SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 10 de julio de 2012 (*)
«Ayudas de Estado — Productos de cartón ondulado para embalaje — Ayuda para la construcción de una papelera — Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional — Decisión por la que se declara la compatibilidad de la ayuda con el mercado común — Admisibilidad — Regularidad del apoderamiento otorgado por una persona jurídica a sus abogados — Adopción de una decisión al término de la fase previa de examen — Legitimación — Derechos procedimentales de las partes interesadas — Dificultades serias que justifican la incoación del procedimiento de investigación formal — Ejercicio, por parte de la Comisión, de su facultad de apreciación — Artículo 87 CE, apartado 3, letra a) — Artículo 88 CE, apartados 2 y 3 — Artículo 4 del Reglamento (CE) nº 659/1999 — Artículo 44, apartados 5 y 6, del Reglamento de Procedimiento»
En el asunto T‑304/08,
Smurfit Kappa Group plc, con domicilio social en Dublín (Irlanda), representada por los Sres. T. Ottervanger y E. Henny, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. B. Martenczuk y C. Urraca Caviedes, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Propapier PM 2 GmbH, antes Propapier PM2 GmbH & Co. KG, con domicilio social en Eisenhüttenstadt (Alemania), representada por los Sres. H.-J. Niemeyer y C. Herrmann, abogados,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2008) 1107 de la Comisión, de 2 de abril de 2008, por la que se declara la compatibilidad con el mercado común de la ayuda de finalidad regional que las autoridades alemanas tienen previsto conceder en favor de Propapier PM2 para la construcción de una papelera en Eisenhüttenstadt (nordeste de la región de Brandemburgo) (Ayuda de Estado N 582/2007 – Alemania),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. J. Azizi, Presidente, y los Sres. S. Frimodt Nielsen (Ponente) y A. Popescu, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 28 de noviembre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, Smurfit Kappa Group plc, es una empresa internacional con domicilio social en Irlanda. Ejerce sus actividades en el sector del embalaje, principalmente en Europa e Iberoamérica. Fabrica y comercializa productos de cartón ondulado para embalaje, planchas de cartón ondulado y de cartón compacto, cajas de cartón ondulado y de cartón compacto, cartón para artes gráficas y cartón especial. Se dedica asimismo a la recuperación de residuos reciclados de papel.
2 Mediante escrito de 8 de octubre de 2007, las autoridades alemanas notificaron a la Comisión Europea su intención de conceder a Propapier PM2 GmbH & Co. KG una subvención para inversiones por un montante de 82.509.500 euros, lo que equivaldría actualmente a 72.154.700 euros (en lo sucesivo, «ayuda controvertida»), para la construcción de una papelera y de un grupo electrógeno en Eisenhüttenstadt, en el nordeste de la región de Brandemburgo (Alemania). Dicha notificación fue registrada por la Comisión con la referencia N 528/2007.
3 La papelera financiada con la ayuda controvertida debía producir dos tipos de productos de cartón ondulado para embalaje, como son, por una parte, las planchas de cartoncillo de hasta 150 g/m² de gramaje y, por otra, las ondas fabricadas a base de fibras recicladas. La construcción de la instalación debía llevarse a cabo entre diciembre de 2007 y mediados de 2010.
4 El 9 de noviembre de 2007, la demandante presentó a la Comisión una denuncia confidencial relativa a la ayuda controvertida.
5 Mediante carta de 7 de diciembre de 2007, la Comisión remitió a la República Federal de Alemania una solicitud de información adicional. Las autoridades alemanas contestaron a dicha solicitud mediante carta de 3 de enero de 2008.
6 El 25 de enero de 2008 se celebró una reunión entre los servicios de la Comisión y las autoridades alemanas, con asistencia de representantes de la coadyuvante.
7 Con fecha 29 de enero de 2008, la Comisión registró dos denuncias formales y las transmitió a la República Federal de Alemania para que ésta pudiera formular sus observaciones.
8 Mediante carta de 1 de febrero de 2008, la Comisión remitió otra solicitud de información a la República Federal de Alemania.
9 Mediante cartas de 6 y 14 de febrero de 2008, la República Federal de Alemania contestó a las denuncias mencionadas en el apartado 7 y a la solicitud de información mencionada en el apartado 8, respectivamente.
10 El 20 de febrero de 2008 la Comisión recibió una tercera denuncia formal. Dicha denuncia no fue comunicada al Estado miembro, dado que se basaba en los mismos argumentos que las dos anteriores.
11 Con fecha 2 de abril de 2008, sin incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión adoptó la Decisión C(2008) 1107, por la que se declara la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
12 En la Decisión impugnada, la Comisión consideró, en particular, que la ayuda controvertida no superaba los umbrales establecidos por el apartado 68 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007‑2013 (DO 2006, C 54, p. 13), cuya redacción es la siguiente:
«Cuando el importe total de ayudas de toda procedencia supere el 75 % del importe máximo de ayuda que pueda recibir una inversión con un gasto subvencionable de 100 millones de euros, aplicándose el límite estándar de ayuda vigente para las grandes empresas en el mapa de ayudas regionales vigente en la fecha prevista de concesión de la ayuda, y cuando:
i) el beneficiario de la ayuda posea una cuota de ventas totales del producto de que se trata, en el mercado o mercados de que se trata, superior al 25 % antes de la inversión o superior al 25 % después de la inversión, o
j) la capacidad de producción creada por el proyecto represente más del 5 % del mercado calculado en términos de consumo aparente del producto de referencia, salvo en caso de que la tasa media de crecimiento anual de su consumo aparente en los últimos cinco años supere la tasa media de crecimiento anual del PIB del Espacio Económico Europeo,
la Comisión únicamente autorizará la inversión regional previa comprobación detallada, una vez incoado el procedimiento contemplado en [el artículo 88 CE, apartado 2], de que la ayuda sea necesaria a fin de producir un efecto de incentivación de la inversión y de que los beneficios que reporte la medida de ayuda compensen con creces el falseamiento de la competencia y del comercio entre los Estados miembros a que pueda dar lugar.»
13 En la nota a pie de página nº 63 de dicho apartado se precisa que la Comisión tenía la intención de elaborar con anterioridad a la entrada en vigor de las Directrices, esto es, del 1 de enero de 2007, nuevas orientaciones sobre los criterios que tomaría en consideración a efectos de apreciar que la ayuda fuera necesaria a fin de producir un efecto de incentivación de la inversión y que los beneficios que reportara la medida de ayuda compensaran con creces el falseamiento de la competencia y del comercio entre los Estados miembros a que pudiera dar lugar.
14 En los considerandos 119 y 120 de la Decisión impugnada, la Comisión desestimó las alegaciones de las denuncias que había recibido sobre la ayuda controvertida (véanse los anteriores apartados 4, 7 y 10), al considerarse vinculada por las Directrices y entender que éstas le impedían incoar el procedimiento de investigación formal en asuntos en que no se superaran los umbrales establecidos por el apartado 68 de dichas Directrices. A este respecto, de acuerdo con la Comisión, los mencionados umbrales de cuotas de mercado y de aumento de la capacidad de producción garantizan en cualquier proyecto subvencionado que, por una parte, el falseamiento previsible de la competencia no supere las ventajas que se espere obtener y, por otra, se dé una contribución suficiente al objetivo de desarrollo regional.
Procedimiento y pretensiones de las partes
15 Mediante demanda registrada en la Secretaría del Tribunal el 5 de agosto de 2008, la demandante interpuso el presente recurso.
16 Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal el 12 de diciembre de 2008, Propapier PM2 GmbH & Co. KG, que durante la sustanciación se ha convertido en Propapier PM 2 GmbH, solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de la Comisión. Mediante auto de 21 de abril de 2009, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dicha intervención.
17 El 14 de mayo de 2009, la coadyuvante puso en duda que se le hubieran transmitido en su integridad los autos del procedimiento escrito. Tras recibir un escrito del Secretario que le aseguraba lo contrario, la coadyuvante desistió de realizar más alegaciones al respecto.
18 Dado que la demandante solicitó que determinada parte de los escritos procesales presentados durante la fase escrita fuera tratada con confidencialidad respecto a la coadyuvante y dado que dicha coadyuvante se opuso a parte de esa solicitud, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal estimó parcialmente, mediante auto de 5 de julio de 2010, la solicitud de la demandante. Por consiguiente, se comunicaron a la coadyuvante determinados datos adicionales y se le autorizó a completar su escrito de formalización de la intervención.
19 Dada la modificación sufrida por la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente designado inicialmente fue destinado a la Sala Primera, a la que, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto. Por impedimento de un miembro de la Primera Sala para participar en la vista y deliberación, el Presidente del Tribunal designó a otro juez para completar la Sala, con arreglo al artículo 32, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
20 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión y a la coadyuvante.
21 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
22 La coadyuvante solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
23 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral y, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento de las contempladas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito varias preguntas a las partes.
24 En la vista de 28 de noviembre de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
25 Durante la vista, la Comisión y la coadyuvante optaron por no impugnar la admisibilidad de la demanda en cuanto al cumplimiento de la obligación que establece el artículo 44, apartado 5, letra a), del Reglamento de Procedimiento, tal como consta en el acta de la vista.
26 Al término de la vista, el Tribunal fijó un plazo de tres semanas, contadas a partir de la notificación del acta de la vista, para que la demandante pudiera presentar cualquier prueba que estimara necesaria para demostrar la regularidad del apoderamiento otorgado a sus abogados.
27 Los documentos presentados por la demandante en el plazo fijado fueron transmitidos a la Comisión y a la coadyuvante, para que éstas pudieran formular sus observaciones. Con fecha 25 de enero de 2012, tras recibir dichas observaciones, el Tribunal declaró terminada la fase oral.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
28 Por una parte, la Comisión y la coadyuvante cuestionan la admisibilidad de la demanda en cuanto a los requisitos establecidos por el artículo 44, apartado 5, letra b), del Reglamento de Procedimiento. Por otra parte, la Comisión cuestiona asimismo la legitimación activa de la demandante respecto de la Decisión impugnada.
Sobre la regularidad del apoderamiento otorgado por la demandante a sus abogados
29 Con arreglo al artículo 44, apartado 5, letra b), del Reglamento de Procedimiento, si la parte demandante fuere una persona jurídica de Derecho privado, deberá adjuntar a su demanda la prueba de que el poder del abogado ha sido otorgado debidamente por persona capacitada al efecto. En virtud del artículo 44, apartado 6, de dicho Reglamento, si la demanda no reuniere el requisito citado anteriormente, el Secretario del Tribunal fijará al demandante un plazo razonable para subsanar el defecto de la demanda o para presentar los documentos antes mencionados. Caso de que no se efectuare la subsanación o no se presentaren los documentos en el plazo fijado, el Tribunal General decidirá si la inobservancia de estos requisitos comporta la inadmisibilidad de la demanda por defecto de forma.
30 De dichas disposiciones se deduce que, en caso de que la demanda incumpla la obligación de aportar la prueba de la regularidad del apoderamiento otorgado por una persona jurídica de Derecho privado a sus abogados, el Secretario del Tribunal debe instar a dicha persona jurídica a proceder a la subsanación de ese defecto y que el Tribunal tendrá la potestad de declarar la inadmisibilidad del recurso únicamente si la demandante no cumple en el plazo fijado con lo instado por el Secretario.
31 El presente recurso fue interpuesto el 5 de agosto de 2008, en nombre de la demandante, por los Sres. T. Ottervanger y E. Henny, abogados de Ámsterdam (Países Bajos). La demandante adjuntó a su demanda un poder por el que se encargaba a los abogados mencionados la interposición del presente recurso. Dicho poder había sido otorgado por el Sr. M. O’Riordan en su condición de secretario general del grupo.
32 Con arreglo al artículo 44, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento, el Secretario del Tribunal fijó un plazo para que la demandante aportara la prueba de que el mandante del poder estaba facultado para adoptar dicho acto en nombre de la sociedad. En el transcurso del plazo fijado, si bien mantuvo que la legislación irlandesa facultaba al secretario general del grupo a apoderar a abogados para litigar por cuenta de la sociedad, la demandante presentó otro poder, fechado el 28 de agosto de 2008 y otorgado por el Sr. G. McGann en su condición de administrador.
33 Dado que la coadyuvante y la Comisión habían cuestionado las facultades tanto del Sr. O’Riordan como del Sr. McGann para otorgar dichos poderes, la demandante presentó, antes de que se declarara terminada la fase oral, una resolución, adoptada el 8 de diciembre de 2011 por el Consejo de Administración de la sociedad, por la que se confirmaba que el Sr. McGann, al ser el director general y uno de los consejeros de la sociedad, estaba facultado para otorgar el segundo poder.
34 En primer lugar, la coadyuvante niega que en el curso del proceso exista la posibilidad de subsanar el defecto derivado del incumplimiento de la obligación establecida por el artículo 44, apartado 5, letra b), del Reglamento de Procedimiento. Dicha alegación sólo puede ser desestimada, dado que el artículo 44, apartado 6, del mismo Reglamento prevé esa posibilidad de subsanación, al disponer que el Secretario del Tribunal fijará un plazo para la subsanación de defectos de la demanda y que, en el caso de que no se efectuare la subsanación en el plazo fijado, corresponderá al Tribunal decidir si ese hecho comporta la inadmisibilidad de la demanda (véase el apartado 29 anterior).
35 En el presente asunto, tal como se ha recordado en el apartado 32, la demandante aportó el segundo poder en el plazo fijado por el Secretario del Tribunal. En segundo lugar, por tanto, procede examinar si el segundo poder cumplía los requisitos que se derivan del artículo 44, apartado 5, letra b), del Reglamento de Procedimiento.
36 A este respecto, la Comisión y la coadyuvante afirman que los artículos 66 a 68 de los estatutos sociales que se adjuntaron a la subsanación de la demanda, que ya no cuestionan que sean los de la sociedad demandante, establecen que la facultad para decidir litigar y para apoderar a abogados en nombre de la sociedad corresponde, de manera colegiada, al Consejo de Administración y que cabe delegarla en uno o en varios de sus miembros. Por consiguiente, la Comisión y la coadyuvante alegan que, al no haber probado la existencia de un acuerdo del Consejo de Administración por el que se decidiera encargar a los Sres. T. Ottervanger y E. Henny la presentación de una demanda de anulación contra la Decisión impugnada o de un acuerdo por el que se delegara dicha facultad en el Sr. McGann, la demandante incumplió la obligación prevista en el artículo 44, apartado 5, letra b), del Reglamento de Procedimiento.
37 Sin embargo, aunque el Tribunal no pueda dar por probado que el Sr. McGann fuera en aquel momento competente para otorgar el segundo poder, puesto que la demandante no presentó un acuerdo anterior del Consejo de Administración de la sociedad por el que se decidiera la interposición del presente recurso o se facultara al Sr. McGann para ejercitar acciones judiciales de estas características, sí procede en cualquier caso considerar que, mediante acuerdo de 8 de diciembre de 2011, el Consejo de Administración confirmó que el Sr. Migan, director general y consejero de la sociedad, estaba facultado para ello (véase el apartado 33 anterior).
38 Si bien también es cierto, como alega la coadyuvante, que dicha confirmación tuvo lugar más de tres años después de la interposición del presente recurso y que es posible que desde la fecha del segundo poder hubiera variado la composición del Consejo de Administración, no existe ninguna duda sobre la voluntad de la sociedad demandante, expresada frente a terceros con todos los requisitos legales mediante los acuerdos de su Consejo de Administración, de que el presente recurso llegue a buen fin.
39 Por tanto, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad formulada por la coadyuvante y por la Comisión, y basada en que la demanda no cumplía con las obligaciones que se derivan del artículo 44, apartado 5, letra b), del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de mayo de 1989, Maurissen y Unión Sindical/Tribunal de Cuentas, 193/87 y 194/87, Rec. p. 1045, apartados 33 y 34).
Sobre la legitimación activa de la demandante
40 La Comisión, apoyada por la coadyuvante, alega que la demandante, aun siendo parte interesada, no se vio afectada individualmente por la Decisión impugnada. Por consiguiente, entiende que la demandante no está legitimada para cuestionar la procedencia de las apreciaciones de la Decisión impugnada sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común. Pues bien, para la Comisión, el objetivo del conjunto de argumentos formulados en la demanda no es sostener que en el procedimiento se hayan vulnerado los derechos que el artículo 88 CE, apartado 2, concede a la demandante, sino poner en entredicho la procedencia de dicha apreciación sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común.
41 Por otra parte, la Comisión sostiene que fue en la réplica cuando la demandante alegó por primera vez que la duración del procedimiento administrativo demuestra la existencia de dificultades serias que habrían requerido la incoación del procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, por lo que dicha alegación es, para la Comisión, inadmisible. De ello se desprende, según la Comisión, la inadmisibilidad de todos los motivos del recurso.
42 Con carácter preliminar, procede señalar que, a pesar de la entrada en vigor del artículo 263 TFUE durante la sustanciación del procedimiento, concretamente el 1 de diciembre de 2009, la cuestión de la admisibilidad de la pretensión de anulación de la Decisión impugnada debe resolverse con fundamento únicamente en el artículo 230 CE, párrafo cuarto (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal de 7 de septiembre de 2010, Norilsk Nickel Harjavalta y Umicore/Comisión, T‑532/08, Rec. p. II‑3959, apartados 68 a 75, y Etimine y Etiproducts/Comisión, T‑539/08, Rec. p. II‑4017, apartados 74 a 81), cuestión que las partes no discuten.
43 Con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica sólo podrá interponer recurso contra las decisiones dirigidas a otra persona si la afectan directa e individualmente.
44 Según reiterada jurisprudencia, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, los individualiza de manera análoga a la del destinatario de tal decisión (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión, C‑198/91, Rec. p. I‑2487, apartado 20; de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, apartado 14; de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737, apartado 33, y de 11 de septiembre de 2008, Alemania y otros/Kronofrance, C‑75/05 P y C‑80/05 P, Rec. p. I‑6619, apartado 36).
45 Dado que el presente recurso afecta a una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, procede señalar que en el procedimiento de control de las ayudas de Estado deben distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de las ayudas, establecida por el artículo 88 CE, apartado 3, cuyo único objeto es permitir que la Comisión se forme una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida y, por otra, la fase de investigación prevista en el artículo 88 CE, apartado 2. El Tratado CE tan sólo prevé la obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de la segunda, cuya finalidad es permitir que la Comisión obtenga una información completa sobre el conjunto de datos del asunto (véase, en este sentido, la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, citada en el apartado 44 anterior, apartado 37, y jurisprudencia citada).
46 De ello se desprende que cuando, sin iniciar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declara, mediante una decisión basada en el artículo 88 CE, apartado 3, la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, los beneficiarios de tales garantías procedimentales pueden lograr que éstas sean respetadas únicamente si tienen la posibilidad de impugnar dicha decisión ante el juez de la Unión. Por estos motivos, dicho órgano jurisdiccional admitirá un recurso que solicite la anulación de tal decisión, interpuesto por una parte «interesada» en la acepción del artículo 88 CE, apartado 2, cuando la parte autora del recurso, mediante su interposición, pretenda que se salvaguarden los derechos que le confiere esta disposición en el procedimiento (véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, citada en el apartado 44 anterior, apartado 38, y jurisprudencia citada).
47 En virtud del artículo 1, letra h), del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), debe entenderse en especial por parte interesada, en la acepción del artículo 88 CE, apartado 2, cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda, es decir, especialmente las empresas competidoras del beneficiario de la misma. Según la jurisprudencia, se trata, en otros términos, de un conjunto indeterminado de destinatarios (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, Rec. p. I‑4441, apartado 63; véase asimismo, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, Rec. p. 3809, apartado 16).
48 En cambio, si la parte autora del recurso pone en entredicho la procedencia de la decisión por la que se aprecia la compatibilidad de la ayuda con el mercado común, el mero hecho de que aquélla pueda ser considerada «interesada» en la acepción del artículo 88 CE, apartado 2, no basta para que se reconozca la admisibilidad del recurso. En tal caso, dicha parte autora debe demostrar que goza de una situación particular en el sentido de la sentencia Plaumann/Comisión, citada en el apartado 44 anterior. Así sucedería, en especial, en el supuesto de que la situación de la demandante en el mercado se viese afectada sustancialmente por la ayuda objeto de la decisión de que se trate (véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, citada en el apartado 44 anterior, apartado 40, y jurisprudencia citada).
49 Por lo que se refiere al requisito de que la situación de la demandante en el mercado de que se trate resulte sustancialmente afectada, no basta simplemente con que un acto pueda influir en las relaciones de competencia existentes en el mercado pertinente y con que la empresa interesada se encuentre en una relación de competencia con el beneficiario de ese acto. Por tanto, ninguna empresa puede limitarse a invocar su condición de competidora de la empresa beneficiaria, sino que además debe demostrar que se encuentra en una situación de hecho que la individualiza de manera análoga a la del destinatario de la decisión (sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2007, España/Lenzing, C‑525/04 P, Rec. p. I‑9947, apartados 32 y 33, y de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, Rec. p. I‑10515, apartados 47 y 48).
50 Por último, según reiterada jurisprudencia, no corresponde al juez de la Unión interpretar recursos que impugnen exclusivamente el carácter fundado de una decisión por la que se aprecia la compatibilidad de una ayuda con el mercado común en el sentido de que, en realidad, pretenden salvaguardar los derechos que el artículo 88 CE, apartado 2, concede en el procedimiento a la parte autora de dichos recursos, siempre que la misma no haya formulado expresamente un motivo que persiga ese fin. En tal supuesto, la interpretación de los motivos del recurso conduciría en realidad a una recalificación de su objeto (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 47 anterior, apartado 55; véase asimismo, en ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de noviembre de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall y otros/Comisión, C‑176/06 P, no publicada en la Recopilación, apartado 25).
51 No obstante, tal límite a la facultad de interpretación de los motivos de los recursos no impide al juez de la Unión examinar los argumentos sobre el fondo invocados por la demandante para comprobar si pueden aportar también elementos en apoyo de un motivo por el que expresamente se alegaba la existencia de dificultades serias que habrían justificado la incoación del procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2 (sentencia Comisión/Kronoply y Kronotex, citada en el apartado 47 anterior, apartado 56).
52 En efecto, cuando un demandante solicita la anulación de una decisión de no formular objeciones, está aduciendo esencialmente que la decisión aprobada por la Comisión respecto de la ayuda controvertida ha sido adoptada sin que dicha institución incoara el procedimiento de investigación formal, vulnerando, por este motivo, sus derechos en el procedimiento. Para lograr que se estime su pretensión de anulación, el demandante puede invocar cualquier motivo que pueda demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas sobre su compatibilidad con el mercado común. La formulación de este tipo de argumentos no puede, sin embargo, transformar el objeto del recurso ni modificar sus requisitos de admisibilidad. Por el contrario, la existencia de dudas sobre dicha compatibilidad es precisamente la prueba que debe aportarse para demostrar que la Comisión tenía la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, así como en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros, C‑47/10 P, Rec. p. I‑10707, apartado 50, y jurisprudencia citada).
53 Procede examinar la situación procesal de la demandante a la luz de los mencionados principios.
54 A este respecto, procede precisar de entrada, como han admitido la Comisión y la coadyuvante, que la demandante es parte «interesada» en la acepción del artículo 88 CE, apartado 2. En efecto, la demandante afirma que es competidora directa de la coadyuvante, sin que la Comisión, la propia coadyuvante ni los autos que obran ante el Tribunal hayan apuntado lo contrario. En cambio, las partes discrepan sobre si la Decisión impugnada afecta individualmente a la demandante y sobre si, por ello, está legitimada para cuestionar la procedencia de las apreciaciones de la Decisión impugnada sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, con independencia de la salvaguarda de sus derechos en el procedimiento.
55 Pues bien, aunque la demandante ha aportado suficientes elementos para demostrar que su competitividad podía verse afectada por la ayuda controvertida, no ha probado, en cambio, que su situación en el mercado se vaya a ver afectada sustancialmente en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 48 y 49.
56 En primer lugar, la demandante invoca su participación en el procedimiento administrativo, en el que presentó de forma confidencial una denuncia tras la notificación de la ayuda controvertida. Sin embargo, la participación de una empresa en la fase previa de examen que se contempla en el artículo 4 del Reglamento nº 659/1999 no sirve para probar que la misma, por su mera condición de denunciante, se haya visto afectada individualmente por la decisión adoptada como consecuencia de dicho procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 2009, 3F/Comisión, C‑319/07 P, Rec. p. I‑5963, apartados 94 y 95).
57 En segundo lugar, la demandante alega que el mercado de productos de cartón ondulado para embalaje es un mercado integrado y que cualquier ayuda de Estado concedida a un productor tiene efectos sobre el conjunto de sus competidores en el Espacio Económico Europeo (EEE). No obstante, de las indicaciones proporcionadas por la demandante en su denuncia confidencial se desprende que al sector de productos de cartón ondulado para embalaje pertenecen en el EEE unas 130 sociedades. Por tanto, esta alegación de la demandante pretende destacar que la ayuda otorgada influirá en las relaciones de competencia que existen entre los actores de ese mercado, pero no prueba que la competitividad de la sociedad demandante en concreto vaya a verse alterada de forma sustancial y de manera distinta que la generalidad de esos actores.
58 En tercer lugar, la demandante afirma que la ayuda controvertida permitirá la construcción de la mayor fábrica de cartón ondulado para embalaje de Europa y que la puesta en funcionamiento de dicha instalación tendrá irremediablemente una influencia apreciable en el nivel de los precios. Al igual que la anterior, la presente alegación, que por lo demás es puesta en entredicho por la coadyuvante, no demuestra en ningún caso que la Decisión impugnada afecte individualmente a la demandante, ya que ésta no invoca ninguna particularidad de su situación que pueda probar que la apertura de dicha fábrica vaya a afectarla en concreto de manera distinta que a la generalidad de los competidores de la sociedad coadyuvante.
59 En cuarto lugar, la demandante señala que el mercado de productos de cartón ondulado para embalaje se encuentra en una situación de desequilibrio estructural, caracterizado por un exceso de capacidad de producción y que se ha visto obligada a cerrar una parte importante de sus propias instalaciones. No obstante, tal como alegan la coadyuvante y la Comisión, el cierre de instalaciones puede tener su explicación en decisiones empresariales tomadas por la demandante con independencia de ese factor, como, por ejemplo, para adaptar las instalaciones existentes al progreso técnico o para racionalizar su sistema productivo, y la demandante no ha aportado prueba alguna que demuestre que el cierre de sus instalaciones no responde a que estuvieran anticuadas. En cualquier caso, y aun admitiendo que la demandante se haya visto obligada a reducir su capacidad de producción por un desequilibrio estructural entre la oferta y la demanda de productos de cartón ondulado para embalaje, tal circunstancia no obedecería la instalación subvencionada por la ayuda controvertida, ni sería, por sí sola, algo específico que afectara a la demandante de manera distinta que a los demás competidores de la sociedad coadyuvante (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 18 de noviembre de 2009, Scheucher-Fleisch y otros /Comisión, T‑375/04, Rec. p. II‑4155, apartados 59 y 60).
60 En quinto y último lugar, la demandante alega que posee seis instalaciones en un radio de 800 a 1.000 km de la instalación subvencionada por la ayuda controvertida, y que ésta daría lugar a que la sociedad coadyuvante se convirtiera en su principal competidora directa, lo que a primera vista parece contradecir su segunda alegación sobre el carácter plenamente competitivo e integrado del mercado de productos de cartón ondulado para embalaje, en el cual toda concesión de una subvención a cualquier productor afectaría irremediablemente al nivel de los precios del conjunto de sus competidores en el EEE. En cualquier caso, el mero hecho de que la demandante posea seis instalaciones no lejos de la instalación subvencionada y de que la ayuda controvertida permita a la coadyuvante aumentar su producción de cartón ondulado para embalaje hasta el millón de toneladas anuales, mientras que la producción de la demandante en esas seis fábricas alcanza una capacidad anual total de alrededor de [confidencial], (1) no lleva a la conclusión de que la situación de la demandante en el mercado se vaya a ver afectada sustancialmente. Efectivamente, la coadyuvante alega, sin que nadie haya apuntado lo contrario, que la demandante no es su competidora más directa, que los mercados geográficos de ambas sociedades son diferentes y que, aun admitiendo que el criterio de la distancia geográfica de las instalaciones sea el más pertinente, otros competidores poseen instalaciones más cercanas a la que debía construirse en Eisenhüttenstadt.
61 De lo anterior se desprende que la demandante no ha probado que la ayuda controvertida pueda alterar de manera sustancial su situación en el mercado. En estas circunstancias, la demandante, en su condición de parte interesada, está legitimada exclusivamente para solicitar la protección de los derechos que le corresponden en el procedimiento en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, y para cuestionar la decisión de la Comisión de no incoar el procedimiento de investigación formal, pero no para impugnar la procedencia de las apreciaciones en que se basó la Comisión para llegar a la conclusión de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común. Por tanto, dado que la Comisión y la coadyuvante alegan que ninguno de los motivos del presente recurso tiene por objeto la salvaguarda de los derechos que en el procedimiento corresponden a las partes interesadas, procede examinar la naturaleza de los motivos formulados por la demandante.
62 En virtud de la jurisprudencia citada en los apartados 50 a 52, el hecho de que la demandante no haya demostrado que su situación en el mercado se vería sustancialmente afectada por la ayuda controvertida no impide que, para demostrar que la Comisión debiera haber albergado, sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, dudas que justificaran la incoación del procedimiento de investigación formal que contempla el artículo 88 CE, apartado 2, dicha demandante formule alegaciones relativas a la procedencia de la apreciación realizada por la Comisión, pero siempre que al menos uno de los motivos de su recurso se base en que la Comisión ha incumplido la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal. A este respecto, procede recordar que la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal, en particular, si, a la luz de la información obtenida durante la fase previa de examen, sigue encontrándose con dificultades serias para apreciar la medida considerada. Esta obligación se desprende directamente del artículo 88 CE, apartado 3, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia, y la confirma expresamente el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, cuando la Comisión comprueba, tras un examen previo, que la medida ilegal suscita dudas sobre su compatibilidad con el mercado común (sentencia del Tribunal de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros /Comisión, T‑289/03, Rec. p. II‑81, apartado 328).
63 Pues bien, la demandante pone en tela de juicio, con carácter preliminar, el hecho de que la Comisión creyera que podía adoptar una decisión afirmativa sin incoar el procedimiento de investigación formal. La demandante estima, en particular, que, para negarse a realizar una apreciación concreta de los efectos de la medida controvertida, la Comisión no podía escudarse en los umbrales que ella misma había fijado en las Directrices relativas a las ayudas regionales. Por el contrario, según la demandante, tal ponderación de los efectos que acarrea la medida controvertida habría requerido la incoación del procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2. Además, la demandante alega que la decisión de no incoar el procedimiento de investigación formal le impidió ejercer sus derechos en el procedimiento.
64 A este respecto, el primer motivo del recurso se basa en el incumplimiento por la Comisión, con infracción del artículo 88, CE, apartado 2, y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, de su obligación de incoar el procedimiento de investigación formal en el presente asunto.
65 Por tanto, al menos uno de los motivos del recurso tiene expresamente por objeto la salvaguarda de los derechos de la demandante en el procedimiento. En estas circunstancias, a diferencia de lo que afirman la Comisión y la coadyuvante, las alegaciones formuladas por la demandante, aun cuando se refieran a la procedencia de las apreciaciones relativas a la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, deben ser examinadas únicamente en la medida en que pretenden demostrar que la Comisión no llegó a superar las dificultades serias con las que se encontró durante la fase previa de examen (véase el apartado 52). De ello se desprende que no cabe estimar la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión contra la totalidad del recurso, sino que debe examinarse caso por caso la admisibilidad de los motivos formulados por la demandante y de las alegaciones realizadas en el marco de cada uno de dichos motivos.
Sobre el fondo
66 El primer motivo del recurso se basa en el incumplimiento por la Comisión, con infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, de su obligación de incoar el procedimiento de investigación formal en el presente asunto. Si bien no aparece formalmente estructurado en dos partes, este motivo incluye dos imputaciones distintas. Por una parte, en lo sustancial, la demandante reprocha a la Comisión haber incurrido en error de Derecho al deducir del apartado 68 de las Directrices que, si no se superaban los umbrales establecidos en dicho apartado, podía considerar finalmente que la ayuda controvertida era compatible con el mercado común y prescindir de la incoación del procedimiento de investigación formal. Por otra parte, la demandante aduce varios argumentos con los que pretende demostrar que la Comisión se encontró con dificultades de apreciación, respecto de los criterios establecidos por el apartado 68 de las Directrices, que habrían justificado la incoación del procedimiento de investigación formal.
Sobre la admisibilidad del primer motivo
67 La Comisión cuestiona la admisibilidad del primer motivo, dado que la demandante formula en el mismo alegaciones que pretenden poner en entredicho la procedencia de las apreciaciones realizadas en la Decisión impugnada.
68 No obstante, procede recordar que la demandante, en su condición de parte interesada, está legitimada para alegar que la Comisión debería haber incoado el procedimiento de investigación formal. A tal efecto, la demandante está asimismo legitimada para invocar, al fundamentar dicho motivo, argumentos que puedan demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que disponía la Comisión en la fase previa de examen de la ayuda controvertida debería haber suscitado dudas sobre la compatibilidad de ésta con el mercado común (véase, en este sentido, la sentencia Austria/Scheucher-Fleisch y otros, citada en el apartado 52 anterior, apartado 50).
69 Pues bien, procede recordar que la Comisión, al apreciar en la Decisión impugnada la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, atribuyó una importancia decisiva al hecho de que no se hubieran superado los umbrales establecidos por el apartado 68 de las Directrices.
70 Por consiguiente, la demandante está legitimada, en aras de la salvaguarda de sus derechos en el procedimiento, para invocar el error de Derecho en el que, en su opinión, incurrió la Comisión al deducir que el hecho de que no se hubieran superado los umbrales establecidos por el apartado 68 de las Directrices equivalía a la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, así como para poner en tela de juicio las apreciaciones de hecho que llevaron a la Comisión a la certeza de que en el presente asunto no se habían alcanzado dichos umbrales.
71 En cambio, la Comisión tiene razón cuando afirma que la imputación basada en la duración de la fase previa de examen, formulada por primera vez en la réplica, es una imputación nueva y no puede considerarse que esté subsumida en la argumentación de la demanda. Por consiguiente, dicha imputación es inadmisible, en virtud del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, con arreglo al cual en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
72 De ello se desprende que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión contra el primer motivo, salvo por lo que se refiere a la imputación basada en la duración de la fase previa de examen.
Sobre la procedencia del primer motivo
73 En el primer motivo, la demandante alega que del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999 se desprende que la Comisión tiene la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal cuando en el marco del examen previo contemplado en el artículo 88 CE, apartado 3, no logre despejar completamente las dudas sobre la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común. Pues bien, en opinión de la demandante, la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común no estaba exenta de dudas y determinadas dificultades de apreciación deberían haber llevado a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal, puesto que, para ella, había quedado claro que era necesario examinar dicha medida más minuciosamente y recabar información adicional.
74 En concreto, para la demandante, la Comisión incurrió en error de Derecho, por una parte, al entender que el hecho de que no se hubieran superado los umbrales establecidos por el apartado 68 de las Directrices le impedía iniciar un examen minucioso de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común y, por otra parte, al considerarse vinculada por tal interpretación errónea de dicha disposición.
75 A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, la Comisión inicia un examen de las ayudas de Estado proyectadas, que tiene por objeto permitirle formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de las ayudas de que se trate con el mercado común. Por su parte, el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, tiene por objeto proteger los derechos de terceros interesados y debe además permitir a la Comisión informarse del conjunto de datos del asunto antes de adoptar su decisión, en particular, recabando las observaciones de terceros interesados y de los Estados miembros. Si bien para decidir iniciar dicho procedimiento dispone de una potestad reglada, la Comisión disfruta de cierto margen de discrecionalidad en la investigación y el examen de las circunstancias del caso de autos para determinar si éstas suscitan dificultades serias. En concreto, de conformidad con la finalidad del artículo 88 CE, apartado 3, y con el deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede iniciar un diálogo con el Estado notificante o con terceros al objeto de superar, en el transcurso del procedimiento de examen previo, las dificultades que en su caso hayan surgido (véase la sentencia del Tribunal de 10 de febrero de 2009, Deutsche Post y DHL International/Comisión, T‑388/03, Rec. p. II‑199, apartado 87, y jurisprudencia citada).
76 Según reiterada jurisprudencia, el procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, tiene carácter necesario siempre que la Comisión encuentre dificultades serias para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado común (véase la sentencia Deutsche Post y DHL International/Comisión, citada en el apartado 75 anterior, apartado 88, y jurisprudencia citada).
77 Por tanto, corresponde a la Comisión determinar, en función de las circunstancias de hecho y de Derecho propias del asunto, si las dificultades que hayan surgido en el examen de la compatibilidad de la ayuda hacen necesaria la incoación de dicho procedimiento. Esta apreciación debe cumplir tres requisitos (véase la sentencia Deutsche Post y DHL International/Comisión, citada en el apartado 75 anterior, apartado 89, y jurisprudencia citada).
78 En primer lugar, el artículo 88 CE circunscribe a las medidas que no susciten dificultades serias la facultad que tiene la Comisión para pronunciarse sobre la compatibilidad de una ayuda con el mercado común después del procedimiento de examen previo, por lo que dicho criterio reviste carácter exclusivo. De este modo, la Comisión no puede negarse a incoar el procedimiento de investigación formal invocando otras circunstancias, tales como el interés de terceros, consideraciones de economía procesal o cualquier otro motivo de oportunidad administrativa o política (véase la sentencia Deutsche Post y DHL International/Comisión, citada en el apartado 75 anterior, apartado 90, y jurisprudencia citada).
79 En segundo lugar, cuando se encuentra con dificultades serias, la Comisión tiene la obligación de incoar el procedimiento formal y no dispone, a este respecto, de ninguna facultad discrecional (sentencia Deutsche Post y DHL International/Comisión, citada en el apartado 75 anterior, apartado 91).
80 En tercer lugar, el concepto de dificultades serias tiene carácter objetivo. La existencia de tales dificultades debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, de forma objetiva, relacionando la motivación de la decisión con los elementos de que podía disponer la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común. De ello se deduce que el control de legalidad que realiza el Tribunal acerca de la existencia de dificultades serias excede, por naturaleza, la búsqueda del error manifiesto de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia Deutsche Post y DHL International/Comisión, citada en el apartado 75 anterior, apartado 92, y jurisprudencia citada).
81 Se desprende también de la jurisprudencia que el carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión durante el procedimiento de examen previo constituye un indicio de la existencia de dificultades serias (véase la sentencia Deutsche Post y DHL International/Comisión, citada en el apartado 75 anterior, apartado 95, y jurisprudencia citada).
82 Cuando aprecia la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común en virtud de la excepción establecida por el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), la Comisión debe tener en cuenta el interés comunitario y no puede prescindir de la evaluación de la incidencia de dichas medidas en el mercado o mercados pertinentes del conjunto del EEE. En tal supuesto, la Comisión tiene la obligación no sólo de comprobar que estas medidas puedan contribuir efectivamente al desarrollo económico de las regiones de que se trata, sino también de evaluar el impacto de tales ayudas en los intercambios comerciales entre los Estados miembros y, en particular, de apreciar las repercusiones sectoriales que pueden provocar a escala comunitaria (sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2002, España/Comisión, C‑113/00, Rec. p. I‑7601, apartado 67).
83 La Comisión goza de una amplia facultad de apreciación para aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, cuyo ejercicio supone evaluaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario. En este marco, el control judicial que se aplica al ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, así como a verificar la exactitud material de los hechos alegados y la inexistencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder (véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, citada en el apartado 44 anterior, apartado 59, y jurisprudencia citada).
84 No obstante, al adoptar reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima, a menos que dé razones que justifiquen, de acuerdo con los mismos principios, por qué sus actos se separan de sus propias reglas (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, apartado 211, y Alemania y otros/Kronofrance, citada en el apartado 44 anterior, apartado 60, y jurisprudencia citada).
85 A este respecto, procede recordar que el apartado 68 de las Directrices establece un umbral de cuotas de mercado (25 %) y, para los sectores cuya tasa de crecimiento no supere, a largo plazo, la tasa media de crecimiento del producto interior bruto del EEE, como es el caso del cartón ondulado, un umbral de aumento de la capacidad de producción (5 %), que, de ser superado, obliga a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2.
86 En la Decisión impugnada, la Comisión creyó que podía deducir de la disposición mencionada que, puesto que había comprobado que en el presente asunto no se superaban los umbrales controvertidos, tenía la obligación de considerar compatible con el mercado común la ayuda controvertida, sin incoar el procedimiento de investigación formal. Por tanto, procede examinar si, como afirma la demandante, la Comisión, al no incoar tal procedimiento, incurrió en un error de Derecho que le pudo impedir despejar completamente las dudas sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común.
87 Tal como confirmó por otro lado en la vista, la Comisión entendió que en el presente asunto estaba obligada a abstenerse de incoar el procedimiento de investigación formal, habida cuenta de que no se habían superado los umbrales establecidos por el apartado 68 de las Directrices. Por el mismo motivo, la Comisión entendió asimismo que, en cualquier caso, los argumentos de los denunciantes debían ser desestimados.
88 Ahora bien, aunque el apartado 68 de las Directrices impone a la Comisión, cuando se superan los umbrales, la obligación formal incondicional de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, incluso cuando la propia Comisión opine a priori que la ayuda controvertida es compatible con el mercado común, del apartado 68 no se desprende que esta disposición impida incoar el procedimiento de investigación formal cuando no se superen tales umbrales. Y así, el único efecto del apartado 68 es obligar a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal en caso de que se superen dichos umbrales, pero en modo alguno impedirle hacerlo en los casos en que no se alcancen los umbrales en cuestión. Es cierto que la Comisión tiene, en tal supuesto, la facultad de no incoar el procedimiento de investigación formal, pero también lo es que no puede justificar dicha decisión alegando que el apartado 68 de las Directrices le impide incoar tal procedimiento.
89 Por tanto, al deducir de la no superación de los umbrales establecidos por el apartado 68 de las Directrices que la ayuda controvertida era compatible con el mercado común, la Comisión incurrió en error sobre el alcance de dicho apartado.
90 Por otra parte, según alega fundadamente la demandante, como consecuencia de dicho error la Comisión no ejerció, tal como habría sido su obligación, la plena facultad de apreciación que sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común le corresponde (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 14 de julio de 2011, Freistaat Sachsen/Comisión, T‑357/02 RENV, Rec. p. II‑5415, apartado 45).
91 A este respecto, según la jurisprudencia (véanse los anteriores apartados 82 y 83), la Comisión tiene la obligación de ejercer, en lo que atañe a la compatibilidad de una ayuda de Estado concedida en una región en dificultades, la amplia facultad de apreciación de que dispone en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, para ponderar si las ventajas que se espera obtener en términos de desarrollo regional compensan con creces el falseamiento de la competencia y las incidencias del proyecto subvencionado en el comercio entre los Estados miembros.
92 Sin embargo, de la Decisión impugnada no se desprende que la Comisión realizara efectivamente dicha apreciación para llegar a la conclusión de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común. En efecto, la Comisión señaló en el considerando 119 de la Decisión impugnada que, dado que no se habían alcanzado los umbrales establecidos por el apartado 68 de las Directrices, estaba obligada a abstenerse de analizar de manera minuciosa si las ventajas de la ayuda compensan con creces el falseamiento de la competencia a que la misma puede dar lugar. Además, la Comisión entendió en el considerando 120 de la Decisión impugnada que el cumplimiento de las Directrices, por sí solo, era garantía de que una ayuda contribuiría al desarrollo regional.
93 A este respecto, los requisitos cuyo cumplimiento asegura la aplicación de las Directrices se limitan, al margen de los umbrales relativos a las cuotas de mercado y al aumento de la capacidad de producción que establece el apartado 68, a los extremos siguientes: en primer lugar, que la región en que se ubica el proyecto subvencionado sea efectivamente una de las que pueden optar a la concesión de ayudas de Estado «destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo» [artículo 87 CE, apartado 3, letra a)]; en segundo lugar, el cumplimiento de un límite de intensidad de la ayuda, que depende del grado de desventaja que padezca la región; en tercer y último lugar, el cumplimiento de una serie de requisitos procedimentales, como la presentación de una solicitud de subvención por el beneficiario, antes del inicio de los trabajos en el proyecto, y el compromiso del beneficiario de que mantendrá la instalación subvencionada en funcionamiento durante un período mínimo de cinco años. Y sin embargo, procede considerar que el cumplimiento de dichos requisitos no garantiza que tal medida que se atenga a ellos vaya a tener un efecto positivo sobre el desarrollo regional.
94 La Comisión goza ciertamente de una amplia facultad de apreciación, en lo que atañe a la investigación y el examen de las circunstancias del caso de autos, a efectos de determinar la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común (véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, citada en el apartado 44 anterior, apartado 59 y jurisprudencia citada). No obstante, en el caso de autos la Comisión se limitó a verificar que los inconvenientes causados por el proyecto subvencionado en términos de falseamiento de la competencia se mantendrían en un nivel limitado, sin comprobar que las ventajas en términos de desarrollo regional compensaran con creces los inconvenientes, por mínimos que éstos fueran.
95 A este respecto, proceder recordar que la Comisión tenía la intención de adoptar antes del 1 de enero de 2007 nuevas orientaciones que complementarían las Directrices y en las que indicaría los criterios que tomaría en consideración a efectos de apreciar que las ayudas examinadas fueran necesarias a fin de producir un efecto de incentivación de la inversión y que los beneficios que reportara la medida de ayuda compensaran con creces el falseamiento de la competencia y del comercio entre los Estados miembros a que pudiera dar lugar (véase el apartado 13 anterior).
96 Por tanto, la demandante tiene razón cuando afirma que las apreciaciones que realizó la Comisión en la Decisión impugnada no podían por sí solas permitirle despejar completamente las dudas sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común en virtud de la excepción establecida por el artículo 87 CE, apartado 3, letra a). Efectivamente, tal como se ha recordado en el apartado 91, la aplicación de dicha excepción presupone que las ventajas de la medida controvertida compensan con creces sus inconvenientes, por limitados que sean éstos (véase, en este sentido, la sentencia España/Comisión, citada en el apartado 82 anterior, apartado 67).
97 De lo anterior se desprende que la Comisión, al llegar a la conclusión de que la ayuda controvertida era compatible con el mercado común y que estaba obligada a abstenerse de incoar el procedimiento de investigación formal, basándose para ello en el cumplimiento de las Directrices y sin llevar a cabo una apreciación de la importancia del proyecto subvencionado en términos de desarrollo regional, no sólo se equivocó respecto del alcance de las Directrices, sino que, además, hizo dejación de su facultad de apreciación. Por tanto, la demandante tiene razón cuando afirma que la Comisión, al no haber tenido en cuenta los criterios que debían guiar su apreciación, no hizo todo lo necesario para superar completamente las dudas sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común.
98 En consecuencia, sin que resulte necesario examinar la admisibilidad de las demás alegaciones del recurso ni pronunciarse sobre su procedencia, procede declarar que la Decisión impugnada debe anularse.
Costas
99 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la demandante ha solicitado la condena en costas de la Comisión y de la coadyuvante, y puesto que se han desestimado las pretensiones formuladas por éstas, procede condenarlas en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Anular la Decisión C(2008) 1107 de la Comisión, de 2 de abril de 2008, por la que se declara la compatibilidad con el mercado común de la ayuda de finalidad regional que las autoridades alemanas tienen previsto conceder en favor de Propapier PM2 para la construcción de una papelera en Eisenhüttenstadt (nordeste de la región de Brandemburgo) (Ayuda de Estado N 582/2007 – Alemania).
2) Condenar en costas a la Comisión Europea y a Propapier PM 2 GmbH.
Azizi | Frimodt Nielsen | Popescu |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de julio de 2012.
Firmas