Language of document : ECLI:EU:T:1998:48

KENDELSE AFSAGT AF RETTENS PRÆSIDENT

3. marts 1998 (1)

»Afslag på aktindsigt i visse dokumenter - udtalelser fra en juridisk tjeneste - beskyttelse af offentlige interesser - begæring om foreløbige forholdsregler - begæring om udlevering af dokumenter til en national domstol«

I sag T-610/97 R,

Hanne Norup Carlsen, Kokkedal,

Ingeborg Fangel, København,

Nicolas Fischer, København,

Jørgen Erik Hansen, Frederiksberg,

Marianne Henriksen, Karrebæksminde,

Ole Donbæk Jensen, København,

Yvonne Petersen, København,

Iver Reedtz-Thott, København,

Lars Ringholm, Ringsted,

Arne Würgler, Hellerup,

ved advokat Karen Dyekjær-Hansen og i retsmødet ved advokat Katja Høegh, begge København, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Aloyse May, 31, Grand-rue,

sagsøgere,

mod

Rådet for Den Europæiske Union ved generaldirektør Jean-Claude Piris, kontorchef Bjarne Hoff-Nielsen og juridisk konsulent Martin Bauer, alle Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektør Alessandro Morbilli, Direktoratet for Juridiske Anliggender, Den Europæiske Investeringsbank, 100, boulevard Konrad Adenauer,

sagsøgt,

angående en begæring om foreløbige forholdsregler gående ud på, at Rådet tilpligtes at udlevere dokumenterne DOK.R/2026/77 (ENV.118) (AGRI 563) og DOK.R/1867/77 (JUR.95) (ENV.106) til Højesteret og parterne i en for Højesteret verserende sag, og at der pålægges Højesteret og parterne pligt til ikke at gengive de udleverede dokumenters indhold i et offentligt retsmøde,

har

PRÆSIDENTEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS

RET I FØRSTE INSTANS

afsagt følgende

Kendelse

Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

1.
    Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. december 1997 har sagsøgerne, socialrådgiver Hanne Norup Carlsen, studerende Ingeborg Fangel, edb-operatør Nicolas Fischer, vægter Jørgen Erik Hansen, fiskerkone Marianne Henriksen, skibsværftsarbejder Ole Donbæk Jensen, arbejdsløs Yvonne Petersen, forpagter Iver Reedtz-Thott, journaliststuderende Lars Ringholm og musiker Arne Würgler, i medfør af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med påstand om annullation af Rådets beslutning af 3. november 1997, hvorved sagsøgerne fik afslag på udlevering af dokumenterne DOK.R/2026/77 (ENV.118) (AGRI 563), DOK.R/1867/77 (JUR.95) (ENV.106) og DOK.R/2048 dk/77 (ENV.119) (AGRI 568), der indeholder udtalelser fra Rådets og Kommissionens juridiske tjenester.

2.
    Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 6. januar 1998 har sagsøgerne i medfør af traktatens artikel 186 fremsat begæring om foreløbige forholdsregler gående ud på, at Rådet tilpligtes at udlevere de ovennævnte dokumenter til Højesteret og parterne i en for Højesteret verserende sag, og at der pålægges Højesteret og parterne pligt til ikke at gengive de udleverede dokumenters indhold i et offentligt retsmøde.

3.
    Rådet har fremsat sine bemærkninger til denne begæring den 22. januar 1998. Parterne har afgivet mundtlige indlæg i et retsmøde den 4. februar 1998.

4.
    Indledningsvis skal der redegøres for sagens baggrund, således som denne fremgår af parternes processkrifter.

5.
    Den 17. maj 1993 anlagde sagsøgerne sag ved Østre Landsret vedrørende spørgsmålet om, »hvorvidt den danske statsminister ... var berettiget til at ratificere traktaten om Den Europæiske Union af 7. februar 1992« under anbringende af, at »tiltrædelsen heraf var i strid med den danske grundlovs § 20«. Grundlovens § 20 har følgende ordlyd: »Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.«

6.
    Ved Østre Landsrets dom af 27. juni 1997 blev statsministeren frifundet.

7.
    Ved ankestævning af 22. juli 1997 påankede sagsøgerne dommen til Højesteret.

8.
    Under sagens behandling for Højesteret anmodede sagsøgerne Rådet om aktindsigt i visse dokumenter, der er i Rådets besiddelse. I skrivelse af 26. september 1997 til Rådet anførte sagsøgernes advokat indledningsvis, at »Rådet med brev af 16. januar 1997 [har] tilsendt sagsøgerne en række rådsprotokoller mv., herunder en orienterende note fra Coreper til Rådet af 30. marts 1979«. I denne note er gengivet en erklæring fra den danske delegation, hvorefter det var tvivlsomt, om bestemmelserne i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »direktiv 79/409«) »svarer til de mål, der erangivet i EØF-traktatens artikel 2, og om artikel 235 kan anvendes«, og hvori anføres: »Selv om den danske regering i den konkrete sag ikke har ønsket at afvise de betragtninger, der er fremført fra de øvrige otte medlemsstater samt de juridiske tjenester herom, gør den dog opmærksom på, at den ikke anser vedtagelse af dette direktiv for at kunne danne præcedens for vedtagelsen af senere fællesskabsretsakter af tilsvarende karakter.« På grundlag af denne erklæring anmodede sagsøgernes advokat herefter Rådet om at få tilsendt de i erklæringen anførte »betragtninger, der er fremført af de øvrige otte medlemsstater samt de juridiske tjenester«.

9.
    Ved skrivelse af 30. september 1997 anmodede sagsøgernes advokat ligeledes Rådet om udlevering af protokollerne vedrørende andre retsakter fra Rådet.

10.
    Ved beslutning af 3. november 1997 (herefter »beslutningen«) imødekom Rådet sagsøgernes anmodninger, dog bortset fra udtalelserne fra Rådets og Kommissionens juridiske tjenester vedrørende hjemmelen for direktiv 79/409. Som begrundelse herfor anførte Rådet: »I henhold til fast praksis udleveres disse udtalelser ikke, da offentliggørelse af den juridiske tjenestes holdninger til spørgsmål, som behandles af Rådet, kunne skade den offentlige interesse i opretholdelsen af retssikkerheden og fællesskabsrettens stabilitet samt den offentlige interesse i, at Rådet har adgang til uafhængig juridisk rådgivning.«

11.
    Ved kendelse af samme dag pålagde Højesteret den danske regering at fremlægge en række dokumenter vedrørende andre fællesskabsretsakter, men Højesteret omtalte ikke udtrykkeligt de dokumenter, sagsøgerne havde anmodet Rådet om at udlevere.

Retlige bemærkninger

12.
    I henhold til traktatens artikel 186, jf. artikel 4 i Rådets afgørelse 88/591/EKSF, EØF, Euratom af 24. oktober 1988 om oprettelse af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans (EFT L 319, s. 1), som ændret ved Rådets afgørelse 93/350/Euratom, EKSF, EØF af 8. juni 1993 (EFT L 144, s. 21) og 94/149/EKSF, EF af 7. marts 1994 (EFT L 66, s. 29), kan Retten, hvis den skønner, at forholdene kræver det, foreskrive de nødvendige foreløbige forholdsregler i de sager, der er indbragt for den.

13.
    Det bestemmes i procesreglementets artikel 104, stk. 2, at begæringer om foreløbige forholdsregler skal angive de omstændigheder, der medfører uopsættelighed, og de faktiske og retlige grunde til, at de begærede forholdsregler umiddelbart forekommer berettigede. De begærede forholdsregler må ikke foregribe afgørelsen i hovedsagen (jf. kendelse afsagt af Rettens præsident den 10.12.1997, sag T-260/97 R, Camar mod Kommissionen, Sml. II, s. 2357, præmis 27).

Genstanden for begæringen om foreløbige forholdsregler

14.
    I begæringen om foreløbige forholdsregler er der nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at udlevere tre dokumenter, nemlig DOK.R/2026/77 (ENV.118) (AGRI 563), DOK.R/1867/77 (JUR.95) (ENV.106) og DOK.R/2048 dk/77 (ENV.119) (AGRI 568), til Højesteret og parterne i den for Højesteret verserende sag.

15.
    I bemærkningerne til begæringen om foreløbige forholdsregler har Rådet anført, at sagsøgerne ved skrivelse af 3. november 1997 fik tilsendt alle de dokumenter, de tidligere havde anmodet om, »bortset fra dem, der in extenso indeholder de skriftlige udtalelser fra Rådets og Kommissionens juridiske tjenester, heriblandt også et uddrag af dokument R/2048/77, nemlig siderne 1 og 2«. Rådet har endvidere bekræftet, at sagsøgerne kan få udleveret resten af dokument DOK.R/2048 dk/77 (ENV.119) (AGRI 568).

16.
    I retsmødet har sagsøgerne bekræftet at have modtaget det uddrag, Rådet har henvist til, og under hensyn til Rådets tilsagn om at give sagsøgerne aktindsigt i dokument DOK.R/2048 dk/77 (ENV.119) (AGRI 568), som sagsøgerne har omtalt i begæringen om foreløbige forholdsregler, har de tilkendegivet, at de frafalder den del af begæringen, som vedrører dette dokument, men at de i øvrigt opretholder begæringen.

17.
    Nærværende sag om foreløbige forholdsregler vedrører herefter to dokumenter: DOK.R/2026/77 (ENV.118) (AGRI 563) og DOK.R/1867/77 (JUR.95) (ENV.106).

Parternes argumentation

Spørgsmålet om, hvorvidt begæringen umiddelbart forekommer berettiget (»fumus boni juris«)

18.
    Sagsøgerne har i begæringen om foreløbige forholdsregler alene henvist til, hvad de har anført i stævningen, hvori de har påberåbt sig to anbringender, der går ud på, at den anfægtede beslutning ikke er tilstrækkelig begrundet, og at der foreligger en tilsidesættelse af den af Rådet og Kommissionen godkendte adfærdskodeks af 6. december 1993 for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41, herefter »adfærdskodeksen«) og Rådets afgørelse 93/731/EF af 20. december 1993 om aktindsigt i Rådets dokumenter (EFT L 340, s. 43, herefter »afgørelse 93/731«).

- Det første anbringende om tilsidesættelse af traktatens artikel 190

19.
    Ifølge sagsøgerne opfylder den anfægtede beslutning ikke begrundelseskravet i traktatens artikel 190, idet der som begrundelse for afslaget på udlevering af de juridiske tjenesters udtalelser om hjemmelen for direktiv 79/409 alene henvises til, at det kunne skade »den offentlige interesse«. Det er sagsøgernes opfattelse, at der med hensyn til en beslutning med et sådant indhold »kræves en konkret ogindividuel begrundelse for, hvorfor det konkret vil være til skade for den offentlige interesse at udlevere de specifikt omhandlede juridiske vurderinger«.

20.
    Rådet har anført, at der ikke kan gives medhold i dette anbringende, og har henvist til Rettens dom af 5. marts 1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen (Sml. II, s. 313, præmis 65), hvorefter den berørte institution ikke er forpligtet til »for hvert enkelt dokument at angive de ‘tvingende hensyn‘, der begrunder en anvendelse af undtagelsen med hensyn til beskyttelse af offentlige interesser«, idet der, hvis institutionen skulle give en fuldstændig redegørelse for disse hensyn, er en risiko for, at »indholdet [af dokumentet] herved offentliggøres«, således at »det egentlige formål med undtagelsen ... ikke [ville] blive nået«.

21.
    Følgelig har Rådet anført, at da begrundelsen for ikke at give aktindsigt i dokumenter bør begrænses til en generel angivelse af formålet med det pågældende dokument og de generelle betragtninger, på grundlag af hvilke aktindsigt heri nødvendigvis må afslås, har Rådet opfyldt begrundelseskravet og har således ikke tilsidesat traktatens artikel 190.

- Det andet anbringende om tilsidesættelse af adfærdskodeksen og afgørelse 93/731

22.
    Sagsøgernes andet anbringende går ud på, at Rådet har tilsidesat adfærdskodeksen og afgørelse 93/731, idet det har foretaget en udvidende fortolkning af undtagelserne heri fra det grundlæggende princip om åbenhed.

23.
    Ifølge sagsøgerne har Rådet til støtte for afslaget påberåbt sig hensyn, der ikke er nævnt i disse retsakter. Rådet har for det første henvist til dokumenternes oprindelse, dvs. den omstændighed, at der er tale om udtalelser fra de juridiske tjenester, og for det andet til hensynet til »opretholdelse af retssikkerheden og fællesskabsrettens stabilitet samt den offentlige interesse i, at Rådet har adgang til uafhængig juridisk rådgivning«. Ingen af disse hensyn er nævnt i opregningen i adfærdskodeksen og afgørelse 93/731 af undtagelser fra adgangen til aktindsigt.

24.
    Sagsøgerne har videre anført, at overholdelsen af grundlæggende principper såsom »transparens og åbenhed ... opretholdelse af retssikkerheden og fællesskabsrettens stabilitet« netop sikres ved ret til aktindsigt i alle dokumenter, der ligger til grund for vedtagelsen af afledte retsakter, herunder udtalelser fra en juridisk tjeneste. Ifølge sagsøgerne udgør sådanne udtalelser ikke uafhængig juridisk rådgivning, men snarere vurderinger udarbejdet af en intern tjenestegren i institutionen. Hvis sådanne vurderinger blev hemmeligholdt, ville det stride mod det grundlæggende retsprincip om »equality of arms«, idet Fællesskabets institutioner i så fald ville have en videre adgang til at hemmeligholde intern juridisk rådgivning end de private individer (jf. i denne forbindelse Domstolens dom af 18.5.1982, sag 155/79, AM & S mod Kommissionen, Sml. s. 1575).

25.
    Hertil kommer ifølge sagsøgerne, at de juridiske tjenesters udtalelser i nærværende sag kun er af historisk karakter, idet de vedrører en retsakt, som blev vedtaget i 1979.

26.
    Rådet har indledningsvis anført, at hjemmelen for den anfægtede beslutning ikke er afgørelse 93/731, men snarere artikel 5, stk. 2, i Rådets forretningsorden (som er vedtaget ved Rådets afgørelse 93/662/EF af 6.12.1993, EFT L 304, s. 1), hvorefter »Rådet kan tillade, at der under retssager fremlægges genparter eller uddrag af dets protokoller«. Under alle omstændigheder mener Rådet, at de begrundelser, der kan påberåbes til støtte for at nægte tilladelse til fremlæggelse af en udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste, er de samme i henhold til forretningsordenens artikel 5, stk. 2, og bestemmelserne i afgørelse 93/731.

27.
    Rådet har i denne forbindelse gjort gældende, at ikke alle dokumenter fra Den Juridiske Tjeneste er dokumenter, der skal hemmeligholdes i henhold til artikel 4 i afgørelse 93/731. Men dokumenter fra Den Juridiske Tjeneste, der indeholder udtalelser om juridiske spørgsmål, således som det er tilfældet i denne sag, er efter deres karakter dokumenter, i hvilke Rådet skal nægte aktindsigt efter afgørelsens artikel 4, stk. 1. Denne bestemmelse indeholder en opregning af de tilfælde, hvor »aktindsigt ... ikke [må] bevilges« af Rådet. Ifølge Rådet udgør sådanne udtalelser »et vigtigt instrument til sikring af dets retsakters lovlighed og til at fremme drøftelserne af en sags juridiske aspekter«. Hvis Rådet offentliggjorde udtalelserne, ville dette instrument miste enhver værdi, hvilket kunne skade effektiviteten af Rådets drøftelser og lovligheden af dets retsakter. Det ville blive umuligt at sikre Den Juridiske Tjenestes uafhængighed i forbindelse med de udtalelser, den afgiver om de retsakter, der skal vedtages af Rådet. Såfremt Rådets interesse heri anfægtes, vil det være til skade for beskyttelsen af den offentlige interesse i opretholdelse af retssikkerheden og stabiliteten i Fællesskabets retsorden. Det er netop for at sikre beskyttelsen af denne interesse, at Rådet har adgang til uafhængig juridisk rådgivning, selv om dets femten medlemmer kan få rådgivning fra deres egne nationale forvaltningers juridiske tjenester.

28.
    Endvidere har Rådet anført, at i modsætning til, hvad sagsøgerne gør gældende, skal begrebet offentlige interesser fortolkes udvidende, selv om der i artikel 4, stk. 1, første led, i afgørelse 93/731 kun udtrykkeligt henvises til den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, monetær stabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersøgelser. En fortolkning, der på forhånd udelukker visse aspekter af offentlige interesser, ville have tendens til at forvride balancen mellem beskyttelsen af adgangen til aktindsigt og beskyttelsen af offentlige interesser.

29.
    Hvad endelig angår det forhold, at de juridiske tjenesters udtalelser vedrørende hjemmelen for direktiv 79/409 skulle være af historisk karakter, har Rådet anført, at selv om udtalelserne angår en retsakt, der blev vedtaget i 1979, kan lovligheden af retsakten fortsat anfægtes ved en anmodning om præjudiciel afgørelse eller en ulovlighedsindsigelse. På samme måde har artikel 235, der er hjemmel fordirektivet, været uændret siden Rom-traktatens ikrafttræden, og de argumenter, der er fremført i de pågældende udtalelser, vil fortsat være relevante i en retstvist, hvorunder lovligheden af direktivet anfægtes.

Uopsættelighedsbetingelsen

30.
    Sagsøgerne har anført, at den mundtlige forhandling i sagen for Højesteret er berammet til den 5. marts 1998. Da denne sag drejer sig om, hvorvidt den overladelse af kompetence, der er en følge af Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber i 1972, er i strid med den danske grundlov, og hvorvidt Danmarks statsminister derfor var uberettiget til på Danmarks vegne at ratificere traktaten om Den Europæiske Union, er det ifølge sagsøgerne af yderste vigtighed for dem at modtage de omhandlede dokumenter for at belyse den overtrædelse af grundloven, de danske myndigheder påstås at have begået i forbindelse med deres »accept af Fællesskabets kompetence på naturbeskyttelsesområdet«.

31.
    Disse omstændigheder er efter Rådets opfattelse klart utilstrækkelige til at begrunde uopsættelighed.

32.
    Ifølge Rådet har sagsøgerne hverken påvist eller påberåbt sig, at de foreløbige forholdsregler er nødvendige for at undgå et alvorligt og uopretteligt tab for dem. De nøjes med at henvise til, at der i ankesagen for Højesteret er berammet mundtlig forhandling fra den 5. marts 1998, men har ikke redegjort for, hvorledes udtalelserne fra de juridiske tjenester kan have nogen som helst relevans for den verserende sag for Højesteret. Sagsøgerne har heller ikke anført, at der skulle være nogen direkte årsagssammenhæng mellem afslaget på aktindsigt i de omhandlede dokumenter og et alvorligt og uopretteligt tab for sagsøgerne. Endelig har Rådet anført, at hvis Højesteret havde været af den opfattelse, at dokumenterne er vigtige elementer i forbindelse med pådømmelsen af den verserende sag, kunne den selv have anmodet Rådet om at udlevere dem.

Spørgsmålet om, hvorvidt de begærede forholdsregler er af foreløbig karakter

33.
    Rådet har anført, at de forholdsregler, der fastsættes i forbindelse med behandlingen af en begæring herom, skal være foreløbige, dvs. at de ikke på forhånd må ophæve virkningerne af den afgørelse, der senere skal træffes i hovedsagen.

34.
    Ifølge Rådet vil den forholdsregel, hvorom der er fremsat begæring under nærværende sag, have en endelig virkning, idet den vil ophæve virkningerne af afgørelsen i hovedsagen. En sådan forholdsregel går endog længere end en sådan dom, idet Rådet herved gives påbud om at udlevere visse dokumenter, og Retten kan ikke ved afgørelsen af hovedsagen, der er anlagt i henhold til traktatens artikel 173, give et sådant påbud. Retten kan kun annullere den anfægtede beslutning, men ikke give påbud om udlevering af de pågældende dokumenter.

35.
    Sagsøgerne har heroverfor anført, at selv om begæringen om foreløbige forholdsregler tages til følge, vil de fortsat have en interesse i at sikre en »generel adgang« til disse dokumenter, og det vil kun kunne opnås ved en annullation af den anfægtede beslutning. Genstanden for de begærede forholdsregler er forskellig fra genstanden for hovedsagen, idet de begærede forholdsregler kun vedrører udleveringen af dokumenterne til Højesteret og parterne, og de indebærer, at der gives påbud om ikke at offentliggøre dokumenterne, hvorimod hovedsagen angår spørgsmålet om annullation af beslutningen, som netop vedrører offentlighedens adgang til de samme dokumenter.

Rettens bemærkninger

Spørgsmålet om, hvorvidt begæringen umiddelbart forekommer berettiget (»fumus boni juris«)

- Det første anbringende om tilsidesættelse af traktatens artikel 190

36.
    Med hensyn til det første anbringende om tilsidesættelse af traktatens artikel 190 bemærkes indledningsvis, at Rådet har begrundet beslutningen om ikke at imødekomme anmodningen om aktindsigt i de dokumenter, sagsøgerne ønsker udleveret til Højesteret og til parterne i den for Højesteret verserende sag, med, at dokumenterne er udtalelser fra de juridiske tjenester, og at de som sådanne er fortrolige. Rådet har anført, at i henhold til »fast praksis« udleveres disse dokumenter ikke, da offentliggørelse heraf kan skade »den offentlige interesse i opretholdelsen af retssikkerheden og fællesskabsrettens stabilitet« og »den offentlige interesse i, at Rådet har adgang til uafhængig juridisk rådgivning«.

37.
    Sagsøgerne har gjort gældende, at begrundelsen for den anfægtede beslutning er af generel karakter og derfor utilstrækkelig.

38.
    Det skal hertil bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves efter traktatens artikel 190, være tilpasset den pågældende retsakts karakter. Det skal klart og utvetydigt fremgå af begrundelsen, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Fællesskabets retsinstanser kan udøve deres kontrol (jf. senest Domstolens domme af 4.2.1997, forenede sager C-9/95, C-23/95 og C-156/95, Belgien og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 645, præmis 44, og forenede sager C-71/95, C-155/95 og C-271/95, Belgien og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 687, præmis 53).

39.
    I nærværende sag bemærkes for det første, at Rådet i beslutningen ikke afslår aktindsigt i de to omhandlede dokumenter på grund af deres specifikke indhold, men fordi der er tale om udtalelser fra fællesskabsinstitutionernes juridiske tjenester. Når henses til beslutningens indhold og navnlig til, at de to dokumenter indeholder holdninger til juridiske spørgsmål, der hidrører fra administrationensinterne tjenestegrene, finder Retten ikke, at det i dette tilfælde var nødvendigt i begrundelsen at henvise til de specifikke virkninger af at udlevere dokumenter med et sådant indhold, således som sagsøgerne havde anmodet om, og det forhold, at Rådet ikke undersøgte indholdet af hvert enkelt dokument, indebærer ikke i sig selv, at begrundelsen umiddelbart forekommer utilstrækkelig. Dette bekræftes af Rettens praksis, hvorefter begrundelsen for en beslutning om afslag på aktindsigt for »hver kategori af dokumenter« skal indeholde en angivelse af de specifikke grunde til, at offentliggørelse af de pågældende dokumenter falder ind under en af de undtagelser, der er til hinder for en udlevering (navnlig undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i afgørelse 93/731 og første afsnit i »undtagelsesordningen« i adfærdskodeksen), men at begrundelsen imidlertid ikke for hvert dokument skal indeholde en angivelse af de »tvingende hensyn«, der begrunder en anvendelse af undtagelsen med hensyn til beskyttelse af offentlige interesser, idet det kan vise sig at være umuligt for hvert enkelt dokument at angive de hensyn, der begrunder, at det skal behandles fortroligt, uden at indholdet herved offentliggøres, således at det egentlige formål med undtagelsen ikke ville blive nået (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, præmis 64 og 65).

40.
    For det andet bemærkes, at Rådet i beslutningens begrundelse omtaler den offentlige interesse, som vil kunne lide skade, såfremt Den Juridiske Tjenestes udtalelser offentliggøres. Ifølge Rådet angår denne interesse både »opretholdelsen af retssikkerheden og fællesskabsrettens stabilitet« og Rådets »adgang til uafhængig juridisk rådgivning«. Det fremgår klart af beslutningen, at Rådet finder - således som det også har anført i sine skriftlige og mundtlige bemærkninger - at offentliggørelse af udtalelser vedrørende juridiske spørgsmål, der må anses for dokumenter indeholdende en stillingtagen af rent juridisk-teknisk karakter, vil kunne skabe usikkerhed med hensyn til lovligheden af Fællesskabets retsakter og dermed skade »retssikkerheden« og »fællesskabsrettens stabilitet«. Offentliggørelsen vil dermed kunne skabe vanskeligheder i forbindelse med de juridiske tjenesters rådgivende virksomhed og føre til udhuling af et i Rådets arbejde vigtigt instrument.

41.
    På denne baggrund findes beslutningens begrundelse umiddelbart at være tilstrækkelig klar, og begrundelsen har derfor på ingen måde afskåret sagsøgerne fra at anfægte den pågældende retsakts lovlighed eller Retten fra at foretage en vurdering af, om betingelsen vedrørende fumus boni juris er opfyldt.

42.
    Herefter må anbringendet vedrørende tilsidesættelse af traktatens artikel 190 forkastes.

- Det andet anbringende om tilsidesættelse af adfærdskodeksen og afgørelse 93/731

43.
    Sagsøgerne har gjort gældende, at adfærdskodeksen og afgørelse 93/731 er tilsidesat. De har i denne forbindelse anført, at i modsætning til, hvad der fremgår af beslutningen, kan offentligheden ikke afskæres fra aktindsigt i de dokumenter, sagsøgerne har begæret udleveret, alene fordi de indeholder udtalelser vedrørendejuridiske spørgsmål, og at der hverken i adfærdskodeksen eller i afgørelse 93/731 findes undtagelser, der udtrykkeligt angår de offentlige interesser, der er nævnt i beslutningen, dvs. den offentlige interesse »i opretholdelsen af retssikkerheden og fællesskabsrettens stabilitet« og »den offentlige interesse i, at Rådet har adgang til uafhængig juridisk rådgivning«.

44.
    I denne forbindelse må dokumenternes karakter indledningsvis fastlægges med henblik på at fastslå, om Rådets afslag må anses for berettiget, når henses til de bestemmelser, der efter sagsøgernes opfattelse er tilsidesat.

45.
    Retten finder, at udtalelser fra de juridiske tjenester klart er interne dokumenter - hvilket som udgangspunkt ikke er tilstrækkeligt til, at de behandles fortroligt - og det væsentlige formål med dokumenterne er at give det organ, der skal vedtage en retsakt, en stillingtagen til juridiske spørgsmål. Der er således tale om almindelige arbejdsdokumenter.

46.
    En offentliggørelse af dokumenter af denne karakter ville medføre, at drøftelserne og meningsudvekslingerne internt i institutionen vedrørende lovligheden og rækkevidden af den retsakt, der skal vedtages, gøres almindeligt kendte, og som Rådet har anført, vil en offentliggørelse kunne medføre, at institutionen mister enhver interesse i at anmode de juridiske tjenester om skriftlige udtalelser. En offentliggørelse af sådanne dokumenter synes således, i hvert fald umiddelbart, at kunne skabe usikkerhed med hensyn til lovligheden af Fællesskabets retsakter og dermed have en negativ virkning på den måde, hvorpå fællesskabsinstitutionerne udøver deres funktioner. Heraf følger, at en offentliggørelse vil kunne være skadelig for fællesskabsrettens stabilitet og institutionernes mulighed for at udøve deres funktioner, hvilket er offentlige interesser, der utvivlsomt nyder beskyttelse.

47.
    Når henses til de to dokumenters særlige karakter, synes de grunde, der er anført af Rådet, nemlig hensynet til at sikre »opretholdelsen af retssikkerheden og fællesskabsrettens stabilitet« og til at sikre, at »Rådet har adgang til uafhængig juridisk rådgivning«, umiddelbart at være berettigede, også når henses til ordlyden og betydningen af de af sagsøgerne påberåbte bestemmelser.

48.
    Hvad nærmere angår spørgsmålet om, hvorvidt beskyttelsen af disse interesser er omfattet af adfærdskodeksen og afgørelse 93/731, bemærkes, at det anføres heri: »Aktindsigt i Rådets dokumenter må ikke bevilges, hvis offentliggørelse vil kunne skade: - beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, monetær stabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersøgelser) ...« (jf. artikel 4, stk. 1, i afgørelse 93/731 og første afsnit i adfærdskodeksens »undtagelsesordning«). Det fremgår af formuleringen af bestemmelsen, at selv om der i første led i parentes angives fem typer interesser, som nyder absolut beskyttelse, anvendes i indledningen til dette led det generelle begreb »offentlighedens interesser«. Det fremgår af bestemmelsen, at hensynet til beskyttelsen af offentlige interesser generelt kan begrunde, at der nægtes aktindsigti dokumenter, og rækkevidden af begrebet offentlige interesser kan derfor ikke - i strid med bestemmelsens formulering - begrænses til kun at omfatte de fem tilfælde, der er angivet i parentes.

49.
    Sagsøgerne har anført, at opregningen af undtagelser fra den generelle adgang til aktindsigt efter Rettens praksis skal fortolkes indskrænkende (jf. dommen i sagen WWF UK mod Kommissionen, præmis 56). Den foreliggende retspraksis kan imidlertid ikke rejse tvivl om den udlægning af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 93/731 og første afsnit i adfærdskodeksens undtagelsesordning, der er redegjort for ovenfor, og som bygger på en ordret fortolkning af bestemmelserne. Bestemmelserne er således først og fremmest karakteriseret ved en udtrykkelig henvisning til hensynet til at sikre beskyttelsen af offentlige interesser. Dernæst henvises der i parentes til nogle specifikke anvendelsestilfælde, men det fremgår klart og tydeligt, at disse tilfælde tillægges mindre betydning.

50.
    Sagsøgerne har endvidere anført, at de udtalelser, som de har anmodet om at få udleveret til Højesteret og de involverede parter, nu er af historisk karakter og derfor ikke længere kan anses for hemmelige. I denne forbindelse bemærkes, at når henses til den særlige beskaffenhed af de juridiske tjenesters udtalelser, synes disse dokumenter ikke som udgangspunkt at miste deres fortrolige karakter i årenes løb. En offentliggørelse heraf vil således stadig kunne skade de offentlige interesser i at sikre fællesskabsrettens stabilitet og institutionernes mulighed for at udøve deres funktioner, idet de ovennævnte begrundelser for en sådan undtagelse fra adgangen til aktindsigt ikke synes at ændre sig med tiden. Endvidere fremgår der ikke af sagen forhold, der kan påberåbes til støtte for sagsøgernes argument, og som gør det muligt på denne baggrund at fastslå, at der ikke er nogen begrundelse for at behandle de omhandlede dokumenter fortroligt.

51.
    Endelig har sagsøgerne anført, at der i dette tilfælde foreligger en forskelsbehandling mellem den fortrolige behandling af udtalelser vedrørende juridiske spørgsmål fra fællesskabsinstitutionernes interne tjenestegrene og behandlingen af udtalelser vedrørende juridiske spørgsmål, som afgives inden for enheder af anden karakter, som har deres egen organisation og egne tjenestegrene, herunder en juridisk tjeneste. Med hensyn til institutionerne anses interne udtalelser således for hemmelige, mens en sådan fortrolig behandling efter Domstolens praksis kun gælder for korrespondance med en uafhængig advokat, »der ikke er knyttet til klienten gennem et ansættelsesforhold«, vedrørende sidstnævntes forsvar (dommen i sagen AM & S mod Kommissionen).

52.
    Retten finder ikke, at denne dom har betydning i nærværende sag. Dommen i sagen AM & S mod Kommissionen vedrørte ikke offentlighedens adgang til private personers dokumenter, men spørgsmålet om, hvorvidt en virksomhed, som undergives en kontrolundersøgelse i henhold til Fællesskabets konkurrenceregler, skal fremsende dokumenter til Kommissionen. Dommen vedrører således fortolkningen af bestemmelserne vedrørende den administrative procedure i konkurrencesager, navnlig Kommissionens undersøgelsesbeføjelser. Endvidere erde hensyn, der ligger til grund for, at korrespondancen mellem advokat og klient er fortrolig i forbindelse med den administrative procedure ved Kommissionen, helt forskellige fra de hensyn, som begrunder, at offentligheden nægtes aktindsigt i udtalelser fra institutionernes tjenestegrene vedrørende juridiske spørgsmål. Det fremgår således af den nævnte dom, at det ved beskyttelsen af korrespondancen mellem advokat og klient sikres, at »retten til forsvar fuldt ud kan udøves« af virksomheden, og beskyttelsen angår kun den uafhængige advokat, idet han »kan siges at indgå i retsplejen, og ... det er hans opgave i fuld uafhængighed og i denne overordnede interesse at yde den juridiske bistand, som klienten har behov for« (dommen i sagen AM & S mod Kommissionen, præmis 23 og 24). I nærværende sag drejer det sig derimod om, i forhold til den generelle adgang til aktindsigt i administrationens dokumenter, at beskytte den offentlige interesse i at sikre fællesskabsrettens stabilitet og institutionernes mulighed for at udøve deres funktioner. Dette krav tilsiger af de ovennævnte grunde, at udtalelser fra de juridiske tjenester behandles fortroligt. Sagsøgernes argumentation synes således også på dette punkt ugrundet.

53.
    Herefter må det andet anbringende om tilsidesættelse af afgørelse 93/731 og adfærdskodeksen forkastes.

Spørgsmålet om, hvorvidt de begærede forholdsregler er af foreløbig karakter

54.
    Endvidere finder Retten, at Rådets indsigelse om, at de begærede forholdsregler er af endelig karakter, ikke er åbenbart ugrundet. Rådet har anført, at udleveringen af dokumenterne til Højesteret og parterne i den for Højesteret verserende sag på forhånd vil ophæve virkningerne af den afgørelse, der senere træffes i hovedsagen ved Retten.

55.
    I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at de forholdsregler, som kan træffes efter reglerne om de særlige rettergangsformer, for det første er foreløbige, idet de i princippet skal ophøre med at have retsvirkninger ved afsigelsen af den endelige dom og på ingen måde kan foregribe Rettens afgørelse i hovedsagen, og for det andet er accessoriske i den forstand, at de alene under sagens behandling for Retten skal sikre en procesparts interesse i, at afgørelsen i hovedsagen ikke bliver illusorisk, idet den fratages sin praktiske betydning (jf. kendelse afsagt af Domstolens præsident den 17.5.1991, sag C-313/90 R, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2557, præmis 23 og 24, og kendelser afsagt af Rettens præsident den 17.12.1996, sag T-164/96 R, Moccia Irme mod Kommissionen, Sml. II, s. 2261, præmis 29, og den 3.3.1997, sag T-6/97 R, Comafrica og Dole Fresh Fruit Europe mod Kommissionen, Sml. II, s. 291, præmis 51).

56.
    Selv om det ikke kan udelukkes, at sagsøgerne, således som de har gjort gældende i retsmødet, også selv om der træffes bestemmelse om de begærede forholdsregler, stadig vil have en vis interesse i, at hovedsagen - hvis genstand ifølge sagsøgerneikke er helt identisk - fortsætter, er det klart, at en udlevering af de omhandlede dokumenter til Højesteret og til de involverede parter ville foregribe Rettens afgørelse i annullationssøgsmålet, som netop angår beslutningen om ikke at give aktindsigt i disse dokumenter, og at en udlevering ville have virkninger, der ikke endeligt ville ophøre, når denne afgørelse træffes.

57.
    Herefter, og idet bemærkes, at det er ufornødent at undersøge, om uopsættelighedsbetingelsen er opfyldt, findes begæringen om foreløbige forholdsregler ikke at kunne tages til følge.

Af disse grunde

bestemmer

RETTENS PRÆSIDENT

1.
    Begæringen om foreløbige forholdsregler tages ikke til følge.

2.
    Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.

Således bestemt i Luxembourg den 3. marts 1998.

H. Jung

A. Saggio

Justitssekretær

Præsident


1: Processprog: dansk.