SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA,
predstavljeni 15. junija 2023(1)
Zadeva C‑451/22
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV
ob udeležbi
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska))
„Predhodno odločanje – Civilno letalstvo – Uredba (EU) št. 376/2014 – Člen 15(1) – Ustrezna zaupnost glede podrobnosti o dogodkih – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člena 11 in 42 – Evropska konvencija o človekovih pravicah – Člen 10 – Svoboda sprejemanja obvestil – Omejitve – Javna varnost“
I. Uvod
1. Dne 17. julija 2014 je 298 ljudi izgubilo življenje, ko je letalo na letu Malaysia Airlines št. MH17, redni potniški let iz Amsterdama (Nizozemska) v Kuala Lumpur (Malezija), strmoglavilo v bližini vasi Hrabove na vzhodu Ukrajine.(2) RTL Nederland BV in RTL Nieuws BV (v nadaljevanju: RTL), dve nizozemski medijski družbi, sta od nizozemske vlade zahtevali informacije o tem, kaj je nizozemska vlada vedela o varnosti ukrajinskega zračnega prostora pred nesrečo. Minister van Infrastructuur en Waterstaat (minister za infrastrukturo in upravljanje voda, v nadaljevanju: minister) je odločil, da nacionalna zakonodaja in Uredba št. 376/2014(3) prepovedujeta razkritje takih informacij. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz postopka, v katerem RTL izpodbija navedeno odločbo.
II. Pravni okvir
A. Pravo Evropske unije
2. Člen 15(1) Uredbe št. 376/2014 z naslovom „Zaupnost in ustrezna uporaba informacij“ določa:
„1. Države članice in organizacije, v skladu s svojim nacionalnim pravom, ter [Evropska agencija za varnost v letalstvu, v nadaljevanju: Agencija] sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo ustrezno zaupnost glede podrobnosti o dogodkih, ki jih prejmejo v skladu s členi 4, 5 in 10.
Vse države članice, vse organizacije s sedežem v državi članici ali Agencija obdelujejo osebne podatke samo v obsegu, ki je potreben za namen te uredbe, in brez poseganja v nacionalne pravne akte za izvajanje [Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 13, zvezek 15, str. 355)].
2. Brez poseganja v določbe v zvezi z zaščito informacij o varnosti iz členov 12, 14 in 15 [Uredbe (EU) št. 996/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o preiskavah in preprečevanju nesreč in incidentov v civilnem letalstvu ter razveljavitvi Direktive 94/56/ES (UL 2010, L 295, str. 35)] se informacije iz poročil o dogodkih uporabljajo le za namen, za katerega so bile zbrane.
Države članice, Agencija in organizacije informacij o dogodkih ne dajo na razpolago oziroma jih ne uporabljajo:
(a) za pripisovanje krivde ali odgovornosti, ali
(b) za kateri koli drug namen, razen za ohranjanje ali izboljšanje varnosti v letalstvu.
3. Komisija, Agencija in pristojni organi držav članic pri izpolnjevanju svojih obveznosti iz člena 14 v zvezi z informacijami, ki jih vsebuje evropska centralna podatkovna baza:
(a) zagotovijo zaupnost informacij, in
(b) omejijo rabo informacij v okviru, ki je nujno potreben za izpolnjevanje njihovih obveznosti v zvezi z varnostjo brez pripisovanja krivde ali odgovornosti; v tem smislu se te informacije uporabijo zlasti za obvladovanje tveganj in analizo trendov na področju varnosti, na podlagi katerih se lahko sprejmejo varnostna priporočila ali ukrepi za obravnavo dejanskih ali možnih varnostnih pomanjkljivosti.
[…]“.
B. Nizozemsko pravo
3. Člen 2.1 Wet openbaarheid van bestuur (zakon o dostopu do informacij javnega značaja) določa:
„Upravni organ pri izvajanju svojih nalog brez poseganja v katero koli drugo zakonsko določbo zagotavlja informacije v skladu s tem zakonom, pri čemer upošteva splošni interes do prostega dostopa do informacij.“
4. Člen 3 zakon o dostopu do informacij javnega značaja določa:
„1. Vsakdo lahko naslovi zahtevo za pridobitev informacij iz dokumentov, ki se nanašajo na upravno zadevo, na upravni organ ali institucijo, oddelek ali družbo, ki deluje pod vodstvom upravnega organa.
2. Vložnik v zahtevi navede upravno zadevo ali dokument, ki se nanjo nanaša, o kateri želi informacije.
3. Vložniku pri vložitvi zahteve ni treba navesti interesa.
4. Če je zahteva oblikovana preveč splošno, upravni organ takoj, ko je mogoče, prosi vložnika, naj pojasni zahtevo, ter mu pri tem pomaga.
5. Zahteva za pridobitev informacij se odobri na podlagi določb členov 10 in 11.“
5. Člen 1.1 Wet luchtvaart (zakon o zračnem prometu) določa:
„V tem zakonu in določbah, ki temeljijo na njem, se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
‚dogodek‘ je operativna motnja, okvara, napaka ali druga nepravilnost, ki vpliva ali bi lahko vplivala na varnost leta in ki ni nesreča ali resni incident, kot sta opredeljena v členu 3, točki (a) in (k), Direktive Sveta 94/56/ES z dne 21. novembra 1994 o določitvi temeljnih načel za vodenje preiskav nesreč in incidentov v civilnem letalstvu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 224).
[…]“.
6. Prvi odstavek člena 7.1 zakona o zračnem prometu določa, da je treba dogodke prijaviti ministru za infrastrukturo in okolje.
7. Člen 7.2 zakona o zračnem prometu določa:
„1. Podatki, pridobljeni iz uradnega obvestila iz člena 7.1(1) ali pridobljeni od države članice Evropske unije v odziv na podobno uradno obvestilo v navedeni državi članici, niso javni.
2. Dostop do podatkov iz prvega odstavka ima vsak organ z regulativnimi pristojnostmi na področju varnosti v civilnem letalstvu ali s preiskovalnimi pristojnostmi glede nesreč in incidentov, ki se zgodijo v Evropski skupnosti.
3. Pri vnosu obvestila se imena in naslovi posameznikov ne vnesejo.“
III. Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
8. RTL je 10. januarja 2018 od nizozemske vlade zahtevala dostop do dokumentov, ki se nanašajo na nesrečo leta MH17, in sicer na podlagi zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Med zahtevanimi dokumenti so bila „vsa poročila ECCAIRS o Ukrajini iz leta 2014“.(4)
9. Minister je našel dve upoštevni poročili, vendar je odločil, da jih ne more razkriti: (i) ker RTL ni ena od zainteresiranih strani, na katere se nanaša člen 10(2) Uredbe št. 376/2014, ki se nanaša na osebe in organizacije, ki so dejavne na področju letalstva in so navedene v Prilogi II k navedeni uredbi; ter (ii) ker člen 7.2 zakona o zračnem prometu prepoveduje njihovo razkritje.(5)
10. RTL se je na odločbo ministra pritožila. V dopisu z dne 31. decembra 2018 je obvestila Rechtbank Midden-Nederland (okrožno sodišče Osrednje Nizozemske), da v imenu postopkovne učinkovitosti svojo pritožbo omejuje na vse dokumente, ki se nanašajo na poročila o varnostnih razmerah v zračnem prostoru nad Ukrajino pred 17. julijem 2014, vključno s poročili ECCAIRS.(6)
11. Rechtbank (okrožno sodišče) je pritožbo RTL zavrnilo.(7) Člen 7.2 zakona o zračnem prometu, ki naj bi odražal obveznost zagotavljanja zaupnosti iz člena 15(1) Uredbe št. 376/2014, naj bi preprečeval razkritje poročil ECCAIRS. RTL naj se ne bi mogla sklicevati na člen 10 Uredbe št. 376/2014, saj ta izčrpno določa, kako in komu se informacije lahko zagotovijo. RTL naj bi priznala, da ni zainteresirana stran v smislu navedene določbe. Prav tako naj se ne bi mogla sklicevati na člen 13(12) Uredbe št. 376/2014, saj ta ne vsebuje postopka za razkritje anonimiziranih informacij na podlagi zahtevka. RTL naj se tudi ne bi mogla sklicevati na pravico do sprejemanja obvestil iz člena 10 Evropske konvencije o človekovih pravicah, ki je bila podpisana v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), saj te omejitve določa zakon in ne obstajajo izjemne okoliščine v smislu upoštevne sodne prakse, iz katerih bi izhajalo, da so navedene omejitve morda nezakonite. Če bi bilo mogoče šteti, da zahtevek RTL vključuje dokumente, ki se nanašajo na poročila ECCAIRS, naj bi isti pomisleki preprečevali njihovo razkritje.
12. Čeprav je minister Rechtbank (okrožno sodišče) predložil obe poročili, ki ju je opredelil kot upoštevni, se je to sodišče odločilo, da ne bi bilo primerno, če bi jih prebralo. Prav tako je ugotovilo, da ne bi bilo primerno odobriti zahteve RTL, naj se vsebinsko opredeli do vprašanja, ali se je nizozemska vlada dovolj hitro odzvala na kakršna koli opozorila o varnosti ukrajinskega zračnega prostora.
13. RTL se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila pri Raad van State (državni svet, Nizozemska). To sodišče je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo naslednja vprašanja:
„1. Kaj je treba razumeti s podrobnostmi o ,dogodkih‘ in ,ustrezno zaupnostjo‘ v smislu člena 15(1) Uredbe št. 376/2014 ob upoštevanju pravice do svobode izražanja in obveščanja iz člena 11 Listine [Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)] in člena 10 EKČP?
2. Ali je treba člen 15(1) Uredbe št. 376/2014 ob upoštevanju pravice do svobode izražanja in obveščanja iz člena 11 Listine in člena 10 EKČP razlagati tako, da je združljiv z nacionalnim predpisom, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katerim ni dovoljeno razkriti nobenega podatka, prejetega v zvezi z dogodki, o katerih se poroča?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen: ali sme pristojni nacionalni organ uporabiti splošno nacionalno ureditev o razkritju, na podlagi katere se informacije ne posredujejo, če njihovo posredovanje ne odtehta interesov glede, na primer, odnosov z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami, pregledovanja, kontrole in nadzora s strani upravnih organov, spoštovanja zasebnosti in preprečevanja nesorazmerne koristi oziroma neugodnega položaja za fizične in pravne osebe?
4. Ali je, kadar se uporabi splošna nacionalna ureditev o razkritju, pomembno, ali gre za informacije iz nacionalne podatkovne baze ali za informacije iz poročil ali o poročilih, ki so navedene v drugih dokumentih, na primer dokumentih o politiki?“
14. Pisna stališča so predložili nizozemska vlada, Svet Evropske unije in Evropska komisija. Na obravnavi 30. marca 2023 so navedene stranke ustno predstavile svoja stališča in odgovorile na pisna in ustna vprašanja Sodišča.
IV. Analiza
A. Razveljavitev Direktive 2003/42/ES in uveljavitev Uredbe št. 376/2014
15. Leta 2011 je Komisija objavila sporočilo o vzpostavitvi sistema upravljanja letalske varnosti za Evropo.(8) Ob predvidenem povečanju števila letov je ugotovila, da bo brez konkretnih ukrepov, med drugim brez ugotavljanja varnostnih groženj, izmenjave varnostnih informacij in proaktivnega preiskovanja incidentov, težko ohranjati nizko stopnjo nesreč v Evropski uniji.
16. Ne glede na sprejetje Direktive 2003/42(9) je Komisija ugotovila pomembno šibkost pri poročanju o dogodkih, povezanih z varnostjo, vključno s tistimi, ki so posledica nepopolnih podatkov in informacij slabe kakovosti. Za obravnavo teh pomislekov je bilo treba vzpostaviti kulturo odprtega poročanja in vzpostaviti okolje, v katerem posamezniki čutijo, da lahko poročajo o varnostnih dogodkih brez strahu pred povračilnimi ukrepi, kar je bilo opisano kot „kultura pravičnosti“.(10)
17. Medtem ko je Komisija revidirala Direktivo 2003/42, so države članice sporočile svoje stališče, da je učinkovito poročanje o dogodkih ključnega pomena za vzpostavitev varnostnega sistema, ki temelji na dokazih. Obžalovale so, da sporočene informacije niso zaupne ter nizko stopnjo zaščite pred pravosodnimi organi. Predlagale so revidiranje določb o varstvu informacij, da se vzpostavi okolje, v katerem se ne bo pripisovala krivda ter se bo posameznike spodbujalo k poročanju o pomanjkljivostih in napakah v zvezi z varnostjo.(11)
18. Evropski ekonomsko-socialni odbor se je v svojem mnenju o predlogu Uredbe št. 376/2014(12) strinjal, da bi sistem poročanja o dogodkih lahko učinkovito deloval le, če bi bil izveden v okviru „kulture pravičnosti“ in bi zaposlene ščitil pred kakršnimi koli postopki, ki bi jih zoper njih uvedel njihov delodajalec, ter jih ščitil tudi pred kakršnimi koli škodljivimi posledicami ali pravnimi postopki, ki bi bili posledica nenamernih napak. Primerno bi bilo, da države članice objavljajo informacije združeno in v obliki letnih poročil o splošni varnosti v letalstvu, da se prepreči širjenje neutemeljenega strahu in negativnih odzivov v javnosti.
19. Navedeni pomisleki so bili poleg ostalih podlaga za razveljavitev Direktive 2003/42. Jasno je, da so vse zadevne strani menile, da je zaupnost informacij ključna za učinkovito delovanje sistema upravljanja letalske varnosti. Brez poseganja v mojo presojo zadevnih določb Uredbe št. 376/2014 se s tem stališčem strinjam. Obstajajo številne okoliščine, v katerih je preglednost v javnem interesu, ker se z njo povečujeta zakonitost in učinkovitost ter zagotavlja uveljavljanje odgovornosti oseb in organizacij za njihova dejanja; hkrati pa obstajajo tudi okoliščine, kjer to ni najpomembnejši vidik. Poročanje o dogodkih v civilnem letalstvu očitno spada v drugo kategorijo.
20. Uredba št. 376/2014 določa pravila za zagotavljanje poročanja o informacijah v zvezi z varnostjo na področju civilnega letalstva, za zagotavljanje njihovega zbiranja, shranjevanja, varstva in izmenjave med strokovnjaki s področja letalstva ter analize, po potrebi pa tudi za zagotavljanje, da se varnostni ukrepi sprejmejo pravočasno na podlagi analize navedenih informacij.(13) Uredba se nanaša na vse dogodke v zvezi z zrakoplovom, registriranim v državi članici ali ki ga upravlja podjetje s sedežem v državi članici, tudi če se zgodijo zunaj ozemlja države članice.(14)
21. Uredba št. 376/2014 zahteva obvezno poročanje o dogodkih, ki lahko pomenijo veliko tveganje za varnost v letalstvu, ter prostovoljno poročanje o dogodkih, ki ne spadajo na področje zahteve glede obveznega poročanja.(15) Pristojni organi držav članic imajo dostop do svoje nacionalne podatkovne baze, ki vsebuje navedena poročila.(16) Komisija upravlja ECR, v kateri se shranjujejo vsa poročila o dogodkih, zbrana v Evropski uniji, do njih pa imajo dostop pristojni organi držav članic, Agencija(17) in Komisija.(18) Sporočene informacije je treba spremljati na nacionalni ravni, tako da se jih analizira, da bi se opredelili tveganja za varnost in ustrezni ukrepi za izboljšanje varnosti v letalstvu, če je to potrebno, ter da bi se zagotovilo, da se bodo taki ukrepi izvedli in da se bo spremljala njihova učinkovitost. Agencija mora biti o tem obveščena. Obstaja tudi sistem spremljanja na ravni Unije.(19)
22. Uredba št. 376/2014 vsebuje več določb, ki se nanašajo na zaupnost in ustrezno uporabo informacij, varstvo virov informacij, dostop do dokumentov in varstvo osebnih podatkov. Informacije so na splošno anonimizirane, kolikor je le mogoče, na voljo pa so le osebam, katerih naloga je ohranjanje in izboljševanje varnosti v civilnem letalstvu. Navedene določbe bom podrobneje obravnaval v nadaljevanju.
B. Prvo vprašanje
1. Razlaga člena 15(1) Uredbe št. 376/2014
23. Predložitveno sodišče sprašuje, kaj pomeni „ustrezna zaupnost glede podrobnosti o dogodkih“ v prvem pododstavku člena 15(1) Uredbe št. 376/2014.(20) Meni, da je natančen pomen navedene fraze pomemben, da se ugotovi, ali se je minister pravilno odločil, ko ni dovolil razkritja dveh poročil, ki jih je opredelil kot upoštevni v okviru zahtevka RTL, ki se je nanašal na „poročila o varnostnih razmerah v zračnem prostoru nad Ukrajino pred 17. julijem 2014, vključno s poročili ECCAIRS“.
24. Pred obravnavo besedila člena 15(1) Uredbe št. 376/2014 je koristno povzeti tok informacij, ki se nanašajo na dogodke.(21)
25. Zaposleni v organizacijah iz člena 2, točka 8, Uredbe št. 376/2014, pogodbeni sodelavci takih organizacij in njihovi ponudniki storitev običajno o dogodkih poročajo organizaciji, ki jih zaposluje ali uporablja njihove storitve. O dogodkih pa lahko poročajo tudi neposredno nacionalnemu pristojnemu organu ali Agenciji. Poročila o dogodkih, ki so sestavljena na podlagi zbranih podrobnosti o dogodkih, se shranjujejo v podatkovnih bazah.(22) Poročila se prenesejo v podatkovno bazo nacionalnega pristojnega organa države članice.(23) Organi za preiskave v zvezi z varnostjo in organi za civilno letalstvo države članice imajo dostop do svojih nacionalnih podatkovnih baz, da lahko analizirajo poročila o dogodkih, pripravijo sklepe na njihovi podlagi in izvajajo ukrepe za spodbujanje varnosti v letalstvu.(24)
26. Države članice in Agencija morajo zagotoviti, da so vse informacije v zvezi z varnostjo, ki so shranjene v njihovih bazah za poročanje, vključno s poročili o dogodkih, na voljo pristojnim organom vseh drugih držav članic, Agenciji in Komisiji, tako da jim prek evropske centralne podatkovne baze omogočijo varen in neomejen spletni dostop.(25) Poročila se analizirajo, morebitno nadaljnje ukrepanje pa se izvaja na ravni EU.(26)
27. V zvezi z analizo člena 15(1) Uredbe št. 376/2014 je treba ugotoviti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba določbe prava Unije, ki za opredelitev njihovega smisla in obsega ne napotujejo na pravo držav članic, običajno v celotni Uniji razlagati avtonomno in enotno. Pri taki razlagi je treba upoštevati besedilo in okvir navedenih določb ter cilj zadevne zakonodaje.(27)
28. Prvi pododstavek člena 15(1) Uredbe št. 376/2014 določa, da morajo države članice, organizacije in Agencija zagotoviti ustrezno zaupnost glede podrobnosti o dogodkih, ki jih prejmejo v skladu s členi 4, 5 in 10 navedene uredbe.
29. V členu 2, točka 7, Uredbe št. 376/2014 je pojem „dogodek“ opredeljen kot „kateri koli dogodek v zvezi z varnostjo, ki ogroža ali ki bi lahko, če se ne odpravi ali če ni obravnavan, ogrozil zrakoplov, osebe v njem ali katero koli drugo osebo in ki zlasti vključuje nesrečo ali resni incident“.
30. V Uredbi št. 376/2014 ni opredeljen pojem „podrobnosti“ (details). Slovarske opredelitve navedenega pojma vključujejo naslednje: „informacija ali dejstvo o nečem“, „podrejen del“ ali „manjši elementi, ki sestavljajo celoto“. Izraz „renseignements“, uporabljen v francoski različici besedila, se v angleščino pogosto prevaja kot „details“ (podrobnosti) ali „information“ (informacija). Tudi v španski, češki, nemški in portugalski jezikovni različici so podobno uporabljene besede, ki pomenijo „informacijo“, „podatke“ ali „podrobnosti“. Zanimivo je, da je v nizozemski jezikovni različici uporabljen izraz „bijzonderheden“, ki se nanaša na „detajle“, „specifičnost“ ali „posebne značilnosti“, pa tudi na „podrobnosti“ ali „informacije“. Podobno je v italijanski jezikovni različici, ki se nanaša na „informazioni dettagliate“, to je „podrobne informacije“. Iz te primerjalne analize besedila izhaja, da pojem „podrobnosti o dogodkih“ pomeni vse informacije o dogodkih, do katerih imajo dostop zadevne organizacije, države članice ali Agencija na podlagi člena 4, 5 ali 10 Uredbe št. 376/2014.
31. Izraz „ustrezno“ v frazi „ustrezna zaupnost“ v členu 15(1) Uredbe št. 376/2014 ni opredeljen. Njegov običajen pomen „primeren glede na okoliščine“(28) že sam po sebi zahteva analizo sobesedila.
32. V uvodni izjavi 33 Uredbe št. 376/2014 je navedeno, da sta „[p]oročanje o dogodkih in uporaba informacij o dogodkih za izboljšanje varnosti […] odvisna od odnosa zaupanja med poročevalcem in subjektom, ki je odgovoren za zbiranje in oceno informacij. Pri tem je treba strogo uporabljati pravila o zaupnosti. Namen varovanja informacij v zvezi z varnostjo pred neustrezno uporabo in omejitev dostopa do [ECR], ki velja izključno za zainteresirane strani, ki sodelujejo pri izboljšanju varnosti v civilnem letalstvu, je zagotoviti stalno razpoložljivost informacij v zvezi z varnostjo, da je mogoče sprejeti primerne in pravočasne preventivne ukrepe ter izboljšati varnost v letalstvu. V tem smislu bi bilo treba občutljive informacije v zvezi z varnostjo ustrezno zaščititi in za njihovo zbiranje poskrbeti tako, da se v sistemih poročanja o dogodkih zagotovi njihova zaupnost, zaščiti njihov vir in zagotovi zaupanje osebja v civilnem letalstvu. Sprejeti bi bilo treba ustrezne ukrepe za zagotovitev, da so informacije, zbrane v sistem poročanja o dogodkih, zaupne in za omejitev dostopa do [ECR]. Nacionalna pravila o svobodi obveščanja bi morala upoštevati potrebno zaupnost teh informacij. Zbrane informacije bi bilo treba ustrezno zaščititi pred nepooblaščeno uporabo ali razkritjem. Uporabljati bi jih bilo treba izključno za ohranjanje ali izboljšanje varnosti v letalstvu in ne za pripisovanje krivde ali odgovornosti.“
33. Člen 1(2) Uredbe št. 376/2014 določa, da je „[e]dini namen poročanja o dogodkih […] preprečevanje nesreč in incidentov, ne pa pripisovanje krivde ali odgovornosti.“
34. Člen 6(1) Uredbe št. 376/2014 določa, da morajo organizacije imenovati eno ali več oseb za zbiranje, vrednotenje, obdelovanje, analizo in shranjevanje podrobnosti o dogodkih, o katerih se poroča na podlagi členov 4 in 5 navedene uredbe. Člen 13(1) navedene uredbe zahteva razvoj postopka analize zbranih dogodkov, da se opredelijo tveganja za varnost, povezana z njimi. Člen 6(3) Uredbe št. 376/2014 določa, da morajo opredeljeni pristojni organi vzpostaviti mehanizem za neodvisno zbiranje, vrednotenje, obdelavo, analizo in shranjevanje podrobnosti o dogodkih, o katerih se poroča na podlagi členov 4 in 5 navedene uredbe.
35. Člen 10(1) Uredbe št. 376/2014 določa, da imajo vsi subjekti, pristojni za urejanje varnosti v civilnem letalstvu, ali organi za preiskave v zvezi z varnostjo v Uniji varen in neomejen spletni dostop do informacij o dogodkih, shranjenih v ECR.
36. Iz preučitve sobesedila izhaja, da fraza „ustrezna zaupnost“ pomeni, da morajo države članice dostop do podrobnosti o dogodkih zagotoviti le določenim osebam v organizacijah, določenim pristojnim organom, subjektom, pristojnim za urejanje varnosti v civilnem letalstvu, in organom za preiskave v zvezi z varnostjo, kot to izrecno določa Uredba št. 376/2014, in še to le za namene ohranjanja ali izboljšanja varnosti v letalstvu. Iz tega izhaja, da člen 15(1) Uredbe št. 376/2014 ne dovoljuje razkritja podrobnosti o dogodkih javnosti ali medijski družbi na njeno zahtevo.
37. Zaradi celovitosti dodajam, da ni verjetno, da bi lahko medijska družba, kot je RTL, s pridobitvijo in razširjanjem zadevnih informacij v javnosti na kakršen koli pomemben način prispevala k ohranjanju ali izboljšanju varnosti v letalstvu. To ne pomeni omalovaževanja neodvisnega, nepristranskega novinarstva, ki je ključnega pomena za opozarjanje na pomanjkljivosti javnih in zasebnih institucij ter organov. Je preprosto odraz dejstva, da se je zakonodajalec EU v okviru celovitega sistema nadzora, katerega del je tudi Uredba št. 376/2014, odločil, da je v javnem interesu, če se zadevne informacije ne razkrijejo zunaj kroga strokovnjakov za letalstvo in varnost, katerih naloga je analizirati te informacije in izvajati morebitne nadaljnje ukrepe.
38. Zadevni poročili o dogodkih sta shranjeni v zadevni nacionalni podatkovni bazi in v ECR.(29) Obveznosti glede zaupnosti in ustrezne uporabe informacij iz člena 15(3) Uredbe št. 376/2014 so torej tudi upoštevne.
39. Člen 15(3) Uredbe št. 376/2014 določa, da je treba zagotoviti zaupnost informacij v ECR. Njihova uporaba je omejena na izpolnjevanje z varnostjo povezanih obveznosti Komisije, Agencije in pristojnih organov držav članic. Člen 10(2) Uredbe št. 376/2014 določa postopek v zvezi z dostopom do informacij v ECR za „zainteresirane strani“, ki jih člen 2, točka 14, navedene uredbe opredeljuje kot tiste, ki lahko sodelujejo pri izboljšanju varnosti v letalstvu z dostopom do informacij o dogodkih, ki si jih izmenjujejo države članice, in so uvrščene v eno od kategorij zainteresiranih strani, določenih v Prilogi II k tej uredbi. Odločitev o razširjanju informacij na podlagi člena 11 mora biti omejena na to, kar je nujno potrebno za namene njihovega uporabnika.(30) Zainteresirane strani lahko prejete informacije uporabijo le za namene, navedene v obrazcu zahtevka, ki morajo biti združljivi s ciljem iz člena 1 Uredbe št. 376/2014. Tako prejetih informacij ne smejo razkriti brez pisnega soglasja subjekta, ki jih je posredoval.(31) Člen 11 Uredbe št. 376/2014 določa, kako se zahtevki za informacije predložijo v ECR in obravnavajo. Člen 20(1) navedene uredbe določa, da njena člena 10 in 11 vsebujeta strožja pravila o dostopu do podatkov in informacij v ECR kot Uredba (ES) št. 1049/2001.(32) Člen 10 Uredbe št. 376/2014 določa, da mora biti uporaba informacij v ECR v skladu s členom 15 navedene uredbe.
40. Iz besedila člena 15(3) Uredbe št. 376/2014 je jasno, da lahko dostop do poročil o dogodkih, ki so shranjena v ECR, pridobijo le tisti, ki so uspešni v postopku iz člena 10. Iz navedb v nacionalnem spisu izhaja, da se RTL strinja, da ne more uporabiti postopka iz člena 10, ker ni zainteresirana stran v smislu člena 2, točka 14, Uredbe št. 376/2014.(33)
41. Stranke, ki so predložile stališča, se strinjajo, da se „podrobnosti o dogodkih“ v smislu člena 15(1) navedene uredbe na podlagi zahtevka ne smejo razkriti javnosti ali medijski družbi. Trditve RTL pred prvostopenjskim sodiščem in predložitvenim sodiščem, kot so povzete v predložitveni odločbi, tega stališča ne ovržejo.
42. Prvič, RTL se sklicuje na dejstvo, da je v uvodni izjavi 33 Uredbe št. 376/2014 navedeno, da „bi bilo treba občutljive informacije v zvezi z varnostjo ustrezno zaščititi“, in da torej obstaja kategorija informacij v zvezi z varnostjo, ki niso občutljive in se jih torej lahko razkrije, čeprav spadajo v okvir obveznega ali prostovoljnega poročanja o dogodkih v smislu navedene uredbe.
43. Glede na to, da nič v normativnih določbah Uredbe št. 376/2014 ne podpira te trditve, me ne prepriča trditev, da sklicevanje na „občutljive informacije v zvezi z varnostjo“ v uvodni izjavi 33 navedene uredbe omejuje področje uporabe zaščite, ki jo člen 15(1) Uredbe št. 376/2014 zagotavlja podrobnostim o dogodkih.(34)
44. Drugič, RTL se sklicuje na določbe Uredbe št. 376/2014, ki se nanašajo na varstvo osebnih podatkov tistih, ki poročajo o dogodkih, ali tistih, ki so omenjeni v zvezi z dogodki, pri čemer trdi, da je upravičena do anonimiziranih podatkov o dogodkih.(35) To ne drži. Ni nujno, da anonimizacija dogodkov preprečuje identifikacijo oseb, ki so pri njih sodelovale ali ki so o njih poročale. Razlaga, ki jo predlaga RTL, bi spodkopala učinkovitost Uredbe št. 376/2014.
45. Poleg tega je verjetneje, da bodo o dogodkih poročali tisti, ki so morda zanje v določeni meri odgovorni ali pa so na določen način sodelovali pri njih. Uredba št. 376/2014 pripisuje velik pomen varstvu osebnih podatkov teh posameznikov. V njeni uvodni izjavi 33 je navedeno, da je zaupnost ključnega pomena za učinkovito delovanje sistema, saj je ta odvisen „od odnosa zaupanja med poročevalcem in subjektom, ki je odgovoren za zbiranje in oceno informacij“. V uvodnih izjavah od 34 do 45 je torej pojasnjen pomen vzpostavitve „kulture pravičnosti“, v okviru katere se posameznike spodbuja k poročanju o dogodkih, pri čemer so zaščiteni pred škodljivimi posledicami takega ravnanja, vendar brez poseganja v uporabo nacionalnega kazenskega prava in ustrezno delovanje pravosodnega sistema. V uvodni izjavi 35 je navedeno, da bi morala biti poročila o dogodkih anonimna(36), podrobnosti o identiteti poročevalca in oseb, omenjenih v teh poročilih, pa ne bi smele biti zavedene v podatkovnih bazah. Drugi odstavek člena 15(1) Uredbe št. 376/2014 določa, da države članice, organizacije in Agencija obdelujejo osebne podatke samo v obsegu, ki je potreben za namen navedene uredbe. Člen 16 navedene uredbe pa določa podrobna pravila za zaščito vira informacij.(37)
46. Iz zgoraj navedenega sklepam, da se osebni podatki le izjemoma shranjujejo v podatkovni bazi, ki vsebuje podrobnosti o dogodkih. Nadalje, iz določb in ciljev Uredbe št. 376/2014 ni mogoče sklepati, da se lahko podrobnosti o dogodkih, če so bile anonimizirane, na podlagi zahtevka razkrijejo javnosti ali medijski družbi.
47. Tretjič, RTL se sklicuje na člen 13(12) Uredbe št. 376/2014, v skladu s katerim lahko „[d]ržave članice […] objavijo tudi anonimizirana poročila o dogodkih in rezultate analize tveganja“, na podlagi česar trdi, da ji minister lahko zagotovi informacije, ki jih je zahtevala. Kot poudarjajo vse stranke, ki so predložile svoja stališča, iz besedila navedene določbe jasno izhaja, da se lahko države članice po prostem preudarku odločijo glede objave nekaterih anonimiziranih informacij.(38) Navedena določba pa ne vzpostavlja ureditve dostopa, na podlagi katerega bi javnost ali medijska družba lahko zahtevala in pridobila anonimizirane podrobnosti o dogodkih. Razlaga navedene določbe, kot jo predlaga RTL, je znova v nasprotju z besedilom Uredbe št. 376/2014 in zmanjšuje njeno učinkovitost.
2. Člen 11 Listine in člen 10 EKČP
48. V drugem delu prvega vprašanja predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 11 Listine in člen 10 EKČP, zlasti v delu, v katerem se navedeni določbi nanašata na pravico do sprejemanja obvestil, vplivata na razlago člena 15(1) Uredbe št. 376/2014.(39) Stranke, ki so predložile stališča, so se strinjale, da se s tem pristopom pod vprašaj postavlja veljavnost navedene uredbe.
49. V Pojasnilih k Listini o temeljnih pravicah(40) je določeno, da člen 11 Listine ustreza členu 10 EKČP. Kot izhaja iz člena 52(3) Listine, sta vsebina in obseg pravic, ki jih zagotavlja člen 11 Listine, enaka kot vsebina in obseg pravic, ki se zagotavljajo s členom 10 EKČP, kot se razlaga v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP).(41)Čeprav člen 6(3) PEU potrjuje, da so temeljne pravice, zagotovljene v EKČP, splošna načela prava Unije, pa Evropska unija ni pristopila k EKČP, zato navedene konvencije ni formalno vključila v svoj pravni red. Sodišče je poudarilo, da člen 52(3) Listine ne škodi avtonomiji prava Unije in Sodišču Evropske unije. Zato mora Sodišče zagotoviti, da njegova razlaga člena 11 Listine ne krši ravni varstva iz člena 10 EKČP, kot jo razlaga ESČP.(42)
50. Jasno je – in vse stranke, ki so predložile svoja stališča, se strinjajo – da člen 15(1) Uredbe št. 376/2014 omejuje pravico medijske družbe, kot je RTL, do sprejemanja nekaterih informacij in s tem do njihovega širjenja.(43)
51. V skladu s členom 52(1) Listine(44) mora biti omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin predpisano z zakonom, pri tem pa je treba spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. V skladu z načelom sorazmernosti morajo biti take omejitve potrebne in morajo dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, oziroma morajo biti potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.(45)
52. Uredba št. 376/2014 in zadevna nacionalna zakonodaja opredeljujeta zadevne omejitve dovolj jasno in predvidljivo.(46) Zahteva, da mora biti taka omejitev predpisana z zakonom, je torej izpolnjena.
53. Glede vprašanja upoštevanja svobode sprejemanja in posredovanja informacij, Uredba št. 376/2014 nikakor ne omejuje pravice medijskih družb, da informacije o varnosti v letalstvu in obveščenosti nizozemske vlade o tem pridobijo iz drugih virov ali da razkrijejo take informacije, kot menijo, da je ustrezno. Člen 13(11) navedene uredbe dalje določa, da morajo države članice vsaj enkrat na leto objaviti poročilo o varnosti, da obvestijo javnost o stopnji varnosti v civilnem letalstvu. Zdi se torej, da je pri izpodbijanem ukrepu upoštevana bistvena vsebina pravic in svoboščin, na katere se sklicuje RTL.
54. Glede upravičenosti omejitve razkrivanja in ali je ta potrebna za dosego zakonitega cilja, se člen 10(2) EKČP izrecno sklicuje na dejstvo, da se lahko izvrševanje pravice do svobode izražanja omeji, če je to potrebno zaradi javne varnosti.(47) Kot je bilo navedeno v točkah od 15 do 19 teh sklepnih predlogov, je bilo v postopku, ki je vodil do razveljavitve Direktive 2003/42, skrbno obravnavano vprašanje javne varnosti, kar je močno vplivalo na ureditev zaupnosti, ki je bila vzpostavljena z Uredbo št. 376/2014. Ne dvomim, da so pravila zoper razkrivanje poročil o dogodkih potrebna. Razkritje poročil o dogodkih na zahtevo javnosti ali medijske družbe bi imelo negativen vpliv na poročanje o dogodkih, zaradi česar bi se zmanjšalo število poročil ter kakovost in celovitost informacij, o katerih se poroča, to pa bi v nesprejemljivi meri spodkopavalo učinkovito delovanje sistema upravljanja letalske varnosti v Evropski uniji.
55. Glede na navedeno sem prepričan, da so omejitve pri razkrivanju, ki so predmet obravnavane zadeve, nujne za učinkovito delovanje sistema upravljanja letalske varnosti v Evropski uniji in pomenijo potrebno in sorazmerno omejitev pravic medijskih družb.(48) Člen 11 Listine ne vpliva na razlago člena 15(1) Uredbe št. 376/2014, kakor jo predlagam. Prav tako ne vpliva na veljavnost te določbe. S tem mnenjem se strinjajo tudi vse stranke, ki so predložile stališča.
3. Člen 42 Listine
56. Sodišče je pred obravnavo prosilo stranke, ki so predložile stališča, naj zavzamejo stališča glede razmerja med členoma 11 in 42 Listine, zlasti glede: (i) obsega pravic iz navedenih določb glede na člen 52(3) Listine in sodno prakso ESČP, ki se nanaša na člen 10 EKČP, ter (ii) posledic člena 11 v povezavi s členom 42 Listine na razlago Uredbe št. 376/2014. Iz odgovorov strank, ki so na vprašanja Sodišča odgovorile na obravnavi, izhaja, da je to vprašanje upoštevno, saj se zahtevek RTL za informacije nanaša na poročila, shranjena v zadevni nacionalni podatkovni zbirki in v ECR,(49) do katerih imajo subjekti v Evropski uniji, pristojni za urejanje varnosti v civilnem letalstvu, ali organi za preiskave v zvezi z varnostjo varen in neomejen spletni dostop.
57. Člen 42 Listine podeljuje pravico do dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Evropske unije.(50) Pavica javnosti do dostopa do dokumentov EU, ki jo zagotavlja navedena določba,(51) je poseben izraz pravice do dostopa do informacij iz člena 11 Listine. Iz Pojasnil k Listini o temeljnih pravicah izhaja, da je bila pravica, zagotovljena s členom 42 Listine, povzeta po členu 255 Pogodbe ES, ki je zdaj člen 15(3) PDEU.(52) Ta se nanaša na pravico do dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije „ne glede na nosilec dokumenta“. Določa, da splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico, z uredbami določita Evropski parlament in Svet. Uredba št. 1049/2001, sprejeta na podlagi člena 255(2) Pogodbe ES, in Uredba št. 376/2014 vsebujeta taka splošna načela in omejitve.
58. Člen 2(1) Uredbe št. 1049/2001 določa, da imajo vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih z navedeno uredbo. Člen (1)(a) navedene uredbe vsebuje izjemo, v skladu s katero institucije zavrnejo dostop do dokumenta, če bi razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva javno varnost. Omejitve razkritja iz Uredbe št. 376/2014 se lahko štejejo za poseben izraz izjeme na podlagi javne varnosti.(53)
59. Člen 20 Uredbe št. 376/2014 določa, da se Uredba št. 1049/2001 ne uporablja za člena 10 in 11 Uredbe št. 376/2014, ki določata strožja pravila glede dostopa do podatkov in informacij v ECR. Člen 10(1) Uredbe št. 376/2014 z naslovom „Razširjanje informacij, shranjenih v [ECR]“ v drugem pododstavku določa, da se informacije o dogodkih, shranjene v ECR, uporabljajo med drugim v skladu s členom 15 navedene uredbe. Člen 15 Uredbe št. 376/2014 je torej na področju javnega interesa poseben primer izjeme od splošne pravice do dostopa do dokumentov EU iz člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001.(54)
60. Člen 52(1) Listine je upošteven glede omejitev izvrševanja vseh pravic in svoboščin, ki se priznavajo z navedenim aktom, vključno z omejitvami iz člena 15 Uredbe št. 376/2014, v delu, v katerem se uporablja za dostop do dokumentov v ECR. Premisleki in zaključki iz točk od 51 do 55 teh sklepnih predlogov se smiselno uporabljajo tudi tukaj, v zvezi s členom 42 Listine. Stranke, ki so na zadevna pisna vprašanja odgovorile na obravnavi, se s tem mnenjem strinjajo.
C. Drugo vprašanje
61. Člen 15(1) Uredbe št. 376/2014 vsebuje zahtevo, da morajo države članice in organizacije zagotoviti ustrezno zaupnost glede podrobnosti o dogodkih v skladu s svojo nacionalno zakonodajo(55).
62. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je nacionalna zakonodaja, ki določa, da se ne sme razkriti nobena informacija o sporočenih dogodkih, skladna s členom 15(1) Uredbe št. 376/2014.
63. V okviru obravnavane zadeve „razkritje“ pomeni razkritje splošni javnosti.
64. Iz predlagane analize prvega vprašanja sledi, da je nacionalna zakonodaja, ki določa, da se javnosti ne sme razkriti nobena informacija o sporočenih dogodkih, skladna s členom 15(1) Uredbe št. 376/2014.
D. Tretje in četrto vprašanje
65. Glede na predlagana odgovora na prvo in drugo vprašanje, odgovor na tretje in četrto ni potreben. Kot so poudarile stranke, ki so predložile zadevna stališča, navedeni vprašanji zahtevata odgovor le, če je odgovor na drugo vprašanje nikalen.
66. Zaradi jasnosti dodajam, da iz odgovora na prvo in drugo vprašanje izhaja, da če so informacije, ki jih prejmejo države članice, organizacije in Agencija na podlagi členov 4, 5 in 10 Uredbe št. 376/2014, vključene v druge vladne dokumente, člen 15(1) navedene uredbe preprečuje to, da bi se te informacije na zahtevo razkrile javnosti ali medijski družbi.(56)
V. Predlog
67. Glede na zgoraj navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložil Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori:
Člen 15(1) Uredbe (EU) št. 376/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o poročanju, analizi in spremljanju dogodkov v civilnem letalstvu, spremembi Uredbe (EU) št. 996/2010 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2003/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta in uredb Komisije (ES) št. 1321/2007 in (ES) št. 1330/2007, zlasti besedni zvezi „podrobnosti o dogodkih“ in „ustrezna zaupnost“, v povezavi s členoma 11 in 42 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in členom 10 Evropske konvencije o človekovih pravicah,
je treba razlagati tako, da
1. so vse informacije, prejete na podlagi členov 4, 5 in 10 Uredbe št. 376/2014, zaupne, zato se na podlagi zahteve nobene od teh informacij ne sme razkriti javnosti ali medijski družbi; in
2. nacionalna zakonodaja, ki tako določa, ni v nasprotju z navedenim členom.