ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
А. M. COLLINS
представено на 15 юни 2023 година(1)
Дело C‑451/22
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV
при участието на:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Гражданско въздухоплаване — Регламент (ЕС) № 376/2014 — Член 15, параграф 1 — Подходяща степен на поверителност на сведения за събития —Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 11 и 42 — Европейска конвенция за правата на човека — Член 10 — Свобода на получаване на информация — Ограничение — Обществена безопасност“
I. Въведение
1. На 17 юли 2014 г. 298 души губят живота си, когато полет MH17 на Malaysia Airlines — редовен пътнически полет от Амстердам (Нидерландия) до Куала Лумпур (Малайзия) — се разбива близо до Храбове, село в Източна Украйна(2). RTL Nederland BV и RTL Nieuws BV (наричани по-нататък „RTL“) — две нидерландски медийни предприятия — искат информация от нидерландското правителство, за да узнаят с какви сведения е разполагало последното относно безопасността на украинското въздушно пространство преди инцидента. Мinister van Infrastructuur en Waterstaat (министър на инфраструктурата и управлението на водите, наричан по-нататък „министърът“) решава, че националното право и Регламент (ЕС) № 376/2014(3) забраняват оповестяването на тази информация. Настоящото преюдициално запитване е отправено във връзка с оспорването от RTL на това решение.
II. Правна уредба
А. Правото на Европейския съюз
2. Член 15 от Регламент № 376/2014, озаглавен „Поверителност и подходящо използване на информацията“, гласи:
„1. Държавите членки и организациите, в съответствие с националното си право, както и [Европейската агенция за авиационна безопасност (наричана по-нататък „Агенцията)] вземат необходимите мерки, за да гарантират подходяща степен на поверителност на сведенията за събития, получени от тях съгласно членове 4, 5 и 10.
Всяка държава членка, всяка организация, установена в държава членка, или Агенцията обработва личните данни само до степента, необходима за целите на настоящия регламент, и без да се засягат националните правни актове в изпълнение на [Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10)].
2. Без да се засягат свързаните със защитата на информацията относно безопасността разпоредби на членове 12, 14 и 15 от [Регламент (ЕС) № 996/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 20 октомври 2010 година относно разследването и предотвратяването на произшествия и инциденти в гражданското въздухоплаване и за отмяна на Директива 94/56/ЕО (ОВ L 295, 2010 г., т. 35)], информацията, получена от докладите за събития, се използва само за целта, за която е била събирана.
Държавите членки, Агенцията и организациите не предоставят и не използват тази информация за събития за:
а) търсене на вина или отговорност; или
б) друга цел, различна от поддържането или повишаването на авиационната безопасност.
3. При изпълнение на задълженията си по член 14 във връзка с информацията, съдържаща се в Европейския централен регистър, Комисията, Агенцията и компетентните органи на държавите членки:
а) осигуряват поверителността на информацията; и
б) ограничават използването на информацията до строго необходимото с цел изпълнение на своите задължения, свързани с безопасността, без да търсят вина или отговорност. Във връзка с това посочената информация се използва по-специално за управление на риска и за анализ на тенденциите в областта на безопасността, което може да доведе до препоръки относно безопасността или действия за отстраняване на действителни или потенциални пропуски по отношение на безопасността.
[…]“.
Б. Нидерландското право
3. Член 2.1 от Wet Openbaarheid van bestuur (Закон, съдържащ правила относно прозрачността на административната дейност) гласи:
„Без да се засягат други предвидени в закон разпоредби, при изпълнение на задълженията си административният орган предоставя информация в съответствие с настоящия закон, като в това отношение се ръководи от общия интерес от свободен достъп до информация“.
4. Съгласно член 3 от Закона, съдържащ правила относно прозрачността на административната дейност:
„1. Всеки може да отправи искане за предоставяне на информация, съдържаща се в свързани с административни въпроси документи, до административен орган или до институция, служба или дружество, действащи под ръководството на административен орган.
2. В искането си заявителят посочва административния въпрос или свързания с него документ, за който желае да получи информация.
3. При подаване на искането заявителят не е длъжен да декларира интерес.
4. Ако искането е формулирано твърде общо, административният орган възможно най-бързо следва да поиска от заявителя да го уточни, като му съдейства за това.
5. Искането за предоставяне на информация се удовлетворява при спазване разпоредбите на членове 10 и 11“.
5. Член 1.1 от Wet luchtvaart (Закон за въздухоплаването) предвижда:
„За целите на настоящия закон и на основаващите се на него разпоредби се прилагат следните определения:
[…]
събитие: прекъсване на работата, дефект, повреда или друга неизправност, които засягат или може да засегнат безопасността на полетите и които не са довели до произшествие или сериозен инцидент, както са дефинирани в член 3, букви а) и к) от Директива 94/56/ЕО на Съвета от 21 ноември 1994 година относно определяне на основните принципи при разследването на произшествия и инциденти в гражданското въздухоплаване (ОВ L 319, 1994 г., стр. 14);
[…]“.
6. Член 7.1, параграф 1 от Закона за въздухоплаването изисква за събитията да бъде уведомяван министърът на инфраструктурата и околната среда.
7. Съгласно член 7.2 от Закона за въздухоплаването:
„1. Данните, получени чрез уведомление по член 7.1, параграф 1 или получени от държава — членка на Европейския съюз, след подобно уведомление в тази държава членка, не са публични.
2. Всеки орган с регулаторна компетентност в областта на безопасността на гражданското въздухоплаване или с компетентност за разследване на произшествия и инциденти, настъпили на територията на Европейската общност, има достъп до данните, посочени в параграф 1.
3. При регистриране на уведомлението имената и адресите на отделните лица не се вписват“.
III. Фактите по спора в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
8. На 10 януари 2018 г. RTL отправя искане до нидерландското правителство за предоставяне на документи относно инцидента с полет MH17 въз основа на Закона, съдържащ правила относно прозрачността на административната дейност. Сред поисканите документи са „всички доклади на Eccairs от 2014 г. относно Украйна“(4).
9. Министърът идентифицира два релевантни доклада, но решава, че не може да ги оповести, тъй като: i) RTL не е сред заинтересованите страни, посочени в член 10, параграф 2 от Регламент № 376/2014, а именно лицата и организациите, извършващи дейност в сектора на въздухоплаването и изброени в приложение II към този регламент, и ii) член 7.2 от Закона за въздухоплаването забранява тяхното оповестяване(5).
10. RTL обжалва решението на министъра. С писмо от 31 декември 2018 г. то уведомява Rechtbank Midden-Nederland (Първоинстанционен съд на Централна Нидерландия, Нидерландия), че в интерес на процесуалната ефективност ограничава жалбата си до всички документи, свързани с докладите относно безопасността на въздушното пространство над Украйна преди 17 юли 2014 г., включително докладите на Eccairs(6).
11. Rechtbank (първоинстанционен съд) отхвърля жалбата на RTL(7). Според него член 7.2 от Закона за въздухоплаването, който има за цел да отрази задължението за поверителност, предвидено в член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014, не допуска оповестяването на докладите на Eccairs. Rechtbank (първоинстанционен съд) счита, че RTL не може да се позове на член 10 от Регламент № 376/2014, тъй като тази разпоредба определя изчерпателно как и на кого може да се предоставя информация. RTL е признало, че не е заинтересована страна по смисъла на тази разпоредба. Според Rechtbank (първоинстанционен съд) RTL не може да се позове и на член 13, параграф 12 от Регламент № 376/2014, тъй като тази разпоредба не предвижда процедура за оповестяване на несъдържаща лични данни информация при поискване. В допълнение, според Rechtbank (първоинстанционен съд) RTL не може да се позове на правото да получава информация съгласно член 10 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), тъй като въпросните ограничения са предвидени от закона и не са налице изключителни обстоятелства по смисъла на релевантната съдебна практика, които да позволяват да се направи извод за незаконосъобразността на тези ограничения. Според Rechtbank (първоинстанционен съд), доколкото искането на RTL би могло да се тълкува в смисъл, че се отнася и за всякакви документи, свързани с докладите на Eccairs, тяхното оповестяване е недопустимо поради същите съображения.
12. Въпреки че министърът е предоставил на Rechtbank (първоинстанционен съд) двата доклада, които е сметнал за релевантни, Rechtbank (първоинстанционен съд) приема, че би било неуместно да се запознае с тях. Rechtbank (първоинстанционен съд) също така счита, че не следва да уважи искането на RTL да се произнесе по същество по въпроса дали нидерландското правителство е реагирало достатъчно бързо на евентуални предупреждения относно безопасността на украинското въздушно пространство.
13. RTL обжалва първоинстанционното решение пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия). Последният решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Какво трябва да се разбира под сведения за „събития“ и „подходяща степен на поверителност“ по смисъла на член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014 и в светлината на правото на свобода на изразяване на мнение и на информация, закрепено в член 11 от Хартата [на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)] и в член 10 от ЕКПЧ?
2) Трябва ли член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014 в светлината на правото на свобода на изразяване на мнение и на информация, закрепено в член 11 от Хартата и в член 10 от ЕКПЧ, да се тълкува в смисъл, че е съвместим с национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която никаква информация за докладвани събития не може да бъде разкривана публично?
3) При отрицателен отговор на втория въпрос: може ли компетентният национален орган да прилага общия национален режим на оповестяване, съгласно който информацията не се оповестява, ако интересът от нейното оповестяване не надхвърля интереси, свързани например с отношенията с други държави и международни организации, проверката, контрола и надзора от страна на държавни органи, зачитането на неприкосновеността на личния живот и избягването на непропорционално облагодетелстване или поставяне в неблагоприятно положение на физически или юридически лица?
4) Когато се прилага общият национален режим на оповестяване, има ли значение дали става въпрос за информация от националната база данни, или за информация от или за доклади, съдържащи се в други документи, като например политически документи?“.
14. Писмени становища представят нидерландското правителство, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия. В съдебното заседание от 30 март 2023 г. са изслушани устните състезания и отговорите на участниците на поставените от Съда писмени и устни въпроси.
IV. Анализ
А. Отмяната на Директива 2003/42/ЕО и приемането на Регламент № 376/2014
15. През 2011 г. Комисията публикува съобщение относно създаване на европейска система за управление на авиационната безопасност(8). С оглед на очакваното увеличаване на броя на полетите тя отбелязва, че би било трудно да се запази ниският процент на произшествия в Европейския съюз без предприемането на конкретни действия, включително идентифициране на рискове за безопасността, обмен на информация за безопасността и проактивно разследване на инциденти.
16. Въпреки приемането на Директива 2003/42/ЕО(9) Комисията установява значителни слабости в областта на докладването на свързани с безопасността събития, включително слабости, свързани с непълни данни и информация с ниско качество. За разрешаване на този проблем било необходимо изграждането на култура на открито докладване и обособяването на среда, позволяваща на лицата да докладват за свързани с безопасността събития без страх от репресивни мерки (т.нар. „култура на справедливост“)(10).
17. В хода на разглеждането на Директива 2003/42 от Комисията държавите членки посочват, че според тях ефективното докладване на събития е от решаващо значение за създаването на система за безопасност, основана на доказателства. Те изразяват съжаление за липсата на поверителност на докладваната информация и ниската степен на защита от страна на съдебните органи. Предлагат да се преразгледат разпоредбите относно защитата на информацията, за да се създаде среда, в която без търсене на вина лицата се насърчават да докладват за пропуски и грешки, свързани с безопасността(11).
18. В становището си относно предложението за Регламент № 376/2014(12) Европейският икономически и социален комитет признава, че системата за докладване на събития би могла да функционира ефикасно само ако се прилага в контекста на „културата на справедливост“, която защитава служителите срещу санкции от страна на техния работодател и ги предпазва от действия в тяхна вреда или от наказателно преследване за непреднамерени грешки. За да се избегнат неоснователни страхове и негативни реакции сред широката общественост, е целесъобразно държавите членки да предоставят информацията в обобщена форма в годишни доклади за общото равнище на безопасност на въздухоплаването.
19. Тези и други съображения са довели до отмяната на Директива 2003/42. Ясно е, че според всички заинтересовани страни поверителността на информацията е от решаващо значение за ефикасното функциониране на системата за управление на авиационната безопасност. Без да се засяга преценката ми на релевантните разпоредби от Регламент № 376/2014, споделям това виждане. Макар да има много хипотези, в които прозрачността е от обществен интерес, тъй като повишава легитимността и ефективността и гарантира, че лицата и организациите могат да бъдат държани отговорни за своите действия, съществуват и други ситуации, при които това не може да бъде основната грижа. Докладването на събития в гражданското въздухоплаване очевидно попада във втората категория.
20. Регламент № 376/2014 установява правила, които да гарантират, че информацията относно безопасността на гражданското въздухоплаване се докладва, събира, съхранява, защитава, обменя се между експертите по въздухоплаване и се анализира, и че въз основа на анализа на тази информация своевременно се предприемат подходящи действия по отношение на безопасността(13). Регламентът обхваща всички събития с участието на въздухоплавателно средство, регистрирано в държава членка или експлоатирано от организация, установена в държава членка, дори когато събитията са настъпили извън територията на тази държава членка(14).
21. Регламент № 376/2014 изисква задължително докладване на събития, които представляват значителен риск за авиационната безопасност, и доброволно докладване на събития, които не са обхванати от изискването за задължително докладване(15). Компетентните органи на държавите членки имат достъп до съответната им национална база данни, съдържаща тези доклади(16). Комисията управлява ЕЦР, в който се съхраняват всички доклади за събития, събирани в рамките на Европейския съюз, като достъп до него имат компетентните органи на държавите членки, Агенцията(17) и Комисията(18). Докладваната информация трябва да бъде последвана от анализ на национално равнище, за да се открият рисковете за безопасността, евентуално да се определят подходящи действия за повишаване на авиационната безопасност, да се изпълняват тези действия и да се наблюдава тяхната ефективност. Агенцията трябва да бъде информирана за тези обстоятелства. Съществува и система за последващи действия на равнището на Европейския съюз(19).
22. Регламент № 376/2014 съдържа редица разпоредби относно поверителността и подходящото използване на информацията, защитата на източниците на информация, достъпа до документи и защитата на личните данни. Информацията обикновено се анонимизира във възможно най-голяма степен и е достъпна само за лицата, които имат за задача да поддържат и повишават безопасността на гражданското въздухоплаване. По-долу се спирам по-подробно на тези разпоредби.
Б. По първия въпрос
1. Тълкуване на член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014
23. Запитващата юрисдикция не е сигурна как следва да се разбира изразът „подходяща степен на поверителност на сведенията за събития“, съдържащ се в член 15, параграф 1, първа алинея от Регламент № 376/2014(20). Тя счита, че точното значение на този израз е важно, за да се прецени дали министърът правилно не е оповестил двата доклада, определени от него като относими към искането на RTL за „доклади относно безопасността на въздушното пространство над Украйна преди 17 юли 2014 г., включително докладите на Eccairs“.
24. Преди да разгледам текста на член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014, е полезно да се обобщят информационните потоци, които се отнасят до събитията(21).
25. Служителите, подизпълнителите и доставчиците на услуги на организациите, определени в член 2, точка 8 от Регламент № 376/2014, обикновено докладват събитията на организацията, която ги наема или използва техните услуги. Те могат евентуално да докладват събития директно на национален компетентен орган или на Агенцията. Организациите съхраняват в бази данни докладите за събития, изготвени въз основа на събраните сведения за събития(22). Докладите се прехвърлят в базата данни на националния компетентен орган на държавата членка(23). Органите за разследване във връзка с безопасността и органите за гражданско въздухоплаване на държавите членки имат достъп до съответната национална база данни, за да анализират докладите за събития, да направят изводи от тях и да предприемат действия за повишаване на авиационната безопасност(24).
26. Държавите членки и Агенцията предоставят на разположение на компетентните органи на всички останали държави членки, на Агенцията и на Комисията цялата информация, свързана с безопасността, съхранявана в съответните им бази данни с доклади (включително доклади за събития) чрез сигурен пълен онлайн достъп до ЕЦР(25). Анализът на докладите и изпълнението на всички последващи действия се извършва на равнището на Европейския съюз(26).
27. Що се отнася до анализа на член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014, съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите от правото на Съюза, които не препращат към правото на държавите членки с оглед на определянето на техния смисъл и обхват, по принцип получават самостоятелно и еднакво тълкуване. При това тълкуване трябва да се отчитат съдържанието и контекстът на разпоредбите, както и целта, преследвана с правната уредба(27).
28. Член 15, параграф 1, първа алинея от Регламент № 376/2014 предвижда, че държавите членки, организациите и Агенцията трябва да гарантират подходяща степен на поверителност на сведенията за събития, получени от тях съгласно членове 4, 5 и 10 от същия регламент.
29. Член 2, точка 7 от Регламент № 376/2014 определя понятието „събитие“ като „всяко свързано с безопасността събитие, което застрашава или — ако не бъде отстранено или ако бъде пренебрегнато — би могло да застраши въздухоплавателно средство, лицата на борда му или други лица, и по-специално обхваща произшествие или сериозен инцидент“.
30. Регламент № 376/2014 не дефинира термина „сведения“ (details съгласно текста на Регламента на английски език). Сред речниковите определения на термина details са a piece of information or fact about something (информация или факт за нещо), a subordinate part (подчинена част) или small elements that constitute a whole (малки елементи, които съставляват едно цяло). Думата renseignements, използвана в текста на френски език, често се предава на английски език като details или information. По подобен начин в текстовете на испански, чешки, немски и португалски език се използват думи със значение „информация“, „данни“ или „сведения“. Интересно е, че в текста на нидерландски език се използва думата „bijzonderheden“, която изразява идеята за „особености“, „специфики“ или „отличителни черти“, както и за „сведения“ или „информация“. Това наподобява текста на италиански език, където се говори за informazioni dettagliate („подробна информация“). Този сравнителен анализ на текстовете на различните езици показва, че под „сведения за събития“ се разбира цялата информация за събития, до която съответните организации, държавите членки или Агенцията имат достъп съгласно членове 4, 5 или 10 от Регламент № 376/2014.
31. Думата „подходящ“ в израза „подходяща степен на поверителност“, съдържащ се в член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014, не е дефинирана. Обичайното ѝ значение („уместен или сгоден според обстоятелствата“(28)) по дефиниция налага контекстуален анализ.
32. Съображение 33 от Регламент № 376/2014 гласи, че „[д]окладването на събития и използването на свързана със събитията информация за повишаване на безопасността зависи от връзката на доверие между докладващия и образуванието, отговорно за събирането и оценяването на информацията. Това налага стриктното прилагане на правилата за поверителност. Целта на защитата на информацията относно безопасността срещу неподходящо използване и за ограничаване на достъпа до [ЕЦР] само за заинтересованите страни, участващи в повишаването на безопасността на гражданското въздухоплаване, е да се осигури непрекъснато наличие на информация относно безопасността, което от своя страна позволява предприемането на подходящи и своевременни превантивни действия и повишаването на авиационната безопасност. Във връзка с това чувствителната информация относно безопасността следва да бъде защитена по подходящ начин и събирането ѝ следва да бъде осигурено чрез гарантирането на нейната поверителност, защитата на източниците и доверието на персонала, работещ в гражданското въздухоплаване, в системите за докладване на събития. Следва да се въведат подходящи мерки, за да се гарантира запазването на поверителността на информацията, събирана чрез схеми за докладване на събития, както и ограничаването на достъпа до [ЕЦР]. Националните правила относно свободата на информацията следва да бъдат съобразени с необходимата поверителност на тази информация. Събраната информация следва да бъде защитена по подходящ начин от неразрешено използване или разкриване. Тя следва да се използва само за целите на поддържане или повишаване на авиационната безопасност и не следва да се използва за търсене на вина или отговорност“.
33. Съгласно член 1, параграф 2 от Регламент № 376/2014 „[е]динствената цел на докладването на събития е предотвратяването на произшествия и инциденти, а не търсенето на вина или отговорност“.
34. Член 6, параграф 1 от Регламент № 376/2014 предвижда, че организациите определят едно или повече лица, които събират, оценяват, обработват, анализират и съхраняват сведения за събития, докладвани съгласно членове 4 и 5 от Регламента. Член 13, параграф 1 от този регламент изисква разработването на процедура за анализ на събраните сведения за събития, за да се открият свързаните с тях рискове за безопасността. Член 6, параграф 3 от Регламент № 376/2014 задължава определените компетентни органи да създадат механизъм за независимо събиране, оценяване, обработване, анализиране и съхраняване на сведения за събития, докладвани съгласно членове 4 и 5 от същия регламент.
35. Член 10, параграф 1 от Регламент № 376/2014 предвижда, че всяко образувание, на което е възложено регулирането на безопасността на гражданското въздухоплаване, или всеки орган за разследване във връзка с безопасността в рамките на Европейския съюз трябва да разполага със сигурен пълен онлайн достъп до информацията за събития, съдържаща се в ЕЦР.
36. Разглеждането на контекста показва, че изразът „подходяща степен на поверителност“ изисква от държавите членки да гарантират, че сведенията за събития са достъпни само за определени лица в рамките на организациите, за определени компетентни органи, за образувания, на които е възложено регулирането на безопасността на гражданското въздухоплаване, и за органи за разследване във връзка с безопасността, както изрично предвижда Регламент № 376/2014, при това само за целите на поддържането или повишаването на авиационната безопасност. От това следва, че член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014 не допуска при поискване да се разкриват сведения за събития пред представител на обществеността или пред медийно предприятие.
37. За пълнота ще отбележа, че не е правдоподобно медийно предприятие като RTL да е в състояние да допринесе съществено за поддържането или повишаването на авиационната безопасност, като получи и разпространи съответната информация сред обществеността. Не желая с това твърдение да омаловажа независимата и безпристрастна журналистическа дейност, която е от решаващо значение за разкриване на недостатъците на публичните и частните институции и органи. То само отразява факта, че в рамките на цялостната система за надзор, в която се вписва Регламент № 376/2014, законодателят на Съюза е решил, че общественият интерес се обслужва най-добре, като не се оповестява релевантна информация извън кръга на експертите по въздухоплаване и безопасност, чиято задача е да анализират тази информация и да извършават всички последващи действия.
38. Разглежданите два доклада за събития се съхраняват в съответната национална база данни и в ЕЦР(29). Следователно задълженията по член 15, параграф 3 от Регламент № 376/2014, свързани с поверителността и подходящото използване на информацията, също са релевантни.
39. Член 15, параграф 3 от Регламент № 376/2014 предвижда, че трябва да се запази поверителността на съдържащата се в ЕЦР информация. Използването ѝ се ограничава до изпълнението на свързаните с безопасността задължения на Комисията, Агенцията и компетентните органи на държавите членки. Член 10, параграф 2 от Регламент № 376/2014 установява процедура за искане на достъп до информация от ЕЦР за „заинтересованите страни“, които член 2, точка 14 от този регламент определя като лица, които са в състояние да участват в повишаването на авиационната безопасност, като имат достъп до информацията за събития, обменяна между държавите членки, и попадат в една от категориите заинтересовани страни, предвидени в приложение II към въпросния регламент. Решението за разпространение на информацията съгласно член 11 трябва да се ограничава до строго необходимото за целите на нейния ползвател(30). Заинтересованите страни могат да използват получената информация само за целта, посочена във формуляра за искането, която следва да е съвместима с целта по член 1 от Регламент № 376/2014. Те не могат да разкриват получената информация без писменото съгласие на предоставилия информацията(31). Член 11 от Регламент № 376/2014 уточнява реда на подаване и обработване на исканията за предоставяне на информация, съдържаща се в ЕЦР. Член 20, параграф 1 от този регламент предвижда, че членове 10 и 11 от него установяват по-строги правила за достъп до данните и информацията, съдържащи се в ЕЦР, от предвидените в Регламент (ЕО) № 1049/2001(32). В член 10 от Регламент № 376/2014 се посочва, че използването на съхраняваната в ЕЦР информация трябва да бъде в съответствие с член 15 от същия регламент.
40. От текста на член 15, параграф 3 от Регламент № 376/2014 е видно, че възможността да се получи достъп до съхранявани в ЕЦР доклади за събития съществува само за лицата, които успешно са преминали през процедурата по член 10. Съгласно информацията в преписката по националното дело RTL не оспорва, че не може да се възползва от процедурата по член 10, тъй като не е заинтересована страна по смисъла на член 2, точка 14 от Регламент № 376/2014(33).
41. Представилите становища участници споделят схващането, че „сведения за събития“ по смисъла на член 15, параграф 1 от този регламент не могат да бъдат оповестявани по искане на представител на обществеността или на медийно предприятие. Доводите на RTL пред първоинстанционния съд и запитващата юрисдикция, обобщени в акта за преюдициално запитване, не поставят под въпрос това схващане.
42. На първо място, RTL се позовава на съображение 33 от Регламент № 376/2014, съгласно което „чувствителната информация относно безопасността следва да бъде защитена по подходящ начин“, за да подкрепи твърдението си, че съществува категория информация относно безопасността, която, макар да попада в обхвата на задължителното или доброволното докладване на събития в контекста на този регламент, не представлява чувствителна информация и следователно може да бъде оповестявана.
43. При липсата на каквито и да било указания в членовете на Регламент № 376/2014, които да подкрепят този довод, не съм убеден, че посочването на „чувствителната информация относно безопасността“ в съображение 33 от него ограничава обхвата на защитата, която член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014 предвижда по отношение на сведенията за събития(34).
44. На второ място, RTL се позовава на разпоредбите на Регламент № 376/2014 относно защитата на личните данни на лица, докладващи събития или посочени в контекста на събития, за да обоснове твърдението, че има право да получи несъдържащи лични данни сведения за събития(35). Случаят обаче не е такъв. Заличаването на личните данни в информацията за събития не изключва непременно идентифицирането на лица, които са участвали в тях или са докладвали за тях. Предложеното от RTL тълкуване би могло да накърни ефективността на Регламент № 376/2014.
45. Освен това е по-вероятно събитията да бъдат докладвани от лица, които по някакъв начин може да са били отговорни за тях или намесени в тях при настъпването им. Регламент № 376/2014 отдава особено значение на защитата на личните данни на тези лица. В съображение 33 от него се обяснява, че стриктното спазване на поверителността е от решаващо значение за ефективното функциониране на системата, тъй като то „зависи от връзката на доверие между докладващия и образуванието, отговорно за събирането и оценяването на информацията“. В съображения 34—45 от Регламента се обяснява важността на изграждането на „култура на справедливост“, в която лицата се насърчават да докладват за събития, като получават защита срещу отрицателните последици от това действие, без да се засягат прилагането на националното наказателно право и доброто правораздаване. В съображение 35 се посочва, че в докладите за събития следва да се заличат личните данни(36), а данните за докладващия и лицата, посочени в доклада, следва да не се въвеждат в базите данни. Член 15, параграф 1, втора алинея от Регламент № 376/2014 предвижда, че държавите членки, организациите и Агенцията обработват лични данни само до степента, необходима за целите на посочения регламент. Член 16 от него съдържа подробни правила за защита на източника на информация(37).
46. Въз основа на гореизложеното стигам до извода, че само по изключение лични данни следва да се съхраняват в базите данни, които съдържат сведения за събития. Освен това въз основа на разпоредбите и целите на Регламент № 376/2014 не може да се направи извод, че сведенията за събития — при условие че не съдържат лични данни — могат да бъдат оповестявани по искане на представител на обществеността или на медийно предприятие.
47. На трето място, RTL се позовава на член 13, параграф 12 от Регламент № 376/2014, съгласно който „[д]ържавите членки могат да публикуват и несъдържащи лични данни доклади за събития и резултати от анализ на рисковете“, за да обоснове твърдението си, че министърът може да му предостави исканата от него информация. Както подчертават всички представили становища участници, текстът на тази разпоредба ясно предоставя на държавите членки право на преценка дали да публикуват определена несъдържаща лични данни информация(38). Той обаче не установява режим на достъп, при който представител на обществеността или медийно предприятие да може да поиска и да получи несъдържащи лични данни сведения за събития. Тълкуването на RTL на тази разпоредба противоречи на текста на Регламент № 376/2014 и същевременно накърнява неговата ефективност.
2. Член 11 от Хартата и член 10 от ЕКПЧ
48. С втората част на първия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 11 от Хартата и член 10 от ЕКПЧ, по-специално доколкото тези разпоредби се отнасят до правото да се получи информация, имат значение за тълкуването на член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014(39). Представилите становища участници споделят виждането, че този подход поставя под въпрос валидността на този регламент.
49. В разясненията относно Хартата на основните права(40) се уточнява, че член 11 от Хартата съответства на член 10 от ЕКПЧ. В съответствие с член 52, параграф 3 от Хартата гарантираните в член 11 от нея права имат същия смисъл и обхват като гарантираните от ЕКПЧ права, както са тълкувани в практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“)(41). Макар член 6, параграф 3 ДЕС да потвърждава, че основните права, гарантирани от ЕКПЧ, представляват общи принципи на правото на Съюза, Европейският съюз не се е присъединил към тази конвенция и следователно не я е интегрирал формално в правния си ред. Съдът е подчертал, че член 52, параграф 3 от Хартата не засяга автономността на правото на Съюза и на Съда на Европейския съюз. Ето защо Съдът трябва да гарантира, че даденото от него тълкуване на член 11 от Хартата съответства на равнището на защита, гарантирано от член 10 от ЕКПЧ, както е тълкуван от ЕСПЧ(42).
50. Ясно е, а и всички представили становища участници са съгласни, че член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014 ограничава правото на медийно предприятие като RTL да получи, а следователно и да разпространи определена информация(43).
51. Съгласно член 52, параграф 1 от Хартата(44) ограниченията на упражняването на правата и свободите трябва да бъдат предвидени в закон и да зачитат основното съдържание на същите права и свободи. В съответствие с принципа на пропорционалност тези ограничения трябва да са необходими и действително да отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора(45).
52. Регламент № 376/2014 и съответното национално право определят разглежданото ограничение с достатъчна яснота и предвидимост(46). Следователно изискването такова ограничение да бъде предвидено в закон, е изпълнено.
53. Що се отнася до въпроса дали е зачетено основното съдържание на свободата на получаване и разпространяване на информация, Регламент № 376/2014 по никакъв начин не ограничава правото на медийните предприятия да получават от други източници информация за авиационната безопасност или за осведомеността на нидерландското правителство в това отношение, или да оповестяват тази информация, както намерят за добре. В допълнение, член 13, параграф 11 от този регламент задължава държавите членки най-малко веднъж годишно да публикуват преглед на безопасността, за да информират населението за нивото на безопасност в гражданското въздухоплаване. Следователно е ясно, че спорната мярка зачита основното съдържание на правата и свободите, изтъкнати от RTL.
54. Що се отнася до обосновката на ограничението относно оповестяването и до необходимостта от него, за да се постигне легитимна цел, член 10, параграф 2 от ЕКПЧ се позовава конкретно на факта, че упражняването на правото на свободно изразяване на мнение може да бъде обусловено от ограничения, необходими в интерес на обществената сигурност(47). Както се посочва в точки 15—19 от настоящото заключение, при процеса, довел до отмяната на Директива 2003/42, внимателно е разгледан въпросът за обществената сигурност и това съображение значително е повлияло на режима на поверителност, установен с Регламент № 376/2014. Не се съмнявам, че правилата, които да не допускат оповестяването на доклади за събития, са необходими. Оповестяването на доклади за събития по искане на представител на обществеността или медийно предприятие би имало отрицателен ефект върху стимулите за докладване на събития, намалявайки както броя на докладите, така и качеството и пълнотата на докладваната информация, като по този начин би се засегнало в неприемлива степен ефективното функциониране на системата за управление на авиационната безопасност на Европейския съюз.
55. С оглед на тези обстоятелства за мен е ясно, че разглежданите в настоящото дело ограничения на оповестяването са необходими за ефективното функциониране на системата за управление на авиационната безопасност на Съюза и че те представляват необходимо и пропорционално ограничение на правата на медийните предприятия(48). Член 11 от Хартата не засяга предложеното от мен тълкуване на член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014. Той не засяга и валидността на последната разпоредба. Всички представили становища участници споделят това виждане.
3. Член 42 от Хартата
56. Преди съдебното заседание Съдът приканва представилите становища участници да разгледат връзката между членове 11 и 42 от Хартата, и по-специално: i) обхвата на правата, закрепени в тези разпоредби, в светлината на член 52, параграф 3 от Хартата и практиката на ЕСПЧ по член 10 от ЕКПЧ, както и ii) последиците от съвместното съществуване на членове 11 и 42 от Хартата за тълкуването на Регламент № 376/2014. Според участниците, които са отговорили на въпросите на Съда в съдебното заседание, този въпрос е релевантен, тъй като искането на RTL за предоставяне на информация се отнася до доклади, съхранявани в националната база данни и в ЕЦР(49), до които субектите, натоварени с регулирането на безопасността на гражданското въздухоплаване в рамките на Съюза, и всеки орган за разследване във връзка с безопасността разполагат със сигурен пълен онлайн достъп.
57. Член 42 от Хартата признава право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза(50). Правото на публичен достъп до документите на Съюза, закрепено в тази разпоредба(51), е конкретен израз на правото на достъп до информация, съдържащо се в член 11 от Хартата. Съгласно разясненията относно Хартата на основните права правото, гарантирано в член 42 от Хартата, повтаря член 255 ЕО, понастоящем член 15, параграф 3 ДФЕС(52). Последният закрепва право на достъп до документи на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, „независимо от вида на техния носител“. В него се предвижда, че общите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на това право, се определят чрез регламенти на Европейския парламент и на Съвета. Регламент № 1049/2001, приет на основание член 255, параграф 2 ЕО, и Регламент № 376/2014 съдържат такива общи принципи и ограничения.
58. Член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 предвижда, че всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в Регламента. Член 4, параграф 1, буква а) от същия регламент съдържа изключение, според което институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност. Ограниченията за оповестяването, съдържащи се в Регламент № 376/2014, могат да се считат за конкретни прояви на изключението, свързано с обществената сигурност(53).
59. Член 20 от Регламент № 376/2014 предвижда, че Регламент № 1049/2001 не се прилага за членове 10 и 11 от Регламент № 376/2014, които установяват по-строги правила за достъп до данните и информацията, съдържащи се в ЕЦР. Член 10 („Разпространение на информация, съхранявана в [ЕЦР]“), параграф 1, втора алинея от Регламент № 376/2014 предвижда, че информацията за събития, съдържаща се в ЕЦР, се използва в съответствие по-специално с член 15 от него. Следователно член 15 от Регламент № 376/2014 представлява особен случай на свързано с обществения интерес изключение от общото право на достъп до документи на Съюза, предвидено в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001(54).
60. Член 52, параграф 1 от Хартата е релевантен, що се отнася до ограниченията за упражняването на всички права и свободи, признати с този документ, включително ограничението, предвидено в член 15 от Регламент № 376/2014, доколкото се прилага по отношение на достъпа до документи в ЕЦР. Съображенията и изводите в точки 51—55 от настоящото заключение са приложими mutatis mutandis и тук, в контекста на член 42 от Хартата. Участниците, които в съдебното заседание са отговорили на съответния писмен въпрос, споделят това мнение.
В. По втория въпрос
61. Член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014 задължава държавите членки и организациите — в съответствие с националното си право — да гарантират подходяща степен на поверителност на сведенията за събития(55).
62. С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали национална правна уредба, която не допуска оповестяването на никаква информация, получена във връзка с докладвани събития, е съвместима с член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014.
63. В настоящия контекст се има предвид оповестяване сред населението.
64. От предложения анализ по първия въпрос следва, че национална правна уредба, която не допуска оповестяването на никаква информация, получена във връзка с докладвани събития, е съвместима с член 15, параграф 1 от Регламент № 376/2014.
Г. По третия и четвъртия въпрос
65. Предвид предложените отговори на първия и втория въпрос не е необходимо да се отговаря на третия и четвъртия въпрос. Както посочват представилите съответни становища участници, на тези въпроси следва да се отговори само при отрицателен отговор на втория въпрос.
66. За яснота ще добавя, че от отговора на първия и втория въпрос следва, че доколкото информацията, получена от държавите членки, организациите и Агенцията в съответствие с членове 4, 5 и 10 от Регламент № 376/2014, се съдържа в други правителствени документи, член 15, параграф 1 от Регламента не допуска оповестяването на тази информация по искане на представител на обществеността или на медийно предприятие(56).
V. Заключение
67. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на първия и втория въпрос, поставени от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия), по следния начин:
„Член 15, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 376/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за докладване, анализ и последващи действия във връзка със събития в гражданското въздухоплаване, за изменение на Регламент (ЕС) № 996/2010 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2003/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на регламенти (ЕО) № 1321/2007 и (ЕО) № 1330/2007 на Комисията, и по-специално изразите „сведения за събития“ и „подходяща степен на поверителност“ — във връзка с членове 11 и 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз и с член 10 от Европейската конвенция за правата на човека —
трябва да се тълкува в смисъл, че:
1) цялата информация, получена съгласно членове 4, 5 и 10 от Регламент № 376/2014, е поверителна, така че никаква част от нея не може да бъде оповестявана по искане на представител на обществеността или на медийно предприятие, и
2) допуска национална правна уредба в този смисъл“.