Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentate il 15 giugno 2023 (1)
Causa C‑451/22
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV
con l’intervento di:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi)]
«Rinvio pregiudiziale – Aviazione civile – Regolamento (UE) n. 376/2014 – Articolo 15, paragrafo 1 – Opportuna riservatezza delle informazioni dettagliate sugli eventi – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articoli 11 e 42 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Articolo 10 - Libertà di ricevere informazioni – Limitazioni – Sicurezza pubblica»
I. Introduzione
1. Il 17 luglio 2014 298 persone hanno perso la vita quando il volo MH17 di Malaysia Airlines, un volo passeggeri di linea da Amsterdam (Paesi Bassi) a Kuala Lumpur (Malaysia), si è schiantato vicino a Hrabove, un villaggio nell’Ucraina orientale (2). La RTL Nederland BV e la RTL Nieuws BV (in prosieguo: la «RTL»), due imprese olandesi del settore dei media, si è rivolta al governo dei Paesi Bassi al fine di accertare quali informazioni fossero in suo possesso con riguardo alla sicurezza dello spazio aereo ucraino prima del disastro. Il minister van Infrastructuur en Waterstaat (Ministro delle infrastrutture e delle acque; in prosieguo: il «Ministro») (3) ha stabilito che la normativa nazionale e il regolamento n. 376/2014 vietavano la divulgazione di tali informazioni. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame trae origine dall’impugnazione di detta decisione da parte della RTL.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
2. L’articolo 15 del regolamento n. 376/2014, intitolato «Riservatezza e uso adeguato delle informazioni», stabilisce quanto segue:
«1. Gli Stati membri e le organizzazioni, conformemente al rispettivo diritto nazionale, e [l’Agenzia europea per la sicurezza aerea (in prosieguo: l’“Agenzia”)] adottano le misure necessarie per garantire l’opportuna riservatezza delle informazioni dettagliate sugli eventi da essi ricevute a norma degli articoli 4, 5 e 10.
Ciascuno Stato membro, ciascuna organizzazione stabilita in uno Stato membro o l’Agenzia elabora i dati personali soltanto nella misura necessaria ai fini del presente regolamento e fatti salvi gli atti giuridici nazionali che attuano la [direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU 1995, L 281, pag. 31)].
2. Fatte salve le disposizioni relative alla protezione delle informazioni sulla sicurezza di cui agli articoli 12, 14 e 15 del [regolamento (UE) n. 996/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, sulle inchieste e la prevenzione di incidenti e inconvenienti nel settore dell’aviazione civile e che abroga la direttiva 94/56/CE (GU 2010, L 295, pag. 35)], le informazioni derivate dalle segnalazioni di eventi sono utilizzate soltanto allo scopo per cui sono state raccolte.
Gli Stati membri, l’Agenzia e le organizzazioni non mettono a disposizione, né utilizzano informazioni sugli eventi:
a) per attribuire colpe o responsabilità, o
b) per qualsiasi scopo diverso dal mantenimento o dal miglioramento della sicurezza aerea.
3. Nell’adempimento degli obblighi di cui all’articolo 14 in relazione alle informazioni contenute nel repertorio centrale europeo, la Commissione, l’Agenzia e le autorità competenti degli Stati membri:
a) garantiscono la riservatezza delle informazioni;
b) limitano l’uso delle informazioni allo stretto necessario per adempiere ai loro obblighi in materia di sicurezza, senza attribuire colpe o responsabilità. A questo proposito, dette informazioni sono utilizzate in particolare ai fini della gestione del rischio e dell’analisi delle tendenze in materia di sicurezza che possano comportare raccomandazioni o azioni in materia di sicurezza, ovviando a carenze effettive o potenziali in materia.
(…)».
B. Diritto dei Paesi Bassi
3. L’articolo 2.1 della Wet openbaarheid van bestuur (legge sulla trasparenza amministrativa) prevede quanto segue:
«Un organo amministrativo, nell’adempimento dei sui compiti, fatte salve altre disposizioni di legge, nell’esercizio delle loro funzioni gli fornisce informazioni in conformità con le disposizioni della presente legge e opera nel rispetto dell’interesse generale a un libero accesso all’informazione».
4. L’articolo 3 della legge sulla trasparenza amministrativa così dispone:
«1. Chiunque può presentare una richiesta di accesso alle informazioni contenute in documenti concernenti questioni amministrative a un organo amministrativo o a un ente, un servizio o un’impresa agenti sotto l’autorità di un organo amministrativo.
2. Nella richiesta, il richiedente specifica la questione amministrativa o il documento ad essa relativo riguardo al quale desidera ricevere informazioni.
3. Il richiedente non è tenuto a dimostrare un interesse all’atto di presentazione della richiesta.
4. Se la richiesta è formulata in termini troppo generici, l’organo amministrativo invita il richiedente, il più rapidamente possibile, a chiarire la richiesta, prestandogli assistenza a tal fine.
5. La richiesta di informazioni è accolta in conformità alle disposizioni degli articoli 10 e 11».
5. L’articolo 1.1 della Wet luchtvaart (legge sull’aviazione) così dispone:
«Ai sensi della presente legge e delle disposizioni adottate in base alla medesima, si intende per:
(...)
“evento”: qualsiasi interruzione operativa, difetto, guasto o altra irregolarità che pregiudichi o possa pregiudicare la sicurezza di volo, senza che ciò configuri un incidente o un inconveniente grave ai sensi dell’articolo 3, lettere a) e k), della direttiva 94/56/CE del Consiglio delle Comunità europee, del 21 novembre 1994, che stabilisce i principi fondamentali in materia di inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell’aviazione civile (GU 1994, L 319, pag. 14);
(...)».
6. L’articolo 7.1, primo comma, della legge sull’aviazione prevede l’obbligo di notificazione degli eventi al Ministro delle infrastrutture e dell’ambiente.
7. L’articolo 7.2 della legge sull’aviazione prevede quanto segue:
«1. I dati ottenuti mediante la notifica di cui all’articolo 7.1, primo comma o ricevuti da uno Stato membro dell’Unione europea in risposta a una notifica analoga in tale Stato membro non sono pubblici.
2. Qualsiasi autorità dotata di competenza regolamentare nel settore della sicurezza dell’aviazione civile o di competenze in materia di inchieste su incidenti e inconvenienti verificatisi nella Comunità europea ha accesso ai dati di cui al primo comma.
3. All’atto di iscrizione della notifica, i nomi e gli indirizzi di persone fisiche non sono registrati».
III. Fatti del procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
8. Il 10 gennaio 2018 la RTL ha chiesto al governo dei Paesi Bassi documenti relativi al disastro del volo MH17, ai sensi della legge sulla trasparenza. Tra i documenti richiesti figuravano «tutte le segnalazioni ECCAIRS del 2014 relative all’Ucraina» (4).
9. Il Ministro ha individuato due segnalazioni pertinenti, ma ha deciso di non poterle divulgare per i seguenti motivi: i) la RTL non rientra fra i soggetti interessati di cui all’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 376/2014, vale a dire le persone e le organizzazioni attive nel settore dell’aviazione elencate nell’allegato II di tale regolamento; e ii) l’articolo 7.2 della legge sull’aviazione ne vieta la divulgazione (5).
10. La RTL ha proposto ricorso avverso la decisione del Ministro. Con lettera del 31 dicembre 2018, essa ha informato il Rechtbank Midden-Nederland (Tribunale dei Paesi Bassi centrali) che, nell’interesse dell’efficienza procedurale, limitava il suo ricorso a tutti i documenti relativi a segnalazioni concernenti la situazione in materia di sicurezza nello spazio aereo ucraino prima del 17 luglio 2014, comprese le segnalazioni ECCAIRS (6).
11. Il Rechtbank (Tribunale) ha respinto il ricorso della RTL (7). L’articolo 7.2 della legge sull’aviazione, che è diretto a riprodurre l’obbligo di riservatezza di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014, osta alla divulgazione delle segnalazioni ECCAIRS. La RTL non poteva avvalersi dell’articolo 10 del regolamento n. 376/2014, poiché tale disposizione disciplina in modo esaustivo il modo in cui le informazioni possono essere fornite e i soggetti ai quali possono essere fornite. La RTL ha riconosciuto di non essere un soggetto interessato ai fini di detta disposizione. Essa non può neppure invocare l’articolo 13, paragrafo 12, del regolamento n. 376/2014, poiché tale disposizione non prevede una procedura per la divulgazione, su richiesta, di informazioni rese anonime. Inoltre, la RTL non può avvalersi del diritto di ricevere informazioni di cui all’articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), poiché le limitazioni summenzionate sono previste dalla legge e non sussistono circostanze eccezionali, ai sensi della giurisprudenza pertinente, che consentano di concludere per l’illegittimità di siffatte restrizioni. Nei limiti in cui la richiesta della RTL può essere interpretata nel senso che include documenti relativi alle segnalazioni ECCAIRS, le medesime considerazioni si opponevano alla divulgazione di questi ultimi.
12. Sebbene il Ministro abbia fornito al Rechtbank (Tribunale) le due segnalazioni che aveva individuato come pertinenti, detto giudice ha ritenuto che leggerle sarebbe stato inopportuno. Esso ha altresì considerato non opportuno accogliere la domanda della RTL diretta a ottenere una dichiarazione nel merito sulla questione se il governo dei Paesi Bassi avesse reagito con sufficiente rapidità ad eventuali avvisi relativi alla sicurezza dello spazio aereo ucraino.
13. La RTL ha impugnato la decisione di primo grado dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi). Tale giudice ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Cosa si debba intendere per informazioni dettagliate su “eventi” e “opportuna riservatezza”, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, del [regolamento n. 376/2014] e alla luce del diritto alla libertà di espressione e di informazione sancito all’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [in prosieguo: la “Carta”] e all’articolo 10 CEDU.
2) Se l’articolo 15, paragrafo 1, del [regolamento n. 376/2014], alla luce del diritto alla libertà di espressione e di informazione sancito all’articolo 11 della [Carta] e all’articolo 10 CEDU, debba essere interpretato nel senso che esso è compatibile con una disposizione nazionale come quella di cui al procedimento principale in base alla quale nessun dato ricevuto dagli eventi segnalati può essere divulgato.
3) In caso di risposta negativa alla seconda questione, se sia consentito all’autorità nazionale competente applicare un regime nazionale generale relativo alla divulgazione, in base al quale le informazioni non vengono fornite nella misura in cui l’interesse alla divulgazione delle stesse non prevale sugli interessi relativi, ad esempio, ai rapporti con altri stati e organizzazioni internazionali, all’ispezione, al controllo e al monitoraggio ad opera di organi amministrativi, al rispetto della sfera privata e alla prevenzione di vantaggi e svantaggi sproporzionati a persone fisiche e giuridiche.
4) Se abbia incidenza, in caso di applicazione del regime nazionale generale relativo alla divulgazione, la circostanza che si tratti di informazioni contenute nella banca dati nazionale o di informazioni derivanti da o riguardanti segnalazioni contenute in altri documenti, ad esempio documenti politici».
14. Il governo dei Paesi Bassi, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. All’udienza del 30 marzo 2023 tali parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti scritti e orali posti dalla Corte.
IV. Analisi
A. Abrogazione della direttiva 2003/42/CE e adozione del regolamento n. 376/2014
15. Nel 2011 la Commissione ha pubblicato una comunicazione sull’istituzione di un sistema europeo di gestione della sicurezza aerea (8). In considerazione di un previsto aumento del numero di voli, essa ha osservato che sarebbe stato difficile mantenere basso il tasso di incidenti dell’Unione senza intraprendere iniziative specifiche, tra le quali l’individuazione dei pericoli sotto il profilo della sicurezza per il trasporto aereo, la condivisione di informazioni in materia di sicurezza e l’indagine proattiva sugli incidenti.
16. Nonostante l’adozione della direttiva 2003/42 (9), la Commissione ha rilevato carenze significative nella segnalazione di eventi connessi alla sicurezza, comprese quelle causate da dati incompleti e da informazioni di scarsa qualità. Per rispondere a questa preoccupazione, era necessario creare una cultura della segnalazione aperta e realizzare un contesto nel quale i singoli si sentissero in grado di segnalare eventi connessi alla sicurezza senza il timore di subire ritorsioni, descritta come «cultura giusta», (10).
17. Nel corso dell’esame della direttiva 2003/42 da parte della Commissione, gli Stati membri hanno dichiarato di ritenere cruciale una segnalazione efficace degli eventi al fine di istituire un sistema di sicurezza fondato su dati empirici. Essi hanno lamentato l’assenza di riservatezza delle informazioni comunicate e lo scarso livello di protezione rispetto alle autorità giudiziarie. Essi hanno proposto il riesame delle disposizioni in materia di protezione delle informazioni, in modo da creare un contesto non colpevolizzante, nel quale le persone fossero incoraggiate a segnalare carenze ed errori connessi alla sicurezza (11).
18. Nel suo parere sulla proposta di regolamento n. 376/2014 (12), il Comitato economico e sociale europeo ha riconosciuto che il sistema di segnalazione degli eventi poteva funzionare efficacemente solo se applicato nel contesto di una «cultura dell’equità» che mettesse le persone coinvolte al riparo da azioni intraprese nei loro confronti dai datori di lavoro e che le tutelasse da qualsiasi conseguenza pregiudizievole o procedimento giudiziario a causa di errori non intenzionali. Al fine di evitare la diffusione di paure infondate e reazioni negative del pubblico, sarebbe stato opportuno che gli Stati membri pubblicassero le informazioni in forma aggregata e in una relazione annuale sul livello generale di sicurezza dell’aviazione.
19. Le suddette considerazioni, inter alia, hanno condotto all’abrogazione della direttiva 2003/42. È chiaro che tutte le parti interessate consideravano cruciale la riservatezza delle informazioni ai fini del funzionamento efficace del sistema di gestione della sicurezza aerea. Fatta salva la mia valutazione delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 376/2014, condivido tale posizione. Pur essendovi molti contesti in cui la trasparenza è di interesse pubblico, perché accresce la legittimità e l’efficacia e garantisce che le persone e le organizzazioni possano essere chiamate a rendere conto delle loro azioni, vi sono altre situazioni in cui un simile aspetto non può costituire la preoccupazione principale. La segnalazione di eventi nel settore dell’aviazione civile rientra chiaramente in questa seconda categoria.
20. Il regolamento n. 376/2014 stabilisce norme volte a garantire che le informazioni in materia di sicurezza dell’aviazione civile siano segnalate, raccolte, registrate, protette, condivise con esperti dell’aviazione e analizzate, e che, se del caso, siano adottate tempestivamente misure di sicurezza sulla base dell’analisi di dette informazioni (13). Il regolamento si applica a tutti gli eventi che coinvolgono un aeromobile immatricolato in uno Stato membro o operato da un’organizzazione stabilita in uno Stato membro, anche qualora detti eventi si verifichino al di fuori del territorio di tale Stato membro (14).
21. Il regolamento n. 376/2014 impone l’obbligo di segnalazione degli eventi che rappresentano un rischio rilevante per la sicurezza aerea e prevede la segnalazione spontanea di eventi non rilevati dal sistema di segnalazione obbligatoria (15). Le autorità competenti degli Stati membri hanno accesso alla rispettiva banca dati nazionale nella quale sono contenute tali segnalazioni (16). La Commissione gestisce un repertorio centrale europeo, nel quale sono registrate tutte le segnalazioni di eventi raccolte nell’Unione europea, e al quale le autorità competenti degli Stati membri, l’Agenzia (17) e la Commissione hanno accesso (18). Le informazioni segnalate devono essere monitorate a livello nazionale mediante un’analisi al fine di individuare rischi per la sicurezza, di stabilire, ove necessario, opportune azioni per migliorare la sicurezza aerea, nonché di attuarle e monitorarne l’efficacia. L’Agenzia deve essere informata di tali sviluppi. Esiste anche un sistema di monitoraggio a livello dell’Unione europea (19).
22. Il regolamento n. 376/2014 contiene una serie di disposizioni relative alla riservatezza e all’uso adeguato delle informazioni, alla tutela delle fonti di informazioni, all’accesso ai documenti e alla protezione dei dati personali. Le informazioni sono generalmente rese anonime per quanto possibile e sono accessibili soltanto alle persone il cui compito consiste nel mantenere e migliorare la sicurezza dell’aviazione civile. Farò riferimento a tali disposizioni più approfonditamente nel prosieguo.
B. Prima questione
1. Interpretazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014
23. Il giudice del rinvio nutre dubbi quanto al significato dell’espressione «opportuna riservatezza delle informazioni dettagliate sugli eventi», di cui all’articolo 15, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 376/2014 (20). Esso ritiene che il significato esatto di tale espressione sia importante al fine di stabilire se il Ministro abbia agito correttamente allorché ha deciso di non divulgare le due segnalazioni da esso individuate come pertinenti ai fini della richiesta della RTL di «segnalazioni concernenti la situazione in materia di sicurezza nello spazio aereo ucraino prima del 17 luglio 2014, comprese le segnalazioni ECCAIRS».
24. Prima di esaminare il testo dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014, è utile riassumere i flussi delle informazioni relative ad eventi (21).
25. I dipendenti, i contraenti e i prestatori di servizi delle organizzazioni definite all’articolo 2, punto 8, del regolamento n. 376/2014 segnalano gli eventi, di regola, all’organizzazione per la quale lavorano o che utilizza i loro servizi. In alternativa, essi possono segnalare eventi direttamente a un’autorità nazionale competente o all’Agenzia. Le segnalazioni di eventi, elaborate in base alle informazioni dettagliate raccolte, sono registrate in banche dati (22). Le segnalazioni sono trasferite nella banca dati dell’autorità nazionale competente dello Stato membro (23). Le autorità investigative per la sicurezza e le autorità dell’aviazione civile degli Stati membri hanno accesso alle rispettive banche dati nazionali al fine di analizzare le segnalazioni di eventi, trarne conclusioni e attuare azioni volte a promuovere la sicurezza aerea (24).
26. Gli Stati membri e l’Agenzia sono tenuti a mettere a disposizione delle autorità competenti di tutti gli altri Stati membri, dell’Agenzia e della Commissione tutte le informazioni in materia di sicurezza registrate nelle rispettive banche dati delle segnalazioni, comprese le segnalazione di eventi, mediante un accesso sicuro in linea all’RCE (25). Le segnalazioni sono analizzate e le azioni di monitoraggio attuate a livello dell’Unione europea (26).
27. Passando all’analisi dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014, secondo una giurisprudenza costante le disposizioni del diritto dell’Unione che non rinviano al diritto degli Stati membri per la determinazione del loro senso e della loro portata sono di norma oggetto di un’interpretazione autonoma e uniforme. Tale interpretazione deve tener conto dei termini delle disposizioni stesse, del loro contesto e dell’obiettivo perseguito dalla normativa in parola (27).
28. L’articolo 15, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 376/2014 stabilisce che gli Stati membri, le organizzazioni e l’Agenzia garantiscono l’opportuna riservatezza delle informazioni dettagliate sugli eventi da essi ricevute a norma degli articoli 4, 5 e 10 di tale regolamento.
29. L’articolo 2, punto 7, del regolamento n. 376/2014 definisce un «evento» come «qualsiasi evento relativo alla sicurezza che metta in pericolo o che, se non corretto o risolto, possa mettere in pericolo un aeromobile, i suoi occupanti o qualsiasi altra persona, tra cui in particolare gli incidenti o gli inconvenienti gravi».
30. Il regolamento n. 376/2014 non definisce la nozione di «informazioni dettagliate» [«details» in lingua inglese]. Le definizioni del termine «dettaglio» tratte dal dizionario includono «un’informazione o un fatto concernenti qualcosa», «una circostanza minuta» o «una minima parte che compone un insieme». Il termine «renseignements», utilizzato nella versione in lingua francese, viene spesso reso in lingua inglese con i termini «details» (dettagli) o «information» (informazioni). Le versioni in lingua spagnola, ceca, tedesca e portoghese utilizzano, analogamente, termini che significano «informazioni», «dati» o «dettagli». È interessante notare che la versione in lingua neerlandese utilizza il termine «bijzonderheden», che richiama l’idea di «particolarità», «specificità» o «caratteristiche distintive», nonché di «dettagli» o «informazioni». Esso è simile al testo della versione in lingua italiana, che impiega l’espressione «informazioni dettagliate». L’analisi testuale comparativa che precede rivela che per «informazioni dettagliate» [«details of occurrences» in lingua inglese] si intendono tutte le informazioni sugli eventi alle quali le organizzazioni competenti, gli Stati membri o l’Agenzia hanno accesso ai sensi degli articoli 4, 5 o 10 del regolamento n. 376/2014.
31. Il termine «opportuna», nell’espressione «opportuna riservatezza», di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 non è definito. Il suo significato comune, di «appropriato o adatto alle circostanze» (28) richiede, per definizione, un’analisi contestuale.
32. Il considerando 33 del regolamento n. 376/2014 stabilisce che «[l]a segnalazione di eventi e l’utilizzazione delle relative informazioni a fini del miglioramento della sicurezza dipendono da un rapporto di fiducia tra l’informatore e l’organismo responsabile della raccolta e della valutazione delle informazioni. Ciò richiede una rigida applicazione delle norme in materia di riservatezza. La protezione delle informazioni sulla sicurezza da usi impropri e l’accesso [all’RCE] limitato ai soli soggetti interessati che partecipano al processo di miglioramento della sicurezza dell’aviazione civile hanno lo scopo di garantire la continua disponibilità di dette informazioni, in modo che sia possibile adottare azioni di prevenzione adeguate e tempestive e migliorare la sicurezza aerea. In questo contesto, le informazioni sensibili in materia di sicurezza dovrebbero essere adeguatamente protette e raccolte garantendone la riservatezza, tutelando la fonte e assicurando la fiducia degli addetti dell’aviazione civile in sistemi di segnalazione di eventi. È opportuno istituire misure idonee a garantire che le informazioni raccolte mediante i sistemi di segnalazione di eventi siano tenute riservate e a limitare l’accesso [all’RCE]. Le legislazioni nazionali sulla libertà di informazione dovrebbero tenere conto della necessaria riservatezza di dette informazioni. Le informazioni raccolte dovrebbero essere adeguatamente protette dall’uso o dalla diffusione non autorizzati, dovendo essere utilizzate unicamente per mantenere o migliorare la sicurezza aerea e non per attribuire colpe o responsabilità».
33. L’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 376/2014 statuisce che la «segnalazione di eventi ha unicamente l’obiettivo di prevenire incidenti e inconvenienti e non di attribuire colpe o responsabilità».
34. L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 stabilisce che le organizzazioni designano una o più persone per gestire la raccolta, la valutazione, l’elaborazione, l’analisi e la registrazione delle informazioni dettagliate sugli eventi segnalati a norma degli articoli 4 e 5 di tale regolamento. L’articolo 13, paragrafo 1, dello stesso regolamento impone l’elaborazione di una procedura per analizzare gli eventi raccolti al fine di individuare i rischi per la sicurezza associati. L’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 376/2014 esige che le autorità competenti designate istituiscano in modo indipendente un sistema di raccolta, valutazione, elaborazione, analisi e registrazione delle informazioni dettagliate sugli eventi segnalati a norma degli articoli 4 e 5 del suddetto regolamento.
35. L’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 prevede che qualsiasi ente preposto alla regolamentazione della sicurezza dell’aviazione civile o autorità investigativa per la sicurezza nell’ambito dell’Unione ha pieno e sicuro accesso in linea a informazioni su eventi contenute nell’RCE.
36. Un esame del contesto indica che l’espressione «opportuna riservatezza» impone agli Stati membri di assicurare che le informazioni dettagliate sugli eventi siano rese accessibili soltanto alle persone designate in seno alle organizzazioni, alle autorità competenti designate, agli enti preposti alla regolamentazione della sicurezza dell’aviazione civile e alle autorità investigative per la sicurezza, come espressamente previsto dal regolamento n. 376/2014, e al solo fine di mantenere o migliorare la sicurezza aerea. Il corollario di ciò è che l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 non consente la divulgazione, su richiesta, di informazioni dettagliate su eventi a membri del pubblico o imprese nel settore dei media.
37. Per completezza, osservo che non è verosimile che un’impresa nel settore dei media, quale la RTL, possa, ottenendo e diffondendo al pubblico di informazioni pertinenti, offrire un contributo significativo al mantenimento o al miglioramento della sicurezza aerea. Con ciò non intendo sminuire gli sforzi dell’attività giornalistica indipendente e imparziale, che è d’importanza fondamentale per portare alla luce manchevolezze di istituzioni e organi pubblici e privati. Si tratta, semplicemente, di rispecchiare il fatto che il legislatore dell’Unione ha deciso, nell’ambito del sistema completo di vigilanza nel quale si inserisce il regolamento n. 376/2014, che l’interesse pubblico è meglio tutelato non divulgando informazioni pertinenti al di fuori della cerchia degli esperti in materia di aviazione e di sicurezza, il cui compito è analizzare tali informazioni e attuare azioni di monitoraggio.
38. Le due segnalazioni di eventi di cui trattasi sono registrate nella banca dati nazionale pertinente e nell’RCE (29). Entrano in gioco, quindi, anche gli obblighi di riservatezza e uso adeguato delle informazioni di cui all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 376/2014.
39. L’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 376/2014 stabilisce che le informazioni contenute nell’RCE devono rimanere riservate. Il loro uso è limitato all’adempimento degli obblighi in materia di sicurezza posti in capo alla Commissione, all’Agenzia e alle autorità competenti degli Stati membri. L’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 376/2014 istituisce una procedura per la richiesta di accesso alle informazioni ad opera di una «parte interessata», che l’articolo 2, punto 14, di tale regolamento definisce come chiunque sia in grado di partecipare al miglioramento della sicurezza aerea avendo accesso alle informazioni sugli eventi scambiate tra gli Stati membri e che figura in una delle categorie di soggetti interessati di cui all’allegato II del suddetto regolamento. La decisione di diffondere informazioni a norma dell’articolo 11 deve essere limitata a quanto strettamente necessario per lo scopo del destinatario (30). I soggetti interessati possono utilizzare le informazioni ricevute soltanto per lo scopo specificato nel modulo di richiesta, che deve essere compatibile con l’obiettivo di cui all’articolo 1 del regolamento n. 376/2014. Essi non possono divulgare le informazioni in tal modo ricevute senza il consenso scritto di chi ha fornito le informazioni (31). L’articolo 11 del regolamento n. 376/2014 precisa le modalità di presentazione e trattamento delle richieste di informazioni contenute nell’RCE. L’articolo 20, paragrafo 1, del suddetto regolamento dichiara che gli articoli 10 e 11 dello stesso stabiliscono norme più rigorose in materia di accesso ai dati e alle informazioni contenute nell’RCE rispetto al regolamento (CE) n. 1049/2001 (32). L’articolo 10 del regolamento n. 376/2014 stabilisce che l’utilizzo delle informazioni registrate nell’RCE deve essere conforme all’articolo 15 dello stesso.
40. Dal testo dell’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 376/2014 risulta che la possibilità di ottenere accesso alle segnalazioni di eventi registrate nell’RCE è limitata a coloro che si avvalgono con successo della procedura di cui all’articolo 10. Secondo le informazioni contenute nel fascicolo nazionale, la RTL concorda sul fatto essa non può avvalersi della procedura di cui all’articolo 10, poiché essa non è una parte interessata ai sensi dell’articolo 2, punto 14, del regolamento n. 376/2014 (33).
41. Le parti che hanno presentato osservazioni concordano sul fatto che le «informazioni dettagliate» di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del suddetto regolamento non possano essere divulgate, su richiesta, a membri del pubblico o a un’impresa nel settore dei media. L’argomento della RTL dinanzi al giudice di primo grado e al giudice del rinvio, come sintetizzato nella decisione di rinvio, non mette in discussione tale posizione.
42. In primo luogo, la RTL si basa sul fatto che, ai sensi del considerando 33 del regolamento n. 376/2014, «le informazioni sensibili in materia di sicurezza dovrebbero essere adeguatamente protette» per sostenere che esiste una categoria di informazioni in materia di sicurezza che, pur rientrando nell’ambito di applicazione dell’obbligo di segnalazione o delle segnalazioni spontanee nel contesto di tale regolamento, non sono sensibili e possono, quindi, essere divulgate.
43. In assenza di qualsiasi indicazione, nelle disposizioni operative del regolamento n. 376/2014, a sostegno di tale argomento, non sono convinto che il riferimento alle «informazioni sensibili in materia di sicurezza», contenuto nel suo considerando 33, limiti la portata della protezione che l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 estende alle informazioni dettagliate sugli eventi (34).
44. In secondo luogo, la RTL invoca disposizioni del regolamento n. 376/2014 relative alla protezione dei dati personali di coloro che segnalano eventi o delle persone menzionate in segnalazioni di eventi per sostenere di essere legittimata a ottenere informazioni dettagliate sugli eventi rese anonime (35). Non è così. L’anonimizzazione delle segnalazioni non impedisce necessariamente l’identificazione delle persone coinvolte negli eventi o che li hanno segnalati. L’interpretazione proposta dalla RTL comprometterebbe l’effetto utile del regolamento n. 376/2014.
45. Inoltre, è più probabile che gli eventi siano segnalati da coloro i quali possono esserne stati in qualche modo responsabili o che siano per qualche ragione stati coinvolti quando gli stessi hanno avuto luogo. Il regolamento n. 376/2014 attribuisce particolare importanza alla protezione dei dati personali di tali persone. Il suo considerando 33 spiega che una riservatezza rigorosa è cruciale ai fini del funzionamento efficace del sistema, poiché esso dipende «da un rapporto di fiducia tra l’informatore e l’organismo responsabile della raccolta e della valutazione delle informazioni». I considerando da 34 a 45 spiegano l’importanza di sviluppare una «cultura giusta», in cui i singoli sono incoraggiati a segnalare eventi in quanto protetti dalle conseguenze negative che ne potrebbero derivare, fatte salve l’applicazione del diritto penale nazionale e la corretta amministrazione della giustizia. Ai sensi del considerando 35, le segnalazioni di eventi dovrebbero essere prive dei dati personali (36) e le generalità dell’informatore e delle persone menzionate in dette segnalazioni non dovrebbero essere inserite nelle banche dati. L’articolo 15, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 376/2014 stabilisce che gli Stati membri, le organizzazioni e l’Agenzia elaborano i dati personali soltanto nella misura necessaria ai fini di detto regolamento. Il suo articolo 16 prevede norme dettagliate per la tutela delle fonti di informazioni (37).
46. Da quanto precede concludo che i dati personali devono essere registrati nelle banche dati contenenti informazioni dettagliate sugli eventi soltanto in circostanze eccezionali. Inoltre, è impossibile dedurre dalle disposizioni e dagli obiettivi del regolamento n. 376/2014 che le informazioni dettagliate sugli eventi, purché siano state rese anonime, possano essere divulgate su richiesta a un membro del pubblico o a un’impresa nel settore dei media.
47. In terzo luogo, la RTL si fonda sull’articolo 13, paragrafo 12, del regolamento n. 376/2014, ai sensi del quale «[g]li Stati membri possono inoltre pubblicare segnalazioni di eventi e risultati delle analisi dei rischi resi anonimi», per sostenere che il Ministro può fornirle le informazioni da essa richieste. Come sottolineato da tutte le parti che hanno presentato osservazioni, il testo di tale disposizione attribuisce chiaramente agli Stati membri un margine di discrezionalità per quanto concerne la pubblicazione di talune informazioni rese anonime (38). Esso, tuttavia, non istituisce un regime di accesso mediante il quale un membro del pubblico o un’impresa nel settore dei media possa chiedere e ottenere informazioni dettagliate sugli eventi rese anonime. L’interpretazione di detta disposizione da parte della RTL è, lo ribadisco, contraria al testo del regolamento n. 376/2014 e ne pregiudica l’effetto utile.
2. Articolo 11 della Carta e articolo 10 della CEDU
48. Nella seconda parte della prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 11 della Carta e l’articolo 10 della CEDU, in particolare nella parte in cui tali disposizioni fanno riferimento al diritto di ricevere informazioni, incidano sull’interpretazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 (39). Le parti che hanno presentato osservazioni hanno concordano sul fatto che tale approccio mettesse in discussione la validità del suddetto regolamento.
49. Le spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (40) precisano che l’articolo 11 della Carta corrisponde all’articolo 10 della CEDU. Ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, il significato e la portata dei diritti garantiti dal suo articolo 11 sono uguali a quelli garantiti dalla CEDU, come interpretata nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») (41). Sebbene l’articolo 6, paragrafo 3, TUE confermi che i diritti fondamentali sanciti dalla CEDU fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali, l’Unione non ha aderito a detta Convenzione e non l’ha quindi formalmente incorporata nel suo ordinamento giuridico. La Corte ha sottolineato che l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta non pregiudica l’autonomia del diritto dell’Unione e della Corte di giustizia dell’Unione europea. Spetta quindi alla Corte sincerarsi che l’interpretazione da essa fornita dell’articolo 11 della Carta non pregiudichi il livello di protezione garantito all’articolo 10 della CEDU, come interpretato dalla Corte EDU (42).
50. È pacifico che l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 limita il diritto di un’impresa nel settore dei media, quale la RTL di ricevere e, pertanto, di comunicare determinate informazioni (43), e tutte le parti che hanno presentato osservazioni concordano su tale aspetto.
51. Ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (44), le limitazioni all’esercizio di diritti e libertà devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. In forza del principio di proporzionalità, limitazioni siffatte devono essere necessarie e rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (45).
52. Il regolamento n. 376/2014 e il diritto nazionale pertinente prevedono la limitazione in parola con sufficiente chiarezza e prevedibilità (46). Il requisito che siffatta limitazione sia prevista dalla legge è quindi soddisfatto.
53. Quanto alla questione se il contenuto essenziale della libertà di ricevere e di comunicare informazioni sia rispettato, il regolamento n. 376/2014 non limita in alcun modo il diritto delle imprese nel settore dei media di ottenere, da altre fonti, informazioni sulla sicurezza aerea o riguardo alla conoscenza che il governo dei Paesi Bassi ne aveva, oppure di divulgare dette informazioni nel modo che ritengono opportuno. L’articolo 13, paragrafo 11, di tale regolamento obbliga inoltre gli Stati membri a pubblicare una relazione sulla sicurezza almeno una volta all’anno, al fine di informare il pubblico circa il livello di sicurezza dell’aviazione civile. Risulta quindi che la misura controversa rispetta il contenuto essenziale dei diritti e delle libertà invocati dalla RTL.
54. Quanto alla giustificazione della limitazione posta alla divulgazione e alla questione se essa sia necessaria per conseguire un obiettivo legittimo, l’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU si riferisce specificamente al fatto che l’esercizio del diritto alla libertà di espressione può essere sottoposto a restrizioni necessarie nell’interesse della pubblica sicurezza (47). Come osservato ai paragrafi da 15 a 19 delle presenti conclusioni, la questione della sicurezza pubblica è stata accuratamente considerata nel corso del processo che ha condotto all’abrogazione della direttiva 2003/42 e ha sensibilmente influenzato il regime di riservatezza istituito dal regolamento n. 376/2014. Non nutro alcun dubbio sul fatto che le norme contro la divulgazione delle segnalazioni di eventi siano necessarie. La divulgazione di segnalazioni di eventi, su richiesta, a un membro del pubblico o a un’impresa nel settore dei media avrebbe un impatto negativo sugli incentivi alla segnalazione degli eventi, riducendo sia il numero delle segnalazioni, sia la qualità e la completezza delle informazioni comunicate, compromettendo in tal modo l’efficace funzionamento del sistema di gestione della sicurezza aerea dell’Unione europea in misura inaccettabile.
55. Alla luce di quanto precede, mi sembra evidente che le limitazioni in materia di divulgazione in discussione nella presente causa siano necessarie ai fini del funzionamento efficace del sistema di gestione della sicurezza aerea dell’Unione e che siano una limitazione necessaria e proporzionata dei diritti delle imprese nel settore dell’informazione (48). L’articolo 11 della Carta non incide sull’interpretazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 da me proposta. Esso non incide neppure sulla validità della disposizione in parola. Tutte le parti che hanno presentato osservazioni concordano a tal riguardo.
3. Articolo 42 della Carta
56. Prima dell’udienza, la Corte ha chiesto alle parti che avevano presentato osservazioni di affrontare la questione del rapporto tra gli articoli 11 e 42 della Carta, segnatamente: i) la portata dei diritti sanciti in dette disposizioni alla luce dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta e della giurisprudenza della Corte EDU relativa all’articolo 10 della CEDU, e ii) le implicazioni della coesistenza degli articoli 11 e 42 della Carta ai fini dell’interpretazione del regolamento n. 376/2014. Ad avviso delle parti che hanno risposto ai quesiti della Corte in udienza, tale questione è pertinente, poiché la richiesta di informazioni della RTL riguarda segnalazioni registrate nella banca data nazionale di cui trattasi, nonché nell’RCE (49), al quale gli enti stabiliti nell’Unione incaricati di disciplinare la sicurezza dell’aviazione civile e tutte le autorità investigative per la sicurezza hanno pieno e sicuro accesso in linea.
57. L’articolo 42 della Carta garantisce il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione (50). Il diritto di accesso del pubblico ai documenti dell’Unione sancito in tale disposizione (51) costituisce un’espressione concreta del diritto di accesso all’informazione di cui all’articolo 11 della Carta. Ai sensi delle spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali, il diritto garantito dall’articolo 42 della Carta è stato ripreso dall’articolo 255 TCE, l’attuale articolo 15, paragrafo 3, TFUE (52). Quest’ultimo fa riferimento a un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione «a prescindere dal loro supporto». Esso prevede che regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio stabiliscano i principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili all’esercizio di detto diritto. Il regolamento n. 1049/2001, adottato sulla base dell’articolo 255, paragrafo 2, TCE, e il regolamento n. 376/2014 contengono siffatti principi generali e limitazioni.
58. L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 prevede che qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni ivi definiti. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento in parola contiene un’eccezione in base alla quale le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico, in ordine alla sicurezza pubblica. Le limitazioni alla divulgazione contenute nel regolamento n. 376/2014 possono essere considerate espressioni concrete dell’eccezione relativa alla sicurezza pubblica (53).
59. L’articolo 20 del regolamento n. 376/2014 stabilisce che il regolamento n. 1049/2001 non si applica agli articoli 10 e 11 del regolamento n. 376/2014, che stabiliscono norme più rigorose in materia di accesso ai dati e alle informazioni contenute nell’RCE. L’articolo 10, del regolamento n. 376/2014, intitolato «Diffusione delle informazioni registrate [nell’RCE]», dispone, al suo paragrafo 1, secondo comma, che le informazioni su eventi contenute nell’RCE sono utilizzate conformemente, in particolare, all’articolo 15 di detto regolamento. L’articolo 15 del regolamento n. 376/2014 costituisce quindi un’applicazione specifica dell’eccezione di interesse pubblico al diritto generale di accesso ai documenti dell’Unione prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1049/2001 (54).
60. L’articolo 52, paragrafo 1, della Carta è pertinente in relazione alle limitazioni all’esercizio di tutti i diritti e di tutte le libertà riconosciuti da tale documento, compresa la limitazione di cui all’articolo 15 del regolamento n. 376/2014, nella misura in cui si applica all’accesso ai documenti contenuti nell’RCE. Le considerazioni e le conclusioni tratte ai paragrafi da 51 a 55 delle presenti conclusioni sono qui pertinenti, mutatis mutandis, nel contesto dell’articolo 42 della Carta. Le parti che hanno risposto, in udienza, al relativo quesito scritto condividono tale opinione.
C. Seconda questione
61. L’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014 impone agli Stati membri e alle organizzazioni di garantire l’opportuna riservatezza delle informazioni dettagliate sugli eventi conformemente al loro diritto nazionale (55).
62. Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se una normativa nazionale ai sensi della quale nessuna informazione ricevuta riguardo a eventi segnalati può essere divulgata sia compatibile con l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014.
63. Nel presente contesto, per «divulgazione» si intende la divulgazione al pubblico.
64. Dall’analisi da me proposta della prima questione deriva che una normativa nazionale la quale stabilisce che nessuna informazione ricevuta nel contesto della segnalazione di eventi può essere divulgata al pubblico è compatibile con l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 376/2014.
D. Terza e quarta questione
65. Alla luce delle proposte di risposta alla prima e alla seconda questione, non occorre rispondere alla terza e alla quarta questione. Come sottolineato dalle parti che hanno presentato osservazioni pertinenti, tali questioni richiedono una risposta soltanto in caso di risposta negativa alla seconda questione.
66. Per ragioni di chiarezza, desidero aggiungere che dalla risposta alla prima e alla seconda questione discende che, qualora le informazioni ricevute dagli Stati membri, dalle organizzazioni e dall’Agenzia in applicazione degli articoli 4, 5 e 10 del regolamento n. 376/2014 siano contenute in altri documenti governativi, l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento osta alla divulgazione di tali informazioni, su richiesta, a un membro del pubblico o a un’impresa nel settore dei media (56).
V. Conclusione
67. Alla luce di tali considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla prima e alla seconda questione proposta dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) nei seguenti termini:
L’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 376/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, concernente la segnalazione, l’analisi e il monitoraggio di eventi nel settore dell’aviazione civile, che modifica il regolamento (UE) n. 996/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2003/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e i regolamenti (CE) n. 1321/2007 e (CE) n. 1330/2007 della Commissione, e in particolare le espressioni «informazioni dettagliate sugli eventi» e «opportuna riservatezza», considerato alla luce degli articoli 11 e 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dell’articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo,
deve essere interpretato nel senso che
1) tutte le informazioni ricevute in applicazione degli articoli 4, 5 e 10 del regolamento n. 376/2014 sono riservate, sicché nessuna di tali informazioni può essere divulgata, su richiesta, a un membro del pubblico o a un’impresa nel settore dei media; e
2) esso non osta a una normativa nazionale che rechi disposizioni in tal senso.