas mínimas. Contrariamente às alegações da República Portuguesa, a circunstância de esse agricultor não estar ainda instalado não pode constituir um obstáculo ao controlo da elegibilidade da exploração onde projeta instalar‑se, tendo em conta as condições enunciadas no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1257/1999.
52 Por outro lado, há que sublinhar que, mesmo no que se refere à ajuda à instalação de jovens agricultores, que se rege pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 1257/1999 e é distinta da ajuda aos investimentos nas explorações agrícolas ora em causa, o referido artigo 8.° subordina a concessão da ajuda à instalação, nomeadamente, à condição de que o jovem agricultor se instale pela primeira vez numa exploração agrícola «que satisfaça as normas mínimas de ambiente, higiene e bem‑estar dos animais». À semelhança das outras condições de elegibilidade, esta condição relativa ao respeito das normas mínimas deve, em princípio, estar preenchida no momento da adoção da decisão de concessão da ajuda, como recordado expressamente pelo artigo 5.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999 e pelo artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 445/2002, que revoga o Regulamento n.° 1750/1999, independentemente de a ajuda específica à instalação ser concedida com vista a facilitar a própria instalação ou, após a primeira instalação do jovem agricultor, com vista a facilitar a adaptação da estrutura da sua exploração em conformidade com o considerando 20 do Regulamento n.° 1257/1999.
53 É certo que o artigo 4,.°, n.° 2, do Regulamento n.° 445/2002, que retoma as disposições idênticas às do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999, permite que os Estados‑Membros estabeleçam um prazo para cumprir as normas mínimas, caso se verifique a necessidade de um período de adaptação para facilitar a instalação do jovem agricultor ou a adaptação da estrutura da sua exploração. No entanto, esta faculdade de os Estados‑Membros derrogarem o princípio segundo o qual a condição de elegibilidade relativa ao respeito das normas mínimas deve estar preenchida no momento da adoção da decisão individual de concessão da ajuda (v. n.° 52, supra) só está prevista para as medidas de apoio especificamente destinadas a facilitar a instalação dos jovens agricultores. Não se aplica às medidas a favor dos investimentos nas explorações agrícolas, que são as únicas que estão em causa no caso vertente, as quais se regem por regras distintas que conferem à Comissão esse poder de derrogação em condições mais restritivas. Com efeito, no que se refere às ajudas aos investimentos, o artigo 2.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999 habilita unicamente a Comissão a prever um prazo para o cumprimento de novas normas mínimas, quando os investimentos são realizados com vista ao cumprimento dessas novas normas (v. n.° 43, supra).
54 No caso em apreço, resulta do exposto que as disposições do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999 e do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 445/2002 não se aplicavam às ajudas aos investimentos em causa, mesmo quando essas ajudas eram concedidas a jovens agricultores que se instalassem pela primeira vez.
55 Por conseguinte, considerando que a ajuda aos investimentos a que se refere o artigo 4.° do Regulamento n.° 1257/1999 só podia ser concedida a um jovem agricultor cuja exploração satisfizesse as normas mínimas no momento da adoção da decisão de concessão dessa ajuda, a Comissão não pode ter violado o artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999 nem o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 445/2002.
56 O terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 445/2002, deve, portanto, ser julgado improcedente.
D – Quanto ao quarto e quinto fundamentos, relativos, por um lado, à falta de fundamentação e, por outro, à violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, conjugado com o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999
57 A República Portuguesa considera que a Comissão não a podia acusar de uma falha nos controlos que incumbem ao Estado‑Membro em causa por força do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, sem ter previamente precisado sobre que normas concretas esse controlo era suposto incidir. Uma simples remissão abstrata para as normas mínimas referidas no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, que consiste numa disposição genérica que remete para outros textos, não pode ser suficiente para este efeito, uma vez que este artigo não contém uma definição clara do conteúdo das normas mínimas. A Comissão não se pode limitar a remeter para as normas portuguesas há muito existentes nos diferentes domínios em causa.
58 Em primeiro lugar, a República Portuguesa concluiu daqui que a decisão impugnada não está fundamentada, na medida em que a Comissão, ao não mencionar as normas mínimas cujo cumprimento não teria sido controlado pelas autoridades nacionais, não indicou quais eram as insuficiências do método de controlo utilizado em que a decisão impugnada assentava.
59 Em segundo lugar, ao não definir as normas mínimas e os métodos de controlo destinados a verificar o seu cumprimento, a Comissão violou as disposições conjugadas do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001 e do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1257/1999.
60 A este propósito, a República Portuguesa alega, antes de mais, que o artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001 impõe unicamente que as autoridades nacionais garantam o cumprimento das regras explícitas nacionais e comunitárias.
61 De seguida, a Comissão não apresentou nenhuma prova da existência de uma lacuna no controlo do cumprimento das normas mínimas pela exploração em causa, aquando da decisão individual de concessão da ajuda.
62 Por último, a República Portuguesa alega que, na falta de um procedimento de controlo prescrito pela regulamentação comunitária, desenvolveu uma prática eficaz de controlo do cumprimento das normas mínimas, segundo a qual o requerente devia entregar os certificados, autorizações e pareceres emitidos pelas autoridades competentes, um relatório com a descrição das construções e respetivas licenças, bem como uma declaração em que atesta o cumprimento das normas mínimas. Além disso, as autoridades portuguesas procederam a controlos no local.
63 A Comissão contesta esta argumentação.
64 Os presentes fundamentos baseiam‑se, no essencial, em dois argumentos. Em primeiro lugar, a Comissão não precisou, na decisão impugnada, o conteúdo das normas mínimas que as autoridades portuguesas deviam controlar. Em segundo lugar, não identificou nenhum elemento de prova concreto quanto à insuficiência dos sistemas de controlo implementados. A este propósito, a República Portuguesa considera que os procedimentos de controlo do cumprimento das normas mínimas que implementou eram eficazes.
65 Primeiramente, no que se refere ao fundamento relativo à falta de fundamentação, é jurisprudência constante que, no contexto especial da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente quando o Estado destinatário esteve estreitamente associado ao processo de elaboração desta decisão e conhecia as razões pelas quais a Comissão considerava que o FEOGA não devia financiar o montante controvertido (acórdãos do Tribunal de Justiça de 18 de maio de 2000, Bélgica/Comissão, C‑242/97, Colet., p. I‑3421, n.° 95, e de 24 de janeiro de 2002, França/Comissão, C‑118/99, Colet., p. I‑747, n.° 54).
66 Há, portanto, que analisar o argumento relativo à falta de definição clara das normas mínimas em que se baseia o presente fundamento, à luz da troca de correspondência que teve lugar entre as autoridades portuguesas e a Comissão no decurso do procedimento que conduziu à adoção da decisão impugnada.
67 No que respeita, antes de mais, à definição das normas mínimas na aceção do artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, importa observar que as autoridades portuguesas nunca informaram os serviços da Comissão da sua incapacidade para identificar as normas cujo cumprimento estavam incumbidas de garantir. Pelo contrário, alegaram que, desde a entrada em vigor do programa para o apoio aos investimentos, tinham implementado um sistema de controlo documental que obrigava o requerente a elaborar, no momento do seu pedido, uma lista de uma quinzena de pareceres, autorizações e licenças emitidas pelos serviços competentes em matéria de ambiente, higiene e bem‑estar dos animais. A República Portuguesa precisou igualmente que o requerente devia declarar que respeitava as normas mínimas e que as falsas declarações eram passíveis de pena de prisão. Por último, declarou que tinham sido efetuados controlos no local.
68 Além disso, a República Portuguesa alega que o sistema de controlo sobre as normas mínimas foi aperfeiçoado, em novembro de 2006, com a introdução de controlos cruzados de documentos, consultas interserviços e visitas ao local mais eficazes.
69 Na medida em que as autoridades portuguesas puderam assim implementar e aperfeiçoar um sistema de controlo do cumprimento das normas mínimas e, durante o procedimento administrativo, nunca levantaram a menor questão quanto à definição dessas normas, a República Portuguesa não podia acusar a Comissão de não ter previamente procedido a essa definição. Com efeito, a Comissão não pode ser obrigada a fundamentar a sua decisão sobre pontos que nunca foram objeto da menor discussão ou contestação durante este procedimento.
70 Ora, no caso em apreço, no debate entre os serviços da Comissão e as autoridades portuguesas, não foi abordado o conteúdo das normas mínimas, mas a fiabilidade do sistema de controlo que era suposto ter assegurado o respectivo cumprimento até novembro de 2006.
71 A decisão impugnada (v. considerandos 10, 12 e 16) retoma os elementos essenciais em que se baseia e que foram debatidos entre as partes durante o procedimento administrativo. Em especial, resulta expressamente do considerando 16, terceiro e quarto travessões, dessa decisão que o caráter deficiente dos controlos efetuados antes de novembro de 2006 resultava da falta de verificação sistemática do cumprimento das normas mínimas. A este respeito, a Comissão precisou, no quarto travessão do referido considerando, que menos de 50% dos pedidos tinham sido controlados e que não tinha sido claramente indicado se os controlos tinham sido realizados antes da adoção da decisão de concessão da ajuda. Sublinhou que, mesmo que a taxa de erro constatada pelas autoridades portuguesas fosse inferior a 1%, a mesma confirmava a existência de risco de perda para o FEOGA. A Comissão concluiu pela violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, com fundamento em que nem todos os pedidos de ajuda aos investimentos tinham sido objeto de verificação do cumprimento das normas mínimas no momento da adoção da decisão de concessão da ajuda.
72 Não se pode, portanto, sustentar que a Comissão não comunicou às autoridades portuguesas as razões que a levaram a concluir que o sistema de controlo implementado antes do mês de novembro de 2006 era deficiente.
73 Na decisão impugnada, a Comissão cumpriu, assim, a obrigação de fundamentação imposta pelo artigo 296.° TFUE. Consequentemente, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
74 Seguidamente, no que diz respeito ao fundamento relativo à violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, conjugado com o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1257/1999, há que rejeitar, desde já, o argumento de que a Comissão interpretou erradamente o artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001. Com efeito, a este propósito, a Comissão alega, com razão, que o artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001 impunha aos Estados‑Membros a obrigação de garantir o cumprimento das normas mínimas estabelecidas no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1257/1999, mesmo na falta de uma definição comunitária expressa dessas normas. Na medida em que o direito comunitário não contenha regras comuns para este efeito, compete às autoridades nacionais, por força do princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, aplicar as normas formais e substantivas do seu direito nacional (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C‑263/98, Colet., p. I‑6063, n.° 106, e de 10 de novembro de 2005, Itália/Comissão, C‑307/03, não publicado na Coletânea, n.os 58 e 59).
75 No que se refere, em seguida, ao argumento de que a Comissão nunca apresentou o menor elemento de prova sobre a insuficiência do sistema de controlo, competia à Comissão, segundo jurisprudência consolidada, para provar a existência de violação das regras da organização comum de mercados agrícolas, não demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efetuados pelas Administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tivesse quanto a esses controlos ou a esses números. Esta atenuação do ónus da prova para a Comissão explica‑se pelo facto de o Estado‑Membro estar mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA e lhe incumbir, em consequência, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se necessário, da inexatidão das afirmações da Comissão (acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de junho de 2003, Espanha/Comissão, C‑329/00, Colet., p. I‑6103, n.° 68, e de 4 de março de 2004, Alemanha/Comissão, C‑344/01, Colet., p. I‑2081, n.° 58).
76 No caso em apreço, a Comissão alegou, sem que a República Portuguesa o tivesse contestado de forma sustentada, que, para o período anterior a novembro de 2006, a lista de documentos que era suposto ser fornecida pelos requerentes que solicitaram a concessão de medidas de apoio aos investimentos nas explorações agrícolas não abrangia todas as autorizações pertinentes, que a exatidão das declarações dos requerentes não era sistematicamente verificada, que as provas documentais apresentadas não eram objeto de controlos cruzados pelos serviços competentes, que estes serviços não tinham de se concertar para este efeito e que as inspeções no local incidiam unicamente sobre as provas documentais. Ora, a Comissão formulou estas acusações, em substância, a partir do momento da comunicação dos resultados da auditoria, em outubro de 2006.
77 O conjunto destes elementos permitia à Comissão manter dúvidas sérias e razoáveis sobre a fiabilidade do sistema de controlo implementado pelas autoridades portuguesas para verificar o cumprimento das normas mínimas. De acordo com a jurisprudência referida no n.° 75, supra, competia, portanto, às autoridades portuguesas apresentar os elementos de prova suscetíveis de dissipar estas dúvidas.
78 Há que declarar que a República Portuguesa não apresentou nenhum elemento concreto para este efeito. Pelo contrário, resulta em especial da ata da audiência de 27 de março de 2009 que as autoridades portuguesas não forneceram provas que demonstrassem a existência de troca de informações entre as autoridades competentes ou a realização de controlos no local para verificar a exatidão das declarações dos requerentes relativas ao cumprimento das normas mínimas. Além disso, estas autoridades precisaram na referida audiência que, em razão do elevado número de candidaturas, não lhes tinha sido possível efetuar um controlo exaustivo prévio de todos os beneficiários, antes da data da adoção da decisão que lhes concedeu a medida de apoio (v. n.os 9 e 10, supra). Esta posição foi reiterada no ofício de 26 de junho de 2009.
79 Afigura‑se, assim, que as respostas das autoridades portuguesas aos pedidos de esclarecimento dos serviços da Comissão tiveram mais por efeito reforçar as dúvidas que esta podia razoavelmente manter do que dissipá‑las.
80 Por último, nas suas observações de 5 e 24 de março de 2010 (v. n.os 15 e 16, supra), as autoridades portuguesas limitaram‑se a invocar os resultados dos controlos retrospetivos relativos ao período compreendido entre janeiro de 2000 e novembro de 2006, efetuados a partir do mês de novembro de 2006. Tendo em conta, precisamente, o caráter retrospetivo desses controlos, a Comissão pôde corretamente considerar que não eram suscetíveis de dissipar as suas dúvidas quanto à existência de controlos adequados do cumprimento das normas mínimas durante este período. Com efeito, na medida em que o controlo do cumprimento das normas mínimas incidia sobre uma condição de elegibilidade, o mesmo devia ser efetuado antes da adoção das decisões de concessão (v. n.° 45, supra).
81 Pelos motivos expostos, o quarto e quinto fundamentos, relativos, por um lado, à falta de fundamentação e, por outro, a uma violação do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001, conjugado com o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, devem, portanto, ser julgados improcedentes.
E – Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma violação do princípio da igualdade de tratamento
82 A República Portuguesa reporta‑se à Decisão C (2010) 4899 final da Comissão, de 19 de julho de 2010, relativa à aplicação de correções financeiras à participação do FEOGA, Secção «Orientação», no programa operacional CCI 1999.PT.161.PO.014 (Portugal – Programa Regional do Centro, Objetivo 1), no que respeita às medidas destinadas a incentivar a diversificação na pequena agricultura. Esta decisão baseia‑se igualmente nas insuficiências de controlo do cumprimento das normas mínimas. Além disso, as despesas em causa referem‑se às medidas de apoio aos investimentos nas explorações agrícolas, idênticas às medidas em causa no presente processo e no mesmo período. Não obstante estas semelhanças, a Comissão aplicou uma correção financeira de 2%, e não de 5% como sucedeu no presente caso. Por conseguinte, ao tratar situações idênticas de maneira diferente, a Comissão violou o princípio da igualdade de tratamento.
83 A Comissão contesta esta argumentação.
84 A República Portuguesa sublinha acertadamente que a decisão de 19 de julho de 2010, acima referida, diz respeito, à semelhança da decisão impugnada, à regularidade do controlo, por parte das autoridades nacionais, do cumprimento das normas mínimas, tendo em vista a concessão de uma ajuda aos investimentos nas explorações agrícolas. Com efeito, esta decisão de 19 de julho de 2010 é relativa a uma ajuda para incentivar a diversificação das atividades na exploração e, portanto, em conformidade com o artigo 4.° do Regulamento n.° 1257/1999, está abrangida pelo regime da ajuda aos investimentos nas explorações agrícolas cuja concessão depende do cumprimento das normas mínimas, por força do artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999. Além disso, os períodos abrangidos nestas duas decisões sobrepõem‑se em grande parte.
85 A referência à decisão de 19 de julho de 2010 é, no entanto, desprovida de pertinência neste caso, por duas razões.
86 Em primeiro lugar, segundo jurisprudência constante, a legalidade de um ato suscetível de ser objeto de recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE deve ser apreciada à luz dos factos e dos elementos de que a autoridade competente dispõe no momento da adoção desse ato (v. acórdão do Tribunal Geral de 25 de junho de 1998, British Airways e o./Comissão, T‑371/94 e T‑394/94, Colet., p. II‑2405, n.° 81 e jurisprudência referida).
87 No presente caso, a decisão impugnada foi adotada em 29 de junho de 2009, ao passo que a República Portuguesa invoca a decisão de 19 de julho de 2010 para sustentar que a Comissão, através da adoção da decisão impugnada, violou o princípio da igualdade de tratamento. A República Portuguesa baseia‑se, assim, num elemento que não existia quando a Comissão adotou a decisão impugnada.
88 Em segundo lugar e de qualquer modo, a Comissão alega com razão que a falha de um controlo essencial, constatada no presente caso, justificava, em conformidade com as orientações de 2001, a aplicação de uma correção financeira mais elevada do que a aplicada no caso de uma simples falha de um controlo subsidiário, como na decisão de 19 de julho de 2010.
89 Com efeito, contrariamente às alegações da República Portuguesa, as falhas tomadas em consideração nas duas decisões acima referidas não são de gravidade comparável. No caso em apreço, a decisão impugnada (v. considerando 16) baseia‑se na falta de controlo sistemático do cumprimento das condições de concessão do subsídio, uma vez que o cumprimento das normas mínimas deve ser verificado para todos os requerentes no momento da adoção da decisão de concessão. Inversamente, na decisão de 19 de julho de 2010 (v. considerandos 13 e 15), a Comissão acusa unicamente as autoridades portuguesas de não terem documentado suficientemente o resultado do controlo do cumprimento das normas mínimas. Segundo as orientações de 2001, trata‑se de uma irregularidade relativa a elementos subsidiários (v. ponto 2.2.2 das orientações de 2001). Na decisão de 19 de julho de 2010, a Comissão não identificou, por outro lado, deficiências relativas a elementos essenciais, como a falta de controlos sistemáticos suficientes do cumprimento das normas mínimas.
90 O sexto fundamento, relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento, deve, portanto, ser julgado improcedente.
F – Quanto ao sétimo fundamento, relativo aos riscos financeiros incorridos pelo FEOGA
91 A República Portuguesa recorda que, no seguimento das observações da Comissão, implementou, desde novembro de 2006, um sistema de notificação cruzada, aprovado pela Comissão. Além disso, resulta do considerando 16 da decisão impugnada que a Comissão admite, relativamente ao período posterior a novembro de 2006, a existência de uma taxa de irregularidades baixa e o caráter reduzido do risco para o FEOGA.
92 Ora, na medida em que este sistema de notificação cruzada abrangia todos os projetos cofinanciados desde o início do programa, as mesmas conclusões deveriam ter‑se imposto para todo o período do programa. Com efeito, o cumprimento das normas mínimas e, por conseguinte, o nível de risco em que o FEOGA incorreu podiam ser controlados a todo o tempo. O sistema de controlos cruzados revelou uma taxa de irregularidades reduzida e, por conseguinte, a inexistência de um risco real para o FEOGA.
93 Assim, a Comissão violou o artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, porquanto este artigo só permite impor correções financeiras na falta de acordo e se o Estado‑Membro não tiver efetuado as correções. Além disso, ao proceder, não obstante, a correções financeiras, a Comissão também violou os princípios da confiança legítima, da igualdade de tratamento e da proporcionalidade. Por último, não se justifica uma correção forfetária, na medida em que o sistema de controlo aplicável no período anterior a novembro de 2006 permitiu identificar e corrigir as irregularidades individuais, tendo em conta, nomeadamente, que 49,1% das explorações foram controladas e que a taxa de irregularidade detetada nessa amostra foi de cerca de 1%.
94 A Comissão contesta esta argumentação.
95 Como resulta da análise do segundo fundamento, já efetuada, o cumprimento das normas mínimas é uma condição de elegibilidade para as medidas de apoio previstas no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999 e esta condição devia estar preenchida na data em que esse apoio foi concedido (v. n.° 45, supra). O facto de que se tratava de uma condição de elegibilidade para a ajuda implicava ainda que todos os beneficiários a deviam preencher.
96 No caso em apreço, a República Portuguesa alegou que o sistema de controlo implementado a partir de novembro de 2006 permitia controlar de forma suficiente se estavam cumpridas as normas mínimas, tanto para o período anterior como para o período posterior a essa data.
97 Este argumento não pode ser aceite. Com efeito, em primeiro lugar, independentemente da questão de saber se a Comissão validou o sistema de controlo implementado pelas autoridades portuguesas a partir de novembro de 2006, a República Portuguesa não conseguiu explicar de que modo a aplicação retrospetiva deste sistema até 2000 permitia verificar que todos os beneficiários cumpriam as normas mínimas na data em que o apoio lhes foi concedido.
98 Em particular, mesmo que os controlos retrospetivos tivessem sido realizados, nomeadamente, confrontando as declarações dos requerentes de uma ajuda, relativas ao cumprimento das normas mínimas, com os vários documentos, certificados ou certidões disponíveis no momento da decisão individual de concessão da ajuda, para verificar a veracidade dessas declarações, tais controlos não eram suficientes para verificar se as normas mínimas estavam cumpridas na data da adoção da decisão individual de concessão, uma vez que só os controlos no local efetuados nessa data permitiam verificar o cumprimento das normas mínimas no momento da concessão de medidas de apoio. Daqui resulta que os controlos retrospetivos não permitiram detetar todas as ajudas concedidas em violação da condição de elegibilidade relativa ao cumprimento das normas mínimas.
99 Em segundo lugar, a esta incerteza temporal relativa à data em que foi assegurado o cumprimento das normas mínimas acresce uma incerteza de natureza quantitativa. Na medida em que a República Portuguesa afirma ter controlado apenas 49,1% dos beneficiários das medidas de apoio, admite que não foram controlados todos os beneficiários.
100 Nestas condições, tendo em conta a falta de eficácia dos controlos cruzados retrospetivos (v. n.° 98, supra), o argumento da República Portuguesa de que, nesse caso, não havia risco de perda financeira, uma vez que as autoridades nacionais aplicaram as correções financeiras individuais necessárias no seguimento da deteção de irregularidades através destes controlos retrospetivos, não tem base factual.
101 Consequentemente, há que rejeitar o argumento segundo o qual a adoção da correção financeira controvertida viola o artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999 pelo facto de que o Estado‑Membro em causa efetuou as correções individuais necessárias de comum acordo com a Comissão.
102 A este propósito, o exame das peças dos autos confirma que a Comissão não admitiu, no procedimento administrativo, a fiabilidade dos controlos cruzados retrospetivos efetuados, a partir do mês de novembro de 2006, para detetar as ajudas concedidas a partir do ano de 2000 em violação da condição de elegibilidade relativa ao cumprimento das normas mínimas. Em especial, o facto de a ata da reunião de 15 de maio de 2007 relatar as explicações fornecidas pelas autoridades portuguesas sobre este aspeto não pode, em caso algum, ser interpretado como um reconhecimento, por parte da Comissão, da eficácia da aplicação retrospetiva do procedimento de controlo cruzado implementado a partir de novembro de 2006. Na falta de qualquer garantia dada pela Comissão quanto à sua aceitação de tal aplicação retroativa, o fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima deve, portanto, ser também julgado improcedente.
103 Por outro lado, uma vez que não adotou soluções eficazes, a República Portuguesa não pode acusar a Comissão de não ter proposto nesse caso uma taxa de correção financeira mais reduzida ou a total inexistência de correção, com base nas orientações de 2001 (v. ponto 2.4, segundo parágrafo, das orientações de 2001), que enunciam que, «sempre que as deficiências resultem de dificuldades de interpretação de regras ou [de] exigências comunitárias (exceto nos casos em que seria razoável esperar que o Estado‑Membro levantasse o problema da existência dessas dificuldades junto da Comissão) e as autoridades nacionais tenham tomado medidas eficazes para remediar as deficiências imediatamente após estas terem sido detetadas, este fator atenuante pode ser tido em conta».
104 A este respeito, há que acrescentar que as insuficiências de controlo em causa no caso concreto não resultaram de dificuldades de interpretação do conceito de «normas mínimas», conforme referido no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999, como atesta o facto de as autoridades portuguesas não terem, em nenhum momento, invocado essas dificuldades no processo administrativo, tendo, pelo contrário, implementado um novo sistema de controlo do cumprimento dessas normas, a partir do mês de novembro de 2006 (v. n.os 67 a 70, supra).
105 Neste contexto, não podendo ser determinado o montante exato das perdas suscetíveis de resultar da falha de controlo detetada, a Comissão podia adotar uma correção forfetária.
106 Dado que esta falha de controlo afetava uma condição de elegibilidade para a ajuda e incidia, portanto, sobre um elemento essencial do sistema de controlo da regularidade das despesas comunitárias, a Comissão podia concluir pela existência de um risco sério para o FEOGA e, deste modo, aplicar uma correção de 5%, em conformidade com as orientações de 2001, nos termos das quais, «[s]empre que todos os elementos essenciais do sistema [de controlo] funcionem, mas não com a coerência, frequência ou profundidade exigidas pela regulamentação, justifica‑se uma correção de 5%».
107 No caso concreto, a falta de controlo sistemático da condição de elegibilidade relativa ao respeito das normas mínimas enunciada no artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999 violava as disposições do artigo 4.° do Regulamento n.° 438/2001 que impõem aos Estados‑Membros a obrigação de estabelecer procedimentos que garantam o cumprimento, designadamente, das condições de elegibilidade das despesas para a participação dos fundos estruturais no âmbito da intervenção em causa e, por conseguinte, constituía uma deficiência grave no cumprimento das regras comunitárias. A este propósito, a circunstância de o artigo 5.° do Regulamento n.° 1257/1999 ser uma regra geral, que impunha o cumprimento das normas mínimas, sem definir o seu conteúdo com precisão, é destituído de pertinência para efeitos da apreciação da gravidade da irregularidade, uma vez que está provado que esta incidia sobre o controlo de uma condição de elegibilidade (v. n.° 69, supra).
108 Além disso, tendo em conta a falta de eficácia dos controlos cruzados retrospetivos efetuados, a República Portuguesa não demonstrou que o risco de perdas financeiras reais para o FEOGA era inferior ao montante da correção de 5% adotada em aplicação das orientações de 2001.
109 Ademais, segundo a jurisprudência, embora incumba à Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, uma vez provada essa violação, compete ao Estado‑Membro demonstrar, se for o caso, que a Comissão cometeu um erro no que diz respeito às consequências financeiras daí decorrentes (acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de julho de 2005, Grécia/Comissão, C‑5/03, Colet., p. I‑5925, n.° 38). No caso concreto, mesmo admitindo que controlos restrospetivos com base em documentos pertinentes tenham permitido determinar retrospetivamente o valor das ajudas concedidas em violação do critério de elegibilidade relativo ao cumprimento das normas mínimas, o que não está provado, teria, ainda assim, sido necessário que as autoridades portuguesas comunicassem à Comissão os resultados confirmados desses controlos, no procedimento administrativo. Ora, o exame das peças dos autos mostra que isso não aconteceu.
110 Por todas as razões expostas, tendo em conta a gravidade da falha de controlo constatada, uma correção de 5% não pode ser considerada contrária ao disposto no artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999 nem aos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento.
111 O sétimo fundamento, relativo aos riscos financeiros incorridos pelo FEOGA, deve, portanto, ser julgado improcedente.
112 Daqui se conclui que deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
113 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida, há que a condenar nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 22 de maio de 2012.
Assinaturas