CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANTHONY COLLINS
prezentate la 15 iunie 2023(1)
Cauza C‑451/22
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV
cu participarea:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
[cerere de decizie preliminară formulată de Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos)]
„Trimitere preliminară – Aviație civilă – Regulamentul (UE) nr. 376/2014 – Articolul 15 alineatul (1) – Nivel adecvat de confidențialitate pentru informațiile detaliate privind evenimentele – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolele 11 și 42 – Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale – Articolul 10 – Libertatea de a primi informații – Restricție – Siguranța publică”
I. Introducere
1. La 17 iulie 2014, 298 de persoane și‑au pierdut viața atunci când zborul MH17 al Malaysia Airlines, o cursă aeriană regulată între Amsterdam (Țările de Jos) și Kuala Lumpur (Malaysia), s‑a prăbușit în apropiere de Hrabove, un sat din estul Ucrainei(2). RTL Nederland BV și RTL Nieuws BV (denumite în continuare „RTL”), două întreprinderi neerlandeze din sectorul mijloacelor de comunicare în masă, au solicitat informații guvernului neerlandez pentru a afla ce cunoștințe deținea acesta cu privire la siguranța spațiului aerian ucrainean înainte de producerea catastrofei. Minister van Infrastructuur en Waterstaat (ministrul infrastructurii și gospodăririi apelor, denumit în continuare „ministrul”) a decis că dreptul național și Regulamentul (UE) nr. 376/2014(3) interziceau divulgarea acestor informații. Prezenta cerere de decizie preliminară își are originea în contestarea acestei decizii de către RTL.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii Europene
2. Articolul 15 din Regulamentul nr. 376/2014, intitulat „Confidențialitatea și utilizarea adecvată a informațiilor”, prevede:
„(1) Statele membre și organizațiile, în conformitate cu dreptul intern, precum și [Agenția Uniunii Europene pentru Siguranța Aviației, denumită în continuare «Agenția»] iau măsurile necesare pentru a garanta un nivel adecvat de confidențialitate pentru informațiile detaliate privind evenimentele pe care acestea le primesc în temeiul articolelor 4, 5 și 10.
Statele membre, organizațiile stabilite în statele membre sau Agenția prelucrează date cu caracter personal numai în măsura în care acest lucru este necesar în scopul prezentului regulament și fără a aduce atingere actelor juridice naționale de punere în aplicare a [Directivei 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date (JO 1995, L 281, p. 31, Ediție specială, 13/vol. 17, p. 10)].
(2) Fără a aduce atingere dispozițiilor referitoare la protecția informațiilor privind siguranța de la articolele 12, 14 și 15 din [Regulamentul (UE) nr. 996/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 privind investigarea și prevenirea accidentelor și incidentelor survenite în aviația civilă și de abrogare a Directivei 94/56/CE (JO 2010, L 295, p. 35)], informațiile provenite din rapoartele de eveniment sunt utilizate exclusiv în scopul pentru care au fost colectate.
Statele membre, Agenția și organizațiile nu pun la dispoziție sau nu utilizează informațiile despre evenimente pentru:
(a) stabilirea culpei sau răspunderii; sau
(b) orice alt scop decât menținerea sau îmbunătățirea siguranței aviației.
(3) La îndeplinirea obligațiilor prevăzute la articolul 14 referitoare la informațiile incluse în Fișierul european centralizat, Comisia, Agenția și autoritățile competente ale statelor membre:
(a) asigură confidențialitatea informațiilor; și
(b) limitează utilizarea informațiilor la ceea ce este strict necesar pentru a‑și îndeplini obligațiile în domeniul siguranței, fără a atribui culpa sau răspunderea; în acest sens, informațiile sunt utilizate în special în vederea gestionării riscurilor și a analizării tendințelor în domeniul siguranței, ceea ce poate duce la recomandări sau acțiuni în domeniul siguranței, abordând deficiențele de siguranță reale sau potențiale.
[…]”
B. Dreptul neerlandez
3. Articolul 2.1 din Wet openbaarheid van bestuur (Legea privind accesul la informațiile deținute de administrație) prevede următoarele:
„În exercitarea atribuțiilor sale, o autoritate administrativă furnizează, fără a aduce atingere celorlalte dispoziții prevăzute de lege, informații în conformitate cu prezenta lege și urmărește, în această privință, interesul general în ceea ce privește accesul liber la informații.”
4. Potrivit articolului 3 din Legea privind accesul la informațiile deținute de administrație:
„1. Orice persoană poate adresa o cerere de informații conținute în documente referitoare la o chestiune administrativă unei autorități administrative sau unei instituții, unui serviciu sau unei societăți care funcționează sub responsabilitatea unei autorități administrative.
2. În cerere, solicitantul trebuie să precizeze chestiunea administrativă sau documentul referitor la aceasta, în legătură cu care dorește să primească informații.
3. Solicitantul nu este obligat să declare un interes în momentul depunerii cererii.
4. În cazul în care cererea este formulată într‑o manieră prea generală, autoritatea administrativă invită solicitantul să își precizeze cererea în cel mai scurt timp posibil și îl asistă în acest sens.
5. O cerere de informații se aprobă sub rezerva dispozițiilor articolelor 10 și 11.”
5. Articolul 1.1 din Wet luchtvaart (Legea aviației) prevede următoarele:
„În sensul prezentei legi și al dispozițiilor care decurg din aceasta, se aplică următoarele definiții:
[…]
eveniment: o întrerupere operațională, o defecțiune, o eroare sau o altă neregulă care afectează sau poate afecta siguranța zborului, fără a constitui un accident sau un incident grav, în sensul articolului 3 literele (a) și (k) din Directiva 94/56/CE a Consiliului Comunităților Europene din 21 noiembrie 1994 de stabilire a principiilor fundamentale care reglementează anchetarea accidentelor și incidentelor survenite în aviația civilă (JO 1994, L 319, p. 14);
[…]”
6. Articolul 7.1 alineatul 1 din Legea aviației impune ca evenimentele să fie raportate ministrului infrastructurii și mediului.
7. Potrivit articolului 7.2 din Legea aviației:
„1. Informațiile obținute pe baza raportării prevăzute la articolul 7.1 alineatul (1) sau primite din partea unui stat membru al Uniunii Europene ca răspuns la o raportare similară în statul membru respectiv nu sunt publice.
2. Orice autoritate cu competențe de reglementare în domeniul siguranței aviației civile sau cu competențe de investigare a accidentelor și incidentelor survenite pe teritoriul Comunității Europene are acces la informațiile menționate în primul alineat.
3. La înregistrarea raportării, nu se precizează numele și adresele persoanelor fizice.”
III. Situația de fapt din litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
8. La 10 ianuarie 2018, RTL a solicitat guvernului neerlandez, în temeiul Legii privind accesul la informațiile deținute de administrație, documente referitoare la prăbușirea zborului MH17. Documentele solicitate includeau „toate rapoartele din ECCAIRS cu privire la Ucraina în anul 2014”(4).
9. Ministrul a identificat două rapoarte relevante, dar a decis că nu le poate divulga deoarece: (i) RTL nu este una dintre părțile interesate la care se referă articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 376/2014, și anume persoanele și organizațiile active în sectorul aviației enumerate în anexa II la regulamentul menționat; și (ii) articolul 7.2 din Legea aviației interzice divulgarea acestora(5).
10. RTL a formulat o acțiune împotriva deciziei ministrului. Prin scrisoarea din 31 decembrie 2018, a informat Rechtbank Midden‑Nederland (Tribunalul din Țările de Jos Centrale, Țările de Jos) că, pentru economia procedurii, și‑a limitat acțiunea la toate documentele referitoare la rapoartele privind situația siguranței spațiului aerian deasupra Ucrainei întocmite înainte de 17 iulie 2014, inclusiv rapoartele din ECCAIRS(6).
11. Rechtbank (Tribunalul) a respins acțiunea formulată de RTL(7). Articolul 7.2 din Legea aviației, care este menit să reflecte obligația de confidențialitate prevăzută la articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014, împiedică divulgarea rapoartelor ECCAIRS. RTL nu se poate prevala de articolul 10 din Regulamentul nr. 376/2014, întrucât acesta stabilește în mod exhaustiv cum și cui pot fi furnizate informațiile. RTL a admis că nu este parte interesată în sensul acestei dispoziții. De asemenea, nu se poate prevala nici de articolul 13 alineatul (12) din Regulamentul nr. 376/2014, întrucât acesta nu prevede o procedură de divulgare a unor informații anonimizate la cerere. Totodată, RTL nu poate invoca dreptul de a primi informații prevăzut la articolul 10 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), deoarece limitările menționate sunt prevăzute de lege și nu există împrejurări excepționale în sensul jurisprudenței relevante care să indice că aceste limitări ar putea fi nelegale. În măsura în care cererea RTL ar putea fi interpretată ca incluzând orice documente referitoare la rapoartele ECCAIRS, aceleași considerente s‑au opus divulgării acestora.
12. Cu toate că ministrul a pus la dispoziția Rechtbank (Tribunalul) cele două rapoarte pe care le‑a identificat ca fiind relevante, instanța respectivă a decis că nu era necesar să le citească. Tribunalul a considerat, de asemenea, că nu se impunea să dea curs cererii RTL de a se pronunța pe fond cu privire la întrebarea dacă guvernul neerlandez a reacționat suficient de rapid la vreunul dintre avertismentele privind siguranța spațiului aerian ucrainean.
13. RTL a atacat decizia în primă instanță la Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos). Acesta a decis să suspende procedura și să adreseze Curții următoarele întrebări:
„1) Ce trebuie să se înțeleagă prin «informații detaliate privind evenimentele» și «un nivel adecvat de confidențialitate» în sensul articolului 15 alineatul (1) din [Regulamentul nr. 376/2014] și în lumina dreptului la libertatea de exprimare și de informare prevăzut la articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»] și la articolul 10 din [CEDO]?
2) Articolul 15 alineatul (1) din [Regulamentul nr. 376/2014], în lumina dreptului la libertatea de exprimare și de informare prevăzut la articolul 11 din [cartă] și la articolul 10 din [CEDO], trebuie interpretat în sensul că acesta este compatibil cu o normă națională precum cea în discuție în litigiul principal, în temeiul căreia nicio informație provenită din evenimentele raportate nu poate fi făcută publică?
3) În cazul unui răspuns negativ la a doua întrebare: autorității naționale competente îi este permis să aplice o reglementare națională generală privind divulgarea, în temeiul căreia informațiile nu sunt furnizate, în măsura în care furnizarea acestora nu prevalează, de exemplu, asupra intereselor legate de relațiile cu alte state și cu organizații internaționale, de inspecția, controlul și supravegherea de către autoritățile administrative, de respectarea vieții private și de prevenirea avantajării și dezavantajării în mod disproporționat a persoanelor fizice și juridice?
4) Atunci când se aplică reglementarea națională generală privind divulgarea, există diferențe după cum este vorba despre informații din baza de date națională sau despre informații obținute din rapoarte sau despre rapoarte, care figurează în alte documente, de exemplu în documentele de natură politică?”
14. Guvernul neerlandez, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană au depus observații scrise. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale și scrise adresate de Curte au fost ascultate în ședința din 30 martie 2023.
IV. Analiză
A. Abrogarea Directivei 2003/42/CE și adoptarea Regulamentului nr. 376/2014
15. În 2011, Comisia a publicat o comunicare privind instituirea unui sistem de management al siguranței aviației pentru Europa(8). Având în vedere creșterea anticipată a numărului de zboruri, Comisia a observat că ar putea fi dificil să se mențină rata scăzută a accidentelor din Uniunea Europeană fără a lua măsuri specifice, inclusiv identificarea pericolelor în materie de siguranță a aviației, schimbul de informații privind siguranța și examinarea proactivă a incidentelor.
16. Deși a adoptat Directiva 2003/42/CE(9), Comisia a identificat un deficit semnificativ în ceea ce privește raportarea evenimentelor legate de siguranță, datorate printre altele unor date incomplete și calității inferioare a informațiilor. Pentru a răspunde acestei preocupări, era necesar să se instituie o cultură de raportare deschisă și să se creeze un mediu în care persoanele să simtă că pot să raporteze evenimente legate de siguranță fără teamă de represalii, descrisă ca o „cultură justă”(10).
17. Cu prilejul reformării de către Comisie a Directivei 2003/42, statele membre au indicat că au considerat că raportarea eficientă a evenimentelor este esențială pentru a stabili un sistem de siguranță bazat pe dovezi. Ele au regretat lipsa de confidențialitate a informațiilor raportate și nivelul scăzut de protecție asigurat de autoritățile judiciare. Statele membre au propus ca dispozițiile privind protecția informațiilor să fie reformate astfel încât să se creeze un mediu al lipsei de culpabilizare, în care persoanele să fie încurajate să raporteze deficiențele și greșelile în materie de siguranță(11).
18. În avizul său privind Propunerea de Regulament nr. 376/2014(12), Comitetul Economic și Social European a fost de acord că sistemul de raportare a evenimentelor ar putea funcționa în mod eficient numai dacă este aplicat în cadrul unei „culturi juste”, care îi protejează pe angajații implicați de acțiunile introduse împotriva lor de către angajatorii lor, apărându-i împotriva oricărui prejudiciu sau a unei urmăriri în justiție din cauza erorilor involuntare. Pentru a evita răspândirea unor temeri nefondate și a unor reacții negative în rândul publicului, era oportun ca statele membre să publice informații în formă agregată și în rapoarte anuale privind siguranța aviatică în ansamblu.
19. Aceste considerente, printre altele, au dus la abrogarea Directivei 2003/42. Este clar că toate părțile implicate au considerat confidențialitatea informațiilor ca fiind esențială pentru funcționarea eficientă a sistemului de management al siguranței aviației. Fără a aduce atingere aprecierii noastre cu privire la dispozițiile relevante ale Regulamentului nr. 376/2014, suntem de acord cu această poziție. Deși există numeroase contexte în care transparența este de interes public, deoarece sporește legitimitatea și eficiența și garantează că persoanele și organizațiile pot fi trase la răspundere pentru acțiunile lor, există și alte situații în care aceasta nu poate fi preocuparea principală. Raportarea evenimentelor în aviația civilă se încadrează în mod clar în cea de a doua categorie.
20. Regulamentul nr. 376/2014 stabilește norme care urmăresc să garanteze că informațiile privind siguranța în aviația civilă sunt raportate, colectate, stocate, protejate, partajate între experții în domeniul aviației și analizate și că, dacă este cazul, se iau în timp util măsuri de siguranță pe baza analizei acestor informații(13). Regulamentul acoperă toate evenimentele care implică o aeronavă înmatriculată într‑un stat membru sau operată de o organizație stabilită într‑un stat membru, chiar dacă evenimentul a avut loc în afara teritoriului statului membru respectiv(14).
21. Regulamentul nr. 376/2014 impune raportarea obligatorie a evenimentelor care reprezintă un risc semnificativ pentru siguranța aviației și raportarea voluntară a evenimentelor care nu fac obiectul obligației de raportare obligatorie(15). Autoritățile competente ale statelor membre au acces la bazele de date naționale care conțin aceste rapoarte(16). Comisia gestionează un FEC în care sunt stocate toate rapoartele de eveniment colectate în Uniunea Europeană și la care au acces autoritățile competente ale statelor membre, Agenția(17) și Comisia(18). Informațiile raportate trebuie monitorizate la nivel național, analizându‑le pentru a identifica pericolele la adresa siguranței, cu scopul de a stabili măsuri adecvate de îmbunătățire a siguranței aviației, acolo unde este cazul, precum și de a pune în aplicare și a monitoriza eficiența acestor măsuri. Agenția trebuie să fie informată cu privire la aceste evoluții. Există, de asemenea, un sistem privind acțiunile subsecvente la nivelul Uniunii(19).
22. Regulamentul nr. 376/2014 conține o serie de dispoziții care se referă la confidențialitatea și la utilizarea adecvată a informațiilor, la protecția surselor de informații, la accesul la documente și la protecția datelor cu caracter personal. Informațiile sunt în principiu anonimizate și sunt disponibile numai persoanelor care au ca atribuții menținerea și îmbunătățirea siguranței aviației civile. Ne vom referi la aceste dispoziții mai detaliat în continuare.
B. Cu privire la prima întrebare
1. Interpretarea articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014
23. Instanța de trimitere nu este sigură de înțelesul sintagmei „nivel adecvat de confidențialitate pentru informațiile detaliate privind evenimentele” de la primul paragraf al articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014(20). Instanța de trimitere consideră că înțelesul exact al acestei sintagme este important pentru a stabili dacă ministrul a avut un temei pentru a nu prezenta cele două rapoarte pe care le identificase ca fiind relevante pentru cererea RTL privind „rapoartele referitoare la situația siguranței în spațiul aerian al Ucrainei înainte de 17 iulie 2014, inclusiv rapoartele din ECCAIRS”.
24. Înainte de a examina textul articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014, este util să se rezume fluxurile de informații care se referă la evenimente(21).
25. Angajații, contractanții și prestatorii de servicii ai organizațiilor definite la articolul 2 punctul 8 din Regulamentul nr. 376/2014 raportează, de obicei, evenimentele către organizația care îi angajează sau care le utilizează serviciile. Alternativ, aceștia pot raporta evenimentele direct unei autorități naționale competente sau Agenției. Rapoartele de eveniment elaborate pe baza informațiilor detaliate privind evenimentele se stochează în baze de date(22). Rapoartele se transferă în baza de date a autorității naționale competente a statului membru(23). Autoritățile responsabile de investigațiile privind siguranța și autoritățile aviației civile ale unui stat membru au acces la bazele de date naționale respective pentru a analiza rapoartele de eveniment, pentru a deduce concluzii din acestea și pentru a lua măsuri de promovare a siguranței aviației(24).
26. Statele membre și Agenția sunt cele care trebuie să pună la dispoziția autorităților competente din toate celelalte state membre, a Agenției și a Comisiei toate informațiile legate de siguranță, inclusiv rapoartele de eveniment, stocate în bazele lor de date de raportare, prin acces online deplin securizat la FEC(25). Rapoartele sunt analizate și orice acțiune subsecventă este pusă în aplicare la nivelul Uniunii(26).
27. În ceea ce privește analiza articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014, potrivit unei jurisprudențe constante, dispozițiile dreptului Uniunii care nu fac trimitere expresă la legislația statelor membre pentru a le stabili sensul și domeniul de aplicare primesc, în mod normal, o interpretare autonomă și uniformă. Această interpretare trebuie să țină seama de termenii și de contextul acestor dispoziții, precum și de obiectivul pe care îl urmărește reglementarea respectivă(27).
28. Primul paragraf al articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că statele membre, organizațiile și Agenția trebuie să garanteze un nivel adecvat de confidențialitate pentru informațiile detaliate privind evenimentele pe care acestea le primesc în temeiul articolelor 4, 5 și 10 din regulamentul respectiv.
29. Articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 376/2014 definește „eveniment” ca fiind „orice eveniment legat de siguranță care pune în pericol sau care, dacă nu este remediat sau abordat, ar putea pune în pericol o aeronavă, ocupanții acesteia sau orice altă persoană și include în special accidentele și incidentele grave”.
30. Regulamentul nr. 376/2014 nu definește termenul „detaliate”. Printre definițiile de dicționar ale termenului se numără „o informație sau un fapt despre ceva”, „o parte subordonată” sau „mici elemente care constituie un întreg”. Cuvântul „renseignements”, utilizat în versiunea în limba franceză, este adesea redat în limba engleză prin „details [detalii]” sau „information [informații]”. Versiunile în limbile spaniolă, cehă, germană și portugheză utilizează în mod similar cuvinte cu sensul de „informații”, „date” sau „detalii”. Este interesant faptul că versiunea în limba neerlandeză folosește cuvântul „bijzonderheden”, care transmite ideea de „particularități”, „specificități” sau „trăsături distinctive”, precum și de „detalii” sau „informații”. Aceasta se aseamănă cu textul versiunii în limba italiană, care se referă la „informazioni dettagliate” – „informații detaliate”. Această analiză textuală comparativă relevă faptul că „informații detaliate privind evenimentele” înseamnă toate informațiile privind evenimentele la care organizațiile relevante, statele membre sau Agenția au acces în temeiul articolelor 4, 5 sau 10 din Regulamentul nr. 376/2014.
31. Cuvântul „adecvat” din expresia „nivel adecvat de confidențialitate” din articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 nu este definit. Sensul său obișnuit, de „corespunzător sau potrivit în împrejurări”(28), necesită prin definiție o analiză contextuală.
32. Considerentul (33) al Regulamentului nr. 376/2014 prevede că „raportarea evenimentelor și utilizarea informațiilor aferente pentru îmbunătățirea siguranței depind de existența unei relații de încredere între raportor și entitatea responsabilă cu colectarea și evaluarea informațiilor. Aceasta presupune aplicarea strictă a regulilor de confidențialitate. Protecția informațiilor privind siguranța împotriva utilizării necorespunzătoare și acordarea accesului limitat la FEC exclusiv părților interesate care contribuie la îmbunătățirea siguranței aviației civile au scopul de a asigura disponibilitatea permanentă a informațiilor privind siguranța, astfel încât să se poată lua măsuri preventive adecvate și prompte și să se poată îmbunătăți siguranța aviației. În acest context, informațiile sensibile privind siguranța ar trebui protejate într‑o manieră corespunzătoare, iar colectarea lor ar trebui asigurată prin garantarea confidențialității și a protecției sursei și prin câștigarea încrederii personalului din aviația civilă în sistemele de raportare a evenimentelor. Ar trebui instituite măsuri adecvate care să asigure păstrarea confidențialității informațiilor colectate prin intermediul sistemelor de raportare a evenimentelor și pentru restricționarea accesului la FEC. Normele naționale privind liberul acces la informațiile de interes public ar trebui să țină cont de confidențialitatea necesară în cazul acestor informații. Informațiile colectate ar trebui protejate în mod corespunzător împotriva utilizării sau divulgării neautorizate. Ele ar trebui utilizate exclusiv în scopul menținerii sau îmbunătățirii siguranței aviației, și nu pentru atribuirea culpei sau a răspunderii”.
33. Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că „unicul obiectiv al raportării evenimentelor este prevenirea accidentelor și incidentelor, și nu stabilirea culpei sau a răspunderii”.
34. Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că organizațiile trebuie să desemneze una sau mai multe persoane care să gestioneze în mod independent colectarea, evaluarea, prelucrarea, analiza și stocarea informațiilor detaliate privind evenimentele raportate în temeiul articolelor 4 și 5. Articolul 13 alineatul (1) din acest regulament impune elaborarea unei proceduri pentru analizarea evenimentelor colectate, pentru a identifica pericolele la adresa siguranței asociate. Articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 376/2014 impune autorităților competente desemnate să instituie un mecanism care să efectueze în mod independent colectarea, evaluarea, prelucrarea, analizarea și stocarea informațiilor detaliate privind evenimentele raportate în temeiul articolelor 4 și 5.
35. Articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că entitățile cu atribuții de reglementare în domeniul siguranței aviației civile sau autoritățile responsabile de investigațiile privind siguranța din cadrul Uniunii au acces online deplin securizat la informațiile privind evenimentele cuprinse în FEC.
36. La o examinare a contextului rezultă că sintagma „nivel adecvat de confidențialitate” impune statelor membre să se asigure că informațiile detaliate privind evenimentele sunt puse numai la dispoziția persoanelor desemnate din cadrul organizațiilor, autorităților competente desemnate, entităților însărcinate cu reglementarea siguranței aviației civile și autorităților responsabile cu investigațiile privind siguranța, astfel cum prevede în mod expres Regulamentul nr. 376/2014, și numai în scopul menținerii sau îmbunătățirii siguranței aviației. Corolarul acestei afirmații este că articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 nu permite divulgarea, la cerere, a informațiilor detaliate privind evenimentele către un membru al publicului sau către o întreprindere din sectorul mijloacelor de comunicare în masă.
37. Pentru exhaustivitate, observăm că nu este credibil ca o întreprindere din sectorul mijloacelor de comunicare în masă precum RTL să poată, prin obținerea informațiilor relevante și comunicarea acestora către public, să contribuie în mod semnificativ la menținerea sau îmbunătățirea siguranței aviației. Acest lucru nu înseamnă că trebuie să se denigreze activitatea jurnalistică independentă și imparțială, care este de o importanță crucială pentru a scoate la iveală deficiențele instituțiilor și organismelor publice și private. Aceasta reflectă pur și simplu faptul că legiuitorul Uniunii a decis, în contextul sistemului cuprinzător de supraveghere din care face parte Regulamentul nr. 376/2014, că interesul public este cel mai bine servit prin faptul că informațiile relevante nu sunt divulgate în afara cercului de experți în domeniul aviației și al siguranței, a căror sarcină este de a analiza aceste informații și de a pune în aplicare orice acțiune subsecventă.
38. Cele două rapoarte de eveniment în discuție sunt stocate în baza de date națională relevantă și în FEC(29). Prin urmare, obligațiile privind confidențialitatea și utilizarea adecvată a informațiilor prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 376/2014 sunt, de asemenea, relevante.
39. Articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că informațiile conținute în FEC trebuie să rămână confidențiale. Utilizarea acestor informații este limitată la îndeplinirea obligațiilor legate de siguranță ale Comisiei, ale Agenției și ale autorităților competente ale statelor membre. Articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul nr. 376/2014 instituie o procedură în ceea ce privește solicitările de acces la informațiile din FEC pentru „părțile interesate”, care sunt definite în articolul 2 punctul 14 ca fiind cele care sunt în măsură să contribuie la îmbunătățirea siguranței aviației prin accesul la informațiile privind evenimentele pe care statele membre și le comunică reciproc și care sunt incluse în una dintre categoriile de părți interesate stabilite în anexa II la regulamentul menționat. Decizia de a disemina informații în temeiul articolului 11 se limitează la ceea ce este strict necesar pentru a servi scopului utilizării acestora(30). Părțile interesate pot utiliza informațiile primite numai în scopul specificat în formularul de cerere, care trebuie să fie compatibil cu obiectivul articolului 1 din Regulamentul nr. 376/2014. Acestea nu pot divulga informațiile astfel primite fără consimțământul scris al persoanei care le‑a furnizat(31). Articolul 11 din Regulamentul nr. 376/2014 stabilește modul în care trebuie să fie transmise și prelucrate solicitările de informații din FEC. Articolul 20 alineatul (1) din acest regulament prevede că articolele 10 și 11 din același regulamentul stabilesc norme mai stricte decât cele prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 pentru accesul la datele și informațiile cuprinse în FEC(32). Articolul 10 din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că informațiile stocate în FEC trebuie utilizate în conformitate cu articolul 15 din același regulament.
40. Din textul articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 376/2014 reiese clar că posibilitatea de a obține acces la rapoartele de eveniment stocate în FEC este limitată la cei care se prevalează cu succes de procedura prevăzută la articolul 10. Potrivit informațiilor din dosarul național, RTL este de acord că nu poate beneficia de procedura prevăzută la articolul 10, deoarece nu este o parte interesată în sensul articolului 2 punctul 14 din Regulamentul nr. 376/2014(33).
41. Părțile care au prezentat observații împărtășesc punctul de vedere potrivit căruia „informațiile detaliate privind evenimentele”, în sensul articolului 15 alineatul (1) din regulamentul menționat, nu pot fi divulgate, la cerere, unui membru al publicului sau unei întreprinderi din sectorul mijloacelor de comunicare în masă. Argumentele prezentate de RTL în fața primei instanțe și a instanței de trimitere, astfel cum au fost rezumate în decizia de trimitere, nu repun în discuție această poziție.
42. În primul rând, RTL se întemeiază pe faptul că, potrivit considerentului (33) al Regulamentului nr. 376/2014, „informațiile sensibile privind siguranța ar trebui protejate într‑o manieră corespunzătoare”, pentru a susține că există o categorie de informații privind siguranța care, deși intră în sfera de aplicare a raportării obligatorii sau voluntare a evenimentelor în contextul acestui regulament, nu sunt sensibile și, prin urmare, pot fi divulgate.
43. În lipsa oricăror indicații în dispozitivul Regulamentului nr. 376/2014 care să susțină acest argument, nu suntem convinși că referirea la „informații sensibile privind siguranța” din considerentul (33) al acestui regulament limitează domeniul de protecție pe care articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 îl extinde la informațiile detaliate privind evenimentele(34).
44. În al doilea rând, pentru a susține că are dreptul de a obține informații detaliate privind evenimentele cărora li se asigură anonimatul, RTL se întemeiază pe dispozițiile din Regulamentul nr. 376/2014 care se referă la protecția datelor cu caracter personal ale persoanelor ce raportează evenimente sau care sunt menționate în contextul unor evenimente(35). Lucrurile nu stau însă astfel. Asigurarea anonimatului evenimentelor nu exclude în mod necesar identificarea persoanelor care au fost implicate în acestea sau care le‑au raportat. Interpretarea propusă de RTL ar submina efectul util al Regulamentului nr. 376/2014.
45. În plus, este probabil ca evenimentele să fie raportate de către cei care ar fi putut purta o anumită responsabilitate pentru acestea sau care au fost implicați în vreun fel atunci când s‑au produs. Regulamentul nr. 376/2014 acordă o importanță deosebită protecției datelor personale ale acestor persoane. Considerentul (33) explică faptul că o confidențialitate strictă este crucială pentru funcționarea eficientă a sistemului, deoarece acesta depinde „de existența unei relații de încredere între raportor și entitatea responsabilă cu colectarea și evaluarea informațiilor”. Considerentele (34)-(45) ale acestuia explică importanța instituirii unei „culturi juste”, în care persoanele sunt încurajate să raporteze faptele, fiind protejate împotriva consecințelor negative ale unei raportări, fără a aduce atingere aplicării dreptului penal național și bunei administrări a justiției. Considerentul (35) enunță faptul că ar trebui să se păstreze anonimatul în cazul rapoartelor de eveniment(36) și că informațiile detaliate referitoare la identitatea raportorului și a persoanelor menționate în aceste rapoarte nu ar trebui introduse în bazele de date. Articolul 15 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că statele membre, organizațiile și Agenția trebuie să prelucreze date cu caracter personal numai în măsura în care acest lucru este necesar în scopul acestui regulament. Articolul 16 din același regulament prevede norme detaliate pentru protecția sursei de informare(37).
46. Concluzionăm din cele de mai sus că datele cu caracter personal trebuie stocate în bazele de date care conțin informații detaliate despre evenimente doar în împrejurări excepționale. În plus, din dispozițiile și obiectivele Regulamentului nr. 376/2014 nu se poate deduce că informațiile detaliate privind evenimentele pot fi divulgate, la cerere, unui membru al publicului sau unei întreprinderi din sectorul mijloacelor de comunicare în masă, atunci când li s‑a asigurat anonimatul.
47. În al treilea rând, RTL se întemeiază pe articolul 13 alineatul (12) din Regulamentul nr. 376/2014, potrivit căruia „statele membre pot publica, de asemenea, rapoarte de eveniment, cu asigurarea anonimatului, precum și rezultatele analizelor de risc”, pentru a susține că ministrul îi poate furniza informațiile pe care le‑a solicitat. După cum subliniază toate părțile care au prezentat observații, textul acestei dispoziții conferă în mod clar statelor membre o marjă de apreciere în ceea ce privește publicarea anumitor informații cărora li s‑a asigurat anonimatul(38). Aceasta nu stabilește însă un regim de acces prin care un membru al publicului sau o întreprindere din sectorul mijloacelor de comunicare în masă să poată solicita și să obțină informații detaliate despre evenimente cărora li s‑a asigurat anonimatul. Interpretarea pe care RTL o dă acestei dispoziții este, încă o dată, nu doar contrară textului Regulamentului nr. 376/2014, dar subminează și efectul util al acestuia.
2. Articolul 11 din cartă și articolul 10 din CEDO
48. În a doua parte a primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 11 din cartă și articolul 10 din CEDO, în special în măsura în care aceste dispoziții se referă la dreptul de a primi informații, afectează interpretarea articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014(39). Părțile care au prezentat observații consideră că această abordare pune în discuție validitatea acestui regulament.
49. În Explicațiile cu privire la Carta drepturilor fundamentale(40) se precizează că articolul 11 din cartă corespunde articolului 10 din CEDO. În conformitate cu articolul 52 alineatul (3) din cartă, înțelesul și întinderea drepturilor garantate de articolul 11 din cartă sunt aceleași cu cele garantate de CEDO, astfel cum sunt interpretate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea EDO”)(41). În timp ce articolul 6 alineatul (3) din TUE confirmă faptul că drepturile fundamentale consacrate în CEDO sunt principii generale de drept al Uniunii, Uniunea Europeană nu a aderat la CEDO și, prin urmare, nu a încorporat în mod oficial această convenție în ordinea sa juridică. Curtea a subliniat că articolul 52 alineatul (3) din cartă nu aduce atingere autonomiei dreptului Uniunii și a Curții de Justiție a Uniunii Europene. Așadar, revine Curții obligația de a se asigura că interpretarea pe care o dă articolului 11 din cartă nu încalcă nivelul de protecție pe care îl garantează articolul 10 din CEDO, astfel cum a fost interpretat de Curtea EDO(42).
50. Este evident, și toate părțile care au prezentat observații sunt de acord cu aceasta, că articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 limitează dreptul unei întreprinderi din sectorul mijloacelor de comunicare în masă precum RTL de a primi și, prin urmare, de a comunica anumite informații(43).
51. În conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă(44), orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Conform principiului proporționalității, restrângerile trebuie să fie necesare și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți(45).
52. Regulamentul nr. 376/2014 și legislația națională relevantă stabilesc restrângerea în cauză cu suficientă claritate și previzibilitate(46). Cerința ca o astfel de restrângere să fie prevăzută de lege este, așadar, îndeplinită.
53. În ceea ce privește respectarea substanței libertății de a primi și de a comunica informații, Regulamentul nr. 376/2014 nu restrânge în niciun fel dreptul întreprinderilor din sectorul mijloacelor de comunicare în masă de a obține din alte surse informații despre siguranța aviației și despre cunoștințele deținute de guvernul neerlandez în această privință și de a divulga aceste informații după cum consideră necesar. În plus, articolul 13 alineatul (11) din regulamentul menționat obligă statele membre să publice cel puțin o dată pe an o analiză a siguranței pentru a informa publicul cu privire la nivelul de siguranță în aviația civilă. Prin urmare, rezultă că măsura contestată respectă substanța drepturilor și libertăților invocate de RTL.
54. În ceea ce privește justificarea restrângerii divulgării de informații și dacă aceasta este necesară pentru atingerea unui scop legitim, articolul 10 paragraful 2 din CEDO se referă în mod specific la faptul că exercitarea dreptului la libertatea de exprimare poate fi supusă unor restricții necesare în interesul siguranței publice(47). După cum se observă la punctele 15-19 din prezentele concluzii, chestiunea siguranței publice a fost analizată cu atenție în procesul legislativ care a dus la abrogarea Directivei 2003/42, iar această analiză a influențat în mod semnificativ regimul de confidențialitate stabilit prin Regulamentul nr. 376/2014. Nu avem nicio îndoială că normele care interzic divulgarea rapoartelor de eveniment sunt necesare. Comunicarea rapoartelor de eveniment, la cerere, către un membru al publicului sau către o întreprindere din sectorul mijloacelor de comunicare în masă ar avea un impact negativ asupra impulsului de a raporta evenimente, reducând atât numărul de rapoarte, cât și calitatea și caracterul complet al informațiilor astfel raportate, subminând astfel într‑o măsură inacceptabilă funcționarea eficientă a sistemului de management al siguranței aviației din Uniunea Europeană.
55. Având în vedere cele ce precedă, este clar că restrângerile privind divulgarea informațiilor în litigiu în speță sunt necesare pentru funcționarea eficientă a sistemului de management al siguranței aviației în Uniunea Europeană și constituie o restrângere necesară și proporțională a drepturilor întreprinderilor din sectorul mijloacelor de comunicare în masă(48). Articolul 11 din cartă nu are nicio incidență asupra interpretării articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 pe care o propunem. De asemenea, nu are niciun impact asupra validității acestei dispoziții. Toate părțile care au prezentat observații sunt de acord asupra acestui aspect.
3. Articolul 42 din cartă
56. Înainte de ședință, Curtea a solicitat părților care au prezentat observații să abordeze relația dintre articolele 11 și 42 din cartă, în special: (i) întinderea drepturilor consacrate de aceste dispoziții în lumina articolului 52 alineatul (3) din cartă și a jurisprudenței Curții EDO privind articolul 10 din CEDO, precum și (ii) implicațiile coexistenței articolelor 11 și 42 din cartă pentru interpretarea Regulamentului nr. 376/2014. Potrivit părților care au răspuns la întrebările adresate de Curte în cursul ședinței, acest aspect este relevant, întrucât cererea de informații formulată de RTL se referă la rapoarte stocate în baza de date națională în discuție, precum și în FEC(49), la care entitățile din Uniune însărcinate cu reglementarea siguranței aviației civile sau orice autoritate însărcinată cu investigațiile privind siguranța au acces online deplin securizat.
57. Articolul 42 din cartă prevede dreptul de acces la documentele instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii(50). Dreptul de acces public la documentele Uniunii consacrat în această dispoziție(51) este o manifestare specifică a dreptului de acces la informații prevăzut în articolul 11 din cartă. Potrivit Explicațiilor cu privire la Carta drepturilor fundamentale, dreptul garantat la articolul 42 din cartă a fost preluat din articolul 255 CE, în prezent articolul 15 alineatul (3) TFUE(52). Acesta din urmă se referă la dreptul de acces la documentele instituțiilor, organelor și agențiilor Uniunii „indiferent de suportul pe care se află aceste documente”. Articolul citat prevede că normele adoptate de Parlamentul European și de Consiliu sunt cele care stabilesc principiile generale și limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementează exercitarea acestui drept. Regulamentul nr. 1049/2001, adoptat în temeiul articolului 255 alineatul (2) CE, și Regulamentul nr. 376/2014 conțin aceste principii generale și aceste limite.
58. Articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într‑un stat membru are drept de acces la documentele instituțiilor, sub rezerva principiilor, condițiilor și limitelor definite de acest regulament. Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulamentul menționat cuprinde o excepție prin care instituțiile trebuie să refuze accesul la un document în cazul în care divulgarea ar putea aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește securitatea publică. Limitările privind divulgarea prevăzute în Regulamentul nr. 376/2014 pot fi considerate manifestări specifice ale excepției de siguranță publică(53).
59. Articolul 20 din Regulamentul nr. 376/2014 prevede că Regulamentul nr. 1049/2001 nu se aplică articolelor 10 și 11 din Regulamentul nr. 376/2014, care stabilesc norme mai stricte privind accesul la datele și informațiile conținute în FEC. Alineatul (1) al doilea paragraf al articolului 10 din Regulamentul nr. 376/2014, intitulat „Diseminarea informațiilor stocate în [FEC]”, prevede că informațiile privind evenimentele conținute în FEC sunt utilizate în conformitate printre altele cu articolul 15 din acest regulament. Prin urmare, articolul 15 din Regulamentul nr. 376/2014 constituie un caz specific de excepție de interes public de la dreptul general de acces la documentele Uniunii prevăzut la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001(54).
60. Articolul 52 alineatul (1) din cartă este relevant pentru limitările privind exercitarea tuturor drepturilor și libertăților pe care aceasta le recunoaște, inclusiv pentru limitarea prevăzută la articolul 15 din Regulamentul nr. 376/2014, în măsura în care se aplică accesului la documente în cadrul FEC. Considerentele prezentate și concluzia reținută la punctele 51-55 din prezentele concluzii sunt pertinente, mutatis mutandis, în contextul articolului 42 din cartă. Părțile care au răspuns, în cadrul ședinței, la întrebarea scrisă relevantă împărtășesc această opinie.
C. Cu privire la a doua întrebare
61. Articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014 impune statelor membre și organizațiilor obligația de a garanta un nivel adecvat de confidențialitate pentru informațiile detaliate privind evenimentele, în conformitate cu dreptul lor intern(55).
62. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere dorește în esență să se stabilească dacă o reglementare națională care prevede că nicio informație primită cu privire la evenimentele raportate nu poate fi divulgată este compatibilă cu articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014.
63. În prezentul context, „divulgare” se referă la dezvăluirea către publicul larg.
64. Din analiza propusă pentru prima întrebare rezultă că o reglementare națională care prevede că nicio informație din evenimente raportate primită nu poate fi divulgată publicului este compatibilă cu articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 376/2014.
D. Cu privire la a treia și la a patra întrebare
65. Având în vedere răspunsurile propuse la prima și la a doua întrebare, nu este necesar să se răspundă la a treia și la a patra întrebare. După cum au subliniat părțile care au prezentat observații relevante, aceste întrebări necesită răspunsuri numai dacă răspunsul la a doua întrebare este negativ.
66. Din motive de claritate, adăugăm că rezultă din răspunsul la prima și la a doua întrebare că, în măsura în care informațiile primite de statele membre, de organizații și de Agenție în temeiul articolelor 4, 5 și 10 din Regulamentul nr. 376/2014 sunt cuprinse în alte documente guvernamentale, articolul 15 alineatul (1) din regulament se opune comunicării acestor informații, la cerere, unui membru al publicului sau unei întreprinderi din sectorul mijloacelor de comunicare în masă(56).
V. Concluzie
67. În lumina tuturor acestor considerații, propunem Curții să răspundă la prima și la cea de a doua întrebare adresate de Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) după cum urmează:
Articolul 15 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 376/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 3 aprilie 2014 privind raportarea, analiza și acțiunile subsecvente cu privire la evenimentele de aviație civilă, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 996/2010 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2003/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului, și a Regulamentelor (CE) nr. 1321/2007 și (CE) nr. 1330/2007 ale Comisiei, în special sintagmele „informații detaliate privind evenimentele” și „un nivel adecvat de confidențialitate”, citite în lumina articolelor 11 și 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și a articolului 10 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale,
trebuie interpretat în sensul că
(1) toate informațiile primite în temeiul articolelor 4, 5 și 10 din Regulamentul nr. 376/2014 sunt confidențiale, astfel încât niciuna dintre acestea nu poate fi divulgată, la cerere, unui membru al publicului sau unei întreprinderi din sectorul mijloacelor de comunicare în masă; și
(2) nu se opune unei reglementări naționale în acest sens.