Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. A. COLLINS
presentadas el 15 de junio de 2023(1)
Asunto C‑451/22
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV
con intervención de:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Aviación civil — Reglamento (UE) n.º 376/2014 — Artículo 15, apartado 1 — Debida confidencialidad de los datos de los sucesos — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 11 y 42 del Convenio Europeo de Derechos Humanos — Artículo 10 — Libertad de recibir informaciones — Limitación — Seguridad pública»
I. Introducción
1. El 17 de julio de 2014, 298 personas perdieron la vida cuando el vuelo MH17 de Malaysia Airlines, un vuelo regular de pasajeros con origen en Ámsterdam (Países Bajos) y destino en Kuala Lumpur (Malasia), se estrelló cerca de Hrabove, una localidad del este de Ucrania. (2) RTL Nederland BV y RTL Nieuws BV (en lo sucesivo, «RTL»), dos empresas neerlandesas de medios de comunicación, remitieron una solicitud de información al Gobierno neerlandés para que les comunicara lo que sabía sobre la seguridad del espacio aéreo ucraniano antes de la catástrofe. El minister van Infrastructuur en Waterstaat (Ministro de Infraestructuras y Gestión del Agua; en lo sucesivo, «Ministro») adoptó una decisión en la que declaró que el Derecho nacional y el Reglamento n.º 376/2014 (3) prohíben la divulgación de dicha información. La presente petición de decisión prejudicial tiene su origen en el recurso interpuesto por RTL contra esa decisión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
2. El artículo 15 del Reglamento n.º 376/2014, titulado «Confidencialidad y uso adecuado de la información», dispone:
«1. Los Estados miembros y las organizaciones, de conformidad con su Derecho nacional, así como la Agencia Europea de Seguridad Aérea (en lo sucesivo, “Agencia”), tomarán las medidas necesarias para garantizar la debida confidencialidad de los datos de los sucesos que reciban de conformidad con los artículos 4, 5 y 10.
Cada Estado miembro, cada organización establecida en un Estado miembro o la Agencia procesarán datos personales únicamente en la medida en que sea necesario a efectos del presente Reglamento y sin perjuicio de lo dispuesto en las legislaciones nacionales de aplicación de la [Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (DO 1995, L 281, p. 31)].
2. Sin perjuicio de las disposiciones relativas a la protección de información en materia de seguridad contenidas en los artículos 12, 14 y 15 del [Reglamento (UE) n.º 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE (DO 2010, L 295, p. 35)], los datos sobre sucesos se utilizarán únicamente para los fines para los que se recopilaron.
Los Estados miembros, la Agencia y las organizaciones no pondrán a disposición ni utilizarán dicha información sobre sucesos:
a) para determinar la culpa o responsabilidad, o
b) para ninguna finalidad distinta de mantener y mejorar la seguridad aérea.
3. La Comisión, la Agencia y las autoridades competentes de los Estados miembros, en el desempeño de las obligaciones a que se refiere el artículo 14 en relación con la información contenida en el Repositorio Central Europeo:
a) garantizarán la confidencialidad de la información, y
b) limitarán su uso a lo estrictamente necesario para cumplir sus obligaciones en materia de seguridad, sin determinar la culpa o responsabilidad. A este respecto, dicha información se utilizará en particular para la gestión del riesgo y el análisis de las tendencias en materia de seguridad que puedan dar lugar a recomendaciones o medidas que resuelvan deficiencias de seguridad reales o potenciales.
[…]».
B. Derecho neerlandés
3. El artículo 2, apartado 1, de la Wet openbaarheid van bestuur (Ley reguladora del acceso a la información en poder de la Administración) establece que:
«Sin perjuicio del resto de disposiciones legales, la Administración, en el ejercicio de sus funciones, proporcionará información de conformidad con la presente Ley y, a este respecto, actuará en aras del interés general en el libre acceso a la información.»
4. Con arreglo al artículo 3 de la Ley reguladora del acceso a la información en poder de la Administración:
«1. Cualquier persona podrá formular una solicitud de información relativa al contenido de documentos de carácter administrativo ante un órgano administrativo o ante una institución, departamento o sociedad que actúe bajo la autoridad de un órgano administrativo.
2. En la solicitud, el solicitante deberá indicar el asunto administrativo o el documento en cuestión sobre el que desea ser informado.
3. El solicitante no está obligado a declarar un interés en su solicitud.
4. Si la solicitud se formula en términos demasiado genéricos, el órgano administrativo pedirá cuanto antes al solicitante que realice las aclaraciones oportunas y le ofrecerá su colaboración a tal fin.
5. Las solicitudes de información deberán estimarse de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10 y 11.»
5. El artículo 1.1 de la Wet luchtvaart (Ley de Aviación) enuncia lo siguiente:
«A efectos de la presente Ley y de sus disposiciones de desarrollo, se entenderá por:
[…]
“suceso”, una interrupción operativa, un defecto, un fallo o cualquier otra irregularidad que afecte o pueda afectar a la seguridad del vuelo y que dé lugar a un accidente o a un incidente grave, en el sentido del artículo 3, letras a) y k), de la Directiva 94/56/CE del Consejo, de 21 de noviembre de 1994, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil (DO 1994, L 319, p. 14);
[…]».
6. El párrafo primero del artículo 7.1 de la Ley de Aviación exige que los sucesos se notifiquen al Ministro de Infraestructuras y Medio Ambiente.
7. En virtud del artículo 7.2 de la Ley de Aviación:
«1. No serán públicos los datos obtenidos de una notificación mencionada en el artículo 7.1, apartado 1, o recibidos de un Estado miembro de la Unión Europea en respuesta a una notificación similar en dicho Estado miembro.
2. Toda autoridad con competencia regulatoria en el ámbito de la seguridad de la aviación civil o con competencias de investigación respecto de los accidentes e incidentes que tengan lugar en la Comunidad Europea podrá acceder a los datos a que se refiere el párrafo primero.
3. Al registrar la notificación, no se harán constar los nombres y direcciones de los particulares.»
III. Hechos del procedimiento principal, cuestiones prejudiciales planteadas y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
8. El 10 de enero de 2018, RTL solicitó al Gobierno neerlandés, con arreglo a la Ley reguladora del acceso a la información en poder de la Administración, documentos relativos al vuelo MH17. Entre los documentos solicitados figuraban «todas las notificaciones de ECCAIRS de 2014 relativas a Ucrania». (4)
9. El Ministro identificó dos notificaciones pertinentes, pero consideró que no podía divulgarlas, dado que, en su opinión, i) RTL no está incluida entre las partes interesadas a que se refiere el artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.º 376/2014, a saber, las personas y organizaciones que operan en el sector de la aviación enumeradas en el anexo II de dicho Reglamento, y ii) el artículo 7.2 de la Ley de Aviación prohíbe su divulgación. (5)
10. RTL interpuso recurso contra la decisión del Ministro. Mediante escrito de 31 de diciembre de 2018, informó al rechtbank Midden-Nederland (Tribunal de Primera Instancia de Holanda Central, Países Bajos) de que, en aras de la eficacia procesal, limitaba su recurso a todos los documentos relativos a notificaciones sobre la seguridad del espacio aéreo de Ucrania antes del 17 de julio de 2014, incluidas las notificaciones de ECCAIRS. (6)
11. El rechtbank (Tribunal de Primera Instancia) desestimó el recurso de RTL. (7) Dicho tribunal consideró que el artículo 7.2 de la Ley de Aviación, que pretende plasmar la obligación de confidencialidad contenida en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014, se opone a la divulgación de las notificaciones de ECCAIRS. A su juicio, RTL no puede basarse en el artículo 10 del Reglamento n.º 376/2014 puesto que dicha disposición establece de manera taxativa cómo y a quién puede facilitarse la información. Además, RTL reconoció que no es parte interesada a efectos de tal disposición. Según el mismo tribunal, RTL no puede basarse en el artículo 13, apartado 12, del Reglamento n.º 376/2014 puesto que esta disposición no establece un procedimiento de divulgación de información anonimizada, previa solicitud. Estima que RTL tampoco puede invocar el derecho a recibir información con arreglo al artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), ya que las limitaciones a la divulgación están previstas por ley y no concurren circunstancias excepcionales en el sentido de la jurisprudencia oportuna que sugieran que tales limitaciones puedan ser ilegales. A su parecer, en la medida en que podría interpretarse que la solicitud de RTL incluye cualquier documento relativo a las notificaciones de ECCAIRS, las mismas consideraciones se oponían a su divulgación.
12. Aunque el Ministro presentó las dos notificaciones que había considerado pertinentes ante el rechtbank (Tribunal de Primera Instancia), a este le pareció innecesario examinarlas. También consideró que no procedía estimar la solicitud de RTL para que se emitiese una declaración sustantiva acerca de si el Gobierno neerlandés había reaccionado con suficiente rapidez a las advertencias sobre la seguridad del espacio aéreo ucraniano.
13. RTL interpuso recurso contra la resolución judicial de primera instancia ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos). Dicho órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Qué se entiende por “datos de los sucesos” y “debida confidencialidad” en el sentido del artículo 15, apartado 1, del [Reglamento n.º 376/2014] a la luz del derecho a la libertad de expresión y de información consagrado en el artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión [(en lo sucesivo, “Carta”)] y en el artículo 10 del CEDH?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 15, apartado 1, del [Reglamento n.º 376/2014], a la luz del derecho a la libertad de expresión y de información, consagrado en el artículo 11 de la [Carta] y en el artículo 10 del CEDH, en el sentido de que es compatible con una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal, en virtud de la cual no puede divulgarse ningún dato sobre sucesos notificados?
3) En caso de respuesta negativa a la cuestión 2: ¿puede la autoridad nacional competente aplicar una normativa nacional general en materia de divulgación en virtud de la cual no se proporciona información en la medida en que la comunicación de la misma no prevalezca sobre los intereses en juego, por ejemplo, en las relaciones con otros Estados y organizaciones internacionales, la inspección, el control y la supervisión por autoridades administrativas, el respeto de la vida privada, así como la necesidad de impedir que se generen ventajas y desventajas desproporcionadas para las personas físicas y jurídicas?
4) Cuando se aplica la normativa nacional general en materia de divulgación, ¿tiene alguna relevancia que se trate de información contenida en la base de datos nacional o bien de información procedente o relativa a notificaciones recogidas en otros documentos, por ejemplo, documentos políticos?»
14. Han presentado observaciones escritas el Gobierno neerlandés, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 30 de marzo de 2023 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas escritas y orales formuladas por el Tribunal de Justicia.
IV. Análisis
A. Derogación de la Directiva 2003/42/CE y adopción del Reglamento n.º 376/2014
15. En 2011, la Comisión publicó una comunicación sobre la creación de un sistema de gestión de la seguridad aérea para Europa. (8) Dado el aumento del número de vuelos previsto, observó que es difícil preservar el bajo índice de accidentes de la Unión sin adoptar acciones específicas, tales como la determinación de los peligros para la seguridad, el intercambio de información en materia de seguridad y la investigación proactiva de incidentes.
16. Pese a la adopción de la Directiva 2003/42, (9) la Comisión detectó una debilidad significativa en la notificación de sucesos relacionados con la seguridad, incluidos los derivados de datos incompletos y de información de escasa calidad. Para abordar esta situación, era necesario instaurar una cultura de información abierta y crear un ambiente en el que las personas se sientan libres de notificar sucesos importantes para la seguridad sin temor a represalias, que se describió como «cultura justa». (10)
17. Durante la revisión de la Directiva 2003/42 por la Comisión, los Estados miembros señalaron que la notificación eficaz de sucesos era crucial para establecer un sistema de seguridad basado en pruebas. Lamentaron la falta de confidencialidad de la información notificada y el bajo nivel de protección de las autoridades judiciales. Propusieron revisar las disposiciones relativas a la protección de la información, con el fin de crear un entorno libre de culpa en el que se animara a los particulares a comunicar las deficiencias y los errores relacionados con la seguridad. (11)
18. En su dictamen sobre la propuesta de Reglamento n.º 376/2014, (12) el Comité Económico y Social Europeo señaló que el sistema de notificación de sucesos no puede funcionar eficazmente a menos que se aplique en el marco de una «cultura justa» que proteja a los agentes de cualquier acción entablada en su contra por parte de su empleador y que los proteja contra cualquier perjuicio o persecución judicial por errores involuntarios. En su opinión, para evitar temores infundados y reacciones negativas entre el público, es conveniente que los Estados miembros publiquen información de manera agregada y un informe anual sobre el nivel general de seguridad en la aviación.
19. Estas consideraciones, en particular, llevaron a la derogación de la Directiva 2003/42. Es evidente que todas las partes interesadas consideraron que la confidencialidad de la información era crucial para el funcionamiento eficaz del sistema de gestión de la seguridad aérea. Sin perjuicio de mi apreciación de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.º 376/2014, estoy de acuerdo con esta postura. Aunque son muchos los contextos en los que la transparencia es de interés público, en la medida en que promueve la legitimidad y la eficacia, además de garantizar que las personas y organizaciones puedan rendir cuentas de sus actos, hay otras situaciones en las que esa no puede ser la preocupación primordial. Indudablemente, la notificación de sucesos en la aviación civil está comprendida en esa segunda categoría.
20. El Reglamento n.º 376/2014 establece una serie de normas destinadas a garantizar la notificación, recogida, almacenamiento, protección, intercambio, difusión y análisis de la información sobre seguridad de la aviación civil, así como a asegurar que, cuando proceda, se tomen medidas de seguridad en el momento oportuno basadas en el análisis de dicha información. (13) El Reglamento comprende todos los sucesos en los que esté implicada una aeronave matriculada en un Estado miembro o explotada por una organización establecida en un Estado miembro, aun en caso de haberse producido fuera del territorio de ese Estado miembro. (14)
21. El Reglamento n.º 376/2014 exige la notificación obligatoria de sucesos que representen un riesgo significativo para la seguridad aérea y la notificación voluntaria de sucesos que no estén sujetos a las exigencias de notificación obligatoria. (15) Las autoridades competentes de los Estados miembros tendrán pleno acceso a sus respectivas bases de datos nacionales en las que se hallan almacenadas tales notificaciones. (16) La Comisión gestiona el DCE en el que se almacenan todas las notificaciones de sucesos de la Unión y al que tienen acceso las autoridades competentes de los Estados miembros, la Agencia (17) y la Comisión. (18) La información facilitada debe ser objeto de seguimiento a escala nacional y debe ser analizada a fin de identificar los riesgos para la seguridad, determinar las medidas adecuadas para mejorar, en su caso, la seguridad aérea, y aplicar y supervisar la eficacia de tales medidas. La Agencia debe ser informada de estas cuestiones. También se establece un sistema de seguimiento a escala de la Unión. (19)
22. El Reglamento n.º 376/2014 prevé varias disposiciones relativas a la confidencialidad y al uso adecuado de la información, a la protección de las fuentes de información, al acceso a los documentos y a la protección de los datos personales. Por lo general, la información debe presentarse anonimizada en la mayor medida posible y únicamente ponerse a disposición de personas encargadas de mantener y mejorar la seguridad de la aviación civil. A continuación, examinaré estas disposiciones con mayor grado de detalle.
B. Primera cuestión prejudicial
1. Interpretación del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014
23. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto al sentido de la expresión «debida confidencialidad de los datos de los sucesos» que figura en el párrafo primero del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014. (20) En su opinión, el sentido exacto de dicha expresión es relevante para determinar si el Ministro actuó correctamente al no divulgar las dos notificaciones que había identificado como pertinentes en el contexto de la solicitud de RTL de «notificaciones sobre la seguridad del espacio aéreo de Ucrania antes del 17 de julio de 2014, incluidas las notificaciones de ECCAIRS».
24. Antes de examinar el tenor del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014, conviene resumir los flujos de información relativa a los sucesos. (21)
25. Por regla general, los empleados, contratistas y proveedores de servicios de las organizaciones definidas en el artículo 2, punto 8, del Reglamento n.º 376/2014 notifican los sucesos a la organización que los contrate o utilice sus servicios. También pueden notificárselos directamente a una autoridad nacional competente o a la Agencia. Las notificaciones de sucesos, redactadas a partir de la información sobre sucesos recogida, se almacenan en bases de datos. (22) Las notificaciones se transfieren a la base de datos de la autoridad nacional competente del Estado miembro. (23) Las autoridades encargadas de las investigaciones de seguridad y las autoridades de aviación civil de los Estados miembros tienen acceso a sus respectivas bases de datos nacionales al objeto de analizar las notificaciones de sucesos, extraer conclusiones de ellas y tomar medidas para mejorar la seguridad aérea. (24)
26. Los Estados miembros y la Agencia pondrán toda la información relacionada con la seguridad almacenada en sus respectivas bases de datos, incluidas las notificaciones de sucesos, a disposición de las autoridades competentes de los demás Estados miembros, de la Agencia y de la Comisión, permitiéndoles un acceso pleno, seguro y en línea al DCE. (25) Las notificaciones se analizan y se adoptan medidas de seguimiento en el ámbito de la Unión. (26)
27. En cuanto atañe al análisis del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Derecho de la Unión que no remitan expresamente al Derecho de los Estados miembros para esclarecer su sentido y alcance suelen ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme. Esta interpretación debe buscarse teniendo en cuenta tanto el tenor literal y el contexto de las propias disposiciones como los objetivos perseguidos por la normativa de la que formen parte. (27)
28. El artículo 15, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 376/2014 establece que los Estados miembros y las organizaciones, así como la Agencia, deben garantizar la debida confidencialidad de los datos de los sucesos que reciban de conformidad con los artículos 4, 5 y 10.
29. El artículo 2, apartado 7, del Reglamento n.º 376/2014 define el concepto de «suceso» como «cualquier acontecimiento relacionado con la seguridad que ponga en peligro o que, en caso de no ser corregido o abordado, pueda poner en peligro una aeronave, sus ocupantes o cualquier otra persona, incluidos, en particular, los accidentes e incidentes graves».
30. El Reglamento n.º 376/2014 no define el concepto de «datos». El diccionario define este término como «información o hecho sobre algo», «parte subordinada» o «elementos pequeños que constituyen un todo». La palabra «renseignements», utilizada en la versión en lengua francesa, se suele traducir al inglés por los términos «details» o «information». Las versiones en lengua española, checa, alemana y portuguesa utilizan en este mismo sentido términos que significan «información», «datos» o «detalles». Es interesante que la versión en lengua neerlandesa utilice la palabra «bijzonderheden», que transmite tanto la idea de «peculiaridades», «especificidades» o «características distintivas», como de «detalles» o «información». Ello se asemeja a la formulación de la versión en lengua italiana, que hace referencia a «informazioni dettagliate», es decir, «información detallada». De este análisis textual comparativo resulta que la expresión «datos de los sucesos» denota toda la información sobre sucesos a los que tengan acceso las organizaciones pertinentes, los Estados miembros o la Agencia de conformidad con los artículos 4, 5 o 10 del Reglamento n.º 376/2014.
31. Tampoco se define el término «debida» que conforma la expresión «debida confidencialidad», incluida en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014. El sentido ordinario de «adecuado u oportuno, habida cuenta de las circunstancias», (28) precisa, por definición, de un análisis contextual.
32. El considerando 33 del Reglamento n.º 376/2014 dispone que «la notificación de sucesos y el uso de la información contenida en las notificaciones para la mejora de la seguridad dependen de una relación de confianza entre el notificante del suceso y la entidad encargada de la recogida y evaluación de las notificaciones. Esto requiere una estricta aplicación de las normas de confidencialidad. La protección de la información sobre seguridad del uso inadecuado y la limitación del acceso al [DCE] únicamente a las partes interesadas que participan en la mejora de la seguridad de la aviación civil deben servir para garantizar la disponibilidad constante de información sobre seguridad, a fin de que puedan tomarse a tiempo las medidas de prevención adecuadas y mejore la seguridad aérea. En este contexto, la información de seguridad sensible debe protegerse adecuadamente y debe asegurarse su recogida garantizando su confidencialidad, protegiendo las fuentes y garantizando la confianza del personal que trabaja en el sector de la aviación civil. Deben adoptarse medidas adecuadas para garantizar que la información recopilada mediante los sistemas de notificación de sucesos es mantenida confidencial y que el acceso al [DCE] sea restringido. Las leyes nacionales sobre libertad de la información deben tener en cuenta la necesaria confidencialidad de dicha información. Conviene proteger adecuadamente la información recogida contra usos no autorizados o divulgaciones. Debe usarse estrictamente para mantener o mejorar la seguridad aérea y no debe ser utilizada para atribuir culpabilidades o responsabilidades».
33. En virtud del artículo 1, apartado 2, del Reglamento n.º 376/2014, el «único objetivo de la notificación de sucesos es prevenir futuros accidentes e incidentes y no atribuir faltas o responsabilidades».
34. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014 precisa que las organizaciones deben designar una o varias personas para gestionar la recogida, evaluación, tratamiento, análisis y almacenamiento de datos sobre los sucesos notificados en virtud de los artículos 4 y 5 de dicho Reglamento. El artículo 13, apartado 1, del mismo Reglamento exige que se elabore un procedimiento para analizar los sucesos recogidos, a fin de determinar los riesgos para la seguridad asociados. El artículo 6, apartado 3, del Reglamento n.º 376/2014 obliga a las autoridades competentes designadas a instaurar un mecanismo para la recogida, evaluación, tratamiento, análisis y almacenamiento independientes de datos sobre los sucesos notificados en virtud de los artículos 4 y 5.
35. A tenor del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014, cualquier entidad encargada de regular la seguridad de la aviación civil o cualquier autoridad encargada de las investigaciones de seguridad en la Unión tendrá pleno acceso seguro en línea a la información sobre sucesos contenida en el DCE.
36. Del examen del contexto se desprende que la expresión «debida confidencialidad» obliga a los Estados miembros a garantizar que los datos de los sucesos solo sean accesibles a personas designadas dentro de las organizaciones, a las autoridades competentes designadas, a entidades encargadas de regular la seguridad de la aviación civil y a autoridades encargadas de las investigaciones de seguridad, como prevé expresamente el Reglamento n.º 376/2014, y ello únicamente con el fin de mantener o mejorar la seguridad aérea. Esto tiene como corolario que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014 no permite divulgar, previa solicitud, datos de sucesos a particulares ni a empresas de medios de comunicación.
37. En aras de la exhaustividad, debo señalar que no es verosímil que cuando una empresa de medios de comunicación como RTL obtiene la información pertinente y la difunde a la opinión pública contribuya de manera significativa al mantenimiento o a la mejora de la seguridad aérea. No se trata de menospreciar la labor periodística independiente e imparcial, de vital importancia para sacar a la luz las deficiencias de las instituciones y organismos públicos y privados. Simplemente refleja el hecho de que el legislador de la Unión decidió, en el contexto del sistema global de supervisión en el que se enmarca el Reglamento n.º 376/2014, que el interés público se atiende mejor si no se divulga información pertinente fuera del círculo de expertos en aviación y de seguridad cuya misión es analizar dicha información y tomar medidas de seguimiento.
38. Las dos notificaciones de sucesos en cuestión están almacenadas en la base de datos nacional correspondiente y en el DCE. (29) Por tanto, también son pertinentes las obligaciones relativas a la confidencialidad y al uso adecuado de la información previstas en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n.º 376/2014.
39. Con arreglo al artículo 15, apartado 3, del Reglamento n.º 376/2014, debe preservarse la confidencialidad de la información contenida en el DCE. Su uso se limita al cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad que incumben a la Comisión, a la Agencia y a los Estados miembros. El artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.º 376/2014 instaura un procedimiento de solicitud en relación con el acceso a la información en el DCE para las «partes interesadas», que se definen en el artículo 2, apartado 14, de dicho Reglamento como aquellas que pueden contribuir a mejorar la seguridad de la aviación civil accediendo a la información sobre sucesos que se intercambien los Estados miembros y que estén incluidas en una de las categorías de partes interesadas que establece su anexo II. La decisión de difundir información en virtud del artículo 11 debe limitarse a lo estrictamente necesario para su usuario. (30) Las partes interesadas solo pueden utilizar la información recibida para los fines especificados en el formulario de solicitud, que deberán ser compatibles con el objetivo enunciado en el artículo 1 del Reglamento n.º 376/2014. Las referidas partes interesadas no revelarán la información recibida sin el consentimiento escrito del punto de contacto que facilitó la información. (31) El artículo 11 del Reglamento n.º 376/2014 recoge cómo se presentarán y tramitarán las solicitudes de información del DCE. De conformidad con el artículo 20, apartado 1, de dicho Reglamento, los artículos 10 y 11 de este establecen normas de acceso más estrictas que el Reglamento (CE) n.º 1049/2001 a los datos y a la información que figuran en el DCE. (32) El artículo 10 del Reglamento n.º 376/2014 dispone que la información almacenada en el DCE deberá utilizarse de conformidad con su artículo 15.
40. Del tenor del artículo 15, apartado 3, del Reglamento n.º 376/2014 se desprende claramente que la posibilidad de tener acceso a las notificaciones de sucesos almacenadas en el DCE se limita a quienes recurran con éxito al procedimiento del artículo 10. Según la información que obra en los autos nacionales, RTL admite que no puede acogerse al procedimiento previsto en el artículo 10 por no ser parte interesada en el sentido del artículo 2, punto 14, del Reglamento n.º 376/2014. (33)
41. Las partes que han presentado observaciones consideran que los «datos de los sucesos», en el sentido del artículo 15, apartado 1, del citado Reglamento, no pueden divulgarse, previa solicitud, a particulares ni a empresas de medios de comunicación. Las alegaciones formuladas por RTL ante el tribunal de primera instancia y el órgano jurisdiccional remitente, resumidas en la resolución de remisión, no desvirtúan esta consideración.
42. En primer lugar, RTL se basa en el hecho de que el considerando 33 del Reglamento n.º 376/2014 dispone que «la información de seguridad sensible debe protegerse adecuadamente» para sostener que existe una categoría de datos de seguridad que, pese a estar comprendida en el ámbito de las notificaciones de sucesos obligatorias o voluntarias con arreglo a dicho Reglamento, no es sensible y, por tanto, puede divulgarse.
43. A falta de indicaciones en las disposiciones operativas del Reglamento n.º 376/2014 que respalden esta alegación, no estoy convencido de que la referencia a la «información de seguridad sensible» incluida en su considerando 33 limite el alcance de la protección que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014 confiere a los datos de los sucesos. (34)
44. En segundo lugar, RTL invoca disposiciones del Reglamento n.º 376/2014 relativas a la protección de los datos personales contenidos en tales notificaciones de sucesos o mencionados en el contexto de estos para alegar que tiene derecho a obtener datos de los sucesos anonimizados. (35) No estoy de acuerdo con esta alegación. La anonimización de los datos de los sucesos no excluye necesariamente la identificación de las personas implicadas en tales sucesos o que los han notificado. La interpretación propuesta por RTL socavaría el efecto útil del Reglamento n.º 376/2014.
45. Por otra parte, los sucesos probablemente serán notificados por quienes pueden haber tenido alguna responsabilidad o por quienes estuvieron implicados de algún modo en ellos. El Reglamento n.º 376/2014 atribuye especial importancia a la protección de los datos personales de esas personas. Su considerando 33 expone que la estricta confidencialidad es esencial para el funcionamiento eficaz del sistema porque depende «de una relación de confianza entre el notificante del suceso y la entidad encargada de la recogida y evaluación de las notificaciones». Sus considerandos 34 a 45 mencionan la importancia del establecimiento de una «cultura justa» en la que se anima a las personas a notificar sucesos, protegiéndolas de las consecuencias negativas de hacerlo, sin perjuicio de la aplicación del Derecho penal nacional y de la buena administración de justicia. El considerando 35 precisa que las notificaciones de sucesos deben carecer de identificación (36) y que los datos correspondientes al notificante y a las personas mencionadas en las notificaciones no deben registrarse en bases de datos. El artículo 15, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 376/2014 dispone que los Estados miembros, las organizaciones y la Agencia procesarán datos personales únicamente en la medida en que sea necesario a efectos de dicho Reglamento. Su artículo 16 establece una serie de normas detalladas que garantizan la protección de las fuentes de información. (37)
46. De lo anterior cabe concluir que únicamente en circunstancias excepcionales se almacenarán datos personales en las bases de datos que contienen los datos de los sucesos. Por otra parte, no es posible deducir de las disposiciones y objetivos del Reglamento n.º 376/2014 que los datos de los sucesos, cuando hayan sido anonimizados, puedan ser divulgados, previa solicitud, a particulares ni a empresas de medios de comunicación.
47. En tercer lugar, RTL se basa en el artículo 13, apartado 12, del Reglamento n.º 376/2014, en virtud del cual «los Estados miembros también podrán publicar notificaciones de sucesos y resultados de análisis de riesgos anonimizados», para sostener que el Ministro puede facilitarle la información que ha solicitado. Como subrayan todas las partes que han presentado observaciones, el tenor de esta disposición otorga claramente a los Estados miembros la facultad discrecional de publicar determinada información de forma anonimizada. (38) No obstante, no establece un régimen de acceso en virtud del cual un particular o una empresa de medios de comunicación puedan solicitar y obtener datos de los sucesos anonimizados. De nuevo, la interpretación que RTL hace de esta disposición es contraria al tenor del Reglamento n.º 376/2014 y menoscaba su efecto útil.
2. Artículo 11 de la Carta y artículo 10 del CEDH
48. En la segunda parte de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 11 de la Carta y el artículo 10 del CEDH inciden en la interpretación del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014, en particular en la medida en que aquellas disposiciones se refieren al derecho a recibir información. (39) Las partes que presentaron observaciones convinieron en que ese planteamiento pone en cuestión la validez del Reglamento.
49. En las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (40) se indica que el artículo 11 de la Carta se corresponde con el artículo 10 del CEDH. De conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta, el sentido y alcance de los derechos que garantizaba su artículo 11 serán iguales a los garantizados por el CEDH, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»). (41)Si bien es cierto que el artículo 6 TUE, apartado 3, confirma que los derechos fundamentales que garantiza el CEDH constituyen principios generales del Derecho de la Unión, la Unión no se ha adherido a dicho Convenio y, por tanto, no lo ha incorporado formalmente a su ordenamiento jurídico. El Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 52, apartado 3, de la Carta no afecta a la autonomía del Derecho de la Unión y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por consiguiente, incumbe al Tribunal de Justicia velar por que su interpretación del artículo 11 de la Carta no obvie el nivel de protección garantizado por el artículo 10 del CEDH, tal como ha sido interpretado por el TEDH. (42)
50. Es evidente, y todas las partes que han presentado observaciones coinciden en ello, que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014 limita el derecho de una empresa de medios de comunicación como RTL a recibir y, por tanto, a comunicar determinada información. (43)
51. De conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta, (44) las limitaciones del ejercicio de los derechos y libertades deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. En virtud del principio de proporcionalidad, tales limitaciones deben ser necesarias y responder efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. (45)
52. El Reglamento n.º 376/2014 y el Derecho nacional aplicable prevén la limitación en cuestión con suficiente claridad y previsibilidad. (46) Se cumple, por tanto, el requisito de que tal limitación sea establecida por la ley.
53. En cuanto a la cuestión de si se respeta el contenido esencial de la libertad de recibir y de comunicar información, el Reglamento n.º 376/2014 no restringe en modo alguno el derecho de las empresas de medios de comunicación a obtener información sobre la seguridad aérea de otras fuentes o sobre el conocimiento que tiene el Gobierno neerlandés a este respecto ni a divulgar dicha información como consideren oportuno. Además, el artículo 13, apartado 11, de dicho Reglamento obliga a los Estados miembros a publicar, al menos una vez al año, un informe sobre la seguridad con objeto de informar a la opinión pública del nivel de seguridad de la aviación civil. Resulta, pues, que la medida impugnada respeta la esencia de los derechos y libertades invocados por RTL.
54. En lo tocante a la justificación de la limitación de divulgación y a la necesidad de alcanzar un objetivo legítimo, el artículo 10, apartado 2, del CEDH dispone específicamente que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión podrá ser sometido a ciertas restricciones que constituyan medidas necesarias para la seguridad nacional. (47) Como se ha observado en los puntos 15 a 19 de las presentes conclusiones, la cuestión de la seguridad pública fue considerada cuidadosamente en el proceso que condujo a la derogación de la Directiva 2003/42, consideración esta que influyó en gran medida en el régimen de confidencialidad establecido por el Reglamento n.º 376/2014. No me cabe duda de que las normas que se oponen a la divulgación de las notificaciones de sucesos son necesarias. La divulgación, previa solicitud, de las notificaciones de sucesos a particulares o a empresas de medios de comunicación tendría un impacto negativo en los incentivos para notificar los sucesos y reduciría en consecuencia tanto el número de notificaciones como la calidad y exhaustividad de la información notificada, de modo que se pondría en peligro, en términos inaceptables, el funcionamiento eficaz del sistema de gestión de la seguridad aérea de la Unión.
55. A la vista de lo anterior, me parece evidente que las limitaciones a la divulgación en cuestión en el presente asunto son necesarias para el funcionamiento eficaz del sistema de gestión de la seguridad aérea de la Unión y son una limitación necesaria y proporcionada de los derechos de las empresas de medios de comunicación. (48) El artículo 11 de la Carta no afecta a la interpretación del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014 que propongo. Tampoco incide en la validez de esta disposición. Todas las partes que han presentado observaciones están de acuerdo con este punto de vista.
3. Artículo 42 de la Carta
56. Antes de la vista, el Tribunal de Justicia instó a las partes que habían presentado observaciones a abordar la relación entre los artículos 11 y 42 de la Carta, en particular: i) el alcance de los derechos consagrados en esas disposiciones a la luz del artículo 52, apartado 3, de la Carta y de la jurisprudencia del TEDH relativa al artículo 10 del CEDH, y ii) las implicaciones de la coexistencia de los artículos 11 y 42 de la Carta en la interpretación del Reglamento n.º 376/2014. Según las partes que respondieron a las preguntas del Tribunal de Justicia en la vista, esta cuestión es pertinente porque la solicitud de información de RTL se refiere a notificaciones almacenadas en la base de datos nacional en cuestión y en el DCE, (49) al que las entidades de la Unión Europea encargadas de regular la seguridad de la aviación civil y las autoridades encargadas de las investigaciones de seguridad tienen pleno acceso seguro en línea.
57. El artículo 42 de la Carta reconoce el derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión. (50) El derecho de acceso del público a los documentos de la Unión consagrado en esta disposición (51) es una manifestación específica del derecho de acceso a la información reconocido en el artículo 11 de la Carta. Según las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales, el derecho garantizado en el artículo 42 de la Carta ha sido tomado del artículo 255 CE, actual artículo 15 TFUE, apartado 3. (52) Este último consagra el derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, «cualquiera que sea su soporte». Dispone que reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo determinarán los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio del citado derecho. El Reglamento n.º 1049/2001, adoptado sobre la base del artículo 255 CE, apartado 2, y el Reglamento n.º 376/2014 recogen tales principios generales y límites.
58. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 1049/2001 preceptúa que todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en dicho Reglamento. El artículo 4, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento establece una excepción según la cual las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del interés público, por lo que respecta a la seguridad pública. Las limitaciones a la divulgación previstas en el Reglamento n.º 376/2014 pueden considerarse manifestaciones concretas de la excepción relativa a la seguridad pública. (53)
59. A tenor del artículo 20 del Reglamento n.º 376/2014, el Reglamento n.º 1049/2001 no se aplica a los artículos 10 y 11 del Reglamento n.º 376/2014, que establecen normas de acceso más estrictas a los datos y a la información que figuran en el DCE. El artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014, artículo bajo la rúbrica «Divulgación de la información almacenada en el [DCE]», dispone, en su párrafo segundo, que la información sobre sucesos contenida en el DCE se utilizará de conformidad, en particular, con el artículo 15 de dicho Reglamento. Así pues, este último precepto constituye un caso particular de excepción al derecho general de acceso a los documentos de la Unión garantizado en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1049/2001, basada en la protección del interés público. (54)
60. El artículo 52, apartado 1, de la Carta es pertinente por lo que respecta a las limitaciones al ejercicio de todos los derechos y libertades reconocidos por ese documento, incluida la limitación contenida en el artículo 15 del Reglamento n.º 376/2014 en la medida en que se aplica al acceso a los documentos del DCE. Las consideraciones y conclusiones expuestas en los puntos 51 a 55 de las presentes conclusiones son pertinentes mutatis mutandis en el contexto del artículo 42 de la Carta. Las partes que respondieron a la correspondiente pregunta escrita en la vista comparten esta opinión.
C. Segunda cuestión prejudicial
61. El artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014 obliga a los Estados miembros y a las organizaciones a garantizar la debida confidencialidad de los datos de los sucesos que reciban de conformidad con sus legislaciones nacionales. (55)
62. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la normativa nacional que establece que no puede divulgarse ningún dato sobre sucesos notificados es compatible con el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014.
63. En este contexto, el concepto de «divulgación» hace referencia a la divulgación al público en general.
64. Del análisis propuesto de la primera cuestión prejudicial se desprende que la normativa nacional que establece que no puede divulgarse ningún dato sobre sucesos notificados es compatible con el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.º 376/2014.
D. Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
65. A la vista de las respuestas que propongo dar a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, no procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta. Como han señalado las partes que han presentado observaciones a este respecto, solo es preciso contestar a estas cuestiones en caso de respuesta negativa a la segunda cuestión prejudicial.
66. En aras de la claridad, debo añadir que de la respuesta a las cuestiones prejudiciales primera y segunda se desprende que, en la medida en que la información recibida por los Estados miembros, las organizaciones y la Agencia con arreglo a los artículos 4, 5 y 10 del Reglamento n.º 376/2014 esté contenida en otros documentos públicos, el artículo 15, apartado 1, del Reglamento se opone a la divulgación de dicha información, previa solicitud, a particulares y a empresas de medios de comunicación. (56)
V. Conclusión
67. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales primera y segunda planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos):
«El artículo 15, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 376/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativo a la notificación de sucesos en la aviación civil, que modifica el Reglamento (UE) n.º 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 2003/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y los Reglamentos (CE) n.º 1321/2007 y (CE) n.º 1330/2007 de la Comisión, en particular las expresiones “datos de los sucesos” y “debida confidencialidad”, consideradas a la luz de los artículos 11 y 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos,
debe interpretarse en el sentido de que:
(1) toda la información recibida con arreglo a los artículos 4, 5 y 10 del Reglamento n.º 376/2014 es confidencial, de modo que no puede ser divulgada, previa solicitud, a ningún particular o empresa de medios de comunicación; y
(2) no se opone a una normativa nacional en este sentido.»