FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ANTHONY COLLINS
föredraget den 15 juni 2023(1)
Mål C‑451/22
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV
ytterligare deltagare i rättegången:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna))
”Begäran om förhandsavgörande – Civil luftfart – Förordning (EU) nr 376/2014 – Artikel 15.1 – Lämplig konfidentialitet för händelseinformation – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 11 och 42 – Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna – Artikel 10 – Friheten att ta emot uppgifter – Begränsning – Allmän säkerhet”
I. Inledning
1. Den 17 juli 2014 miste 298 personer livet när Malaysia Airlines flyg MH17, ett reguljärt passagerarflyg från Amsterdam (Nederländerna) till Kuala Lumpur (Malaysia), kraschade nära Hrabove, en by i östra Ukraina.(2) RTL Nederland BV och RTL Nieuws BV (”RTL”), två nederländska medieföretag, begärde information från den nederländska regeringen för att få klarhet i vad den visste om säkerheten i det ukrainska luftrummet före katastrofen. Minister van Infrastructuur en Waterstaat (ministern för infrastruktur och vattenförvaltning) (nedan kallad ministern) fastställde att det enligt nationell rätt och förordning nr 376/2014(3) var förbjudet att lämna ut den informationen. Förevarande begäran om förhandsavgörande grundar sig på RTL:s överklagande av det beslutet.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
2. I artikel 15 i förordning nr 376/2014, med rubriken ”Konfidentialitet och lämplig användning av information”, anges följande:
”1. Medlemsstater och organisationer, i enlighet med nationell rätt, och [European Aviation Safety Agency (byrån)] ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa lämplig konfidentialitet för den händelseinformation som de erhåller enligt artiklarna 4, 5 och 10.
Varje medlemsstat, varje organisation som är etablerad i en medlemsstat eller byrån ska behandla personuppgifter endast i den utsträckning som krävs för tillämpningen av denna förordning och utan att det påverkar tillämpningen av den nationella lagstiftning som genomför [Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 1995, s. 31)].
2. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om skydd av säkerhetsinformation enligt artiklarna 12, 14 och 15 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 av den 20 oktober 2010 om utredning och förebyggande av olyckor och tillbud inom civil luftfart och om upphävande av direktiv 94/56/EG (EUT L 295, 2010, s. 35)] får den information som härrör från händelserapporten endast användas för det syfte för vilket den har samlats in.
Medlemsstater, byrån och organisationer får inte lämna ut eller använda händelseinformationen
a) för att fastställa skuld- eller ansvarsfrågan, eller
b) för några andra syften än att bibehålla eller förbättra flygsäkerheten.
3. Kommissionen, byrån och de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska, när de fullgör sina skyldigheter enligt artikel 14 med avseende på det europeiska centrala upplaget
a) säkerställa konfidentialiteten när det gäller informationen, och
b) begränsa informationens användning till vad som är strikt nödvändigt för att de ska kunna fullgöra sina säkerhetsrelaterade skyldigheter, utan att fastställa skuld- eller ansvarsfrågan. I detta sammanhang ska denna information i synnerhet användas för riskhantering och för analys av säkerhetstrender som kan leda till säkerhetsrekommendationer eller åtgärder som tar itu med verkliga eller potentiella säkerhetsbrister.
…”
B. Nederländsk rätt
3. I artikel 2.1 i Wet openbaarheid van bestuur (lagen om offentlighet i förvaltningen) föreskrivs följande:
”Vid utförandet av sina uppgifter ska ett förvaltningsorgan, utan att det påverkar tillämpningen av andra lagstadgade bestämmelser, lämna ut information i enlighet med denna lag och i det hänseendet följa det allmänna intresset av öppen tillgång till information.”
4. I artikel 3 i lagen om offentlighet i förvaltningen anges följande:
”1. Vem som helst kan vända sig till ett förvaltningsorgan eller en institution, en avdelning eller ett företag som verkar under ett förvaltningsorgans överinseende för att ansöka om tillgång till information som finns i handlingar rörande ett förvaltningsärende.
2. I ansökan ska den sökande ange det förvaltningsärende, eller den handling som hänför sig till detta, som den sökande vill få information om.
3. Den sökande behöver inte ange något intresse när ansökan lämnas in.
4. Om ansökan är alltför allmänt formulerad ska förvaltningsorganet så snart som möjligt uppmana den sökande att förtydliga denna och bistå den sökande med detta.
5. En ansökan om tillgång till information ska beviljas med förbehåll för bestämmelserna i artiklarna 10 och 11.”
5. I artikel 1.1 i Wet luchtvaart (luftfartslagen) föreskrivs följande:
”I denna lag och i de bestämmelser som grundar sig på den ska följande definitioner gälla:
händelse: ett driftsavbrott, defekter, fel eller andra oegentligheter som påverkar eller kan påverka flygsäkerheten, utan att det rör sig om ett haveri eller allvarligt tillbud, i den mening som avses i artikel 3 a och k i Europeiska unionens råds direktiv 94/56/EG av den 21 november 1994 om grundläggande principer för utredning av flyghaverier och tillbud inom civil luftfart (EGT L 319, 1994, s. 14).
…”
6. Enligt artikel 7.1.1 i luftfartslagen ska infrastruktur- och miljöministern underrättas om händelser.
7. I artikel 7.2 i luftfartslagen anges följande:
”1. Uppgifter som har erhållits från en underrättelse enligt artikel 7.1.1 eller som har mottagits från en medlemsstat i Europeiska unionen som svar på en liknande underrättelse i den medlemsstaten ska inte vara offentliga.
2. Alla myndigheter med tillsynsbefogenheter på området för civil luftfartssäkerhet eller med utredningsbefogenheter för haverier och tillbud som inträffar inom Europeiska gemenskapen ska ha tillgång till de uppgifter som avses i punkt 1.
3. Vid registreringen av underrättelsen får enskilda personers namn och adress inte registreras.”
III. Bakgrund till det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
8. Den 10 januari 2018 begärde RTL ut handlingar om katastrofen rörande flygningen MH17 från den nederländska regeringen i enlighet med lagen om offentlighet i förvaltningen. Bland de begärda handlingarna fanns ”alla rapporter från Eccairs som rör Ukraina från år 2014”.(4)
9. Ministern hittade två relevanta rapporter men gjorde bedömningen att han inte kunde lämna ut dem eftersom i) RTL inte ingår bland de berörda parter som avses i artikel 10.2 i förordning nr 376/2014, det vill säga personer och organisationer som är verksamma inom luftfartssektorn och som finns förtecknade i bilaga II till den förordningen, och ii) det är förbjudet att lämna ut dem enligt artikel 7.2 i luftfartslagen.(5)
10. RTL överklagade ministerns beslut. Genom en skrivelse av den 31 december 2018 underrättade RTL Rechtbank Midden-Nederland (domstolen för centrala Nederländerna, Nederländerna) om att det, för att effektivisera förfarandet, begränsade sitt överklagade till alla handlingar hänförliga till rapporter om säkerhetsläget i det ukrainska luftrummet före den 17 juli 2014, inbegripet rapporter i Eccairs.(6)
11. Rechtbank (Distriktsdomstolen) ogillade RTL:s överklagande.(7) Artikel 7.2 i luftfartslagen, som är avsedd att återspegla konfidentialitetskravet i artikel 15.1 i förordning nr 376/2014, förhindrar att Eccairs-rapporter lämnas ut. RTL kunde inte åberopa artikel 10 i förordning nr 376/2014, eftersom den uttryckligen anger hur och till vem information får lämnas ut. RTL medgav att företaget inte är någon berörd part i den mening som avses i den bestämmelsen. RTL kunde inte heller åberopa artikel 13.12 i förordning nr 376/2014, eftersom det där inte anges något förfarande för utlämnande av avidentifierad information på begäran. RTL kunde inte heller åberopa den rätt att ta emot uppgifter som föreskrivs i artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), eftersom de nämnda begränsningarna är föreskrivna i lag och det inte föreligger några exceptionella omständigheter i den mening som avses i relevant rättspraxis för att det ska kunna fastställas att de begränsningarna är rättsstridiga. I den mån RTL:s ansökan kunde tolkas så, att den innefattade alla handlingar hänförliga till Eccairs-rapporter talade samma överväganden mot utlämnande av dessa.
12. Ministern hade försett Rechtbank (Distriktsdomstolen) med de två rapporter som han ansåg var relevanta, men samma domstol slog fast att det skulle vara olämpligt att ta del av dem. Rechtbank (Distriktsdomstolen) ansåg också att det var olämpligt att bifalla RTL:s yrkande om att det i sak skulle fastställas huruvida den nederländska regeringen hade reagerat tillräckligt snabbt på eventuella varningar om säkerheten i det ukrainska luftrummet.
13. RTL överklagade domen i första instans till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna). Raad van State beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen:
”1) Vad är innebörden av uttrycken ’händelseinformation’ och ’lämplig konfidentialitet’ i den mening som avses i artikel 15.1 i [förordning nr 376/2014] mot bakgrund av rätten till yttrande- och informationsfrihet enligt artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [nedan kallad stadgan] och artikel 10 i Europakonventionen?
2) Ska artikel 15.1 i [förordning nr 376/2014], mot bakgrund av rätten till yttrande- och informationsfrihet enligt artikel 11 i stadgan och artikel 10 i Europakonventionen, tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som den i det nationella målet enligt vilken inga uppgifter i den händelseinformation som erhållits får lämnas ut?
3) För det fall fråga 2 ska besvaras nekande, får behörig nationell domstol tillämpa ett allmänt nationellt system för utlämnande av information, enligt vilket information inte lämnas ut såvitt utlämnandet inte väger tyngre än intressen som exempelvis förbindelser med andra stater och internationella organisationer, administrativa myndigheters inspektion, kontroll och tillsyn, skyddet för privatlivet och förhindrande av oproportionerligt gynnande och missgynnande av fysiska och juridiska personer?
4) Gör det vid tillämpningen av det nationella systemet för utlämnande av information någon skillnad om det rör sig om information i den nationella databasen eller information eller rapporter som ingår i andra handlingar, exempelvis riktlinjer?”
14. Den nederländska regeringen, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. De parterna framförde muntliga argument och besvarade EU-domstolens skriftliga och muntliga frågor vid förhandlingen den 30 mars 2023.
IV. Bedömning
A. Upphävandet av direktiv 2003/42/EG och antagandet av förordning nr 376/2014
15. År 2011 offentliggjorde kommissionen ett meddelande om inrättande av ett europeiskt säkerhetsledningssystem för luftfart.(8) Med tanke på den förväntade ökningen av antalet flygningar, konstaterade kommissionen att det skulle vara en utmaning att bevara Europeiska unionens låga olycksfrekvens utan att vidta specifika åtgärder, bland annat att identifiera säkerhetsrisker, utbyta säkerhetsinformation och proaktivt utreda tillbud.
16. Trots antagandet av direktiv 2003/42/EG(9) konstaterade kommissionen att det finns betydande brister i rapporteringen av säkerhetsrelaterade händelser, inbegripet sådana som har orsakats av ofullständiga uppgifter och information av låg kvalitet. För att hantera denna fråga var det nödvändigt att införa en kultur med öppen rapportering och skapa en miljö där individer kände att de kunde rapportera säkerhetshändelser utan att behöva vara rädda för repressalier, vilken beskrevs som en ”rättvisekultur”.(10)
17. Under kommissionens översyn av direktiv 2003/42 angav medlemsstaterna att de ansåg att en effektiv händelserapportering var av avgörande betydelse för upprättandet av ett evidensbaserat säkerhetssystem. De beklagade bristen på konfidentialitet i den rapporterade informationen och den låga skyddsnivån från de rättsliga myndigheternas sida. De föreslog att bestämmelserna om skydd av information skulle ses över för att det skulle skapas en miljö fri från skuldbeläggande där enskilda personer uppmuntrades att rapportera säkerhetsrelaterade brister och misstag.(11)
18. I sitt yttrande om förslag till förordning nr 376/2014(12) medgav Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att händelserapporteringssystemet endast kunde fungera effektivt om det tillämpades inom ramen för en ”rättvisekultur” som skyddar arbetstagarna mot åtgärder som deras arbetsgivare vidtar mot dem och som skyddar dem mot varje form av efterräkningar eller åtal till följd av oavsiktliga misstag. För att undvika omotiverad rädsla och negativa reaktioner bland allmänheten var det lämpligt att medlemsstaterna offentliggjorde information i samlad form och i årliga rapporter om flygsäkerheten överlag.
19. Bland annat dessa överväganden ledde till att direktiv 2003/42 upphävdes. Det är tydligt att alla berörda parter ansåg att konfidentialitet i information är avgörande för att säkerhetsledningssystemet för luftfart ska fungera effektivt. Jag delar denna uppfattning, utan att det påverkar min bedömning av de relevanta bestämmelserna i förordning nr 376/2014. Det finns visserligen många situationer där öppenhet ligger i allmänhetens intresse, eftersom det ökar legitimiteten och effektiviteten och säkerställer att personer och organisationer kan hållas ansvariga för sina handlingar, men det finns dock även andra situationer där detta inte är det absolut viktigaste. Händelserapportering inom civil luftfart ingår helt klart i den andra kategorin.
20. I förordning nr 376/2014 fastställs bestämmelser för att säkerställa att säkerhetsinformation om civil luftfart rapporteras, insamlas, lagras, skyddas, utbyts mellan luftfartsexperter och analyseras samt att säkerhetsåtgärder vid behov och i god tid vidtas efter en analys av den informationen.(13) Förordningen omfattar alla händelser som inbegriper ett luftfartyg som är registrerat i en medlemsstat eller som handhas av en organisation som är etablerad i en medlemsstat, även om händelsen inträffade utanför en medlemsstats territorium.(14)
21. I förordning nr 376/2014 krävs obligatorisk rapportering av händelser som utgör en betydande risk för flygsäkerheten och frivillig rapportering av händelser som inte fångas upp av kravet på obligatorisk rapportering.(15) Medlemsstaternas behöriga myndigheter har tillgång till sina respektive nationella databaser som innehåller sådana rapporter.(16) Kommissionen förvaltar ett europeiskt centralt upplag (ECR) där alla händelserapporter lagras som samlas in i Europeiska unionen, vilket medlemsstaternas behöriga myndigheter, Europeiska byrån för luftfartssäkerhet(17) och kommissionen har tillgång till.(18) Inrapporterad information måste följas upp på nationell nivå genom att den analyseras för att identifiera säkerhetsrisker, fastställa lämpliga åtgärder för att förbättra flygsäkerheten där så är lämpligt samt genomföra dessa åtgärder och övervaka deras effektivitet. Byrån måste informeras om denna utveckling. Det finns också ett system för uppföljning på unionsnivå.(19)
22. Förordning nr 376/2014 innehåller ett antal bestämmelser som rör konfidentialitet och lämplig användning av information, skydd av informationskällor, tillgång till handlingar och skydd för personuppgifter. Information avidentifieras i regel i största möjliga utsträckning och är endast tillgänglig för personer som har till uppgift att bibehålla och förbättra säkerheten inom den civila luftfarten. Jag kommer att behandla de bestämmelserna mer ingående nedan.
B. Den första frågan
1. Tolkning av artikel 15.1 i förordning nr 376/2014
23. Den hänskjutande domstolen är osäker på vad som menas med ”lämplig konfidentialitet för … händelseinformation” i artikel 15.1 första stycket i förordning nr 376/2014.(20) Den hänskjutande domstolen anser att den exakta innebörden av den frasen är viktig för att avgöra huruvida ministern gjorde rätt när han inte lämnade ut de två rapporter som han ansåg vara relevanta för RTL:s ansökan om tillgång till ”rapporter om säkerhetsläget i det ukrainska luftrummet före den 17 juli 2014, inbegripet rapporter i Eccairs”.
24. Innan jag granskar ordalydelsen i artikel 15.1 i förordning nr 376/2014 är det lämpligt att sammanfatta informationsflöden i samband med händelser.(21)
25. Anställda, entreprenörer och tjänsteleverantörer vid de organisationer som definieras i artikel 2.8 i förordning nr 376/2014 rapporterar vanligtvis händelser till den organisation som de är anställda av eller som använder deras tjänster. Alternativt kan de rapportera händelser direkt till en nationell behörig myndighet eller till byrån. Händelserapporter som har upprättats på grundval av händelseinformation som samlats in lagras i databaser.(22) Rapporterna överförs till den databas som medlemsstatens nationella behöriga myndighet innehar.(23) Medlemsstaternas myndigheter för säkerhetsutredning och civila luftfartsmyndigheter har tillgång till sina respektive nationella databaser för att analysera händelserapporter, dra slutsatser av dem och genomföra åtgärder för att främja flygsäkerheten.(24)
26. Medlemsstaterna och byrån gör all säkerhetsrelaterad information som lagras i deras respektive rapportdatabaser tillgänglig för de behöriga myndigheterna i alla de andra medlemsstaterna, byrån och kommissionen, genom säker och fullständig online-tillgång via det europeiska centrala upplaget.(25) Rapporterna analyseras och eventuella uppföljningsåtgärder genomförs på unionsnivå.(26)
27. När det gäller analysen av artikel 15.1 i förordning nr 376/2014 framgår det av fast rättspraxis att unionsrättsliga bestämmelser som inte uttryckligen hänvisar till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsernas innebörd och tillämpningsområde, i regel ges en självständig och enhetlig tolkning. Den tolkningen ska vidtas med hänsyn till bestämmelsernas ordalydelse och det sammanhang i vilket de ingår samt syftet med den lagstiftningen.(27)
28. I artikel 15.1 första stycket i förordning nr 376/2014 föreskrivs att medlemsstater, organisationer och byrån ska säkerställa lämplig konfidentialitet för den händelseinformation som de erhåller enligt artiklarna 4, 5 och 10.
29. I artikel 2.7 i förordning nr 376/2014 definieras ”händelse” som ”varje säkerhetsrelaterad händelse som utgör en fara för eller, om den inte åtgärdas eller korrigeras, kan utgöra en fara för ett luftfartyg, för personer som befinner sig i ett luftfartyg eller för andra personer och som särskilt inbegriper olyckor eller allvarliga tillbud”.
30. Det engelska begreppet ”details” (som i den svenska versionen motsvaras av ”information”) definieras inte i förordning nr 376/2014. I ordböckerna definieras det begreppet bland annat som ”en upplysning eller fakta om något”, ”en underordnad del” eller ”små beståndsdelar som utgör en helhet”. Ordet ”renseignements” som används i den franska språkversionen återges ofta på engelska som ”details” eller ”information”. I den spanska, den tjeckiska, den tyska och den portugisiska språkversionen används också ord som motsvarar engelskans ”information”, ”data” eller ”details”. Intressant nog används i den nederländska språkversionen ordet ”bijzonderheden”, som för tankarna till ”detaljer”, ”särskilda förhållanden” eller ”särdrag”, samt till ”närmare uppgifter” eller ”information”. Detta liknar ordalydelsen i den italienska språkversionen, där det hänvisas till ”informazioni dettagliate” (”detaljerade uppgifter”. Denna jämförande textanalys visar att med ”händelseinformation” (på engelska ”details of occurrences”) avses all händelseinformation som de relevanta organisationerna, medlemsstaterna eller byrån har tillgång till enligt artikel 4, 5 eller 10 i förordning nr 376/2014.
31. Någon definition ges inte av ordet ”lämplig” i uttrycket ”lämplig konfidentialitet” i artikel 15.1 i förordning nr 376/2014. Dess vanliga innebörd, ”passande eller lämplig under omständigheterna”,(28) kräver per definition en kontextuell analys.
32. I skäl 33 i förordning nr 376/2014 anges att ”[h]ändelserapportering och användningen av händelseinformation för att förbättra säkerheten bygger på en förtroenderelation mellan uppgiftslämnaren och den enhet som ansvarar för insamling och utvärdering av informationen. Detta kräver strikt tillämpning av regler om konfidentialitet. Syftet med att skydda säkerhetsinformation mot olämplig användning, och med att ge tillträde till det europeiska centrala upplaget endast för berörda parter som deltar i arbetet med att förbättra säkerheten inom den civila luftfarten, är att säkerställa fortsatt tillgång till säkerhetsinformation så att lämpliga förebyggande åtgärder kan vidtas i god tid och så att flygsäkerheten kan förbättras. I detta sammanhang bör känslig säkerhetsinformation skyddas på lämpligt sätt, och insamlingen av informationen bör säkerställas genom att konfidentialiteten garanteras, källan skyddas och förtroendet hos den personal som arbetar med händelserapportering inom den civila luftfarten upprätthålls. Lämpliga åtgärder bör införas för att säkerställa att den information som samlas in genom system för händelserapportering förblir konfidentiell, och att tillträdet till det europeiska centrala upplaget begränsas. Nationella regler om informationsfrihet bör ta hänsyn till den nödvändiga konfidentialiteten för sådan information. Den insamlade informationen bör på lämpligt sätt skyddas mot obehörigt utnyttjande eller utlämnande. Den bör uteslutande användas i syfte att upprätthålla eller förbättra flygsäkerheten och bör inte användas för att fastställa skuld- eller ansvarsfrågor.”
33. I artikel 1.2 i förordning (EU) nr 376/2014 anges att ”[d]et enda syftet med rapportering av händelser är att förebygga olyckor och tillbud, inte att fastställa skuld- eller ansvarsfrågor”.
34. I artikel 6.1 i förordning nr 376/2014 föreskrivs att organisationerna måste utse en eller flera personer som självständigt ska samla in, utvärdera, behandla, analysera och lagra händelseinformation som rapporterats enligt artiklarna 4 och 5. Enligt artikel 13.1 i den förordningen ska det utarbetas ett förfarande för att analysera de händelser som samlats in i syfte att identifiera säkerhetsrisker som är förenade med dem. Av artikel 6.3 i förordning nr 376/2014 framgår att utsedda behöriga myndigheter ska inrätta ett system för oberoende insamling, utvärdering, bearbetning, analys och lagring av händelseinformation som rapporterats enligt artiklarna 4 och 5 i den förordningen.
35. I artikel 10.1 i förordning nr 376/2014 föreskrivs att en enhet som anförtrotts uppgiften att reglera säkerheten inom den civila luftfarten eller en myndighet för säkerhetsutredning inom Europeiska unionen ska ha säker och fullständig online-tillgång till händelseinformation som finns i det europeiska centrala upplaget.
36. Av en granskning av sammanhanget följer att frasen ”lämplig konfidentialitet” innebär att medlemsstaterna måste säkerställa att händelseinformation är tillgänglig endast för utsedda personer inom organisationer, utsedda behöriga myndigheter, enheter som anförtrotts uppgiften att reglera säkerheten inom den civila luftfarten och myndigheter för säkerhetsutredning såsom uttryckligen föreskrivs i förordning nr 376/2014 och då i syfte att bibehålla eller förbättra flygsäkerheten. Följden av detta blir att det enligt artikel 15.1 i förordning nr 376/2014 inte är tillåtet att, på begäran, lämna ut händelseinformation till en person ur allmänheten eller till ett medieföretag.
37. För fullständighetens skull vill jag påpeka att det inte är troligt att ett medieföretag som RTL, genom att erhålla och sprida informationen i fråga till allmänheten, kan bidra på ett meningsfullt sätt till bibehållandet eller förbättringen av flygsäkerheten. Detta är inte att förringa oberoende och opartisk journalistik, som är av avgörande betydelse för att avslöja brister hos offentliga och privata institutioner och organ. Det återspeglar helt enkelt det faktum att unionslagstiftaren, inom ramen för det omfattande tillsynssystem som förordning nr 376/2014 ingår i, har beslutat att allmänintresset tjänas bäst genom att inte lämna ut relevant information till andra personer än de luftfarts- och säkerhetsexperter som har i uppdrag att analysera den informationen och genomföra eventuella uppföljningsåtgärder.
38. De båda händelserapporterna i fråga lagras i ifrågavarande nationella databas och i det europeiska centrala upplaget.(29) Skyldigheterna i fråga om konfidentialitet och lämplig användning av information i artikel 15.3 i förordning nr 376/2014 är följaktligen också relevanta.
39. Enligt artikel 15.3 i förordning nr 376/2014 måste den information som finns i det europeiska centrala upplaget förbli konfidentiell. Den får endast användas för att kommissionen, byrån och medlemsstaternas behöriga myndigheter ska kunna fullgöra sina säkerhetsrelaterade skyldigheter. I artikel 10.2 i förordning nr 376/2014 inrättas ett förfarande för ”berörda parter” för att ansöka om tillgång till information i det europeiska centrala upplaget. De definieras i artikel 2.14 som sådana som befinner sig i en sådan ställning att de kan delta i arbetet för att förbättra flygsäkerheten genom att de har tillgång till händelseinformation som utbytts mellan medlemsstater och ingår i någon av de kategorier av berörda parter som anges i bilaga II. Beslutet att sprida information i enlighet med artikel 11 ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt för användarens syfte.(30) Berörda parter får endast använda den information som mottas för det ändamål som anges i ansökningsformuläret, vilket måste vara förenligt med målet i artikel 1 i förordning nr 376/2014. De får inte lämna ut den mottagna informationen utan skriftligt medgivande från informationslämnaren.(31) I artikel 11 i förordning nr 376/2014 fastställs hur ansökningar om tillgång till information i det europeiska centrala upplaget ska lämnas in och behandlas. I artikel 20.1 i den förordningen anges att artiklarna 10 och 11 fastställer strängare regler för tillgång till de data och den information som finns i det europeiska centrala upplaget än vad förordning (EG) nr 1049/2001 gör.(32) I artikel 10 i förordning nr 376/2014 anges att användning av sådan information som lagras i det europeiska centrala upplaget ska vara förenlig med artikel 15 i den förordningen.
40. Det framgår tydligt av ordalydelsen i artikel 15.3 i förordning nr 376/2014 att endast de personer som med framgång utnyttjar förfarandet i artikel 10 får erhålla händelserapporter som lagras i det europeiska centrala upplaget. Enligt vad som framgår av den nationella akten har RTL medgett att det inte har tillgång till förfarandet i artikel 10, eftersom det inte är en berörd part i den mening som avses i artikel 2.14 i förordning nr 376/2014.(33)
41. De parter som har inkommit med yttranden delar uppfattningen att ”händelseinformation” i den mening som avses i artikel 15.1 i den förordningen inte får lämnas ut på begäran till en person ur allmänheten eller ett medieföretag. RTL:s argument vid domstolen i första instans och den hänskjutande domstolen, såsom de har sammanfattats i beslutet om hänskjutande, vederlägger inte det ställningstagandet.
42. För det första har RTL åberopat den omständigheten att det i skäl 33 i förordning nr 376/2014 anges att ”känslig säkerhetsinformation [bör] skyddas på lämpligt sätt” för att hävda att det finns en kategori av säkerhetsinformation som, även om den omfattas av obligatorisk eller frivillig händelserapportering i den mening som avses i den förordningen, inte är känslig och därför får lämnas ut.
43. Eftersom det i artiklarna i förordning nr 376/2014 inte finns något som stöder det argumentet är jag inte övertygad om att hänvisningen till ”känslig säkerhetsinformation” i skäl 33 begränsar omfattningen av det skydd som artikel 15.1 i förordning nr 376/2014 utökar till att omfatta händelseinformation.(34)
44. För det andra har RTL åberopat bestämmelser i förordning nr 376/2014 som rör skyddet av personuppgifter för dem som rapporterar händelser eller som nämns i samband med händelser, för att hävda att företaget har rätt att erhålla händelseinformation som har avidentifierats.(35) Så är inte fallet. Avidentifiering av händelser hindrar inte nödvändigtvis identifiering av personer som var inblandade i dem eller som rapporterade dem. Den tolkning som RTL förespråkar riskerar att äventyra den ändamålsenliga verkan av förordning nr 376/2014.
45. Händelser rapporteras dessutom sannolikt av dem som kan ha haft ett visst ansvar för dem eller som på något sätt var inblandade när de inträffade. I förordning nr 376/2014 läggs särskild vikt vid skyddet av dessa personers personuppgifter. I skäl 33 förklaras att strikt konfidentialitet är avgörande för att systemet ska fungera effektivt, eftersom det bygger på ”en förtroenderelation mellan uppgiftslämnaren och den enhet som ansvarar för insamling och utvärdering av informationen”. I skälen 34–45 förklaras vikten av att inrätta en ”rättvisekultur”, där enskilda personer uppmuntras att rapportera händelser genom att de skyddas från de negativa konsekvenserna av att göra detta, utan att det påverkar tillämpningen av nationell straffrätt eller en god rättskipning. I skäl 35 anges att händelserapporter bör avidentifieras(36) och att uppgifter som rör uppgiftslämnarens och i händelserapporterna omnämnda personers identitet inte bör registreras i databaser. I artikel 15.1 andra stycket i förordning (EU) nr 376/2014 fastställs att medlemsstater, organisationer och byrån ska behandla personuppgifter endast i den utsträckning som krävs för tillämpningen av den förordningen. I artikel 16 fastställs därför utförliga bestämmelser för skydd av informationskällan.(37)
46. Min slutsats av det ovan anförda är att personuppgifter endast i undantagsfall får lagras i databaser med händelseinformation. Det går dessutom inte att av bestämmelserna och målen i förordning nr 376/2014 dra slutsatsen att händelseinformation får lämnas ut, på begäran, till en person ur allmänheten eller ett medieföretag förutsatt att den har avidentifierats.
47. För det tredje har RTL åberopat artikel 13.12 i förordning nr 376/2014, där det föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna får också offentliggöra avidentifierade händelserapporter och riskanalysresultat”, för att hävda att ministern får förse företaget med den information som det har begärt. Såsom alla de parter som har inkommit med yttranden har framhållit är det tydligt att den bestämmelsen ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning att offentliggöra vissa avidentifierade uppgifter.(38) Den fastställer inte något system för tillgång varigenom en person ur allmänheten eller ett medieföretag kan begära och erhålla avidentifierad händelseinformation. RTL:s tolkning av den bestämmelsen strider även här mot ordalydelsen i förordning nr 376/2014 och undergräver dess ändamålsenliga verkan.
2. Artikel 11 i stadgan och artikel 10 i Europakonventionen
48. I den första frågans andra del undrar den hänskjutande domstolen huruvida artikel 11 i stadgan och artikel 10 i Europakonventionen, särskilt i den del där de bestämmelserna avser rätten att ta emot uppgifter, påverkar tolkningen av artikel 15.1 i förordning nr 376/2014.(39) De parter som yttrade sig delade uppfattningen att synsättet innebar ett ifrågasättande av förordningens giltighet.
49. I förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna(40) anges att artikel 11 i stadgan motsvarar artikel 10 i Europakonventionen. I enlighet med artikel 52.3 i stadgan har de rättigheter som garanteras genom artikel 11 samma innebörd och räckvidd som de rättigheter som garanteras i Europakonventionen, såsom den tolkats i praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen).(41)Samtidigt som det bekräftas i artikel 6.3 FEU att de grundläggande rättigheterna enligt Europakonventionen ingår i unionsrätten såsom allmänna principer, har Europeiska unionen inte anslutit sig till Europakonventionen och därför inte formellt införlivat den konventionen med sin rättsordning. EU-domstolen har slagit fast att artikel 52.3 i stadgan inte inkräktar på unionsrättens och Europeiska unionens domstols autonomi. Det ankommer således på EU‑domstolen att säkerställa att dess tolkning av artikel 11 i stadgan garanterar den skyddsnivå som garanteras i artikel 10 i Europakonventionen, såsom den tolkats av Europadomstolen.(42)
50. Det är uppenbart, och alla de parter som har inkommit med yttranden är överens om, att artikel 15.1 i förordning nr 376/2014 begränsar rätten för ett medieföretag som RTL att ta emot, och därmed lämna ut, viss information.(43)
51. Enligt artikel 52.1 i stadgan(44) ska begränsningar i utövandet av rättigheter och friheter vara föreskrivna i lag och förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Enligt proportionalitetsprincipen måste sådana begränsningar vara nödvändiga och faktiskt svara mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.(45)
52. I förordning nr 376/2014 och den tillämpliga nationella lagstiftningen fastställs den aktuella begränsningen med tillräcklig tydlighet och förutsebarhet.(46) Det krav som föreskrivs i lagen är därför uppfyllt.
53. När det gäller huruvida det väsentliga innehållet i friheten att ta emot och sprida uppgifter iakttas, innebär förordning nr 376/2014 inte någon som helst begränsning av medieföretags rätt att från andra källor erhålla flygsäkerhetsinformation och information om vad den nederländska regeringen känner till i det avseendet samt att sprida den informationen beroende på vad företaget anser är lämpligt. Enligt artikel 13.11 i förordningen är medlemsstaterna dessutom skyldiga att minst en gång per år offentliggöra en säkerhetsöversyn i syfte att informera allmänheten om nivån på säkerheten inom den civila luftfarten. Det förefaller därför som om den omtvistade åtgärden är förenlig med det väsentliga innehållet i de rättigheter och friheter som RTL har åberopat.
54. När det gäller motiveringen av begränsningen och frågan huruvida den är nödvändig för att uppnå ett legitimt syfte, hänvisas det i artikel 10.2 i Europakonventionen särskilt till det faktum att utövandet av rätten till yttrandefrihet får underkastas inskränkningar som är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten.(47) Såsom konstateras i punkterna 15–19 i förevarande förslag till avgörande övervägdes frågan om allmän säkerhet noggrant i den process som ledde till upphävandet av direktiv 2003/42, och det beaktandet har i hög grad bidragit till det konfidentialitetssystem som har inrättats genom förordning nr 376/2014. Jag betvivlar inte att bestämmelserna om att händelserapporter inte får lämnas ut är nödvändiga. Utlämnande av händelserapporter, på begäran, till en person ur allmänheten eller ett medieföretag skulle inverka negativt på incitamenten att rapportera händelser, genom att minska såväl antalet rapporter som kvaliteten och fullständigheten hos den information som rapporteras och därigenom undergräva den effektiva funktionen hos Europeiska unionens säkerhetsledningssystem för luftfart i en oacceptabel utsträckning.
55. Mot bakgrund av ovanstående är det enligt min mening uppenbart att de begränsningar för utlämnande som är aktuella i förevarande mål är nödvändiga för att Europeiska unionens säkerhetsledningssystem för luftfart ska fungera effektivt och de utgör samtidigt en nödvändig och proportionerlig begränsning av medieföretags rättigheter.(48) Artikel 11 i stadgan påverkar inte den av mig föreslagna tolkningen av artikel 15.1 i förordning nr 376/2014. Den påverkar inte heller giltigheten av den bestämmelsen. Alla de parter som har yttrat sig delar denna uppfattning.
3. Artikel 42 i stadgan
56. Inför förhandlingen uppmanade EU-domstolen de parter som hade yttrat sig att beakta förhållandet mellan artiklarna 11 och 42 i stadgan, i synnerhet i) räckvidden för de rättigheter som föreskrivs i de bestämmelserna mot bakgrund av artikel 52.3 i stadgan och Europadomstolens praxis om artikel 10 i Europakonventionen och ii) de konsekvenser som samexistensen av artiklarna 11 och 42 i stadgan får för tolkningen av förordning nr 376/2014. Enligt de parter som besvarade EU-domstolens frågor vid förhandlingen är den frågan relevant, eftersom RTL:s ansökan om tillgång till information avser rapporter som är lagrade i den nationella databasen och i det europeiska centrala upplaget,(49) som enheter i Europeiska unionen som har anförtrotts uppgiften att reglera säkerheten inom den civila luftfarten eller en myndighet för säkerhetsutredning har fullständig online-tillgång till.
57. I artikel 42 i stadgan föreskrivs en rätt att få tillgång till Europeiska unionens institutioners, organs och byråers handlingar.(50) Allmänhetens rätt till tillgång till EU:s handlingar enligt den bestämmelsen(51) är ett särskilt uttryck för den rätt att få tillgång till uppgifter som anges i artikel 11 i stadgan. Enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna har den rättighet som garanteras i artikel 42 i stadgan hämtats från artikel 255 EG, numera artikel 15.3 FEUF.(52) I den sistnämnda hänvisas det till en rätt till tillgång till handlingar från Europeiska unionens institutioner, organ och byråer ”oberoende av medium”. Enligt den ska Europaparlamentet och rådet, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, genom förordningar fastställa allmänna principer och gränser för utövandet av den rättigheten. Förordning nr 1049/2001, som antogs på grundval av artikel 255.2 EG, och förordning nr 376/2014 innehåller sådana allmänna principer och gränser.
58. I artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att varje EU‑medborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i den förordningen. Artikel 4.1 a i den förordningen innehåller ett undantag som innebär att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet. Begränsningarna i fråga om utlämnande i förordning nr 376/2014 kan betraktas som särskilda uttryck för undantaget för allmän säkerhet.(53)
59. I artikel 20 i förordning nr 376/2014 föreskrivs att förordning nr 1049/2001 inte ska tillämpas på artiklarna 10 och 11 i förordning nr 376/2014, som fastställer strängare regler för tillgång till de data och den information som finns i det europeiska centrala upplaget. I artikel 10.1 i förordning nr 376/2014, med rubriken ”Spridning av information som lagrats i det europeiska centrala upplaget”, fastställs i andra stycket att händelseinformation som finns i det europeiska centrala upplaget ska användas bland annat i enlighet med artikel 15 i förordningen. Artikel 15 i förordning nr 376/2014 utgör således ett särskilt undantag hänförligt till allmänintresset från den allmänna rätt till tillgång till EU:s handlingar som ges i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001.(54)
60. Artikel 52.1 i stadgan är relevant för begränsningar av utövandet av alla de rättigheter och friheter som erkänns i det dokumentet, inbegripet begränsningen i artikel 15 i förordning nr 376/2014 i den mån den är tillämplig på tillgång till handlingar i det europeiska centrala upplaget. De överväganden och slutsatser som har gjorts i punkterna 51–55 i förevarande förslag till avgörande är, vad avser artikel 42 i stadgan, relevanta här i tillämpliga delar. De parter som besvarade den relevanta skriftliga frågan vid förhandlingen delar den uppfattningen.
C. Den andra frågan
61. I artikel 15.1 i förordning nr 376/2014 åläggs medlemsstater och organisationer ett krav på att säkerställa lämplig konfidentialitet för händelseinformation i enlighet med deras nationella lagstiftning.(55)
62. Genom sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida en nationell lagstiftning enligt vilken inga uppgifter i den händelseinformation som erhållits får lämnas ut är förenlig med artikel 15.1 i förordning nr 376/2014.
63. Med utlämnande avses i detta sammanhang utlämnande till allmänheten.
64. Av den föreslagna analysen av den första frågan följer att en nationell lagstiftning enligt vilken inga uppgifter i den händelseinformation som erhållits får lämnas ut till allmänheten är förenlig med artikel 15.1 i förordning nr 376/2014.
D. Den tredje och den fjärde frågan
65. Mot bakgrund av de föreslagna svaren på den första och den andra frågan finns det ingen anledning att besvara den tredje och den fjärde frågan. Såsom de parter som inkom med relevanta yttranden har påpekat, behöver de frågorna endast besvaras för det fall den andra frågan besvaras nekande.
66. För att skingra eventuella tvivel vill jag tillägga att det följer av svaret på den första och den andra frågan att i den mån information som medlemsstater, organisationer och byrån har erhållit i enlighet med artiklarna 4, 5 och 10 i förordning nr 376/2014 ingår i andra offentliga handlingar, utgör artikel 15.1 i förordningen hinder för att den informationen lämnas ut, på begäran, till en person ur allmänheten eller ett medieföretag.(56)
V. Förslag till avgörande
67. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att EU‑domstolen besvarar den första och den andra frågan från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) på följande sätt:
Artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av den 3 april 2014 om rapportering, analys och uppföljning av händelser inom civil luftfart om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/42/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och nr (EG) nr 1330/2007, närmare bestämt orden ”händelseinformation” och ”lämplig konfidentialitet”, jämförd med artiklarna 11 och 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,
ska tolkas så,
1) att all information som har erhållits i enlighet med artiklarna 4, 5 och 10 i förordning nr 376/2014 är konfidentiell, varför inga uppgifter i den informationen får lämnas ut, på begäran, till en person ur allmänheten eller ett medieföretag, och
2) att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning med denna innebörd.