Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
18 päivänä tammikuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Lentoliikenne – Asetus (EU) N:o 376/2014 – Ilmailun turvallisuuden vaarantavien poikkeamien seuranta – 15 artikla – Näihin poikkeamiin liittyvien tietojen luottamuksellisuus – Kyseisen luottamuksellisuuden ulottuvuus – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 11 artikla – Sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus – Tiedotusvälineiden vapaus – Uutismedia-alalla toimivien yritysten esittämä pyyntö saada Itä-Ukrainan yllä lentäneen ilma-aluksen tuhoutumiseen liittyviä tietoja – 52 artiklan 1 kohta – Rajoittaminen – Edellytykset
Asiassa C‑451/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) on esittänyt 29.6.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 7.7.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
RTL Nederland BV ja
RTL Nieuws BV,
jossa asian käsittelyyn osallistuu:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: kolmannen jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe, joka hoitaa toisen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (esittelevä tuomari) ja M. L. Arastey Sahún,
julkisasiamies: A. M. Collins,
kirjaaja: hallintovirkamies A. Lamote,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 30.3.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld ja C. S. Schillemans,
– Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään F. Naert ja N. Rouam,
– Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi P.-J. Loewenthal, A. Nijenhuis, B. Sasinowska ja G. Wilms, sittemmin P.-J. Loewenthal, A. Nijenhuis ja B. Sasinowska,
kuultuaan julkisasiamiehen 15.6.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 11 artiklan ja poikkeamien ilmoittamisesta, analysoinnista ja seurannasta siviili-ilmailun alalla, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 996/2010 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/42/EY, komission asetusten (EY) N:o 1321/2007 ja (EY) N:o 1330/2007 kumoamisesta 3.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 376/2014 (EUVL 2014, L 122, s. 18), sellaisena kuin se on muutettuna 4.7.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2018/1139 (EUVL 2018, L 212, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 376/2014), 15 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä RTL Nederland BV ja RTL Nieuws BV (jäljempänä yhdessä RTL-yritykset) ja toisaalta Minister van Infrastructuur en Waterstaat (infrastruktuurista ja vesihuollosta vastaava ministeri, Alankomaat) ja jossa on kyse päätöksestä, jolla tämä ministeri hylkäsi näiden kahden yrityksen pyynnön saada tietoja ilma-aluksen tuhoutumisesta, joka tapahtui 17.7.2014 kyseisen ilma-aluksen lentäessä Itä-Ukrainan yllä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Siviili-ilmailua koskeva yleisesti sovellettava säännöstö
3 Asetuksen 2018/1139 1 artiklan 1 kohdan mukaan sen päätavoitteena on yhtenäisen ja korkean siviili-ilmailun turvallisuustason luominen ja ylläpitäminen Euroopan unionissa.
4 Tätä varten asetuksen IV luvun säännöksillä on tarkoitus ottaa käyttöön ”yhteinen sertifioinnin, valvonnan ja vaatimustenmukaisuuden varmistamisen järjestelmä”. Näihin säännöksiin kuuluvassa tämän asetuksen 72 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojen kerääminen, vaihtaminen ja analysointi”, säädetään seuraavaa:
”1. [Euroopan] komissio, [Euroopan unionin lentoturvallisuusvirasto (EASA)] ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset vaihtavat tätä asetusta ja sen nojalla annettuja delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä soveltaessaan käytettävissään olevia tietoja, joilla on merkitystä muille osapuolille niiden hoitaessa tämän asetuksen mukaisia tehtäviään. – –
– –
5. Komissio antaa täytäntöönpanosäädöksiä, joissa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, jotka koskevat tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tietojen vaihtamista komission, [EASA:n] ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kesken – –.
Tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuissa yksityiskohtaisissa säännöissä on otettava huomioon tarve:
– –
b) rajoittaa tietojen jakaminen ja käyttö siihen, mikä on ehdottomasti tarpeen 1 artiklassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi;
– –
6. Komission, [EASA:n] ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten – – on unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden mukaisesti toteutettava tarvittavat toimenpiteet tämän artiklan nojalla saamiensa tietojen asianmukaisen luottamuksellisuuden varmistamiseksi. Tällä kohdalla ei rajoiteta tiukempia luottamuksellisuutta koskevia vaatimuksia, joista säädetään [siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta ja ehkäisemisestä ja direktiivin 94/56/EY kumoamisesta 20.10.2010 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 996/2010 (EUVL 2010, L 295, s. 35), asetuksessa (EU) N:o 376/2014] tai muussa unionin lainsäädännössä.
– –”
5 Asetuksen 2018/1139 119 artiklan, jonka otsikko on ”Avoimuus ja tiedottaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[EASA:n] hallussa oleviin asiakirjoihin sovelletaan [Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43)]. Tämä ei rajoita asetuksessa (EU) N:o 376/2014 eikä tämän asetuksen 72 artiklan 5 kohdan – – perusteella hyväksytyissä täytäntöönpanosäädöksissä vahvistettujen tietojen saatavuutta koskevien sääntöjen soveltamista.”
Siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkintaa koskeva säännöstö
6 Asetuksen N:o 996/2010, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2018/1139 (jäljempänä asetus N:o 996/2010), 5 artiklan, jonka otsikkona on ”Tutkintavelvollisuus”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jokaisesta onnettomuudesta tai vakavasta vaaratilanteesta, jossa on osallisena ilma-alus, johon sovelletaan [asetusta 2018/1139], on tehtävä turvallisuustutkinta siinä jäsenvaltiossa, jonka alueella onnettomuus tai vakava vaaratilanne tapahtui.
2. Kun ilma-alus, johon sovelletaan [asetusta 2018/1139] ja joka on rekisteröity jäsenvaltiossa, on osallisena onnettomuudessa tai vakavassa vaaratilanteessa, jonka sijaintia ei voida täsmällisesti määrittää minkään valtion alueelle, turvallisuustutkinnasta vastaa rekisteröintijäsenvaltion turvallisuustutkintaviranomainen.”
7 Asetuksen N:o 996/2010 14 artiklassa, jonka otsikko on ”Arkaluontoisten turvallisuustietojen suojaaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Seuraavia tallenteita ei saa luovuttaa tai käyttää muihin tarkoituksiin kuin turvallisuustutkintaan:
a) kaikki henkilöiden antamat lausunnot, jotka turvallisuustutkintaviranomainen kokoaa turvallisuustutkinnan aikana;
b) tiedot, joista ilmenee turvallisuustutkinnan yhteydessä todisteita esittäneiden henkilöiden henkilöllisyys;
c) turvallisuustutkintaviranomaisen keräämät tiedot, jotka ovat luonteeltaan erityisen arkaluontoisia tai henkilökohtaisia, mukaan lukien yksittäisten henkilöiden terveyttä koskevat tiedot;
d) myöhemmin tutkinnan kuluessa tuotettu aineisto kuten muistiinpanot, luonnokset ja tutkijoiden laatimat lausunnot ja tietojen, myös lennonrekisteröintilaitteiden sisältämien tietojen, analysoinnin aikana ilmaistut mielipiteet;
e) tiedot ja todisteet, joita muiden jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden tutkijat ovat toimittaneet kansainvälisten standardien ja suositeltujen menettelytapojen mukaisesti, jos kyseinen toisen jäsenvaltion tai kolmannen maan turvallisuustutkintaviranomainen tätä pyytää;
f) alustavien tai lopullisten selostusten tai välilausuntojen luonnokset;
g) ohjaamon ääni- ja kuvatallenteet ja niiden puhtaaksikirjoitukset sekä lennonjohtoyksikköjen äänitallenteet, samalla kun varmistetaan myös, että turvallisuustutkinnan kannalta merkityksettömät tiedot, erityisesti yksityisyyttä koskevat tiedot, suojataan asianmukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 kohdan soveltamista.
2. Seuraavia tallenteita ei saa luovuttaa tai käyttää muihin tarkoituksiin kuin turvallisuustutkintaan tai muihin ilmailun turvallisuuden parantamista koskeviin tarkoituksiin:
a) kaikki viestintä ilma-aluksen käyttöön osallistuneiden henkilöiden välillä;
b) lennonjohtoyksikköjen kirjalliset tai sähköiset tallenteet ja niiden puhtaaksikirjoitukset, mukaan lukien sisäiseen käyttöön laaditut selostukset ja tulokset;
c) saatekirjeet, jotka turvallisuustutkintaviranomainen on osoittanut vastaanottajalle turvallisuussuositusten toimittamisen yhteydessä, mikäli turvallisuussuosituksen antava turvallisuustutkintaviranomainen tätä pyytää;
d) [poikkeamien ilmoittamisesta siviili-ilmailun alalla 13.6.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/42/EY (EUVL 2003, L 167, s. 23)] mukaisesti tehdyt poikkeamailmoitukset.
Lentoarvotallentimien tallenteita ei saa luovuttaa eikä käyttää muihin tarkoituksiin kuin turvallisuustutkinta-, lentokelpoisuus- tai huoltotarkoituksiin, ellei näitä tietoja tehdä tunnistamattomiksi tai luovuteta asianmukaisin turvajärjestelyin.
3. Sen estämättä, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään, lainkäyttöviranomainen tai viranomainen, jolla on kansallisen lainsäädännön mukaisesti toimivalta päättää tallenteiden luovuttamisesta, voi päättää, että 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen tallenteiden luovuttamisesta muuhun lainmukaiseen käyttötarkoitukseen saatavat hyödyt ovat suuremmat kuin ne kansalliset ja kansainväliset haitalliset vaikutukset, joita luovuttamisella voi olla kyseiseen tai johonkin tulevaan turvallisuustutkintaan. Jäsenvaltiot voivat unionin säädöksiä noudattaen rajoittaa niitä tapauksia, joissa tällainen luovuttamispäätös voidaan tehdä.
Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu tallenteiden toimittaminen toiselle jäsenvaltiolle muihin tarkoituksiin kuin turvallisuustutkintaan ja 2 kohdassa esitetyn osalta lisäksi muihin kuin ilmailun turvallisuuden parantamista koskeviin tarkoituksiin voidaan hyväksyä tallennetiedot toimittavan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön sallimissa rajoissa. Sellaisten tallenteiden käsittely tai luovuttaminen, jotka vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset ovat saaneet tällaisen tietojen toimittamisen kautta, voidaan sallia ainoastaan, kun tallennetiedot toimittanutta jäsenvaltiota on ennalta kuultu ja mikäli vastaanottavan jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö sen sallii.
4. Ainoastaan 3 kohdassa tarkoitetun käyttötarkoituksen kannalta ehdottoman välttämättömät tiedot voidaan luovuttaa.”
8 Tämän asetuksen 15 artiklan, jonka otsikkona on ”Tietojen toimittaminen”, 3–5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3. – – turvallisuustutkintaa johtavan viranomaisen – – on annettava EASAlle ja kansallisille siviili-ilmailuviranomaisille turvallisuustutkinnan aikana saadut merkitykselliset asiatiedot, lukuun ottamatta 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tai eturistiriidan aiheuttavia tietoja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 16 ja 17 artiklassa säädettyjen velvoitteiden noudattamista. EASAn ja kansallisten siviili-ilmailuviranomaisten saamat tiedot on suojattava 14 artiklan ja sovellettavien unionin säädösten ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
4. Turvallisuustutkintaa johtavalla viranomaisella on lupa antaa tietoja uhreille ja heidän omaisilleen tai näiden yhteisöille tai julkistaa tietoja turvallisuustutkinnassa tehdyistä havainnoista, siinä noudatetuista menettelyistä, mahdollisista alustavista selostuksista tai johtopäätöksistä ja/tai turvallisuussuosituksista edellyttäen, että tämä ei vaaranna turvallisuustutkinnan tavoitteiden saavuttamista ja että se on kaikin puolin henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön mukaista.
5. Turvallisuustutkintaa johtava viranomainen ilmoittaa uhreille ja heidän omaisilleen tai näiden yhteisöille 4 kohdassa tarkoitetut tiedot ennen niiden julkistamista tavalla, joka ei vaaranna turvallisuustutkinnan tavoitteiden saavuttamista.”
9 Kyseisen asetuksen 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Tutkintaselostus”, säädetään seuraavaa:
”1. Kunkin turvallisuustutkinnan päätteeksi on laadittava selostus onnettomuuden tai vakavan vaaratilanteen luonteeseen ja vakavuuteen nähden sopivassa muodossa. Selostuksessa on mainittava, että turvallisuustutkinnan ainoana tavoitteena on tulevien onnettomuuksien ja vaaratilanteiden ehkäisy eikä syyllisyyden tai korvausvastuun osoittaminen. Tutkintaselostuksen on tarvittaessa sisällettävä asianmukaisia turvallisuussuosituksia.
2. Selostuksessa ei saa mainita onnettomuudessa tai vakavassa vaaratilanteessa mukana olleiden henkilöiden nimiä.
3. Jos turvallisuustutkinnasta laaditaan selostuksia ennen tutkinnan saattamista päätökseen, turvallisuustutkintaviranomainen voi pyytää asianomaisia viranomaisia, mukaan lukien EASAa, sekä niiden kautta suunnittelutodistuksen haltijaa, valmistajaa ja lentotoiminnan harjoittajaa antamaan niistä lausunto ennen niiden julkistamista. Niitä sitovat kuulemisen sisällön osalta salassapitovelvollisuutta koskevat säännöt.
4. Turvallisuustutkintaviranomaisen on ennen lopullisen selostuksen julkaisemista pyydettävä lausunto asianomaisilta viranomaisilta, mukaan lukien EASAlta, sekä niiden kautta ilma-aluksen suunnittelutodistuksen haltijalta, valmistajalta ja lentotoiminnan harjoittajalta, joita sitovat kuulemisen sisällön osalta salassapitovelvollisuutta koskevat säännöt. Turvallisuustutkintaviranomaisen on näitä lausuntoja pyytäessään noudatettava kansainvälisiä standardeja ja suositeltuja menettelytapoja.
5. Edellä 14 artiklassa tarkoitetut tiedot saa sisällyttää selostukseen vain, jos niillä on merkitystä onnettomuuden tai vakavan vaaratilanteen analysoimiseksi. Tietoja tai osia tiedoista, joilla ei ole merkitystä analysoinnin kannalta, ei saa julkistaa.
6. Turvallisuustutkintaviranomaisen on julkaistava lopullinen tutkintaselostus mahdollisimman nopeasti ja, mikäli mahdollista, 12 kuukauden kuluttua ajankohdasta, jona onnettomuus tai vakava vaaratilanne tapahtui.
7. Mikäli lopullista selostusta ei voida julkaista 12 kuukauden kuluessa, turvallisuustutkintaviranomaisen on annettava vähintään onnettomuuden tai vakavan vaaratilanteen jokaisena vuosipäivänä välilausunto, jossa selostetaan tutkinnan etenemistä ja esiin tulleita turvallisuusseikkoja.
– –”
Siviili-ilmailun alan poikkeamia koskeva säännöstö
10 Direktiivi 2003/42 on kumottu ja korvattu asetuksella N:o 376/2014.
11 Asetuksen N:o 376/2014 johdanto-osan 6, 12, 16, 20, 32–34, 40 ja 50 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6) Ilmailun turvallisuuden parantamiseksi asiaankuuluvia siviili-ilmailun turvallisuustietoja olisi ilmoitettava, kerättävä, tallennettava, suojattava, jaettava, levitettävä ja analysoitava, ja kerättyjen tietojen perusteella olisi toteutettava asianmukaisia turvallisuustoimia. – –
– –
(12) Turvallisuustutkintaviranomaisille ja kaikille yhteisöille, jotka vastaavat siviili-ilmailun turvallisuuden sääntelystä unionissa, olisi annettava täydellinen pääsy jäsenvaltioissaan kerättyihin poikkeamia koskeviin yksityiskohtaisiin tietoihin ja tallennettuihin poikkeamailmoituksiin, jotta ne voisivat päättää, mitkä vaaratilanteet edellyttävät turvallisuustutkintaa, ja määrittää, miltä osin vaaratilanteista voidaan oppia ilmailun turvallisuuden parantamiseksi, sekä täyttää valvontavelvollisuutensa.
– –
(16) Tiedonvaihdon helpottamiseksi poikkeamailmoitukset olisi tallennettava tietokantoihin, joiden olisi oltava yhteensopivia kaikkien jäsenvaltioiden ja eurooppalaisen keskusrekisterin (European Coordination Centre for Aircraft Incident Reporting Systems, Eccairs) poikkeamailmoitusten tallentamiseen käyttämän ohjelmiston – – kanssa – –
– –
(20) Poikkeamatietojen vaihdon ensisijaisen tavoitteen olisi oltava ilmailuonnettomuuksien ja vaaratilanteiden ehkäiseminen. Sitä ei näin ollen olisi käytettävä syyllisyyden tai korvausvastuun osoittamiseen eikä turvallisuustason vertailuun.
– –
(32) Suurelle yleisölle olisi tarjottava yleisiä yhdistettyjä tietoja ilmailuturvallisuuden tasosta jäsenvaltioissa ja unionissa. Näiden tietojen olisi katettava erityisesti kehityssuuntaukset ja analyysit, jotka ovat seurausta tämän asetuksen täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa, sekä yhdistetyt tiedot eurooppalaisen keskusrekisterin sisällöstä ja niitä voidaan antaa julkaisemalla turvallisuutta kuvaavat indikaattorit.
(33) Siviili-ilmailun turvallisuusjärjestelmä perustuu palautteeseen ja onnettomuuksista ja vaaratilanteista saaduista kokemuksista oppimiseen. Poikkeamista ilmoittaminen ja poikkeamatietojen käyttö turvallisuuden edistämiseksi perustuu poikkeamasta ilmoittajan ja tietojen keruusta ja arvioinnista vastaavan yhteisön väliseen luottamussuhteeseen. Tämä edellyttää luottamuksellisuutta koskevien sääntöjen tiukkaa soveltamista. Turvallisuustiedot suojataan epäasianmukaiselta käytöltä, ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin pääsy rajoitetaan ainoastaan siviili-ilmailun turvallisuuden parantamiseen osallistuviin asianosaisiin, jotta voidaan varmistaa turvallisuustietojen jatkuva saatavuus asianmukaisten ja oikea-aikaisten ennaltaehkäisevien toimien toteuttamiseksi ja ilmailun turvallisuuden parantamiseksi. Tästä syystä arkaluonteiset turvallisuustiedot olisi suojattava asiaankuuluvalla tavalla ja niiden kerääminen varmistettava takaamalla niiden luottamuksellisuus, lähdesuoja ja varmistamalla siviili-ilmailualan poikkeamailmoitusjärjestelmien parissa työskentelevän henkilöstön luottamus. Olisi toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että poikkeamailmoitusjärjestelmien kautta kerätyt tiedot säilyvät luottamuksellisina, ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin pääsyn rajoittamiseksi. Tiedonsaantioikeutta koskevissa kansallisissa säädöksissä olisi otettava huomioon tällaisten tietojen tarvittava luottamuksellisuus. Kerätyt tiedot olisi suojattava asianmukaisella tavalla luvattomalta käytöltä ja luovuttamiselta. Niitä olisi käytettävä yksinomaan ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen ja parantamiseen, eikä niitä olisi käytettävä syyllisyyden tai vahingonkorvausvelvollisuuden osoittamiseen.
(34) Jotta voidaan varmistaa työntekijöiden ja muun sopimuksen perusteella palvelukseen otetun henkilöstön luottamus organisaation poikkeamailmoitusjärjestelmään, poikkeamailmoituksissa olevat tiedot olisi suojattava asianmukaisesti eikä niitä olisi käytettävä muihin tarkoituksiin kuin ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen tai parantamiseen. – –
– –
(40) Jotta voitaisiin lisätä yksityishenkilöiden luottamusta järjestelmään, poikkeamailmoitusten käsittely olisi organisoitava siten, että turvataan asianmukaisesti poikkeamailmoituksen tekijän ja muiden poikkeamailmoituksessa mainittujen henkilöiden henkilöllisyyden luottamuksellisuus – –
– –
(50) Tätä asetusta sovellettaessa olisi noudatettava täysimääräisesti tietojen käsittelyä ja yksilöiden suojelua koskevia sääntöjä – –. Tätä asetusta sovellettaessa olisi noudatettava täysimääräisesti tietojen saatavuutta koskevia sääntöjä, sellaisina kuin ne on vahvistettu [asetuksessa N:o 1049/2001], paitsi siltä osin kuin tämä asetus koskee eurooppalaisen keskusrekisterin sisältämien tietojen jakamista, sillä kyseiset tiedot on suojattu tässä asetuksessa vahvistetuin tiukemmin saatavuutta koskevin säännöin.”
12 Asetuksen N:o 376/2014 1 artiklan, jonka otsikko on ”Tavoitteet”, sanamuoto on seuraava:
”1. Tämän asetuksen tavoitteena on parantaa ilmailun turvallisuutta varmistamalla, että asiaankuuluvia siviili-ilmailun turvallisuustietoja ilmoitetaan, kerätään, tallennetaan, suojataan, vaihdetaan, jaetaan ja analysoidaan.
Tällä asetuksella varmistetaan,
a) että kerättyjen tietojen analysoinnin perusteella toteutetaan tarvittaessa ja hyvissä ajoin asianmukaisia turvallisuustoimia;
b) turvallisuustietojen jatkuva saatavuus tietojen luottamuksellisuutta ja asianmukaista käyttöä koskevien sääntöjen käyttöönoton sekä niiden henkilöiden, jotka ovat tehneet ilmoituksen tai jotka on mainittu poikkeamailmoituksessa, yhdenmukaisen ja tehostetun suojelun avulla; ja
c) että ilmailun turvallisuuteen kohdistuvat riskit otetaan huomioon ja niitä käsitellään unionin tasolla sekä kansallisella tasolla.
2. Poikkeamien ilmoittamisen ainoana tarkoituksena on ehkäistä onnettomuuksia ja vaaratilanteita eikä osoittaa syyllisyyttä tai vahingonkorvausvelvollisuutta.”
13 Kyseisen asetuksen 2 artiklan sanamuoto on seuraava:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
3) ’vaaratilanteella’ asetuksessa [N:o 996/2010] tarkoitettua ’vaaratilannetta’;
4) ’vakavalla vaaratilanteella’ asetuksessa [N:o 996/2010] tarkoitettua ’vakavaa vaaratilannetta’;
5) ’onnettomuudella’ asetuksessa [N:o 996/2010] tarkoitettua ’onnettomuutta’;
6) ’yksilöimättömällä tiedolla’ poikkeamailmoituksista saatuja tietoja, joista on poistettu kaikki henkilötiedot, kuten luonnollisten henkilöiden nimet ja osoitteet;
7) ’poikkeamalla’ mitä tahansa turvallisuuteen liittyvää tapahtumaa, joka vaarantaa tai, jos siihen ei puututa tai jos sitä ei käsitellä, voisi vaarantaa ilma-aluksen, siinä olevien henkilöiden tai muiden henkilöiden turvallisuuden; käsite sisältää erityisesti onnettomuudet tai vakavat vaaratilanteet;
– –
9) ’anonymisoinnilla’ sitä, että poikkeamailmoituksista poistetaan kaikki ilmoituksen tekijää ja muita poikkeamailmoituksessa mainittuja henkilöitä koskevat henkilötiedot ja sellaiset yksityiskohdat, mukaan lukien poikkeamaan osallisena olevan organisaation (organisaatioiden) nimi, jotka saattavat paljastaa poikkeamailmoituksen tekijän tai kolmansien osapuolten henkilöllisyyden taikka johtaa tällaisten tietojen päättelemiseen poikkeamailmoituksesta;
– –”
14 Asetuksen N:o 376/2014 3 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan säännöt
a) sellaisista poikkeamista ilmoittamiseksi, jotka vaarantavat, tai jos niihin ei puututa tai jos niitä ei käsitellä, vaarantaisivat ilma-aluksen, siinä olevien henkilöiden, kenen tahansa muun henkilön, ilma-aluksen toimintaan vaikuttavan varusteen tai laitteen turvallisuuden, sekä muista asiaan kuuluvista turvallisuustiedoista ilmoittamiseksi;
b) ilmoitettujen poikkeamien ja muiden turvallisuustietojen analysoinnista ja seurannasta:
c) ilmailualan ammattilaisten suojelusta;
d) kerättyjen turvallisuustietojen asianmukaisesta käytöstä;
e) tietojen yhdistämisestä eurooppalaiseen keskusrekisteriin; ja
– –”
15 Tämän asetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Pakollinen ilmoittaminen”, sanamuoto on seuraava:
”1. Tämän artiklan mukaisten pakollisten poikkeamailmoitusjärjestelmien välityksellä 6 kohdassa lueteltujen henkilöiden on ilmoitettava seuraaviin luokkiin kuuluvista poikkeamista, jotka voivat muodostaa merkittävän riskin ilmailun turvallisuudelle:
a) poikkeamat, jotka liittyvät ilma-aluksen toimintaan, kuten:
– –
iv) lennon aikana tapahtuvat poikkeamat;
– –
2. Jokaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen organisaation on otettava käyttöön pakollinen ilmoitusjärjestelmä edistääkseen 1 kohdassa tarkoitettujen poikkeamatietojen keräämistä.
3. Jokaisen jäsenvaltion on otettava käyttöön pakollinen ilmoitusjärjestelmä edistääkseen poikkeamatietojen keräämistä, mukaan lukien organisaatioiden 2 kohdan nojalla keräämät poikkeamatiedot.
– –
6. Seuraavien luonnollisten henkilöiden on ilmoitettava 1 kohdassa tarkoitetuista poikkeamista organisaation, jonka palveluksessa ilmoittaja on tai joka teettää ilmoittajalla työtä muun sopimuksen perusteella tai käyttää ilmoittajan palveluksia, 2 kohdan mukaisesti käyttöön ottaman järjestelmän välityksellä tai, jos se ei ole mahdollista, heidän organisaationsa sijoittautumisjäsenvaltion tai lentolupakirjan myöntäneen, vahvistaneen tai muuntaneen valtion 3 kohdan mukaisesti käyttöön ottaman järjestelmän taikka [EASA:n] 4 kohdan mukaisesti perustaman järjestelmän välityksellä:
a) jäsenvaltiossa rekisteröidyn ilma-aluksen päällikkö, tai jos päällikkö on estynyt ilmoittamasta poikkeamasta, komentoketjussa seuraavana oleva miehistön jäsen, kun ilma-alus on rekisteröity jäsenvaltiossa tai jos se on rekisteröity unionin ulkopuolella, sitä käyttää jonkin jäsenvaltion valvoma tai unioniin sijoittautunut lentotoiminnan harjoittaja;
b) henkilö, joka harjoittaa jonkin jäsenvaltion tai [EASA:n] valvomaa ilma-aluksen tai sen laitteen tai osan suunnittelua, valmistusta, jatkuvan lentokelpoisuuden valvontaa, huoltoa tai muutostöitä;
c) henkilö, joka allekirjoittaa jäsenvaltion tai [EASA:n] valvonnan alaisena ilma-alusta tai sen laitetta tai osaa koskevan lentokelpoisuuden tarkastustodistuksen tai huoltotodisteen;
d) henkilö, joka suorittaa tehtäviä, joihin häneltä vaaditaan jäsenvaltion myöntämä lupa toimia jonkin ilmaliikennepalvelun tarjoajan työntekijänä, jolla on lennonvarmistukseen liittyviä vastuita – –
e) henkilö, joka suorittaa tehtäviä, jotka liittyvät – – lentoaseman turvallisuusjohtamiseen – –
– –
7. Edellä 6 kohdassa lueteltujen henkilöiden on ilmoitettava poikkeamat 72 tunnin kuluessa siitä, kun he ovat saaneet tiedon poikkeamasta, ellei tämä ole poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi mahdotonta.
8. Poikkeaman ilmoittamisen jälkeen jokaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen organisaation, johon ei sovelleta 9 kohtaa, on ilmoitettava kyseisen jäsenvaltion 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulle toimivaltaiselle viranomaiselle tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti kerätyt poikkeamatiedot mahdollisimman pian, ja joka tapauksessa viimeistään 72 tunnin kuluessa poikkeaman tietoon saamisesta.
– –”
16 Asetuksen N:o 376/2014 5 artiklan, jonka otsikko on ”Vapaaehtoinen ilmoittaminen”, 1–3 artiklassa säädetään, että jokaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen organisaation, jokaisen jäsenvaltion ja EASA:n on otettava käyttöön vapaaehtoinen ilmoitusjärjestelmä edistääkseen yhtäältä sellaisten poikkeamatietojen keräämistä, jotka eivät välttämättä tule ilmi tämän asetuksen 4 artiklan mukaisessa pakollisessa ilmoitusjärjestelmässä, ja toisaalta sellaisten muiden turvallisuustietojen keräämistä, jotka niiden ilmoittajan mielestä muodostavat todellisen tai mahdollisen vaaran ilmailun turvallisuudelle. Tämän asetuksen 5 artiklan 7 kohdassa säädetään, että organisaatiot, jäsenvaltiot ja EASA voivat ottaa käyttöön muita turvallisuustietojen keruu- ja käsittelyjärjestelmiä tietojen keräämiseksi poikkeamista, jotka eivät välttämättä tule ilmi tämän artiklan 1, 2 ja 3 kohdassa ja tämän asetuksen 4 artiklassa tarkoitetuissa ilmoitusjärjestelmissä.
17 Asetuksen N:o 376/2014 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojen kerääminen ja tallentaminen”, säädetään seuraavaa:
”– –
3. Jokaisen jäsenvaltion on nimettävä yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen, joka vastaa riippumattomalla tavalla 4 ja 5 artiklan nojalla ilmoitettujen poikkeamatietojen keruu-, arviointi-, käsittely-, analysointi- ja tallennusjärjestelmän perustamisesta.
Tällaisten ilmoitusten käsittely on järjestettävä niin, että estetään tietojen käyttö muihin kuin turvallisuuteen liittyviin tarkoituksiin ja että ilmoittajan ja ilmoituksessa mainittujen henkilöiden henkilöllisyyden luottamuksellisuus suojataan asianmukaisesti oikeudenmukaisen turvallisuuskulttuurin edistämiseksi.
– –
6. Edellä 3 kohdassa tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten on tallennettava 4 ja 5 artiklan mukaisesti kerättyjen poikkeamatietojen perusteella laaditut poikkeamailmoitukset kansalliseen tietokantaan.
– –”
18 Tämän asetuksen 7 artiklan, jonka otsikko on ”Poikkeamailmoitusten laatu ja sisältö ”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 6 artiklan 5, 6 ja 8 kohdassa tarkoitetuissa tietokannoissa on käytettävä tietomuotoja, jotka ovat:
a) vakioituja tiedonvaihdon helpottamiseksi; ja
b) Eccairs-ohjelmiston – – kanssa yhteensopivia.
– –”
19 Tämän asetuksen 8 artiklan, jonka otsikko on ”Eurooppalainen keskusrekisteri”, 1 ja 2 kohdassa säädetään muun muassa siitä, että komissio hallinnoi eurooppalaista keskusrekisteriä, johon tallennetaan kaikki unionissa kerätyt poikkeamailmoitukset, ja siitä, että kunkin jäsenvaltion on päivitettävä tätä keskusrekisteriä siirtämällä siihen kaikki tämän asetuksen 6 artiklan 6 kohdassa tarkoitetut kansallisiin tietokantoihin tallennetut turvallisuutta koskevat tiedot.
20 Asetuksen N:o 376/2014 9 artiklan, jonka otsikko on ”Tiedonvaihto”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden ja [EASA:n] on osallistuttava tietojenvaihtoon asettamalla kaikki ilmoitustietokantoihinsa tallennetut turvallisuustiedot muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, [EASA:n] ja komission saataville eurooppalaisen keskusrekisterin välityksellä.
Poikkeamailmoitukset on siirrettävä eurooppalaiseen keskusrekisteriin viimeistään 30 päivän kuluttua niiden tallentamisesta kansalliseen tietokantaan.
Poikkeamailmoituksia on tarvittaessa päivitettävä uusilla turvallisuustiedoilla.”
21 Kyseisen direktiivin 10 artiklan, jonka otsikko on ”Eurooppalaiseen keskusrekisteriin tallennettujen tietojen jakaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikilla yhteisöillä, jotka vastaavat siviili-ilmailun turvallisuuden sääntelystä unionissa tai turvallisuustutkintaviranomaisella on oltava täysi suojattu online-käyttöoikeus eurooppalaisessa keskusrekisterissä oleviin poikkeamatietoihin.
Tietoja on käytettävä 15 ja 16 artiklan mukaisesti.”
22 Kyseisen asetuksen 13 artiklan, jonka otsikko on ”Poikkeamien analysointi ja seuranta kansallisella tasolla”, sanamuoto on seuraava:
”– –
9. Tämän artiklan nojalla saadut, yksittäisten poikkeamien tai poikkeamaryhmien analysointiin ja tarvittaessa seurantaan liittyvät tiedot, silloin kun niitä on saatavilla, on tallennettava eurooppalaiseen keskusrekisteriin 8 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti kohtuullisessa ajassa ja viimeistään kaksi kuukautta sen jälkeen, kun ne on tallennettu kansalliseen tietokantaan.
10. Jäsenvaltioiden on käytettävä poikkeamailmoitusten analysoinnista saamiaan tietoja apuna määrittäessään kansallisen turvallisuusohjelman yhteydessä toteutettavia mahdollisia korjaavia toimia.
11. Kunkin jäsenvaltion on julkaistava siviili-ilmailun turvallisuutta koskevaa yleistä tiedottamista varten ainakin kerran vuodessa turvallisuuskatsaus. Turvallisuuskatsauksen on
a) sisällettävä yhdistettyjä ja anonymisoituja tietoja kansallisten pakollisten ja vapaaehtoisten poikkeamailmoitusjärjestelmien mukaisesti ilmoitetuista poikkeamatyypeistä ja muista turvallisuustiedoista;
b) kerrottava kehityssuuntauksista;
c) yksilöitävä toimet, jotka se on toteuttanut.
12. Jäsenvaltiot voivat myös julkaista anonymisoituja poikkeamailmoituksia ja riskianalyysien tuloksia.”
23 Saman asetuksen 15 artiklan, jonka otsikko on ”Tietojen luottamuksellisuus ja asianmukainen käyttö ”, sanamuoto on seuraava:
”1. Jäsenvaltioiden ja organisaatioiden, kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, sekä [EASA:n] on toteutettava tarvittavat toimenpiteet niiden poikkeamatietojen asianmukaisen luottamuksellisuuden varmistamiseksi, joita ne ovat saaneet 4, 5 ja 10 artiklan mukaisesti.
Jokaisen jäsenvaltion, jokaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen organisaation tai [EASA:n] on käsiteltävä henkilötietoja ainoastaan siinä määrin, kuin se on tarpeen tämän asetuksen tarkoitusta varten, ja rajoittamatta [yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31)] kansallisten täytäntöönpanosäädösten soveltamista.
2. Poikkeamailmoituksista kerättyjä tietoja saa käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on kerätty, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen [N:o 996/2010] 12, 14 ja 15 artiklassa annettujen, turvallisuustietojen suojaamista koskevien säännösten soveltamista.
Jäsenvaltiot, [EASA] ja organisaatiot eivät saa asettaa poikkeamia koskevia tietoja saataville tai käyttää niitä
a) syyllisyyden tai vahingonkorvausvelvollisuuden osoittamiseen; tai
b) muihin tarkoituksiin kuin ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen tai parantamiseen.
– –”
24 Asetuksen N:o 376/2014 16 artiklan, jonka otsikko on ”Tietolähteen suojelu”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jokaisen jäsenvaltion on varmistettava, ettei 6 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuihin kansallisiin tietokantoihin tallenneta mitään henkilötietoja. Tällaiset tiedot, joista henkilötiedot on poistettu, on asetettava kaikkien asiaankuuluvien osapuolten saataville esimerkiksi näiden ilmailun turvallisuuden parantamiseen liittyvien velvollisuuksien täyttämiseksi.”
25 Tämän asetuksen 20 artiklaan, jonka otsikko on ”Oikeus tutustua asiakirjoihin ja henkilötietojen suoja”, sisältyy 1 kohta, jonka sanamuoto on seuraava:
”Tämän asetuksen säännösten soveltaminen ei rajoita asetuksen [N:o 1049/2001] soveltamista, lukuun ottamatta 10 ja 11 artiklaa, joissa vahvistetaan eurooppalaisen keskusrekisterin tietojen saatavuutta koskevat tiukemmat säännöt.”
Alankomaiden oikeus
Hallinnon julkisuudesta annettu laki
26 Yleisön oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin säänneltiin pääasian osalta 31.10.1991 annetulla hallinnon julkisuuden säännöstöstä annetulla lailla (Wet houdende regelen betreffende de openbaarheid van bestuur, Stb. 1991, N:o 703; jäljempänä hallinnon julkisuudesta annettu laki).
27 Hallinnon julkisuudesta annetun lain 2 §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Hallintoelimen on tehtäviään hoitaessaan annettava tietoja tämän lain mukaisesti ja noudatettava tältä osin tietojen julkisuuteen liittyvää yleistä etua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden säännösten soveltamista”.
28 Kyseisen lain 3 §:ssä säädettiin seuraavaa:
”1. Kuka tahansa voi osoittaa pyynnön saada tutustua hallintoasiaa koskeviin asiakirjoihin sisältyviin tietoihin hallintoelimelle tai sen vastuulla toimivalle toimielimelle, yksikölle tai yritykselle.
2. Pyynnössä pyynnön esittäjän on yksilöitävä hallintoasia tai siihen liittyvä asiakirja, josta pyynnön esittäjä haluaa saada tietoja.
3. Pyynnön esittäjän ei tarvitse ilmoittaa intressiä tietojen saamiseen pyynnön esittäessään.
– –
5. Tietopyyntöön on suostuttava, jollei 10 ja 11 §:stä muuta johdu”.
29 Kyseisen lain 10 §:n 2 momentin sanamuoto oli seuraava:
”Tietoja ei anneta tämän lain nojalla myöskään silloin, kun tämän tähän tietojen antamiseen liittyvä etu ei ole seuraavia etuja painavampi:
a) Alankomaiden kuningaskunnan suhteet muiden valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa
– –
d) hallintoelinten toteuttama tarkastus, valvonta ja seuranta
e) yksityiselämän kunnioittaminen
– –”
Ilmailulaki
30 Ilmailua koskevasta yleisestä säännöstöstä 18.6.1992 annetun lain (Wet houdende algemene regeling met betrekking tot het luchtverkeer; Stb. 1992, N:o 368), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä ilmailulaki), 7.1 §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Poikkeamista ilmoitetaan infrastruktuuri- ja ympäristöministerille.”
31 Ilmailulain 7.2 §:n 1 momentin sanamuoto oli seuraava:
”Tiedot, jotka on saatu 7.1 §:n 1 momentissa tarkoitetusta ilmoituksesta tai Euroopan unionin jäsenvaltiolta kyseisessä jäsenvaltiossa tehdyn samankaltaisen ilmoituksen perusteella, eivät ole julkisia.”
Asian tausta ja ennakkoratkaisukysymykset
32 RTL-yritykset pyysivät 10.1.2018 päivätyllä kirjeellä minister van Justitie en Veiligheidia (oikeus- ja turvallisuusministeri, Alankomaat) luovuttamaan hallinnon julkisuudesta annetun lain nojalla kaikki tiedot, jotka koskevat Malaysia Airlines ‑yhtiön liikennöimän IATA:n (International Air Transport Association) koodilla MH17 yksilöityä lentoa Amsterdamin (Alankomaat) ja Kuala Lumpurin (Malesia) välillä suorittaneen ilma-aluksen (jäljempänä MH17) tuhoutumista. Tämä tuhoutuminen tapahtui 17.7.2014, kun MH17 lensi Ukrainan ilmatilan poikki Itä-Ukrainassa sijaitsevan Donetskin alueen yläpuolella. Pyynnöllään, joka koski erityisesti asiakirjaluokkaa, joka oli määritelty ECCAIRS:iin vuonna 2014 tallennetuiksi Ukrainaa koskeviksi ilmoituksiksi (jäljempänä ECCAIRS-ilmoitukset), RTL-yritykset pyrkivät saamaan tietoja siitä, mitä Alankomaiden viranomaiset tiesivät kyseisestä poikkeamasta.
33 Oikeus- ja turvallisuusministeri siirsi osan tästä ECCAIRS-ilmoituksia koskevasta pyynnöstä infrastruktuurista ja vesihallinnosta vastaavalle ministerille. Infrastruktuurista ja vesihallinnosta vastaava ministeri suoritti haun Alankomaiden tietokannassa, minkä jälkeen kyseinen ministeri totesi, että Alankomaiden toimivaltainen viranomainen oli tallentanut sinne kolme ilmoitusta Ukrainan ilmatilassa vuonna 2014 tapahtuneista poikkeamista. Kyseinen ministeri ei sitä vastoin selvittänyt, olivatko muiden jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset tallentaneet tätä koskevia ilmoituksia kansallisiin tietokantoihinsa ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin.
34 Infrastruktuurista ja vesihallinnosta vastaava ministeri hylkäsi 17.4.2018 antamallaan päätöksellä tämän pyynnön siltä osin kuin se koski ECCAIRS-ilmoituksia. Ministeri perusteli tätä päätöstään pääasiallisesti viittaamalla asetuksesta N:o 376/2014 johtuvaan tietojen ilmaisemiskieltoa koskevaan erityisjärjestelmään, joka oli sen mukaan ainoa kyseessä oleviin tietoihin sovellettava järjestelmä; näin ollen ei sovellettu hallinnon julkisuudesta annetulla lailla käyttöön otettua yleistä järjestelmää, joka koskee yleisön oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin. Ministerin mukaan tämän erityisjärjestelmän oikeudellisena seurauksena on se, että kansalliseen tietokantaan tallennettuja tietoja voidaan yhtäältä luovuttaa ainoastaan tämän asetuksen liitteessä II määritellyille osapuolille ja toisaalta käyttää ainoastaan ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen tai parantamiseen.
35 RTL-yritykset hakivat tähän päätökseen oikaisua.
36 Infrastruktuurista ja vesihallinnosta vastaava ministeri vahvisti 17.10.2018 tekemällään päätöksellä 17.4.2018 tekemänsä päätöksen ja lisäsi siihen perustelun, joka koskee pääasiallisesti ilmailulain 7.2 §:ää, jonka tarkoituksena on taata asetuksen N:o 376/2014 asianmukainen soveltaminen kansallisessa oikeudessa ja joka on näin ollen myös esteenä sille, että MH17-lennon tuhoutumiseen liittyviä tietoja luovutettaisiin RTL-yritysten kaltaiselle oikeushenkilölle.
37 RTL-yritykset nostivat tämän jälkeen kanteen Rechtbank Midden-Nederlandissa (Keski-Alankomaiden alioikeus, Alankomaat).
38 Se hylkäsi RTL-yritysten kanteen 7.11.2019 antamallaan ratkaisulla sillä perusteella, että kyseinen kanne on perusteeton.
39 RTL-yritykset vetoavat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa Raad van Statessa (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) tekemässään valituksessa muun muassa siihen, että asetusta N:o 376/2014 ja ilmailulain 7.2 §:ää ei voida tulkita siten, että niillä otetaan käyttöön luottamuksellisuutta tai tietojen ilmaisemiskieltoa koskeva erityisjärjestelmä, jonka oikeudellisena seurauksena niiltä viedään täydellisesti ja ehdottomasti niillä hallinnon julkisuudesta annetulla lailla käyttöön otetun yleisen järjestelmän, joka koskee yleisön oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin, nojalla oleva mahdollisuus saada MH17-lennon tuhoutumiseen liittyviä tietoja. Niiden mukaan tämän asetuksen 15 artiklan sanamuodon, asiayhteyden ja sillä tavoiteltujen päämäärien tarkastelusta toki käy ilmi, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut ottaa käyttöön erityinen luottamuksellisuuden järjestelmä ilmailun turvallisuuden alalla. Kuitenkaan tämä luottamuksellisuutta koskeva järjestelmä ei edellytä täydellistä ja ehdotonta kieltoa ilmaista sen piiriin kuuluvia tietoja.
40 RTL-yritykset katsovat toissijaisesti, että vaikka katsottaisiin, että tätä luottamuksellisuuden järjestelmää sovelletaan kaikki muut järjestelmät poissulkien, sitä on kuitenkin tulkittava siten, että kunnioitetaan Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 10 artiklassa vahvistettua sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevaa oikeutta. Niiden mukaan uutismedia-alalla toimivien yritysten on siis edelleen mahdollista saada tiettyjä tärkeään yleiseen etuun liittyviä tietoja kuten tietoja, jotka koskevat MH17-lennon tuhoutumisen kaltaista katastrofaalista tapahtumaa.
41 Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensiksi asetuksen N:o 376/2014 15 artiklassa säädetyn luottamuksellisuutta koskevan järjestelmän ulottuvuutta, ilmailulailla käyttöön otetun tietojen ilmaisemiskieltoa koskevan erityisjärjestelmän yhteensopivuutta sen kanssa sekä näiden kahden järjestelmän suhdetta kansallisessa oikeudessa hallinnon julkisuudesta annetulla lailla käyttöön otettuun yleiseen järjestelmään, joka koskee yleisön oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin.
42 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin muun muassa, että direktiivin 2003/42 ja asetuksen N:o 376/2014 tarkastelun perusteella ei voida määrittää, asetetaanko, sallitaanko vai poissuljetaanko näissä toimissa täydellinen ja ehdoton kielto ilmaista tietoja, joihin sovelletaan niissä säädettyjä erilaisia luottamuksellisuutta koskevia järjestelmiä. Nimittäin näiden säännösten sekä johdanto-osan perustelukappaleiden, jotka voivat selkeyttää niiden ulottuvuutta, hollanninkielisessä toisinnossa mainitaan tarve varmistaa näiden tietojen asiaankuuluva ja asianmukainen luottamuksellisuus. Lisäksi niissä viitataan toisinaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten saamiin tietoihin, toisinaan näiden hallussa oleviin arkaluonteisiin tietoihin ja toisinaan sellaisia poikkeamia, jotka voivat muodostaa riskin ilmailun turvallisuudelle, koskeviin tietoihin, eikä niissä nimenomaisesti täsmennetä, mitä nämä eri käsitteet kattavat tai millaisessa suhteessa ne ovat toisiinsa.
43 Kyseinen tuomioistuin arvioi lisäksi, että näitä eri järjestelmiä on tulkittava yhtäältä perusoikeuskirjan 11 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa yleisesti kaikille taatun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa ja toisaalta jälkimmäisessä artiklassa lehdistölle myönnettyjen – kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on muistuttanut muun muassa 8.11.2016 antamassaan tuomiossa Magyar Helsinki Bizottság v. Unkari (CE:ECHR:2016:1108JUD001803011) – oikeuksien ja erityisen ”vahtikoiran” roolin valossa.
44 Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii pääasiallisesti, mitä johtopäätöksiä on vedettävä ilmailulain mahdollisesta yhteensopimattomuudesta asetuksen N:o 376/2014, tulkittuna perusoikeuskirjan 11 artiklan valossa, kanssa. Tältä osin se arvioi, että jos on katsottava, että tällä lailla säädetty tietojen ilmaisemiskieltoa koskeva erityisjärjestelmä ei ole yhteensopiva asetuksen N:o 376/2014 kanssa ja että näin ollen sitä ei voida soveltaa, päätöksen, jolla infrastruktuurista ja vesihallinnosta vastaava ministeri hylkäsi RTL-yritysten pyynnön, laillisuutta on arvioitava hallinnon julkisuudesta annetun lain perusteella. Vaikka tämän lain tarkoituksena ei ole taata unionin johdetun oikeuden säännöstön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä eikä sen soveltamista ja vaikka tässä säännöstössä ei yhdenmukaisteta yleisesti yleisön oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin jäsenvaltioissa, sitäkin on kuitenkin tulkittava mahdollisuuksien mukaan ottaen huomioon asetuksella N:o 376/2014 käyttöön otettu luottamuksellisuuden järjestelmä, mistä lisäksi muistutetaan tämän asetuksen johdanto-osan 33 perustelukappaleessa.
45 Tässä tilanteessa Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Mitä on ymmärrettävä [asetuksen N:o 376/2014] 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla ’poikkeamatiedoilla’ ja ’asianmukaisella luottamuksellisuudella’ [perusoikeuskirjan] 11 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa?
2) Onko [asetuksen N:o 376/2014] 15 artiklan 1 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 11 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa, tulkittava siten, että sen kanssa yhteensopivana pidetään pääasiassa kyseessä olevan kaltaista kansallista sääntöä, jonka perusteella mitään tietoja ilmoitetuista poikkeamista ei saa julkistaa?
3) Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi: onko toimivaltaisella kansallisella viranomaisella oikeus soveltaa julkistamista koskevaa yleistä kansallista järjestelmää, jonka perusteella tietoja ei anneta, jos niiden antamisella on pienempi painoarvo kuin eduilla, jotka liittyvät esimerkiksi suhteisiin muihin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin, hallintoviranomaisten suorittamaan tarkastukseen, seurantaan ja valvontaan, yksityiselämän kunnioittamiseen sekä luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden suhteettoman edun ja haitan estämiseen?
4) Onko julkistamista koskevaa kansallista järjestelmää sovellettaessa merkitystä sillä, sisältyvätkö kyseiset tiedot kansalliseen tietokantaan vai onko kyse muissa, esimerkiksi toimintaperiaatteita koskevissa asiakirjoissa oleviin ilmoituksiin sisältyvistä tai niitä koskevista tiedoista?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ja toinen kysymys
46 Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 376/2014 15 artiklaa, luettuna perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa, tulkittava siten, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hallussa oleviin tämän asetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua ilmailun turvallisuuteen liittyvää poikkeamaa koskeviin tietoihin sovelletaan luottamuksellisuuden järjestelmää, josta seuraa, ettei yleisöllä eikä edes uutismedia-alan yrityksellä ole oikeutta saada tutustua niihin.
47 Tältä osin on aluksi muistutettava, että sekä unionin oikeuden yhtenäisen soveltamisen vaatimuksista että yhdenvertaisuusperiaatteesta seuraa, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. Sitä on tulkittava ottamalla huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa se on (ks. vastaavasti tuomio 18.1.1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, 11 kohta ja tuomio 15.11.2022, Senatsverwaltung für Inneres und Sport, C‑646/20, EU:C:2022:879, 40 kohta).
48 Lisäksi jokaista unionin tointa on tulkittava niin pitkälle kuin mahdollista tavalla, joka ei aseta sen pätevyyttä kyseenalaiseksi, ja kaiken primaarioikeuden ja erityisesti perusoikeuskirjan määräysten mukaisesti. Niinpä tilanteessa, jossa tällaisen toimen säännöstä voidaan tulkita eri tavoin, etusija on annettava tulkinnalle, jonka ansiosta säännös on primaarioikeuden mukainen, eikä tulkinnalle, jonka johdosta säännöksen todetaan olevan ristiriidassa sen kanssa (tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, 77 kohta ja tuomio 26.4.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑401/19, EU:C:2022:297, 70 kohta).
49 Nyt käsiteltävässä asiassa ensiksi asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan sanamuodosta on todettava yhtäältä, että tämän artiklan 1 kohdassa asetetaan muun muassa jäsenvaltioille velvollisuus toteuttaa tarvittavat toimenpiteet niiden poikkeamatietojen asianmukaisen luottamuksellisuuden varmistamiseksi, joita ne ovat saaneet 4, 5 ja 10 artiklan mukaisesti.
50 Kuten asetuksen N:o 376/2014 4 artiklan 1–3 ja 6–8 kohdasta sekä tämän asetuksen 5 artiklan 1–3 ja 7 kohdasta, luettuna sen 2 artiklan 3–5 ja 7 alakohdassa olevien määritelmien valossa, seuraa, tässä asetuksessa tarkoitettuihin tietoihin kuuluvat kaikki tiedot, joita toimivaltaiset kansalliset viranomaiset keräävät missä tahansa muodossa kahdessa ensiksi mainitussa artiklassa säädettyjen poikkeamailmoitusjärjestelmien kautta ja jotka koskevat tapahtumia, jotka vaarantavat tai voisivat vaarantaa ilma-aluksen, siinä olevien henkilöiden tai muiden henkilöiden turvallisuuden, olipa kyse vaaratilanteesta, vakavasta vaaratilanteesta tai onnettomuudesta Kuten asetuksen (EU) N:o 376/2014 10 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ilmenee, näihin tietoihin sisältyvät myös laajemmin kaikki poikkeamatiedot, jotka on tallennettu missä tahansa muodossa tämän asetuksen 8 artiklassa tarkoitettuun eurooppalaiseen keskusrekisteriin tai 6 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuihin kansallisiin tietokantoihin, ja erityisesti tiedot, jotka liittyvät asetuksen 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 13 artiklan 9 kohdan nojalla toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävänä olevaan arviointiin, analysointiin ja seurantaan, sekä tiedot, jotka liittyvät asetuksen 13 artiklan 10 kohdan nojalla toteutettaviin korjaaviin toimenpiteisiin.
51 Näin ollen asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä luottamuksellisuusvelvoitetta sovelletaan – kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 30 kohdassa – kaikkiin poikkeamia koskeviin tietoihin, jotka ovat toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tai EASA:n hallussa kyseisen asetuksen 4, 5 tai 10 artiklan perusteella. Näihin tietoihin sisältyvät sekä tiedot, joita toimivaltaiset kansalliset viranomaiset keräävät saatuaan ilmoituksen poikkeamasta, joka vaarantaa tai voisi vaarantaa ilma-aluksen, siinä olevien henkilöiden tai muiden henkilöiden turvallisuuden, sekä muut tiedot, jotka on tallennettu kansallisiin tietokantoihin ja eurooppalaiseen keskusrekisteriin, ja erityisesti sellaiset tiedot, jotka sisältyvät ilmoituksiin, selostuksiin ja muihin näiden viranomaisten tällaisen ilmoituksen perusteella laatimiin tai koostamiin asiakirjoihin tai tietovälineisiin.
52 Toisaalta asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 2 kohdassa täsmennetään kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetyn luottamuksellisuusvelvoitteen oikeudellista ulottuvuutta ja määritetään sen aineellinen soveltamisala. Tässä 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa siis säädetään, että poikkeamailmoituksista kerättyjä tietoja saa käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on kerätty, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen N:o 996/2010 12, 14 ja 15 artiklassa annettujen, turvallisuustietojen suojaamista koskevien säännösten soveltamista. Lisäksi 2 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa asettaa poikkeamia koskevia tietoja saataville tai käyttää niitä syyllisyyden tai vahingonkorvausvelvollisuuden osoittamiseen tai laajemmin muihin tarkoituksiin kuin ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen tai parantamiseen.
53 Vaikka asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa viitataan yleisluotoisesti ”tarkoitukseen, jota varten [tällaiset tiedot] on kerätty”, asetuksen tarkastelusta kokonaisuutena ilmenee, että nämä tarkoitukset liittyvät todellisuudessa ilmailun turvallisuuden ylläpitämiseen ja parantamiseen, joihin viitataan tämän säännöksen toisessa alakohdassa. Täsmällisemmin tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdasta, 6 artiklan 3 kohdan toisesta alakohdasta ja 13 artiklan 10 kohdasta käy ilmi selkeästi ja johdonmukaisesti, että näitä tietoja voidaan asettaa saataville ja niitä voidaan käyttää ainoastaan sellaisiin tarkoituksiin, jotka liittyvät tavalla tai toisella tähän ylläpitämiseen tai tähän parantamiseen, kuten esimerkiksi ilmailun turvallisuuteen mahdollisesti vaikuttavien riskien havaitsemiseen, näiden riskien seurantaan, niitä korjaavien toimien toteuttamiseen taikka siviili-ilmailualan ammattilaisten suojeluun. Lisäksi näistä kolmesta viimeksi mainitusta asetuksen N:o 376/2014 säännöksestä ja sen 9 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että kaikkien mekanismien, jotka on otettu käyttöön näiden tietojen käsittelyn, kuten niiden ilmoittamisen, säilyttämisen, arvioimisen ja analysoinnin taikka vaihdon, eri näkökohtien säätelemiseksi, tarkoituksena on edistää turvallisuuden ylläpitämistä ja parantamista siviili-ilmailun alalla.
54 Toiseksi asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan asiayhteydestä ja tällä asetuksella tavoitelluista päämääristä on todettava ensiksi, että sen tarkoituksena on sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan parantaa ilmailun turvallisuutta unionissa varmistamalla, että asiaankuuluvia siviili-ilmailun turvallisuustietoja ilmoitetaan, kerätään, tallennetaan, suojataan, vaihdetaan, jaetaan ja analysoidaan.
55 Toiseksi asetuksen N:o 376/2014 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja 2 kohdassa sekä kyseisen asetuksen johdanto-osan 6, 12, 20, 33, 34 ja 40 perustelukappaleessa vahvistetaan, että asetuksen 15 artiklassa säädetty luottamuksellisuusvelvoite on samanaikaisesti sekä keskeinen että tarpeellinen tekijä tällä asetuksella ilmailun turvallisuuden parantamiseksi käyttöön otetussa valvonnan ja vaatimustenmukaisuuden varmistamisen järjestelmässä. Kyseinen luottamuksellisuusvelvoite on tiukka ja sitä sovelletaan kaikkiin tietoihin, jotka toimivaltaiset kansalliset viranomaiset keräävät tai laativat tätä tarkoitusta varten. Tästä velvoitteesta seuraa kielto asettaa tällaisia tietoja saataville mitään muuta tarkoitusta varten tai käyttää niitä mihinkään muuhun tarkoitukseen.
56 Kolmanneksi on niin, että asetuksen N:o 376/2014 muiden säännösten, vaikka ne eivät koskekaan suoraan kyseessä olevien tietojen saataville asettamista ja käyttöä, tarkoituksena ja seurauksena on eittämättä taata asetuksen 15 artiklassa säädetyn luottamuksellisuusvelvoitteen tehokkuus vahvistamalla siitä johtuvaa kieltoa asettaa saataville tai käyttää näitä tietoja muihin kuin asetuksen 15 artiklassa nimenomaisesti mainittuihin tarkoituksiin.
57 Erityisesti asetuksen N:o 376/2014 20 artiklasta, luettuna sen johdanto-osan 50 perustelukappaleen valossa, käy selkeästi ilmi, että yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksessa N:o 1049/2001, ei sovelleta näihin tietoihin. Niihin sovelletaan nimittäin ainoastaan asetuksen N:o 376/2014 10 ja 11 artiklassa säädettyjä tiukempia sääntöjä.
58 Neljänneksi muiden sovellettavien ilmailun turvallisuutta koskevien asetusten, joihin asetuksessa N:o 376/2014 viitataan useaan otteeseen, tarkastelu vahvistaa sekin tämän asetuksen 15 artiklassa säädetyn luottamuksellisuusvelvoitteen samanaikaisesti yleisen ja tiukan luonteen.
59 Asetuksen 2018/1139, jonka tarkoituksena on sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan yhtenäisen ja korkean siviili-ilmailun turvallisuustason luominen ja ylläpitäminen unionissa, 72 artiklan 1 ja 5 kohdassa siis säädetään, että kaikkien niiden tietojen, joita komissio, EASA ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voivat kerätä, analysoida ja vaihtaa tämän asetuksen soveltamisen yhteydessä, jakaminen ja käyttö on rajoitettava siihen, mikä on ”ehdottomasti tarpeen” tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Lisäksi tämän asetuksen 72 artiklan 6 kohdassa asetetaan näille eri yhteisöille velvoite toteuttaa tarvittavat toimenpiteet näiden tietojen asianmukaisen luottamuksellisuuden varmistamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta ”tiukempia” luottamuksellisuutta koskevia vaatimuksia, joista säädetään muun muassa asetuksessa N:o 376/2014. Lopuksi asetuksen 2018/1139 119 artiklassa muistutetaan pääasiallisesti, että asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyä yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin ei sovelleta asetuksen N:o 376/2014 nojalla kerättyihin tai laadittuihin tietoihin.
60 Johdonmukaisesti asetuksen N:o 996/2010, jota sovelletaan sen 5 artiklan 1 ja 2 kohdasta ilmenevällä tavalla rinnakkain asetuksen N:o 376/2014 kanssa silloin, kun kyseessä on turvallisuustutkintaa edellyttävä onnettomuus tai vakava vaaratilanne, jossa on osallisena ilma-alus, 14 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään pääasiallisesti, että näitä onnettomuuksia tai vakavia vaaratilanteita koskevia arkaluontoisia tietoja, jotka on saatu niiden perusteella pidetyissä turvallisuustutkinnoissa, on ”suojattava” tavalla, joka on rinnastettavissa asetuksessa N:o 376/2014 säädettyyn luottamuksellisuuteen, siltä osin kuin niitä ei voida asettaa saataville eikä käyttää muihin kuin kyseiseen tutkintaan tai tietyissä tapauksissa ilmailun turvallisuuden parantamiseen liittyviin tarkoituksiin. Myös asetuksen N:o 996/2010 15 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että kun turvallisuustutkintaa johtava viranomainen antaa tiettyjä näitä arkaluontoisia tietoja EASA:lle tai kansallisille siviili-ilmailuviranomaisille ilmailun turvallisuuden parantamiseksi, näitä tietoja on suojattava saataville asettamista ja muihin tarkoituksiin käyttämistä vastaan.
61 Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan sanamuodosta, sen asiayhteydestä ja sillä säännöstöllä tavoitelluista päämääristä, jonka osa se on, käy näin ollen ilmi, että tätä säännöstä on tulkittava siten, että kaikkiin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hallussa oleviin tietoihin, jotka koskevat ilmailun turvallisuuteen liittyvää poikkeamaa, sellaisena kuin se on määritelty asetuksessa N:o 376/2014, sovelletaan luottamuksellisuuden järjestelmää, josta seuraa, ettei yleisöllä ole oikeutta saada tutustua niihin missään muodossa.
62 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksien, jotka liittyvät siihen, että unionin lainsäätäjä on käyttänyt erityisesti asetuksen N:o 376/2014 johdanto-osan 6, 33, 34 ja 40 perustelukappaleessa ja tietyissä sen säännöksissä, erityisesti asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa, 3 artiklan 1 kohdassa ja 6 artiklan 3 kohdassa, ilmaisuja ”asiaankuuluva” ja ”asianmukainen”, osalta on todettava, että näillä ilmaisuilla ei viitata kyseisessä asetuksessa säädettyyn luottamuksellisuuteen vaan tämän luottamuksellisuuden ”suojaamiseen” ja ”turvaamiseen”, tämän turvaamisen tai tämän suojan varmistamiseksi toteutettaviin ”toimiin” sekä kyseessä olevien tietojen ”käyttöön”. Ne on siis ymmärrettävä siten, että luottamuksellisuus ei ole luonteeltaan vain suhteellista ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen hahmottelemalla tavalla, vaan se on turvattava kaikin keinoin, jotka takaavat, että kyseessä olevia tietoja käytetään ainoastaan niihin tarkoituksiin, joita varten ne on kerätty tai laadittu.
63 Näin ollen asetuksen N:o 376/2014 15 artikla ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hallussa oleviin tällaista poikkeamaa koskeviin tietoihin sovelletaan täydellisen ja ehdottoman luottamuksellisuuden järjestelmää, josta seuraa, ettei yleisöllä ole oikeutta saada tutustua niihin missään muodossa.
64 Tästä seuraa, että asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan 1 kohdassa vahvistettua luottamuksellisuusvelvoitetta sovelletaan erityisesti kaikkiin tietoihin, jotka toimivaltainen kansallinen viranomainen kerää missä tahansa muodossa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta poikkeamasta eli asetuksen N:o 376/2014 2 artiklan 5 alakohdassa ja asetuksessa N:o 996/2010, johon tässä säännöksessä viitataan, tarkoitetusta onnettomuudesta, sekä kaikkiin tietoihin, jotka ovat missä tahansa muodossa tällaista poikkeamaa koskevan ilmoituksen perusteella laadituissa tai koostetuissa asiakirjoissa tai tietovälineissä ja joita säilytetään vastaavassa kansallisessa tietokannassa sekä eurooppalaisessa keskusrekisterissä. Tällainen poikkeama nimittäin kuuluu niihin poikkeamiin, joista on tehtävä pakollinen ilmoitus asetuksen N:o 376/2014 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan nojalla silloin, kun kyseessä on asianomaisen ilma-aluksen lentoon liittyvä ja merkittävän riskin ilmailun turvallisuudelle muodostava poikkeama. Näin ollen tätä velvoitetta on noudatettava muun muassa silloin, kun kyseessä ovat edellä 32–34 kohdassa tarkoitettujen kaltaiset ECCAIRS-ilmoitukset, kun otetaan huomioon se, että ECCAIRS on käytännössä kansallisissa tietokannoissa ja eurooppalaisessa keskusrekisterissä käytetty ohjelmisto, jonka käyttöön ottamisesta säädetään asetuksessa N:o 376/2014, kuten kyseisen asetuksen 7 artiklan 4 kohdasta, luettuna sen johdanto-osan 16 perustelukappaleen valossa, käy ilmi.
65 Kolmanneksi ja viimeiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pohdintojen, jotka koskevat tällaisella asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan tulkinnalla olevia oikeudellisia seurauksia perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden kannalta siinä erityistapauksessa, että henkilö, joka pyytää saada tutustua tässä artiklassa säädetyn luottamuksellisuuden järjestelmän piiriin kuuluviin tietoihin, on uutismedia-alan yritys, osalta on täsmennettävä seuraavaa.
66 Unionin tuomioistuin on jo palauttanut mieleen, että unionin johdetun oikeuden toimia tai säännöksiä, joilla voi olla kielteinen vaikutus perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden käyttämiseen ja jotka voivat näin ollen rajoittaa tällaista oikeuden käyttämistä, on tulkittava ottamalla huomioon kyseinen oikeus (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑401/19, EU:C:2022:297, 47 ja 70 kohta).
67 Nyt käsiteltävässä asiassa Euroopan unionin neuvosto, komissio ja Alankomaiden hallitus ovat esittäneet kirjallisissa huomautuksissaan, että vaikka asetuksen N:o 376/2014 15 artiklalla rajoitetaan perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden käyttämistä, tämä säännös täyttää perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tällaisen rajoituksen hyväksymiselle asetetut edellytykset.
68 Tältä osin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa edellyttäen ensinnäkin, että näistä rajoituksista säädetään lailla, toiseksi, että niissä kunnioitetaan kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä, ja kolmanneksi, että rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
69 Ensiksi edellytyksen, jonka mukaan tällaisesta rajoituksesta on säädettävä lailla, osalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että se merkitsee muun muassa sitä, että rajoituksen oikeusperustassa määritellään sen ulottuvuus selvästi ja täsmällisesti (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, 81 kohta ja tuomio 6.10.2020, Luxemburgin valtio (Muutoksenhakuoikeus verotietopyyntöön), C‑245/19 ja C‑246/19, EU:C:2020:795, 76 kohta).
70 Asia on näin asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan osalta, kuten käy ilmi erityisesti edellä 51 ja 61 kohdasta.
71 Toiseksi edellytyksestä, joka koskee kyseessä olevan oikeuden keskeisen sisällön kunnioittamista, on aluksi muistutettava, että asetuksen N:o 376/2014 15 artiklan mukaan tietoihin, joita ilmailun turvallisuuden alalla toimivaltaiset viranomaiset keräävät ja säilyttävät tämän asetuksen nojalla, sovelletaan yleistä ja tiukkaa luottamuksellisuuden järjestelmää. Tämän vuoksi artikla 15 on omiaan loukkaamaan perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistettua sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevaa oikeutta siltä osin kuin sen 1 kohdassa annetaan yleisesti kaikille henkilöille ja 2 kohdassa täsmällisemmin tiedotusvälineille vapaus vastaanottaa tietoja.
72 Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklassa nimittäin estetään kaikkia henkilöitä tutustumasta vapaasti tässä säännöksessä tarkoitettuihin tietoihin ja näin ollen saamasta tietoonsa niiden sisältöä, ja asia on näin riippumatta siitä poikkeamasta, jota nämä tiedot koskevat, ja näin ollen merkityksestä, joka niillä voi mahdollisesti olla yleisön kannalta.
73 Lisäksi siinä estetään täsmällisemmin uutismedia-alan yrityksiä tutustumasta kyseisiin tietoihin journalistisia tarkoituksia varten tutkimusta, tutkimista ja tietojen keräämistä koskevien valmistelevien toimien, jotka kuuluvat erottamattomasti lehdistönvapauteen ja journalistisen toiminnan perimmäiseen tavoitteeseen, joka on tietojen levittäminen yleisölle ja julkisen keskustelun edistäminen, yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 15.3.2022, Autorité des marchés financiers, C‑302/20, EU:C:2022:190, 68 ja 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
74 Asetuksen N:o 376/2014 15 artiklaa sovelletaan kuitenkin vain toimivaltaisten viranomaisten tämän asetuksen nojalla keräämiin ja säilyttämiin tietoihin, jotka koskevat onnettomuuksia, vakavia vaaratilanteita ja muita poikkeamia, jotka voivat muodostaa merkittävän riskin ilmailun turvallisuudelle. Siinä ei näin ollen estetä yleisöä ja uutismedia-alan yrityksiä etsimästä asiaa koskevia tietoja muista lähteistä tai muilla keinoilla.
75 Lisäksi 15 artiklalla ei myöskään loukata mielipiteen- ja ilmaisunvapautta.
76 Näin ollen on katsottava, että artiklalla 15 ei loukata perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetun oikeuden keskeistä sisältöä.
77 Kolmanneksi edellytyksestä, jonka mukaan rajoitusten on oltava välttämättömiä unionin tunnustaman yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi ja oikeasuhteisia tähän nähden, on palautettava mieleen, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että lentoliikenteen turvallisuuden takaamista ja laajemmin yhtenäisen ja korkean siviili-ilmailun turvallisuuden tason turvaamista Euroopassa koskevat tavoitteet ovat unionin tunnustaman yleisen edun mukaisia tavoitteita (ks. vastaavasti tuomio 5.7.2017, Fries, C‑190/16, EU:C:2017:513, 42 ja 43 kohta ja tuomio 2.6.2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, 67 kohta).
78 Lisäksi tällainen yleisen edun mukainen tavoite voi olla unionin lainsäätäjällä oleva tavoite ottaa käyttöön erityistilanteessa olevalla alalla valvonnan ja vaatimustenmukaisuuden varmistamisen järjestelmä, joka perustuu asianomaisten luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden toteuttaman tietojen ilmoittamisen mekanismeihin, toimivaltaisten kansallisten ja unionin viranomaisten toteuttamaan näiden tietojen yhteiseen analyysiin sekä näiden tietojen suojaamiseen luottamuksellisuusvelvoitteiden avulla. Unionin tuomioistuin on erityisesti myöntänyt, että tällaiset velvoitteet voivat olla tarpeen, jotta voidaan säilyttää asianomaisten henkilöiden luottamus sekä suojata ilmaisemisen vaaralta tiedot, joita näiden henkilöiden on annettava toimivaltaisille viranomaisille (ks. rahoitusvalvonnan alan osalta tuomio 19.6.2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, 31–33 ja 46 kohta sekä julkisten hankintojen alan osalta tuomio 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, 115 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
79 Kuten edellä 54 ja 55 kohdasta ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa tällaiset tavoitteet ovat samanaikaisesti koko asetuksen N:o 376/2014 ja täsmällisemmin kyseisellä asetuksella käyttöön otetun valvonnan ja vaatimustenmukaisuuden varmistamisen järjestelmän sekä asetuksen 15 artiklassa säädetyn luottamuksellisuusvelvoitteen, joka on kyseisen järjestelmän keskeinen ja välttämätön osatekijä, taustalla.
80 Lisäksi on todettava, kuten neuvosto ja komissio ovat huomauttaneet unionin tuomioistuimessa esittämissään kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissa, että vaikka asetuksen N:o 376/2014 15 artiklassa säädetty luottamuksellisuusvelvoite sulkee pois yleisesti ja tiukasti kaikki yleisön ja jopa uutismedia-alan yritysten oikeudet tutustua asianomaisiin tietoihin, sillä ei kuitenkaan ole vaikutusta siihen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ja tuomioistuimet voivat viran puolesta päättää tietyissä tarkkaan määritetyissä tilanteissa ja tiukkojen edellytysten täyttyessä julkistaa tiettyjä näihin kuuluvia tietoja.
81 Ensiksi asetuksen N:o 376/2014 13 artiklan 11 ja 12 kohdassa, joita on luettava asetuksen 32 perustelukappaleen valossa, annetaan siis jäsenvaltioille oikeus julkaista paitsi katsauksia, joiden tarkoituksena on antaa yleisölle tietoja siviili-ilmailun yleisestä turvallisuustasosta erityisesti yhdistettyjen ja anonymisoitujen tietojen avulla, myös yksittäisiä poikkeamia koskevia ilmoituksia sillä edellytyksellä, että ne ovat anonymisoituja.
82 Toiseksi asetuksen N:o 376/2014 15 artiklalla ei rajoiteta, kuten sen sanamuodosta ilmenee, asetuksen N:o 996/2010 14 artiklan 3 ja 4 kohdassa lainkäyttöviranomaiselle tai toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle annettua mahdollisuutta luovuttaa, siltä osin kuin se on ehdottoman välttämätöntä laissa sallittua tarkoitusta varten ja siinä noudatetaan näissä säännöksissä sekä sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuja edellytyksiä, tiettyjä tietoja, jotka liittyvät turvallisuustutkinnan kohteena olleeseen onnettomuuteen tai vakavaan vaaratilanteeseen, jossa on ollut mukana ilma-alus.
83 Kolmanneksi asetuksen N:o 376/2014 15 artikla ei samaten rajoita turvallisuustutkintaa johtavalla viranomaisella olevaa mahdollisuutta päättää asetuksen N:o 996/2010 15 artiklan 4 ja 5 kohdan perusteella antaa tietoja kyseessä olevan onnettomuuden tai vakavan vaaratilanteen uhreille ja heidän omaisilleen tai näiden yhteisöille sekä julkistaa kaikkia tutkintamenettelyä koskevia tietoja ja tämän menettelyn perusteella syntyneitä mahdollisia selostuksia, johtopäätöksiä ja alustavia suosituksia. Kyseisen viranomaisen on lisäksi tämän asetuksen 16 artiklan nojalla julkaistava lopullinen tätä menettelyä koskeva kertomus.
84 Kun otetaan huomioon kaikki edellä 81–83 kohdassa mainitut säännökset, joissa annetaan yleisölle ja täsmällisemmin uutismedia-alan yrityksille tiettyjä mahdollisuuksia saada yleisluontoisia tietoja ilmailun turvallisuudesta unionissa sekä tiettyihin määrättyihin poikkeamiin liittyviä tietoja tapauksissa, joissa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tai tuomioistuimet arvioivat, että näiden tietojen julkaiseminen tai kohdistetusti tapahtuva ilmaiseminen on perusteltua, asetuksen N:o 376/2014 15 artiklassa säädetyn luottamuksellisuusvelvoitteen on katsottava olevan oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään nähden. Nimittäin riippumatta siitä, että tämä velvoite ei estä yleisöä ja uutismedia-alan yrityksiä etsimästä tietoja muista lähteistä tai muilla keinoilla, kuten edellä 74 kohdasta ilmenee, siinä ei suljeta pois kaikkia mahdollisuuksia ilmaista kyseessä olevia tietoja näiden viranomaisten tai tuomioistuinten aloitteesta ja niiden valvonnan alaisena. Näin ollen on ilmeistä, että säätäessään asetuksen N:o 376/2014 unionin lainsäätäjä on pyrkinyt saavuttamaan ja tosiasiallisesti saavuttanut asianmukaisen tasapainon yhtäältä tällä asetuksella tavoiteltujen päämäärien ja toisaalta kyseessä olevien yleisten ja yksityisten oikeuksien ja etujen välillä.
85 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 376/2014 15 artiklaa, luettuna perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa, on tulkittava siten, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hallussa oleviin tämän asetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua ilmailun turvallisuuteen liittyvää poikkeamaa koskeviin tietoihin sovelletaan luottamuksellisuuden järjestelmää, josta seuraa, ettei yleisöllä eikä edes uutismedia-alan yrityksellä ole oikeutta saada tutustua niihin missään muodossa.
Kolmas ja neljäs kysymys
86 Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen kolmanteen ja neljänteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
87 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Poikkeamien ilmoittamisesta, analysoinnista ja seurannasta siviili-ilmailun alalla, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 996/2010 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/42/EY, komission asetusten (EY) N:o 1321/2007 ja (EY) N:o 1330/2007 kumoamisesta 3.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 376/2014, sellaisena kuin se on muutettuna 4.7.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2018/1139, 15 artiklaa, luettuna Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklassa vahvistetun sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan oikeuden valossa,
on tulkittava siten, että
toimivaltaisten kansallisten viranomaisten hallussa oleviin asetuksen N:o 376/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua ilmailun turvallisuuteen liittyvää poikkeamaa koskeviin tietoihin sovelletaan luottamuksellisuuden järjestelmää, josta seuraa, ettei yleisöllä eikä edes uutismedia-alan yrityksellä ole oikeutta saada tutustua niihin missään muodossa.
Allekirjoitukset