MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA
od 15. lipnja 2023.(1)
Predmet C‑451/22
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV
uz sudjelovanje:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Civilno zrakoplovstvo – Uredba (EU) br. 376/2014 – Članak 15. stavak 1. – Primjerena povjerljivost podataka o događajima – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 11. i 42. – Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda – Članak 10. –Sloboda primanja informacija – Ograničenje – Javna sigurnost”
I. Uvod
1. U nesreći u kojoj se 17. srpnja 2014. blizu Hrabovea, sela u istočnoj Ukrajini, srušio zrakoplov Malaysia Airlinesa koji je izvodio redovni putnički let MH17 iz Amsterdama (Nizozemska) do Kuala Lumpura (Malezija) poginulo je 298 osoba(2). Dvije nizozemske medijske kuće, RTL Nederland BV i RTL Nieuws BV (u daljnjem tekstu zajedno: RTL), zatražile su informacije od nizozemske vlade kako bi saznale što je vlada znala o sigurnosti ukrajinskog zračnog prostora prije nesreće. Minister van Infrastructuur en Waterstaat (Ministar infrastrukture i upravljanja vodama, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: ministar) odlučio je da se nacionalnim pravom i Uredbom br. 376/2014(3) zabranjuje otkrivanje tih informacija. Zahtjev za prethodnu odluku upućuje se u okviru postupka povodom RTL‑ove tužbe protiv te odluke.
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
2. U članku 15. Uredbe br. 376/2014, naslovljenom „Povjerljivost i prikladna uporaba informacija”, navodi se:
„1. Države članice i organizacije, u skladu sa svojim nacionalnom pravom, te [Europska agencija za sigurnost zračnog prometa (u daljnjem tekstu: Agencija)], poduzimaju potrebne mjere za osiguravanje primjerene povjerljivosti podataka o događajima koje su zaprimile na temelju članaka 4., 5. i 10.
Svaka država članica, svaka organizacija s poslovnim nastanom u državi članici ili Agencija, obrađuju osobne podatke samo u onoj mjeri u kojoj je to nužno za potrebe ove Uredbe i ne dovodeći u pitanje odredbe nacionalnog zakonodavstva kojima se provodi [Direktiva 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 1995. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom protoku takvih podataka (SL 1995., L 281, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 7., str. 88.)].
2. Ne dovodeći u pitanje odredbe koje se odnose na zaštitu informacija iz članaka 12., 14. i 15. [Uredbe (EU) br. 996/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2010. o istragama i sprečavanju nesreća i nezgoda u civilnom zrakoplovstvu i stavljanju izvan snage Direktive 94/56/EZ (SL 2010., L 295, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 23., str. 78.)], informacije o događajima koriste se samo u namjenu za koju su bile prikupljene.
Države članice, Agencija i organizacije ne omogućuju niti ne koriste informacije o događajima:
(a) radi pripisivanja krivnje ili odgovornosti ni
(b) za bilo koju drugu svrhu osim održavanja ili poboljšavanja zrakoplovne sigurnosti.
3. Komisija, Agencija i nadležna tijela država članica pri ispunjavanju svojih obveza iz članka 14. u vezi s informacijama sadržanima u Europskoj središnjoj bazi podataka, dužni su:
(a) osigurati povjerljivost takvih informacija; i
(b) ograničiti njihovu uporabu na ono što je nužno potrebno za ispunjavanje svojih obveza povezanih sa sigurnošću bez pripisivanja krivnje ili odgovornosti; u tom pogledu, informacije se koriste osobito za upravljanje rizicima i za analizu sigurnosnih trendova koji mogu voditi do sigurnosnih preporuka ili mjera, rješavajući stvarne ili potencijalne sigurnosne nedostatke.
[…]”
B. Nizozemsko pravo
3. Člankom 2. stavkom 1. Weta openbaarheid van bestuur (Zakon o pravilima pristupa podacima koje pohranjuje uprava) određuje se:
„Upravno tijelo prilikom izvršavanja svojih dužnosti, ne dovodeći u pitanje bilo koje druge odredbe propisane zakonom, pruža informacije u skladu s ovim zakonom i u tom pogledu uzima u obzir opći interes za otvoren pristup informacijama.”
4. U skladu s člankom 3. Zakona o pravilima pristupa podacima koje pohranjuje uprava:
„1. Svaka osoba može upravnom tijelu ili instituciji, odjelu ili društvu kojim upravlja upravno tijelo podnijeti zahtjev za informacije sadržane u dokumentima povezanima s upravnim pitanjima.
2. U zahtjevu podnositelj navodi upravno pitanje ili dokument koji se na njega odnosi u pogledu kojeg podnositelj zahtjeva želi primiti informacije.
3. Podnositelj zahtjeva ne mora navesti svoj interes kad podnosi zahtjev.
4. Ako je zahtjev preopćenito sastavljan, upravno tijelo bez odgađanja traži od podnositelja zahtjeva da pojasni zahtjev te u tome pomaže podnositelju zahtjeva.
5. Zahtjev za informacije prihvaća se u skladu s odredbama članaka 10. i 11.”
5. Člankom 1.1. Weta luchtvaart (Zakon o zrakoplovstvu) određuje se:
„Za potrebe ovog zakona i odredbi koje se na njemu temelje primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
događaj: operativni prekid, nedostatak, kvar ili druga nepravilnost koja utječe ili može utjecati na sigurnost leta a da pritom ne dođe do nesreće ili ozbiljne nezgode, kao što se navodi u članku 3. točkama (a) i (k) Direktive 94/56/EZ Vijeća Europskih zajednica od 21. studenoga 1994. o uspostavljanju temeljnih načela u provođenju istraga o nesrećama i nezgodama u civilnom zrakoplovstvu (SL 1994., L 319, str. 14.).
[…]”
6. Člankom 7.1. stavkom 1. Zakona o zrakoplovstvu zahtijeva se da se događaji prijave Ministarstvu infrastrukture i okoliša.
7. U skladu s člankom 7.2. Zakona o zrakoplovstvu:
„1. Podaci dobiveni u prijavi iz članka 7.1. stavka 1. ili zaprimljeni od države članice Europske unije u odgovoru na sličnu prijavu u toj državi članici nisu javni.
2. Svako tijelo koje ima regulatorne ovlasti u području sigurnosti civilnog zrakoplovstva ili ima ovlasti za istraživanje nesreća ili nezgoda koje se dogode u Europskoj zajednici imaju pristup podacima iz prvog stavka.
3. Prilikom zaprimanja prijave, ne bilježe se imena i adrese pojedinaca.”
III. Činjenice u glavnom postupku, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
8. RTL je 10. siječnja 2018. od nizozemske vlade zatražio dokumente povezane s nesrećom na letu MH17 u skladu sa Zakonom o pravilima pristupa podacima koje pohranjuje uprava. Zatraženi dokumenti uključivali su „sva izvješća iz ECCAIRS‑a o Ukrajini za 2014.”(4).
9. Ministar je utvrdio dva relevantna izvješća, ali je odlučio da ih ne može otkriti uz obrazloženje da: i. RTL nije jedna od zainteresiranih stranaka na koje se upućuje u članku 10. stavku 2. Uredbe br. 376/2014, odnosno nije osoba ili organizacija aktivna u zrakoplovnom sektoru iz Priloga II. toj uredbi; i ii. članak 7.2. Zakona o zrakoplovstvu zabranjuje to otkrivanje(5).
10. RTL je podnio tužbu protiv ministrove odluke. Dopisom od 31. prosinca 2018. obavijestio je Rechtbank Midden‑Nederland (Sud za Središnju Nizozemsku, Nizozemska) da radi postupovne učinkovitosti ograničava svoju tužbu na sve dokumente koji se odnose na izvješća o sigurnosnoj situaciji u zračnom prostoru iznad Ukrajine prije 17. srpnja 2014., uključujući izvješća iz ECCAIRS‑a(6).
11. Rechtbank (Sud) odbio je RTL‑ovu tužbu(7). Člankom 7.2. Zakona o zrakoplovstvu, u kojem se odražava obveza u pogledu povjerljivosti podataka iz članka 15. stavka 1. Uredbe br. 376/2014, zabranjuje se otkrivanje izvješća iz ECCAIRS‑a. RTL se nije mogao pozvati na članak 10. Uredbe br. 376/2014 jer se njime iscrpno utvrđuje na koji način i kome se mogu pružiti informacije. RTL se složio s time da nije jedna od zainteresiranih stranaka za potrebe te odredbe. Nije se mogao pozvati ni na članak 13. stavak 12. Uredbe br. 376/2014 jer se u njemu ne navodi postupak po zahtjevu za otkrivanje anonimiziranih informacija. Usto, RTL se nije mogao pozvati na pravo na primanje informacija iz članka 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) jer su navedena ograničenja propisana zakonom te ne postoje iznimne okolnosti u smislu relevantne sudske prakse koje upućuju na moguću nezakonitost tih ograničenja. Budući da se RTL‑ov zahtjev mogao tumačiti na način da uključuje sve dokumente povezane s izvješćima iz ECCAIRS‑a, ista razmatranja išla su u prilog njihovu neotkrivanju.
12. Iako je ministar Rechtbanku (Sud) podnio dva izvješća koja je utvrdio kao relevantna, taj sud je odlučio da nije potrebno da se on s njima upozna. Također je smatrao i da ne treba prihvatiti RTL‑ov zahtjev za izjašnjavanje o biti pitanja je li nizozemska vlada dovoljno brzo reagirala na sva upozorenja u pogledu sigurnosti ukrajinskog zračnog prostora.
13. RTL je podnio žalbu na prvostupanjsku odluku Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska). Taj je sud odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća pitanja:
„1. Na koji način treba tumačiti podatke o ‚događajima’ i ‚primjerenu povjerljivost’ u smislu članka 15. stavka 1. [Uredbe br. 376/2014] i s obzirom na slobodu izražavanja i informiranja utvrđenu člankom 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima [(u daljnjem tekstu: Povelja)] i člankom 10. EKLJP‑a?
2. Treba li članak 15. stavak 1. [Uredbe br. 376/2014] s obzirom na slobodu izražavanja i informiranja utvrđenu člankom 11. [Povelje] i člankom 10. EKLJP‑a tumačiti na način da je u skladu s tim člankom nacionalna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, na temelju koje se ne smije otkriti nijedna informacija o prijavljenim događajima?
3. Ako je odgovor na drugo pitanje niječan: smije li nacionalno tijelo primijeniti opću nacionalnu odredbu o otkrivanju u skladu s kojom se informacije ne otkrivaju ako otkrivanje ne nadilazi važnost interesa koji su povezani, primjerice, s odnosima s drugim državama i međunarodnim organizacijama, inspekcijom, kontrolom i nadzorom koje provode državna tijela, poštovanjem privatnog života i izbjegavanjem neproporcionalnog davanja prednosti fizičkim ili pravnim osobama ili diskriminacije fizičkih ili pravnih osoba?
4. Prilikom primjene opće nacionalne odredbe o otkrivanju, čini li razliku to je li riječ o informacijama iz nacionalne baze podataka ili informacijama iz izvješća ili o izvješćima koje su sadržane u drugim, primjerice političkim dokumentima?”
14. Nizozemska vlada, Vijeće Europske unije i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Na raspravi održanoj 30. ožujka 2023. saslušana su izlaganja tih stranaka i njihovi odgovori na pisana i usmena pitanja Suda.
IV. Analiza
A. Stavljanje izvan snage Direktive 2003/42/EZ i donošenje Uredbe br. 376/2014
15. Komisija je 2011. objavila Komunikaciju o uspostavljanju Europskog sustava za upravljanje sigurnošću u zračnom prometu(8). Uzimajući u obzir očekivani porast broja letova, Komisija je napomenula da bi bilo teško zadržati nisku stopu nesreća u Europskoj uniji a da se pritom ne poduzmu određene mjere, uključujući utvrđivanje opasnosti za sigurnost, dijeljenje informacija povezanih sa sigurnošću i proaktivne istrage nesreća.
16. Neovisno o donošenju Direktive 2003/42(9), Komisija je utvrdila znatan nedostatak u izvješćivanju o događajima povezanima sa sigurnošću, uključujući događaje do kojih je došlo zbog nepotpunih podataka i informacija niske kvalitete. Kako bi se otklonio taj nedostatak bilo je potrebno uspostaviti otvorenu kulturu izvješćivanja i stvoriti okolinu u kojoj pojedinci mogu izvješćivati o događajima povezanima sa sigurnošću bez straha od odmazde, a koja se opisuje i kao „kultura pravičnosti”(10).
17. Tijekom Komisijina preispitivanja Direktive 2003/42, države članice navele su da smatraju da je djelotvorno izvješćivanje o događajima ključno za uspostavljanje sigurnosnog sustava koji se temelji na dokazima. Izrazile su žaljenje zbog manjka povjerljivosti u izvješćivanju o informacijama i niskoj razini zaštite koju pružaju sudska tijela. Predložile su da se preispitaju odredbe o zaštiti informacija kako bi se stvorila okolina u kojoj nema pripisivanja krivnje i u kojoj se pojedince potiče da prijave nedostatke i pogreške povezane sa sigurnošću(11).
18. Europski gospodarski i socijalni odbor u svojem se mišljenju o Prijedlogu uredbe br. 376/2014(12) složio da bi sustav izvješćivanja o događajima mogao biti djelotvoran samo ako ga se provede u kontekstu „kulture pravičnosti”, u kojoj se zaposlenike štiti od bilo kakvih postupaka koje su protiv njih pokrenuli njihovi poslodavci i od bilo kakvih štetnih posljedica ili pravnih mjera do kojih može doći zbog nenamjernih pogrešaka. Kako bi se izbjeglo širenje neosnovanih strahova i negativnih reakcija u javnosti, bilo je prikladno da države članice objavljuju informacije u agregiranom obliku i u godišnjim izvješćima o sveukupnoj sigurnosti zračnog prometa.
19. Ta su razmatranja, među ostalima, dovela do stavljanja izvan snage Direktive 2003/42. Jasno je da su sve uključene strane smatrale da je povjerljivost informacija ključna za učinkovito funkcioniranje sustava za upravljanje sigurnošću u zračnom prometu. Slažem se s tim stajalištem a da to pritom ne mijenja moju ocjenu relevantnih odredbi Uredbe br. 376/2014. Iako je transparentnost u mnogim kontekstima u javnom interesu jer povećava legitimnost i djelotvornost te osigurava da se može utvrditi odgovornost osoba i organizacija za njihove postupke, u drugim situacijama transparentnost ne može biti najvažnija. Izvješćivanje o događajima u civilnom zrakoplovstvu jasno pripada drugoj kategoriji.
20. U Uredbi br. 376/2014 utvrđuju se pravila kojima se osigurava izvješćivanje, prikupljanje, pohrana, čuvanje informacija povezanih sa sigurnošću u civilnom zrakoplovstvu, njihovo širenje među zrakoplovnim stručnjacima i njihovo analiziranje, te pravodobno poduzimanje, prema potrebi, sigurnosnih mjera na temelju analize tih informacija(13). Uredba obuhvaća sve događaje koji uključuju zrakoplov registriran u državi članici ili zrakoplov kojim upravlja poduzeće s poslovnim nastanom u državi članici čak i ako su se dogodili izvan državnog područja države članice(14).
21. Uredbom br. 376/2014 zahtijeva se obvezno izvješćivanje o događajima koji predstavljaju značajan rizik za sigurnost zrakoplovstva i dobrovoljno izvješćivanje o događajima koji nisu obuhvaćeni zahtjevom obveznog izvješćivanja(15). Nadležna tijela država članica imaju pristup svojim nacionalnim bazama podataka koje sadržavaju ta izvješća(16). Komisija upravlja ECR‑om u kojem se pohranjuju sva izvješća o događajima prikupljena u Europskoj uniji, kojima imaju pristup nadležna tijela drugih država članica, Agencija(17) i Komisija(18). Prijavljene informacije moraju se na nacionalnoj razini naknadno analizirati radi utvrđivanja opasnosti za sigurnost, po potrebi, određivanja odgovarajućih mjera za poboljšanje zrakoplovne sigurnosti te provođenja i praćenja djelotvornosti tih mjera. Agenciju je potrebno obavijestiti o tim postupanjima. Postoji i sustav za naknadno postupanje na razini Europske unije(19).
22. Uredba br. 376/2014 sadržava niz odredbi koje se odnose na povjerljivost i prikladnu upotrebu informacija, zaštitu izvora informacija, pristup dokumentima i zaštitu osobnih podataka. Informacije se obično anonimiziraju koliko je to moguće te su dostupne samo osobama koje su zadužene za održavanje i poboljšavanje sigurnosti civilnog zrakoplovstva. Na te odredbe detaljnije upućujem u nastavku teksta.
B. Prvo pitanje
1. Tumačenje članka 15. stavka 1. Uredbe br. 376/2014
23. Sud koji je uputio zahtjev nije siguran što podrazumijeva pojam „primjerena povjerljivost podataka o događajima” iz članka 15. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 376/2014(20). Smatra da je točno značenje sintagme važno kako bi se odredilo je li ministar pravilno odlučio da neće otkriti dva izvješća koja je utvrdio kao relevantna za RTL‑ov zahtjev za „izvješća o sigurnosnoj situaciji u zračnom prostoru iznad Ukrajine prije 17. srpnja 2014., uključujući izvješća iz ECCAIRS‑a”.
24. Prije ispitivanja teksta članka 15. stavka 1. Uredbe br. 376/2014, korisno je sažeti protoke informacija koje se odnose na događaje(21).
25. Zaposlenici, ugovaratelji i pružatelji usluga organizacija definiranih u članku 2. točki 8. Uredbe br. 376/2014 obično o događajima izvješćuju organizaciju koja ih zapošljava ili se koristi njihovim uslugama. Osim toga, o događajima mogu izravno izvijestiti nacionalno nadležno tijelo ili Agenciju. Izvješća o događajima sastavljena na temelju prikupljenih podataka o događajima pohranjuju se u bazama podataka(22). Izvješća se prosljeđuju u bazu podataka nacionalnog nadležnog tijela države članice(23). Tijela odgovorna za istrage koje se odnose na sigurnost i tijela za civilno zrakoplovstvo države članice imaju pristup svojim nacionalnim bazama podataka radi analiziranja izvješća o događajima, izvođenja zaključaka iz njih i provođenja mjera kojima se promiče zrakoplovna sigurnost(24).
26. Države članice i Agencija omogućuju nadležnim tijelima svih drugih država članica, Agenciji i Komisiji da preko ECR‑a imaju siguran puni mrežni pristup svim informacijama povezanima sa sigurnošću koje su pohranjene u njihovim bazama podataka s izvješćima, uključujući izvješćima o događajima(25). Izvješća se analiziraju, a bilo kakva mjera naknadnog postupanja provodi se na razini Europske unije(26).
27. Kad je riječ o analizi članka 15. stavka 1. Uredbe br. 376/2014, prema ustaljenoj sudskoj praksi, odredbe prava Unije u kojima se izričito ne upućuje na pravo država članica radi određivanja njihova smisla i dosega, obično se tumače autonomno i ujednačeno. U okviru tog tumačenja treba uzeti u obzir tekst i kontekst tih odredbi, kao i cilj koji se želi postići tim propisom(27).
28. Člankom 15 stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 376/2014 određuje se da države članice, organizacije i Agencija trebaju osigurati primjerenu povjerljivosti podataka o događajima koje su zaprimile na temelju članaka 4., 5. i 10. te uredbe.
29. U članku 2. točki 7. Uredbe br. 376/2014 navodi se da „događaj” znači „bilo koji događaj povezan sa sigurnošću koji ugrožava, ili koji bi, ako se ne ispravi ili riješi, mogao ugroziti zrakoplov, osobe u njemu ili bilo koju drugu osobu te posebice uključuje nesreću i ozbiljnu nezgodu”.
30. Pojam „podaci” nije definiran u Uredbi br. 376/2014. Taj se pojam u rječnicima definira kao „informacija ili činjenica o nečemu”, „podredni dio” ili „mali elementi koji čine cjelinu”. Za riječ renseignements, koja se upotrebljava u francuskoj jezičnoj verziji, u engleskom jeziku često stoji details ili information. U španjolskoj, češkoj, njemačkoj i portugalskoj jezičnoj verziji također se upotrebljavaju riječi koje označuju informacije ili podatke. Zanimljivo je da se u nizozemskoj jezičnoj verziji upotrebljava riječ bijzonderheden, koja može označavati posebnosti, specifičnosti ili razlikovno obilježje, kao i podatke ili informacije. Ona je slična tekstu talijanske jezične verzije, u kojem se navode informazioni dettagliate, odnosno detaljne informacije. Ova usporedna tekstualna analiza pokazuje da pojam „podaci o događajima” znači sve informacije o događajima kojima relevantne organizacije, države članice ili Agencija imaju pristup na temelju članaka 4., 5. ili 10. Uredbe br. 376/2014.
31. Riječ „primjerene” u izrazu „primjerene povjerljivosti” iz članka 15. stavka 1. Uredbe br. 376/2014 nije definirana. Stoga je potrebno provesti kontekstualnu analizu u pogledu njezina uobičajenog značenja, odnosno „koji je odgovarajući ili prikladan u okolnostima”(28).
32. U uvodnoj izjavi 33. Uredbe br. 376/2014 navodi se da se „[i]zvješćivanje o događajima i korištenje informacija o događajima za poboljšanje sigurnosti temelji […] na odnosu povjerenja između izvjestitelja i subjekta zaduženog za prikupljanje i procjenu informacije. To zahtijeva strogu primjenu pravila o povjerljivosti. Svrha zaštite informacija o sigurnosti od neprikladnog korištenja i ograničavanja pristupa [ECR‑u] isključivo na zainteresirane strane koje sudjeluju u poboljšanju sigurnosti civilnog zrakoplovstva treba osigurati kontinuiranu dostupnost informacija povezanih sa sigurnošću tako da se mogu poduzeti odgovarajuće i pravodobno preventivno djelovanje i poboljšati sigurnost zrakoplovstva. U tom kontekstu, trebalo bi na odgovarajući način štititi osjetljive informacije povezane sa sigurnošću i trebalo bi osigurati njihovo prikupljanje tako da se jamči njihova povjerljivost, zaštita njihova izvora i osigura povjerenje osoblja zaposlenog u civilnom zrakoplovstvu u sustavima izvješćivanja o događajima. Trebalo bi uspostaviti odgovarajuće mjere da bi se osiguralo da informacije prikupljene putem mehanizama izvješćivanja o događajima budu držane povjerljivima i da pristup [ECR‑u] bude ograničen. Nacionalna pravila o slobodi informiranja trebali bi uzeti u obzir nužnu povjerljivost takvih informacija. Prikupljene informacije trebalo bi na odgovarajući način zaštititi od neovlaštene uporabe ili otkrivanja. Trebalo bi ih također koristiti strogo za potrebu održavanja ili poboljšavanja sigurnosti zrakoplovstva, a ne za pripisivanje krivnje ili odgovornosti.”
33. U članku 1. stavku 2. Uredbe br. 376/2014 navodi se da je „[j]edini […] cilj izvješćivanja o događajima spriječiti nesreće i nezgode, a ne pripisati krivnju ili odgovornost”.
34. Člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 376/2014 određuje se da organizacije trebaju imenovati jednu ili više osoba za prikupljanje, procjenu, obradu, analizu i pohranu podataka o događajima o kojima je izviješteno na temelju članaka 4. i 5. te uredbe. Člankom 13. stavkom 1. te uredbe propisuje se razvoj postupka analize prikupljenih događaja kako bi se utvrdile opasnosti za sigurnost povezane s tim događajima. Člankom 6. stavkom 3. Uredbe br. 376/2014 zahtijeva se da imenovana nadležna tijela uspostave mehanizam za neovisno prikupljanje, procjenu, obradu, analizu i pohranu podataka o događajima o kojima je izviješteno na temelju članaka 4. i 5. te uredbe.
35. Člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 376/2014 predviđa se da svaki subjekt zadužen za uređivanje sigurnosti civilnog zrakoplovstva ili bilo koje tijelo odgovorno za istrage koje se odnose na sigurnost u Europskoj uniji ima siguran puni mrežni pristup informacijama o događajima sadržanima u ECR‑u.
36. Razmatranje konteksta pokazuje da se sintagmom „primjerena povjerljivost” zahtijeva od država članica da osiguraju da su podaci o događajima dostupni samo imenovanim osobama u organizacijama, imenovanim nadležnim tijelima, subjektima zaduženima za uređivanje sigurnosti civilnog zrakoplovstva i tijelima odgovornima za istrage koje se odnose na sigurnost kao što se to izričito predviđa Uredbom br. 376/2014 i to samo u svrhu održavanja ili poboljšavanja zrakoplovne sigurnosti. Posljedica toga je da se člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 376/2014 ne dopušta da se podaci o događajima na zahtjev otkriju članu javnosti ili medijskoj kući.
37. Radi sveobuhvatnosti napominjem da nije uvjerljivo da medijska kuća kao što je RTL, dobivanjem i širenjem relevantnih informacija javnosti, može na iole bitan način pridonijeti održavanju ili poboljšavanju zrakoplovne sigurnosti. Time se ne pokušava podcijeniti neovisan i nepristran novinarski rad koji ima ključnu važnost u otkrivanju nedostataka javnih i privatnih institucija i tijela. To samo odražava činjenicu da je zakonodavac Unije odlučio da je u kontekstu sveobuhvatnog sustava nadzora koji obuhvaća Uredbu br. 376/2014 u javnom interesu da se relevantne informacije ne otkrivaju izvan kruga stručnjaka za zrakoplovstvo i sigurnost čiji je posao da analiziraju te informacije i provode mjere naknadnog postupanja.
38. Dva izvješća o događajima o kojima je riječ pohranjena su u relevantnoj nacionalnoj bazi podataka i u ECR‑u(29). Stoga su relevantne i obveze koje se odnose na povjerljivost i prikladnu upotrebu informacija iz članka 15. stavka 3. Uredbe br. 376/2014.
39. Člankom 15. stavkom 3. Uredbe br. 376/2014 određuje se da te informacije sadržane u ECR‑u moraju ostati povjerljive. Smije ih se upotrebljavati samo kad Komisija, Agencija i nadležna tijela država članica ispunjavaju svoje obveze povezane sa sigurnošću. Člankom 10. stavkom 2. Uredbe br. 376/2014 utvrđuje se postupak podnošenja zahtjeva u pogledu pristupa informacijama iz ECR‑a za „zainteresirane stranke” koje se u članku 2. točki 14. te uredbe definiraju kao osobe koje mogu sudjelovati u poboljšanju sigurnosti zrakoplovstva imajući pristup informacijama o događajima razmijenjenima između država članica i koje pripadaju u jednu od kategorija zainteresiranih stranaka iz njezina Priloga II. Odluku o distribuciji informacija na temelju članka 11. treba ograničiti na ono što je nužno potrebno za svrhe njihova korisnika(30). Zainteresirane stranke mogu koristiti primljene informacije samo u svrhu navedenu u obrascu za podnošenje zahtjeva koja treba biti u skladu s ciljem iz članka 1. Uredbe br. 376/2014. Ne smiju otkrivati tako dobivene informacije bez pismenog odobrenja pružatelja informacije(31). U članku 11. Uredbe br. 376/2014 određuje se kako se podnose i obrađuju zahtjevi za informacije iz ECR‑a. Člankom 20. stavkom 1. te uredbe predviđa se da se člankom 10. i 11. uspostavljaju stroža pravila pristupa podacima i informacijama iz ECR‑a nego Uredbom br. 1049/2001(32). U članku 10. Uredbe br. 376/2014 navodi se da se informacije pohranjene u ECR‑u koriste u skladu s člankom 15. te uredbe.
40. Iz teksta članka 15. stavka 3. Uredbe br. 376/2014 jasno je da mogućnost dobivanja pristupa izvješćima o događajima pohranjenima u ECR‑u imaju samo osobe na koje se uspješno može primijeniti postupak iz članka 10. U skladu s informacijama iz nacionalnog spisa, RTL se slaže da se postupak iz članka 10. ne primjenjuje na njega jer nije zainteresirana stranka u smislu članka 2. točke 14. Uredbe br. 376/2014(33).
41. Stranke koje su podnijele očitovanja slažu se da se „podaci o događajima” u smislu članka 15. stavka 1. te uredbe ne smiju na zahtjev otkriti članu javnosti ili medijskoj kući. Argumenti koje je RTL iznio pred prvostupanjskim sudom i pred sudom koji je uputio zahtjev, koji su sažeto navedeni u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, ne dovode u pitanje to stajalište.
42. Kao prvo, RTL na temelju činjenice da se u uvodnoj izjavi 33. Uredbe br. 376/2014 navodi da bi „trebalo […] na odgovarajući način štititi osjetljive informacije povezane sa sigurnošću” tvrdi da postoji kategorija informacija povezanih sa sigurnošću koja, iako je obuhvaćena obveznim ili dobrovoljnim izvješćivanjem o događajima u kontekstu te uredbe, nije osjetljiva te je se stoga može otkriti.
43. Budući da se u operativnim odredbama Uredbe br. 376/2014 ne navode nikakve naznake u prilog tom argumentu, nisam uvjeren da upućivanje na „osjetljive informacije povezane sa sigurnošću” u njezinoj uvodnoj izjavi 33. ograničava doseg zaštite koja se člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 376/2014 proširuje na podatke o događajima(34).
44. Kao drugo, RTL na temelju odredbi Uredbe br. 376/2014 koje se odnose na zaštitu osobnih podataka osoba koje izvješćuju o događajima ili koje se spominju u kontekstu događaja tvrdi da ima pravo primiti podatke o događajima koji su anonimizirani(35). To nije slučaj. Anonimiziranje događaja nužno ne znači da se ne može identificirati osobe koje su bile uključene u njih ili koje su ih prijavile. Tumačenjem koje predlaže RTL mogla bi se ugroziti djelotvornost Uredbe br. 376/2014.
45. Usto je vjerojatnije da će događaje prijaviti osobe koje su snosile određenu odgovornost za njih ili su na neki način bile uključene u njih. Uredbom br. 376/2014 posebna se pažnja pridaje zaštiti osobnih podataka tih osoba. U uvodnoj izjavi 33. te uredbe objašnjava se da je stroga povjerljivost ključna za učinkovito funkcioniranje sustava jer se temelji na „odnosu povjerenja između izvjestitelja i subjekta zaduženog za prikupljanje i procjenu informacije”. U uvodnim izjavama 34. do 45. te uredbe objašnjava se važnost stvaranja „kulture pravičnosti” u kojoj se pojedince potiče da izvješćuju o događajima time što ih se štiti od negativnih posljedica tog izvješćivanja, ne dovodeći u pitanje primjenu nacionalnog kaznenog prava i njegovu pravilnu provedbu. U uvodnoj izjavi 35. navodi se da izvješća o događajima trebaju biti anonimizirana(36), a detalji povezani s identitetom izvjestitelja i osoba koje se u njima spominju ne bi se trebali unositi u baze podataka. Člankom 15. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe br. 376/2014 određuje se da države članice, organizacije i Agencija obrađuju osobne podatke samo u onoj mjeri u kojoj je to nužno za potrebe te uredbe. U članku 16. te uredbe utvrđuju se detaljna pravila za zaštitu izvora informacija(37).
46. Iz prethodno navedenog zaključujem da se osobni podaci samo u iznimnim okolnostima pohranjuju u bazama podataka koje sadržavaju podatke o događajima. Nadalje, na temelju odredbi i ciljeva Uredbe br. 376/2014 nije moguće zaključiti da se podaci o događajima mogu otkriti članu javnosti ili medijskoj kući na zahtjev ako su anonimizirani.
47. Kao treće, na temelju članka 13. stavka 12. Uredbe br. 376/2014, u skladu s kojim „[d]ržave članice također mogu objaviti anonimizirano izvješće o događajima i ishode analize rizika”, RTL tvrdi da mu ministar može pružiti informacije koje je zatražio. Kao što to ističu sve stranke koje su podnijele očitovanja, tekstom te odredbe državama članicama jasno se daje diskrecijska ovlast da objave određene anonimizirane informacije(38). Međutim, njime se ne utvrđuje sustav pristupa u okviru kojeg član javnosti ili medijska kuća može zatražiti i dobiti anonimizirane podatke o događajima. RTL‑ovo tumačenje te odredbe ponovno je protivno tekstu Uredbe br. 376/2014 te se njime ugrožava njezina djelotvornost.
2. Članak 11. Povelje i članak 10. EKLJP‑a
48. Drugim dijelom prvog pitanja sud koji je uputio zahtjev pita utječu li članak 11. Povelje i članak 10. EKLJP‑a, osobito u dijelu u kojem se te odredbe odnose na pravo na primanje informacija, na tumačenje članka15. stavka 1. Uredbe br. 376/2014(39). Stranke koje su podnijele očitovanja slažu se da se tim pristupom dovodi u pitanje valjanost te uredbe.
49. U Objašnjenjima koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima(40) navodi se da članak 11. Povelje odgovara članku 10. EKLJP‑a. U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, značenje i opseg prava koja se jamče njezinim člankom 11. jednak je onima zajamčenima EKLJP‑om, kao što se tumači u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP)(41). Iako članak 6. stavak 3. UEU‑a potvrđuje da su temeljna prava utvrđena EKLJP‑om opća načela prava Unije, Europska unija nije pristupila EKLJP‑u te stoga nije formalno uključila tu konvenciju u svoj pravni poredak. Sud je istaknuo da članak 52. stavak 3. Povelje ne ugrožava autonomnost prava Unije i Suda Europske unije. Stoga je zadaća Suda da osigura da se njegovim tumačenjem članka 11. Povelje ne zanemari razina zaštite koja se jamči člankom 10. EKLJP‑a, kako ga tumači ESLJP(42).
50. Kao što se slažu sve stranke koje su podnijele očitovanja, jasno je da članak 15. stavak 1. Uredbe br. 376/2014 ograničava pravo medijske kuće kao što je RTL da prima i stoga širi određene informacije(43).
51. U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje(44), ograničenja pri ostvarivanju prava i sloboda moraju biti predviđena zakonom i moraju poštovati bit tih prava i sloboda. Na temelju načela proporcionalnosti, takva ograničenja trebaju biti potrebna i zaista odgovarati ciljevima od općeg interesa koje priznaje Europska unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba(45).
52. Uredbom br. 376/2014 i relevantnim nacionalnim pravom dovoljno se jasno i predvidljivo utvrđuje ograničenje o kojem je riječ(46). Zahtjev prema kojem takvo ograničenje treba biti propisano zakonom stoga je ispunjen.
53. Kad je riječ o tome poštuje li se bit slobode primanja i širenja informacija, Uredbom br. 376/2014 se ni na koji način ne ograničava pravo medijske kuće da iz drugih izvora dobije informacije o zrakoplovnoj sigurnosti i o saznanjima koja nizozemska vlada ima u tom pogledu te da širi te informacije na način koji smatra prikladnim. Nadalje, člankom 13. stavkom 11. te uredbe obvezuje se države članice da najmanje jednom godišnje objavljuju analizu sigurnosti kako bi informirale javnost o razini sigurnosti u civilnom zrakoplovstvu. Prema tome, čini se da se pobijanom mjerom poštuje bit prava i sloboda na koje se poziva RTL.
54. Kad je riječ o opravdanju ograničenja otkrivanja informacija i tomu je li potrebno postići legitiman cilj, u članku 10. stavku 2. EKLJP‑a posebno se navodi činjenica da se na ostvarivanje prava na slobodu izražavanja primjenjuju ograničenja koja su potrebna radi interesa javne zaštite(47). Kao što se to napominje u točkama 15. do 19. ovog mišljenja, u postupku koji je doveo do stavljanja izvan snage Direktive 2003/42 pažljivo se razmotrilo pitanje javne zaštite i to je razmatranje znatno utjecalo na sustav povjerljivosti uspostavljen Uredbom br. 376/2014. Nema sumnje da su pravila protiv otkrivanja izvješća o događajima potrebna. Kad bi se članu javnosti ili medijskoj kući na zahtjev otkrivala izvješća o događajima, to bi negativno utjecalo na poticanje izvješćivanja o događajima jer bi se smanjio broj izvješća te kvaliteta i sveobuhvatnost informacija o kojima se tako izvijestilo, čime bi se do neprihvatljive razine ugrozilo učinkovito funkcioniranje sustava za upravljanje zrakoplovnom sigurnosti Europske unije.
55. S obzirom na prethodno navedeno, jasno mi je da su za učinkovito funkcioniranje sustava za upravljanje zrakoplovnom sigurnosti Europske unije potrebna ograničenja otkrivanja o kojima je riječ u ovom slučaju te su ona potrebno i proporcionalno ograničenje pravâ medijskih kuća(48). Članak 11. Povelje ne utječe na tumačenje članka 15. stavka 1. Uredbe br. 376/2014 koje predlažem. Također, on nema nikakav utjecaj na valjanost te odredbe. Sve stranke koje su podnijele očitovanja slažu se s time.
3. Članak 42. Povelje
56. Uoči rasprave Sud je zatražio od stranaka koje su podnijele očitovanja da iznesu stajalište o odnosu između članaka 11. i 42. Povelje, osobito o: i. dosegu prava propisanih tim odredbama s obzirom na članak 52. stavak 3. Povelje i sudsku praksu ESLJP‑a u pogledu članka 10. EKLJP‑a, i ii. posljedicama su‑postojanja članaka 11. i 42. Povelje za tumačenje Uredbe br. 376/2014. Prema mišljenju stranaka koje su na raspravi odgovorile na pitanja Suda to je pitanje relevantno jer se RTL‑ov zahtjev za informacije odnosi na izvješća pohranjena u nacionalnoj bazi podataka kao i izvješća iz ECR‑a(49) kojima subjekti Europske unije zaduženi za uređivanje sigurnosti civilnog zrakoplovstva ili bilo koje tijelo odgovorno za istrage koje se odnose na sigurnost imaju puni mrežni pristup.
57. Člankom 42. Povelje dodjeljuje se pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Europske unije(50). Pravo javnog pristupa dokumentima Unije koje se propisuje tom odredbom(51) poseban je izraz prava pristupa informacijama koje se navodi u članku 11. Povelje. U skladu s Objašnjenjima koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima, pravo zajamčeno člankom 42. Povelje preuzeto je iz članka 255. UEZ‑a, koji je postao članak 15. stavak 3. UFEU‑a(52). Potonji članak odnosi se na pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Europske unije „neovisno o njihovu mediju”. Njime se određuje da se opća načela i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koji uređuju to pravo utvrđuju uredbama Europskog parlamenta i Vijeća. Uredba br. 1049/2001, donesena na temelju članka 255. stavka 2. UEZ‑a, i Uredba br. 376/2014 sadržavaju ta opća načela i ograničenja.
58. Člankom 2. točkom 1. Uredbe br. 1049/2001 predviđa se da svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo na pristup dokumentima institucija, podložno načelima, uvjetima i ograničenjima utvrđenim tom uredbom. Članak 4. stavak 1. točka (a) te uredbe sadržava iznimku na temelju koje institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na javnu sigurnost. Ograničenja otkrivanja u Uredbi br. 376/2014 mogu se smatrati posebnim izrazima iznimke javne sigurnosti(53).
59. Člankom 20. Uredbe br. 376/2014 određuje se da se Uredba br. 1049/2001 ne primjenjuje na članke 10. i 11. Uredbe br. 376/2014, kojima se utvrđuju stroža pravila pristupa podacima i informacijama sadržanima u ECR‑u. U članku 10. stavku 1. Uredbe br. 376/2014, naslovljenom „Distribucija informacija pohranjenih u [ECR‑u]”, u njegovu drugom podstavku navodi se da se informacije o događajima sadržane u ECR‑u koriste, među ostalim, u skladu s člankom 15. te uredbe. Članak 15. Uredbe br. 376/2014 stoga predstavlja poseban izraz iznimke javnog interesa od općeg prava pristupa dokumentima Unije sadržanog u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1049/2001(54).
60. Članak 52. stavak 1. Povelje relevantan je za ograničenja ostvarivanja svih prava i sloboda koje se priznaju tim dokumentom, uključujući ograničenje iz članka 15. Uredbe br. 376/2014 u dijelu u kojem se primjenjuje na pristup dokumentima iz ECR‑a. Razmatranja i zaključak izneseni u točkama 51. do 55. ovog mišljenja relevantni su u ovom slučaju, mutatis mutandis, u kontekstu članka 42. Povelje. Stranke koje su na raspravi odgovorile na relevantno pisano pitanje slažu se s tim mišljenjem.
C. Drugo pitanje
61. Člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 376/2014 nalaže se obveza državama članicama i organizacijama da osiguraju primjerenu povjerljivost podataka o događajima u skladu sa svojim nacionalnim pravom(55).
62. Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi doznati je li nacionalno pravo, kojim se predviđa da se ne smije otkriti nijedna informacija o prijavljenim događajima, u skladu s člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 376/2014.
63. U ovom kontekstu „otkrivanje” se odnosi na otkrivanje općoj javnosti.
64. Iz predložene analize prvog pitanja proizlazi da je nacionalno pravo, kojim se predviđa da se javnosti ne smije otkriti nijedna informacija o prijavljenim događajima, u skladu s člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 376/2014.
D. Treće i četvrto pitanje
65. S obzirom na predložene odgovore na prvo i drugo pitanje, nije potrebno odgovoriti na treće i četvrto pitanje. Kao što su to istaknule stranke koje su podnijele relevantna očitovanja, na ta je pitanja potrebno odgovoriti samo ako je odgovor na drugo pitanje niječan.
66. Radi jasnoće, dodajem da iz odgovora na prvo i drugo pitanje proizlazi da se, ako su informacije zaprimljene od država članica, organizacija i Agencije u skladu s člancima 4., 5. i 10. Uredbe br. 376/2014 sadržane u drugim vladinim dokumentima, članku 15. stavku 1. te uredbe protivi to da se takve informacije na zahtjev otkriju članu javnosti ili medijskoj kući(56).
V. Zaključak
67. S obzirom na ta razmatranja, predlažem Sudu da na prvo i drugo pitanje koje je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
Članak 15. stavak 1. Uredbe (EU) br. 376/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o izvješćivanju, analizi i naknadnom postupanju u vezi s događajima u civilnom zrakoplovstvu, o izmjeni Uredbe (EU) br. 996/2010 Europskog parlamenta i Vijeća i stavljanju izvan snage Direktive 2003/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i uredbi Komisije (EZ) br. 1321/2007 i (EZ) br. 1330/2007, osobito pojmove „podaci o događajima” i „primjerena povjerljivost”, u vezi s člancima 11. i 42. Povelje Europske unije o temeljnih pravima i člankom 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,
treba tumačiti na način da:
1. sve su informacije primljene u skladu s člancima 4., 5. i 10. Uredbe br. 376/2014 povjerljive tako da se nijedna od njih ne smije na zahtjev otkriti članu javnosti ili medijskoj kući; i
2. ne protivi mu se nacionalno zakonodavstvo kojim se to predviđa.