Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTHONY MICHAEL COLLINS
15 päivänä kesäkuuta 2023 (1)
Asia C‑451/22
RTL Nederland BV ja
RTL Nieuws BV,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Siviili-ilmailu – Asetus (EU) N:o 376/2014 – 15 artiklan 1 kohta – Poikkeamatietojen asianmukainen luottamuksellisuus – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 11 ja 42 artikla – Euroopan ihmisoikeussopimus – 10 artikla – Oikeus vastaanottaa tietoja – Vanhentuminen – Yleinen turvallisuus
I Johdanto
1. Kun Malaysia Airlinesin lento MH17, joka oli aikataulun mukainen matkustajalento Amsterdamista (Alankomaat) Kuala Lumpuriin (Malesia), syöksyi maahan lähellä Itä-Ukrainassa sijaitsevaa Hraboven kylää 17.7.2014, 298 ihmistä menetti henkensä.(2) Hollantilaiset media-alan yritykset RTL Nederland BV and RTL Nieuws BV pyysivät Alankomaiden hallitukselta tietoja selvittääkseen, mitä se tiesi Ukrainan ilmatilan turvallisuudesta ennen lento-onnettomuutta. Minister van Infrastructuur en Waterstaat (infrastruktuurista ja vesihuollosta vastaava ministeri, jäljempänä ministeri) päätti, että kansallinen lainsäädäntö ja asetus N:o 376/2014(3) estivät näiden tietojen luovuttamisen. Käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön taustalla on RTL:n kyseisestä päätöksestä nostama kanne.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Euroopan unionin oikeus
2. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojen luottamuksellisuus ja asianmukainen käyttö”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden ja organisaatioiden, kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, sekä [Euroopan lentoturvallisuusviraston, jäljempänä virasto] on toteutettava tarvittavat toimenpiteet niiden poikkeamatietojen asianmukaisen luottamuksellisuuden varmistamiseksi, joita ne ovat saaneet 4, 5 ja 10 artiklan mukaisesti.
Jokaisen jäsenvaltion, jokaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen organisaation tai viraston on käsiteltävä henkilötietoja ainoastaan siinä määrin, kuin se on tarpeen tämän asetuksen tarkoitusta varten, ja rajoittamatta [yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31)] kansallisten täytäntöönpanosäädösten soveltamista.
2. Poikkeamailmoituksista kerättyjä tietoja saa käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on kerätty, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta ja ehkäisemisestä ja direktiivin 94/56/EY kumoamisesta 20.10.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 996/2010 (EUVL 2010, L 295, s. 35)] 12, 14 ja 15 artiklassa annettujen, turvallisuustietojen suojaamista koskevien säännösten soveltamista.
Jäsenvaltiot, virasto ja organisaatiot eivät saa asettaa poikkeamia koskevia tietoja saataville tai käyttää niitä
a) syyllisyyden tai vahingonkorvausvelvollisuuden osoittamiseen; tai
b) muihin tarkoituksiin kuin ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen tai parantamiseen.
3. Edellä 14 artiklan mukaisia velvollisuuksiaan täyttäessään eurooppalaisen keskusrekisterin sisältämien tietojen osalta komissio, virasto ja jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset:
a) varmistavat tietojen luottamuksellisuuden; ja
b) rajoittavat tietojen käytön ainoastaan tarkoituksiin, jotka ovat välttämättömiä niiden turvallisuuteen liittyvien velvollisuuksien täyttämiseksi syyllisyyttä tai vahingonkorvausvelvollisuutta osoittamatta; sen vuoksi näitä tietoja on käytettävä erityisesti riskinhallintaan ja turvallisuussuuntausten analysointiin, jotka voivat johtaa turvallisuussuosituksiin tai ‑toimiin todellisten tai mahdollisten turvallisuuspuutteiden korjaamiseksi.
– –”
B Alankomaiden oikeus
3. Hallinnon julkisuudesta annetun lain (Wet openbaarheid van bestuur) 2.1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Hallintoelimen on tehtäviään hoitaessaan annettava tietoja tämän lain mukaisesti ja noudatettava tältä osin tietojen julkisuuteen liittyvää yleistä etua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden säännösten soveltamista”.
4. Saman lain 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Kuka tahansa voi osoittaa pyynnön saada tutustua hallintoasiaa koskeviin asiakirjoihin sisältyviin tietoihin hallintoelimelle tai sen vastuulla toimivalle toimielimelle, yksikölle tai yritykselle.
2. Pyynnössä pyynnön esittäjän on yksilöitävä hallintoasia tai siihen liittyvä asiakirja, josta pyynnön esittäjä haluaa saada tietoja.
3. Pyynnön esittäjän ei tarvitse ilmoittaa intressiä tietojen saamiseen pyynnön esittäessään.
4. Jos pyyntö on muotoiltu liian yleisesti, hallintoelimen on pyydettävä viipymättä pyynnön esittäjää täsmentämään pyyntöä ja autettava pyynnön esittäjää siinä.
5. Tietopyyntöön on suostuttava, jollei 10 ja 11 §:stä muuta johdu”.
5. Ilmailulain (Wet luchtvaart) 1.1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa ja siihen perustuvissa säännöksissä tarkoitetaan:
poikkeamalla: toiminnan keskeytystä, vikaa, virhettä tai muuta poikkeuksellista tilannetta, joka vaikuttaa tai saattaa vaikuttaa lentoturvallisuuteen mutta joka ei ole johtanut onnettomuuteen tai vakavaan vaaratilanteeseen siten kuin ne on määritelty siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnan perusperiaatteista 21.11.1994 annetun neuvoston direktiivin 94/56/EY (EYVL 1994, L 319, s. 14) 3 artiklan a ja k alakohdassa”.
6. Ilmailulain 7.1 §:n 1 momentissa edellytetään, että poikkeamista ilmoitetaan ministerille.
7. Saman lain 7.2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Tiedot, jotka on saatu 7.1 §:n 1 momentissa tarkoitetusta ilmoituksesta tai Euroopan unionin jäsenvaltiolta kyseisessä jäsenvaltiossa tehdyn samankaltaisen ilmoituksen perusteella, eivät ole julkisia.
2. Viranomaisella, jolla on sääntelytoimivaltaa siviili-ilmailun turvallisuuden alalla tai tutkintatoimivaltaa Euroopan yhteisössä tapahtuvien onnettomuuksien ja vaaratilanteiden osalta, on pääsy 1 momentissa tarkoitettuihin tietoihin.
3. Ilmoitusta rekisteröitäessä ei tallenneta yksittäisten henkilöiden nimiä ja osoitteita.”
III Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa
8. RTL pyysi 10.1.2018 Alankomaiden hallitukselta MH17-lennon onnettomuuteen liittyviä asiakirjoja hallinnon julkisuudesta annetun lain nojalla. Pyydettyihin asiakirjoihin sisältyivät ”kaikki Eccairsissa olevat Ukrainaa koskevat ilmoitukset vuodelta 2014”.(4)
9. Ministeri yksilöi kaksi asiaa koskevaa raporttia mutta päätti, ettei hän voi luovuttaa niitä, koska i) RTL ei kuulu asetuksen N:o 376/2014 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin asianosaisiin eli kyseisen asetuksen liitteessä II lueteltuihin ilmailualalla toimiviin henkilöihin ja järjestöihin; ja ii) ilmailulain 7.2 § estää niiden luovuttamisen.(5)
10. RTL nosti kanteen ministerin päätöksestä. Se ilmoitti 31.12.2018 päivätyllä kirjeellä Rechtbank Midden-Nederlandille (Keski-Alankomaiden alioikeus, Alankomaat), että prosessiekonomiaan liittyvistä syistä se rajasi kanteensa koskemaan kaikkia asiakirjoja, jotka liittyvät raportteihin, joissa käsitellään Ukrainan ilmatilan turvallisuustilannetta ennen 17.7.2014, ECCAIRSiin sisältyvät ilmoitukset mukaan luettuina.(6)
11. Rechtbank hylkäsi RTL:n kanteen.(7) Ilmailulain 7.2 §, jonka on tarkoitus kuvastaa asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohtaan sisältyvää luottamuksellisuusvelvoitetta, estää ECCAIRS-ilmoitusten luovuttamisen. Sen mukaan RTL ei voi vedota asetuksen N:o 376/2014 10 artiklaan, koska kyseisessä säännöksessä määritetään tyhjentävästi, miten ja kenelle tietoja voidaan antaa. RTL myönsi, ettei se ole kyseisessä säännöksessä tarkoitettu asianosainen. Rechtbankin mukaan RTL ei myöskään voi vedota mainitun asetuksen 13 artiklan 12 kohtaan, koska kyseisessä säännöksessä ei säädetä menettelystä anonymisoitujen tietojen luovuttamiseksi pyynnöstä. RTL ei voi vedota Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 10 artiklaan sisältyvään oikeuteen vastaanottaa tietoja, koska mainituista rajoituksista säädetään laissa eikä kyse ole asiaa koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitetuista poikkeuksellisista olosuhteista, jotka osoittaisivat, että kyseiset rajoitukset voivat olla lainvastaisia. Siltä osin kuin RTL:n pyyntöä voitaisiin tulkita siten, että se käsittää kaikki ECCAIRS-ilmoituksiin liittyvät asiakirjat, samat näkökohdat eivät Rechtsbankin mukaan tukeneet niiden luovuttamista.
12. Vaikka ministeri oli toimittanut Rechtbankille kaksi raporttia, jotka hän oli yksilöinyt asian kannalta merkityksellisiksi, kyseinen tuomioistuin päätti, että niiden lukeminen olisi sopimatonta. Se katsoi myös, ettei voitu suostua RTL:n pyyntöön lausua aineellisesti siitä kysymyksestä, oliko Alankomaiden hallitus reagoinut riittävän nopeasti varoituksiin Ukrainan ilmatilan turvallisuudesta.
13. RTL valitti ensimmäisen asteen tuomioistuimen ratkaisusta Raad van Stateen (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat). Kyseinen tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Mitä on ymmärrettävä [asetuksen N:o 376/2014] 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla ’poikkeamatiedoilla’ ja ’asianmukaisella luottamuksellisuudella’ Euroopan unionin perusoikeuskirjan [jäljempänä perusoikeuskirja] 11 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa?
2) Onko [asetuksen N:o 376/2014] 15 artiklan 1 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 11 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa, tulkittava siten, että se on yhteensopiva pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen säännön kanssa, jonka perusteella mitään tietoja ilmoitetuista poikkeamista ei saa julkistaa?
3) Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi: onko toimivaltaisella kansallisella viranomaisella oikeus soveltaa julkistamista koskevaa yleistä kansallista järjestelmää, jonka perusteella tietoja ei anneta, jos niiden antamisella on pienempi painoarvo kuin eduilla, jotka liittyvät esimerkiksi suhteisiin muihin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin, hallintoviranomaisten suorittamaan tarkastukseen, seurantaan ja valvontaan, yksityiselämän kunnioittamiseen sekä luonnollisten ja oikeushenkilöiden suhteettoman edun ja haitan estämiseen?
4) Onko julkistamista koskevaa kansallista järjestelmää sovellettaessa merkitystä sillä, sisältyvätkö kyseiset tiedot kansalliseen tietokantaan vai onko kyse muissa, esimerkiksi toimintaperiaatteita koskevissa asiakirjoissa oleviin ilmoituksiin sisältyvistä tai niitä koskevista tiedoista?”
14. Kirjallisia huomautuksia esittivät Alankomaiden hallitus, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio. Mainitut osapuolet esittivät suulliset lausumansa ja vastasivat unionin tuomioistuimen kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin 30.3.2023 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
A Direktiivin 2003/42/EY kumoaminen ja asetuksen N:o 376/2014 antaminen
15. Komissio julkaisi vuonna 2011 tiedonannon, jonka nimi on Ilmailun turvallisuusjohtamisjärjestelmä Euroopalle.(8) Ottaen huomioon lentojen määrän odotettavissa olevan kasvun se huomautti, että olisi haastavaa säilyttää Euroopan unionin alhainen lento-onnettomuuksien määrä ilman erityistoimia, kuten turvallisuutta uhkaavien vaarojen tunnistamista, turvallisuustietojen jakamista ja vaaratilanteiden ennakoivaa tutkintaa.
16. Direktiivin 2003/42/EY(9) antamisesta huolimatta komissio havaitsi vakavia puutteita turvallisuuteen liittyvien tapahtumien ilmoittamisessa, kuten ne, jotka johtuvat tietojen vajavaisuudesta ja tiedon heikosta laadusta. Tämän huolenaiheen käsittelemiseksi oli tarpeen luoda avoimen raportoinnin ilmapiiri ja sellainen toimintaympäristö, jossa turvallisuuteen vaikuttavista tapahtumista voi uskaltaa ilmoittaa pelkäämättä moitteita.(10)
17. Komission direktiiviä 2003/42 koskevan uudelleentarkastelun kuluessa jäsenvaltiot ilmoittivat pitävänsä tehokasta poikkeamien ilmoittamista ratkaisevana näyttöön perustuvan turvallisuusjärjestelmän luomiseksi. Ne harmittelivat ilmoitettujen tietojen luottamuksellisuuden puutetta ja oikeusviranomaisten antaman suojan heikkoa tasoa. Jäsenvaltiot ehdottivat, että tietosuojaa koskevia säännöksiä tarkistetaan, jotta luodaan toimintaympäristö, jossa ei korosteta syyllisyyttä vaan jossa yksilöitä kannustetaan ilmoittamaan turvallisuuteen liittyvistä puutteista ja virheistä.(11)
18. Asetusta N:o 376/2014 koskevasta ehdotuksesta antamassaan lausunnossa(12) Euroopan talous- ja sosiaalikomitea myönsi, että poikkeamien ilmoitusjärjestelmä voi toimia tehokkaasti ainoastaan, jos sitä sovelletaan osana oikeudenmukaista toimintaympäristöä, jossa asianosaiset työntekijät ovat suojassa työnantajansa heihin kohdistamilta toimilta eikä heille aiheudu haittaa tai oikeudellisia seuraamuksia tahattomista virheistä. Aiheettomien pelkojen ja kielteisten reaktioiden yleisössä leviämisen välttämiseksi jäsenvaltioiden olisi julkaistava tiedot yhdistetyssä muodossa ja vuosittaisissa kertomuksissa lentoturvallisuuden yleisestä tasosta.
19. Muun muassa nämä näkökohdat johtivat direktiivin 2003/42 kumoamiseen. On selvää, että kaikki asianomaiset osapuolet pitivät tietojen luottamuksellisuutta ratkaisevana ilmailun turvallisuusjohtamisjärjestelmän tehokkaan toiminnan kannalta. Yhdyn tähän näkemykseen, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta asetuksen N:o 376/2014 asiaa koskevien säännösten arviointiini. Vaikka avoimuus on monissa tapauksissa yleisen edun mukaista, koska se lisää legitimiteettiä ja tehokkuutta ja varmistaa, että henkilöt ja organisaatiot voidaan saattaa vastuuseen toimistaan, on myös sellaisia tilanteita, joissa avoimuus ei voi olla ensisijainen huolenaihe. Poikkeamien ilmoittaminen siviili-ilmailun alalla kuuluu selkeästi jälkimmäiseen ryhmään.
20. Asetuksessa N:o 376/2014 vahvistetaan säännöt sen varmistamiseksi, että siviili-ilmailun turvallisuustietoja ilmoitetaan, kerätään, tallennetaan, suojataan, vaihdetaan, jaetaan ilmailualan asiantuntijoiden kesken ja analysoidaan ja että kerättyjen tietojen analysoinnin perusteella toteutetaan tarvittaessa ja hyvissä ajoin turvallisuustoimia.(13) Asetus käsittää kaikki poikkeamat, joissa on osallisena jäsenvaltioon rekisteröity tai jäsenvaltioon sijoittautuneen organisaation käyttämä ilma-alus, myös silloin, kun ne ovat tapahtuneet kyseisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella.(14)
21. Asetuksessa N:o 376/2014 edellytetään sellaisten poikkeamien pakollista ilmoittamista, jotka voivat muodostaa merkittävän riskin ilmailun turvallisuudelle, ja sellaisten poikkeamien vapaaehtoista ilmoittamista, jotka eivät tule ilmi pakollisessa ilmoitusjärjestelmässä.(15) Jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla on käyttöoikeudet asianomaisiin kansallisiin tietokantoihinsa, joihin nämä ilmoitukset sisältyvät.(16) Komissio hallinnoi eurooppalaista keskusrekisteriä, johon tallennetaan kaikki Euroopan unionissa kerätyt poikkeamailmoitukset ja johon jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla, virastolla(17) ja komissiolla on pääsy.(18) Ilmoitettuja tietoja on seurattava kansallisella tasolla analysoimalla niitä, jotta voidaan määritellä turvallisuusvaaroja ja tarvittaessa määrittää tarvittavia toimia, joita ilmailun turvallisuuden parantaminen edellyttää, panna toimet täytäntöön ja seurata tällaisten toimien tehokkuutta. Näistä toimista on ilmoitettava virastolle. Unionissa on myös käytössä seurantajärjestelmä.(19)
22. Asetukseen N:o 376/2014 sisältyy useita säännöksiä, jotka koskevat tietojen luottamuksellisuutta ja asianmukaista käyttöä, tietolähteiden suojelua, oikeutta tutustua asiakirjoihin ja henkilötietojen suojaa. Tiedot yleensä anonymisoidaan mahdollisimman pitkälle, ja ne ovat ainoastaan sellaisten henkilöiden saatavilla, joiden tehtävänä on ilmailun turvallisuuden ylläpitäminen tai parantaminen. Tarkastelen näitä säännöksiä lähemmin jäljempänä.
B Ensimmäinen kysymys
1. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan tulkinta
23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma, mitä asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohtaan sisältyvällä ilmaisulla ”poikkeamatietojen asianmukainen luottamuksellisuus” tarkoitetaan.(20) Se katsoo, että tämän ilmaisun täsmällinen merkitys on tärkeä sen määrittämiseksi, toimiko ministeri oikein kieltäytyessään luovuttamasta kahta raporttia, joita hän piti merkityksellisenä sen RTL:n tietopyynnön kannalta, joka koski ”raportteja, joissa käsitellään Ukrainan ilmatilan turvallisuustilannetta ennen 17.7.2014, ECCAIRSiin sisältyvät ilmoitukset mukaan luettuina”.
24. Ennen asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan sanamuodon tarkastelua on hyödyllistä tehdä yhteenveto poikkeamiin liittyvistä tietovirroista.(21)
25. Työntekijät, toimeksisaajat ja asetuksen N:o 376/2014 2 artiklan 8 alakohdassa määriteltyjen organisaatioiden palveluntarjoajat ilmoittavat poikkeamista yleensä organisaatiolle, jonka palveluksessa ne työskentelevät tai jotka käyttävät niiden palveluja. Ne voivat vaihtoehtoisesti ilmoittaa poikkeamat suoraan kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle tai virastolle. Organisaatiot tallentavat kerättyjen poikkeamatietojen perusteella laaditut poikkeamailmoitukset yhteen tai useampaan tietokantaan.(22) Ilmoitukset siirretään jäsenvaltion kansallisen toimivaltaisen viranomaisen tietokantaan.(23) Turvallisuustutkintaviranomaisilla ja jäsenvaltioiden siviili-ilmailuviranomaisilla on käyttöoikeudet kansalliseen tietokantaansa, jotta ne voivat analysoida poikkeamailmoituksia, tehdä niistä johtopäätöksiä ja toteuttaa toimenpiteitä ilmailualan turvallisuuden edistämiseksi.(24)
26. Jäsenvaltiot ja virasto asettavat kaikki ilmoitustietokantoihinsa tallennetut turvallisuustiedot, poikkeamailmoitukset mukaan luettuina, muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, viraston ja komission saataville eurooppalaisen keskusrekisterin, johon on täysi suojattu online-käyttöoikeus, välityksellä.(25) Ilmoitukset analysoidaan ja mahdollisia seurantatoimia toteutetaan unionin tasolla.(26)
27. Kun siirrytään tarkastelemaan asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohtaa, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin säännöksiä, joissa ei ole nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännösten merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ottamalla huomioon paitsi säännösten sanamuoto myös niiden asiayhteys ja kyseessä olevalla säännöstöllä tavoiteltu päämäärä.(27)
28. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden, organisaatioiden sekä viraston on toteutettava tarvittavat toimenpiteet niiden poikkeamatietojen asianmukaisen luottamuksellisuuden varmistamiseksi, joita ne ovat saaneet 4, 5 ja 10 artiklan mukaisesti.
29. Asetuksen N:o 376/2014 2 artiklan 7 alakohdan mukaan ”poikkeamalla” tarkoitetaan ”mitä tahansa turvallisuuteen liittyvää tapahtumaa, joka vaarantaa tai, jos siihen ei puututa tai jos sitä ei käsitellä, voisi vaarantaa ilma-aluksen, siinä olevien henkilöiden tai muiden henkilöiden turvallisuuden; käsite sisältää erityisesti onnettomuudet tai vakavat vaaratilanteet”.
30. Asetuksessa N:o 376/2014 ei määritellä englanninkielistä ilmaisua ”details” [suomeksi ”(poikkeama)tiedot”]. Tämä käsite määritellään sanakirjoissa muun muassa ”jotakin koskevaksi tiedoksi tai tosiasiaksi”, ”alisteiseksi osaksi” tai ”kokonaisuuden muodostaviksi pieniksi osatekijöiksi”. Ranskankielisessä versiossa käytetty sana ”renseignements” käännetään usein englanniksi vastineilla ”details” tai ”information”. Espanjan-, tšekin-, saksan- ja portugalinkielisissä versioissa käytetään samaan tapaan sanoja, jotka tarkoittavat ”tietoja” tai ”yksityiskohtia”. On kiinnostavaa, että hollanninkielisessä versiossa käytetään sanaa ”bijzonderheden”, jonka merkitys on lähinnä ”erityispiirteet” tai ”ominaispiirteet” samoin kuin ”yksityiskohdat” tai ”tiedot”. Se muistuttaa italiankielistä versiota, jossa käytetään yksityiskohtaisia tietoja tarkoittavaa ilmaisua ”informazioni dettagliate”. Tästä vertailevasta tekstianalyysista ilmenee, että ”poikkeamatiedoilla” tarkoitetaan kaikkia poikkeamia koskevia tietoja, joita asianomaiset organisaatiot, jäsenvaltiot tai virasto ovat saaneet asetuksen N:o 376/2014 4, 5 ja 10 artiklan mukaisesti.
31. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdassa käytettyyn ilmaisuun ”asianmukainen luottamuksellisuus” sisältyvää sanaa ”asianmukainen” ei määritellä mainitussa asetuksessa. Sen tavanomainen merkitys ”olosuhteisiin soveltuva tai tarkoituksenmukainen”(28) edellyttää lähtökohtaisesti sen asiayhteyden analysointia.
32. Asetuksen N:o 376/2014 johdanto-osan 33 perustelukappaleessa todetaan, että ”poikkeamista ilmoittaminen ja poikkeamatietojen käyttö turvallisuuden edistämiseksi perustuu poikkeamasta ilmoittajan ja tietojen keruusta ja arvioinnista vastaavan yhteisön väliseen luottamussuhteeseen. Tämä edellyttää luottamuksellisuutta koskevien sääntöjen tiukkaa soveltamista. Turvallisuustiedot suojataan epäasianmukaiselta käytöltä, ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin pääsy rajoitetaan ainoastaan siviili-ilmailun turvallisuuden parantamiseen osallistuviin asianosaisiin, jotta voidaan varmistaa turvallisuustietojen jatkuva saatavuus asianmukaisten ja oikea-aikaisten ennaltaehkäisevien toimien toteuttamiseksi ja ilmailun turvallisuuden parantamiseksi. Tästä syystä arkaluonteiset turvallisuustiedot olisi suojattava asiaankuuluvalla tavalla ja niiden kerääminen varmistettava takaamalla niiden luottamuksellisuus, lähdesuoja ja varmistamalla siviili-ilmailualan poikkeamailmoitusjärjestelmien parissa työskentelevän henkilöstön luottamus. Olisi toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että poikkeamailmoitusjärjestelmien kautta kerätyt tiedot säilyvät luottamuksellisina, ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin pääsyn rajoittamiseksi. Tiedonsaantioikeutta koskevissa kansallisissa säädöksissä olisi otettava huomioon tällaisten tietojen tarvittava luottamuksellisuus. Kerätyt tiedot olisi suojattava asianmukaisella tavalla luvattomalta käytöltä ja luovuttamiselta. Niitä olisi käytettävä yksinomaan ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen ja parantamiseen, eikä niitä olisi käytettävä syyllisyyden tai vahingonkorvausvelvollisuuden osoittamiseen”.
33. Asetuksen N:o 376/2014 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”poikkeamien ilmoittamisen ainoana tarkoituksena on ehkäistä onnettomuuksia ja vaaratilanteita eikä osoittaa syyllisyyttä tai vahingonkorvausvelvollisuutta”.
34. Saman asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa taas säädetään, että organisaatioiden on nimettävä yksi tai useampi henkilö hoitamaan riippumattomalla tavalla 4 ja 5 artiklan nojalla ilmoitettujen poikkeamatietojen keräämistä, arviointia, käsittelyä, analysointia ja tallentamista. Saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että laaditaan menettely kerättyjen poikkeamatietojen analysoimiseksi, jotta voidaan määritellä niihin liittyvät turvallisuusvaarat. Asetuksen N:o 376/2014 6 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen, joka vastaa riippumattomalla tavalla 4 ja 5 artiklan nojalla ilmoitettujen poikkeamatietojen keruu-, arviointi-, käsittely-, analysointi- ja tallennusjärjestelmän perustamisesta.
35. Saman asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikilla yhteisöillä, jotka vastaavat siviili-ilmailun turvallisuuden sääntelystä unionissa, tai turvallisuustutkintaviranomaisella on oltava täysi suojattu online-käyttöoikeus eurooppalaisessa keskusrekisterissä oleviin poikkeamatietoihin.
36. Asiayhteyden tarkastelusta ilmenee, että ilmaisu ”asianmukainen luottamuksellisuus” edellyttää jäsenvaltioiden varmistavan, että poikkeamatiedot ovat saatavilla ainoastaan organisaatioissa nimetyille henkilöille, nimetyille toimivaltaisille viranomaisille, yksiköille, jotka vastaavat siviili-ilmailun turvallisuuden sääntelystä, ja turvallisuustutkintaviranomaisille, kuten asetuksessa N:o 376/2014 nimenomaisesti säädetään, ja yksinomaan ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen ja parantamiseen. Tästä seuraa, ettei asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdassa sallita poikkeamatietojen luovuttamista pyynnöstä yleisölle tai mediayritykselle.
37. Täydellisyyden vuoksi huomautan, ettei ole uskottavaa, että RTL:n kaltainen mediayritys voi hankkimalla ja levittämällä asiaa koskevaa tietoa yleisölle edistää mielekkäästi ilmailun turvallisuuden ylläpitämistä tai parantamista. En suinkaan väheksy riippumatonta ja puolueetonta journalismia, joka on ratkaisevan tärkeää julkisten ja yksityisten instituutioiden ja elinten puutteiden paljastamisessa. Se pelkästään kuvastaa sitä, että sen kattavan valvontajärjestelmän yhteydessä, johon asetus N:o 376/2014 kuuluu, unionin lainsäätäjä on päättänyt, että yleistä etua palvellaan parhaiten olemalla luovuttamatta asiaa koskevia tietoja ilmailu- ja turvallisuusasiantuntijoiden, joiden tehtävänä on analysoida näitä tietoja ja toteuttaa mahdolliset jatkotoimet, piirin ulkopuolelle.
38. Kyseessä olevat kaksi poikkeamailmoitusta on tallennettu asianomaiseen kansalliseen tietokantaan ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin.(29) Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 3 kohtaan sisältyvät tietojen luottamuksellisuutta ja asianmukaista käyttöä koskevat velvoitteet ovat siten myös merkityksellisiä.
39. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 3 kohdassa säädetään, että on varmistettava eurooppalaisen keskusrekisterin sisältämien tietojen luottamuksellisuus. Näiden tietojen käyttö on rajoitettu ainoastaan tarkoituksiin, jotka ovat välttämättömiä komission, viraston ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten turvallisuuteen liittyvien velvollisuuksien täyttämiseksi. Asetuksen N:o 376/2014 10 artiklan 2 kohdassa määritetään menettely, jossa ”asianosaiset” voivat pyytää pääsyä eräisiin eurooppalaisen keskusrekisterin sisältämiin tietoihin. Saman asetuksen 2 artiklan 14 alakohdan määritelmän mukaan asianosaisilla tarkoitetaan niitä, jotka voivat asemansa vuoksi osallistua siviili-ilmailun turvallisuuden parantamiseen saamalla käyttöönsä jäsenvaltioiden vaihtamia poikkeamia koskevia tietoja ja jotka kuuluvat johonkin liitteessä II esitetyistä asianosaisten ryhmistä. Saman asetuksen 11 artiklan nojalla annettu päätös tietojen jakamisesta on rajoitettava siihen, mikä on tietojen käyttäjän tarkoituksen kannalta ehdottoman välttämätöntä.(30) Asianosaiset voivat käyttää saamiaan tietoja ainoastaan pyyntölomakkeessa ilmoitettuun tarkoitukseen, jonka on oltava yhteensopiva asetuksen N:o 376/2014 1 artiklassa säädetyn tavoitteen kanssa. Ne eivät saa luovuttaa näin saamiaan tietoja eteenpäin ilman tietojen antajan kirjallista suostumusta.(31) Asetuksen N:o 376/2014 11 artiklassa säädetään, miten eurooppalaisen keskusrekisterin sisältämiä tietoja koskevat pyynnöt on toimitettava ja käsiteltävä. Saman asetuksen 20 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sen 10 ja 11 artiklassa vahvistetaan eurooppalaisen keskusrekisterin tietojen saatavuutta koskevat tiukemmat säännöt kuin asetuksessa (EY) N:o 1049/2001.(32) Asetuksen N:o 376/2014 10 artiklassa säädetään, että eurooppalaisessa keskusrekisterissä olevia tietoja on käytettävä sen 15 artiklan mukaisesti.
40. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 3 kohdan sanamuodosta ilmenee, että mahdollisuus saada käyttöoikeus eurooppalaiseen keskusrekisteriin tallennettuihin poikkeamailmoituksiin on rajattu niille, jotka käyttävät tuloksellisesti 10 artiklan mukaista menettelyä. Kansallisen asiakirja-aineiston tietojen perusteella RTL myöntää, ettei se voi hyötyä 10 artiklan mukaisesta menettelystä, koska se ei ole asetuksen N:o 376/2014 2 artiklan 14 alakohdassa tarkoitettu asianosainen.(33)
41. Unionin tuomioistuimelle huomautuksia esittäneet osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että kyseisen asetuksen 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ”poikkeamatietoja” ei voida luovuttaa pyynnöstä yleisölle tai mediayritykselle. RTL:n ensimmäisessä oikeusasteessa ja ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa esittämät argumentit, jotka on tiivistetty ennakkoratkaisupyynnössä, eivät kyseenalaista tätä näkemystä.
42. RTL vetoaa ensinnäkin siihen, että asetuksen N:o 376/2014 johdanto-osan 33 perustelukappaleessa todetaan, että ”arkaluonteiset turvallisuustiedot olisi suojattava asiaankuuluvalla tavalla”, ja väittää, että on sellainen turvallisuustietojen ryhmä, joka ei ole arkaluonteinen ja johon kuuluvia tietoja voidaan siksi luovuttaa, vaikka se kuuluukin kyseisen asetuksen asiayhteydessä poikkeamien pakollisen tai vapaaehtoisen ilmoittamisen piiriin.
43. Koska asetuksen N:o 376/2014 säännöksiin ei sisälly tätä väitettä tukevia viitteitä, en ole vakuuttunut siitä, että sen johdanto-osan 33 perustelukappaleeseen sisältyvällä viittauksella ”arkaluonteisiin turvallisuustietoihin” rajoitetaan sen suojan alaa, joka saman asetuksen 15 artiklan 1 kohdassa ulotetaan koskemaan poikkeamatietoja.(34)
44. Toiseksi RTL vetoaa asetuksen N:o 376/2014 säännöksiin, jotka koskevat näiden ilmoitettujen poikkeamien sisältämien tai poikkeamien yhteydessä mainittujen henkilötietojen suojaa, ja väittää, että sillä on oikeus saada anonymisoituja poikkeamatietoja.(35) Tämä ei pidä paikkaansa. Poikkeamien anonymisointi ei välttämättä estä niiden henkilöiden tunnistamista, jotka olivat osallisina niissä tai ilmoittivat niistä. RTL:n esittämä tulkinta heikentäisi asetuksen N:o 376/2014 tehokkuutta.
45. Poikkeamista lisäksi ilmoittavat todennäköisesti ne, jotka ovat saattaneet olla jotenkin vastuussa niistä tai jotka olivat jotenkin osallisina, kun ne tapahtuivat. Asetuksessa N:o 376/2014 annetaan erityistä painoarvoa näiden henkilöiden henkilötietojen suojalle. Sen johdanto-osan 33 perustelukappaleessa selitetään, että luottamuksellisuutta koskevien sääntöjen tiukka soveltaminen on ratkaisevaa järjestelmän tehokkaan toiminnan kannalta, koska se perustuu ”poikkeamasta ilmoittajan ja tietojen keruusta ja arvioinnista vastaavan yhteisön väliseen luottamussuhteeseen”. Sen johdanto-osan 34–45 perustelukappaleessa selitetään sellaisen oikeudenmukaisen turvallisuuskulttuurin luomisen tärkeyttä, jossa yksityishenkilöitä rohkaistaan ilmoittamaan poikkeamista suojelemalla heitä siihen liittyviltä kielteisiltä seurauksilta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisen rikosoikeuden soveltamista ja asianmukaista lainkäyttöä. Johdanto-osan 35 perustelukappaleen mukaan poikkeamailmoitukset olisi tehtävä ilmoituksen tekijää ja poikkeamailmoituksissa mainittuja henkilöitä yksilöimättömässä muodossa(36) eikä näiden henkilöllisyyteen liittyviä yksityiskohtaisia tietoja olisi tallennettava tietokantoihin. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden, organisaatioiden ja viraston on käsiteltävä henkilötietoja ainoastaan siinä määrin, kuin se on tarpeen kyseisen asetuksen tarkoitusta varten. Sen 16 artiklassa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt tietolähteen suojelulle.(37)
46. Katson näin ollen, että henkilötiedot on tallennettava poikkeamatietoja sisältäviin tietokantoihin ainoastaan poikkeustapauksissa. Asetuksen N:o 376/2014 säännöksistä ja tavoitteista ei myöskään voida päätellä, että poikkeamatietoja, edellyttäen että ne on anonymisoitu, voidaan luovuttaa pyynnöstä yleisön jäsenelle tai mediayritykselle.
47. RTL vetoaa kolmanneksi asetuksen N:o 376/2014 13 artiklan 12 kohtaan, jonka mukaan ”jäsenvaltiot voivat myös julkaista anonymisoituja poikkeamailmoituksia ja riskianalyysien tuloksia”, ja väittää, että ministeri voi antaa sille sen pyytämät tiedot. Kuten kaikki huomautuksia esittäneet osapuolet huomauttavat, kyseisen säännöksen sanamuodossa annetaan jäsenvaltioille selkeästi harkintavaltaa tiettyjen anonymisoitujen tietojen julkaisemisessa.(38) Sillä ei kuitenkaan oteta käyttöön käyttöoikeutta koskevaa sääntelyä, jossa yleisön jäsen tai mediayritys voi pyytää ja saada anonymisoituja poikkeamatietoja. RTL:n tulkinta kyseisestä säännöksestä on sekä asetuksen N:o 376/2014 sanamuodon vastainen että heikentää sen tehokkuutta.
2. Perusoikeuskirjan 11 artikla ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artikla
48. Ensimmäisen kysymyksen toisessa osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, vaikuttavatko perusoikeuskirjan 11 artikla ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artikla, erityisesti siltä osin kuin kyseisissä määräyksissä viitataan oikeuteen vastaanottaa tietoja, asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan tulkintaan.(39) Huomautuksia esittäneet osapuolet olivat samaa mieltä siitä, että tämä lähestymistapa kyseenalaistaa kyseisen asetuksen pätevyyden.
49. Perusoikeuskirjan selitysten(40) mukaan perusoikeuskirjan 11 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan sen 11 artiklassa taattujen oikeuksien merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, sellaisena kuin sitä on tulkittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä.(41)Vaikka SEU 6 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taatut perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta, Euroopan unioni ei ole liittynyt Euroopan ihmisoikeussopimukseen eikä ole siten muodollisesti sisällyttänyt kyseistä yleissopimusta oikeusjärjestykseensä. Unionin tuomioistuin on todennut, ettei perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohta vaikuta unionin oikeuden ja Euroopan unionin tuomioistuimen riippumattomuuteen. Unionin tuomioistuimen on siis huolehdittava siitä, että tulkinta, jonka se omaksuu perusoikeuskirjan 11 artiklasta, turvaa suojelulle tason, joka noudattaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut, tarjoamaa tasoa.(42)
50. On selvää, ja kaikki huomautuksia esittäneet osapuolet ovat siitä samaa mieltä, että asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdalla rajoitetaan RTL:n kaltaisen mediayrityksen oikeutta vastaanottaa ja siten välittää tiettyjä tietoja.(43)
51. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan(44) mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.(45)
52. Asetuksessa N:o 376/2014 ja asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä asetetaan kyseessä oleva rajoitus riittävän selkeästi ja ennakoitavasti.(46) Siten edellytys, jonka mukaan tällaisesta rajoituksesta on säädettävä lailla, täyttyy.
53. Kun tarkastellaan sitä, kunnioitetaanko oikeuden vastaanottaa ja välittää tietoa keskeistä sisältöä, asetuksella N:o 376/2014 ei mitenkään rajoiteta mediayritysten oikeutta hankkia tietoa muista lähteistä ilmailun turvallisuudesta tai Alankomaiden viranomaisten tietoisuutta tältä osin tai niiden oikeutta luovuttaa näitä tietoja parhaaksi katsomallaan tavalla. Mainitun asetuksen 13 artiklan 11 kohdassa lisäksi velvoitetaan jäsenvaltiot julkaisemaan siviili-ilmailun turvallisuutta koskevaa yleistä tiedottamista varten ainakin kerran vuodessa turvallisuuskatsaus. Vaikuttaa näin ollen siltä, että riitautetulla toimenpiteellä kunnioitetaan niiden oikeuksien ja vapauksien, joihin RTL vetoaa, keskeistä sisältöä.
54. Kun tarkastellaan tietojen luovuttamista koskevan rajoituksen perusteita ja sitä, onko luovuttaminen tarpeen oikeutetun tavoitteen saavuttamiseksi, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleessa viitataan nimenomaisesti siihen, että sananvapauden käyttö voidaan asettaa sellaisten rajoitusten alaiseksi, jotka ovat välttämättömiä kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi.(47) Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 15–19 kohdassa todettiin, kansallisen turvallisuuden kysymystä pohdittiin huolellisesti direktiivin 2003/42 kumoamiseen johtaneessa menettelyssä, ja tämä pohdinta vaikutti merkittävästi asetuksella N:o 376/2014 käyttöön otettuun luottamuksellisuussääntelyyn. On selvää, että poikkeamailmoitusten luovuttamisen estävät säännöt ovat tarpeellisia. Poikkeamailmoitusten luovuttaminen pyynnöstä yleisölle tai mediayritykselle vaikuttaisi kielteisesti kannustimiin ilmoittaa poikkeamista ja vähentäisi sekä ilmoitusten määrää että niissä ilmoitettujen tietojen laatua ja kattavuutta, mikä heikentäisi Euroopan unionin ilmailun turvallisuusjohtamisjärjestelmän tehokasta toimintaa siinä määrin, ettei sitä voida hyväksyä.
55. Edellä esitetyn perusteella mielestäni on selvää, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat tietojen luovuttamiselle asetetut rajoitukset ovat tarpeellisia Euroopan unionin ilmailun turvallisuusjohtamisjärjestelmän tehokkaan toiminnan kannalta ja että ne muodostavat samanaikaisesti mediayritysten oikeuksien tarpeellisen ja oikeasuhteisen rajoituksen.(48) Perusoikeuskirjan 11 artikla ei vaikuta ehdottamaani tulkintaan asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdasta. Sillä ei myöskään ole mitään vaikutusta kyseisen säännöksen pätevyyteen. Kaikki huomautuksia esittäneet osapuolet ovat samaa mieltä tästä.
3. Perusoikeuskirjan 42 artikla
56. Ennen istuntoa unionin tuomioistuin pyysi huomautuksia esittäneitä osapuolia tarkastelemaan perusoikeuskirjan 11 ja 42 artiklan välistä suhdetta ja erityisesti i) näissä määräyksissä taattujen oikeuksien ulottuvuutta perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa koskevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa ja ii) perusoikeuskirjan 11 ja 42 artiklan rinnakkaiselon seurauksia asetuksen N:o 376/2014 tulkinnalle. Unionin tuomioistuimen kysymyksiin istunnossa vastanneiden osapuolten mukaan tämä asia on merkityksellinen, koska RTL:n tietopyyntö koskee asianomaiseen kansalliseen tietokantaan ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin tallennettuja ilmoituksia,(49) joihin yhteisöillä, jotka vastaavat siviili-ilmailun turvallisuuden sääntelystä unionissa, tai turvallisuustutkintaviranomaisella on täysi suojattu online-käyttöoikeus.
57. Perusoikeuskirjan 42 artiklassa annetaan oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin.(50) Kyseisessä määräyksessä(51) vahvistettu yleisön oikeus tutustua unionin asiakirjoihin on perusoikeuskirjan 11 artiklaan sisältyvän oikeuden saada tietoja erityinen ilmentymä. Perusoikeuskirjan selitysten mukaan perusoikeuskirjan 42 artiklassa taattu oikeus on peräisin EY:n perustamissopimuksen 255 artiklasta, josta on tullut SEUT 15 artiklan 3 kohta.(52) Viimeksi mainitussa määräyksessä viitataan oikeuteen tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin ”niiden tallennemuodosta riippumatta”. Siinä määrätään, että Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat asetuksilla asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi. Asetus N:o 1049/2001, joka annettiin EY:n perustamissopimuksen 255 artiklan 2 kohdan nojalla, ja asetus N:o 376/2014 sisältävät näitä yleisiä periaatteita ja rajoituksia.
58. Asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti. Saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohtaan sisältyy poikkeus, jonka perusteella toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sellaisen yleisen edun suojaa, joka koskee yleistä turvallisuutta. Asetukseen N:o 376/2014 sisältyviä luovuttamiselle asetettuja rajoituksia voidaan pitää yleistä turvallisuutta koskevan poikkeuksen erityisinä ilmentyminä.(53)
59. Asetuksen N:o 376/2014 20 artiklassa säädetään, että asetusta N:o 1049/2001 ei sovelleta ensiksi mainitun asetuksen 10 ja 11 artiklaan, joissa vahvistetaan eurooppalaisen keskusrekisterin tietojen saatavuutta koskevat tiukemmat säännöt. Asetuksen N:o 376/2014 10 artiklan, jonka otsikko on ”Eurooppalaiseen keskusrekisteriin tallennettujen tietojen jakaminen”, 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että eurooppalaiseen keskusteriin sisältyviä poikkeamatietoja on käytettävä muun muassa sen 15 artiklan mukaisesti. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklassa on siten kyse yleistä etua koskevan poikkeuksen, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohtaan sisältyvää yleistä oikeutta tutustua unionin asiakirjoihin, piiriin kuuluvasta tapauksesta.(54)
60. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohta on merkityksellinen kaikkien kyseisessä asiakirjassa taattujen oikeuksien ja vapauksien käyttöä koskevien rajoitusten ja myös asetuksen N:o 376/2014 15 artiklaan sisältyvän rajoituksen kannalta siltä osin kuin sitä sovelletaan oikeuteen saada eurooppalaiseen keskusrekisteriin sisältyviä asiakirjoja. Tämän ratkaisuehdotuksen 51–55 kohdassa esitetyt näkökohdat ja päätelmä pätevät mutatis mutandis perusoikeuskirjan 42 artiklan yhteydessä. Asiaa koskevaan kirjalliseen kysymykseen vastanneet osapuolet yhtyvät tähän näkemykseen.
C Toinen kysymys
61. Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden ja organisaatioiden on kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti varmistettava poikkeamatietojen asianmukainen luottamuksellisuus.(55)
62. Toisella kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan ilmoitetuista poikkeamista saatuja tietoja ei voida luovuttaa, yhteensopiva asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan kanssa.
63. Tässä asiayhteydessä luovuttamisella tarkoitetaan luovuttamista suurelle yleisölle.
64. Ensimmäisen kysymyksen tarkastelusta ilmenee, että kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan ilmoitetuista poikkeamista saatuja tietoja ei voida luovuttaa yleisölle, on yhteensopiva asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdan kanssa.
D Kolmas ja neljäs kysymys
65. Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen ehdotetut vastaukset huomioon ottaen kolmanteen ja neljänteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata. Kuten asiaa koskevia huomautuksia esittäneet osapuolet totesivat, näihin kysymyksiin on vastattava vain, jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi.
66. Selvyyden vuoksi lisään, että ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annetuista vastauksista ilmenee, että siltä osin kuin muihin viranomaisten asiakirjoihin sisältyy tietoja, jotka jäsenvaltiot, organisaatiot tai virasto ovat saaneet asetuksen N:o 376/2014 4, 5 ja 10 artiklan mukaisesti, kyseisen asetuksen 15 artiklan 1 kohta estää näiden tietojen luovuttamisen pyynnöstä yleisölle tai mediayritykselle.(56)
V Ratkaisuehdotus
67. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Staten ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Poikkeamien ilmoittamisesta, analysoinnista ja seurannasta siviili-ilmailun alalla, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 996/2010 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/42/EY, komission asetusten (EY) N:o 1321/2007 ja (EY) N:o 1330/2007 kumoamisesta 3.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 367/2014 15 artiklan 1 kohtaa, etenkin ilmaisuja ”poikkeamatiedot” ja ”asianmukainen luottamuksellisuus”, luettuna Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 ja 42 artiklan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan valossa,
on tulkittava siten, että
1) kaikki asetuksen N:o 376/2014 4, 5 ja 10 artiklan mukaisesti saadut tiedot ovat luottamuksellisia, joten mitään niistä ei voida luovuttaa pyynnöstä yleisölle tai mediayritykselle ja
2) se ei ole esteenä tällaiselle kansalliselle lainsäädännölle.