WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 18 stycznia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Transport lotniczy – Rozporządzenie (UE) nr 376/2014 – Działania następcze dotyczące zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu lotniczemu – Artykuł 15 – Odpowiednia poufność szczegółowych danych dotyczących tych zdarzeń – Zakres tej poufności – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 11 – Wolność wypowiedzi i informacji – Wolność mediów – Wniosek o udzielenie informacji dotyczących zestrzelenia statku powietrznego przelatującego nad wschodnią Ukrainą, złożony przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w dziedzinie środków masowego przekazu – Artykuł 52 ust. 1 – Ograniczenie – Warunki
W sprawie C‑451/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 lipca 2022 r., w postępowaniu:
RTL Nederland BV,
RTL Nieuws BV,
przy udziale:
Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes trzeciej izby, pełniąca obowiązki prezes drugiej izby, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (sprawozdawca) i M.L. Arastey Sahún, sędziowie,
rzecznik generalny: A.M. Collins,
sekretarz: A. Lamote, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 marca 2023 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman, J.M. Hoogveld oraz C.S. Schillemans, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Rady Unii Europejskiej – F. Naert oraz N. Rouam, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – początkowo P.‑J. Loewenthal, A. Nijenhuis, B. Sasinowska oraz G. Wilms, a następnie P.‑J. Loewenthal, A. Nijenhuis oraz B. Sasinowska, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 15 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 376/2014 z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zgłaszania i analizy zdarzeń w lotnictwie cywilnym oraz podejmowanych w związku z nimi działań następczych, zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 996/2010 oraz uchylenia dyrektywy 2003/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzeń Komisji (WE) nr 1321/2007 i (WE) nr 1330/2007 (Dz.U. 2014, L 122, s. 18), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 212, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 376/2014”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między RTL Nederland BV i RTL Nieuws BV (zwanymi dalej łącznie „przedsiębiorstwami RTL”) a minister van Infrastructuur en Waterstaat (ministrem infrastruktury i gospodarki wodnej, Niderlandy) w przedmiocie decyzji, na mocy której ten ostatni oddalił złożony przez te dwa przedsiębiorstwa wniosek o uzyskanie informacji dotyczących zestrzelenia statku powietrznego, do którego doszło w dniu 17 lipca 2014 r., podczas przelotu tego statku nad wschodnią Ukrainą.
Ramy prawne
Prawo Unii
Przepisy ogólne dotyczące lotnictwa cywilnego
3 Zgodnie z jego art. 1 ust. 1 podstawowym celem rozporządzenia 2018/1139 jest ustanowienie i utrzymanie wysokiego jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Unii Europejskiej.
4 W tym celu przepisy rozdziału IV tego rozporządzenia mają na celu ustanowienie „[w]spóln[ego] system[u] certyfikacji, nadzoru i egzekwowania przepisów”. Wśród tych przepisów art. 72 tego rozporządzenia, zatytułowany „Gromadzenie, wymiana i analiza informacji”, przewiduje:
„1. Komisja [Europejska], [Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)] oraz właściwe organy krajowe wymieniają się wszelkimi informacjami dostępnymi im w ramach stosowania niniejszego rozporządzenia oraz aktów delegowanych i wykonawczych przyjętych na jego podstawie, które mają znaczenie dla pozostałych stron w wykonywaniu ich zadań wynikających z niniejszego rozporządzenia. […]
[…]
5. Komisja przyjmuje akty wykonawcze ustanawiające szczegółowe zasady dotyczące wymiany informacji, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, między Komisją, [EASA] oraz właściwymi organami krajowymi […].
W szczegółowych zasadach, o których mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, uwzględnia się potrzebę:
[…]
b) ograniczenia rozpowszechniania i wykorzystywania informacji do tego, co jest absolutnie niezbędne do osiągnięcia celów określonych w art. 1;
[…]
6. Komisja, [EASA] oraz właściwe organy krajowe, a także osoby fizyczne i prawne oraz stowarzyszenia takich osób, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, podejmują, zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym, niezbędne środki w celu zapewnienia odpowiedniej poufności informacji, które otrzymują na podstawie niniejszego artykułu. Niniejszy ustęp pozostaje bez uszczerbku dla wszelkich bardziej rygorystycznych wymogów poufności przewidzianych w [rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 996/2010 z dnia 20 października 2010 r. w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im oraz uchylającym dyrektywę 94/56/WE (Dz.U. 2010, L 295, s. 35), rozporządzeniu (UE) nr 376/2014] lub w innych przepisach unijnych.
[…]”.
5 Artykuł 119 rozporządzenia 2018/1139, zatytułowany „Przejrzystość i informowanie”, stanowi w ust. 1:
„Do dokumentów będących w posiadaniu [EASA] zastosowane ma rozporządzenie [(WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43)]. Pozostaje to bez uszczerbku dla zasad dostępu do danych i informacji określonych w rozporządzeniu (UE) nr 376/2014 oraz w aktach wykonawczych przyjętych na podstawie art. 72 ust. 5 […] niniejszego rozporządzenia”.
Przepisy dotyczące badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym
6 Artykuł 5 rozporządzenia nr 996/2010, zmienionego rozporządzeniem 2018/1139 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 996/2010”), zatytułowany „Obowiązek przeprowadzenia badania”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1. Każdy wypadek lub poważny incydent z udziałem statku powietrznego, do którego ma zastosowanie rozporządzenie [2018/1139], podlega badaniu zdarzenia lotniczego w państwie członkowskim, w którym zaistniał wypadek lub poważny incydent.
2. W przypadku gdy statek powietrzny, do którego ma zastosowanie rozporządzenie [2018/1139] i który jest zarejestrowany w jednym z państw członkowskich, uczestniczy w wypadku lub poważnym incydencie, którego miejsce nie może być definitywnie przypisane do terytorium jakiegokolwiek państwa, badanie zdarzenia lotniczego przeprowadzane jest przez organ ds. badania zdarzeń lotniczych państwa członkowskiego rejestracji”.
7 Artykuł 14 rozporządzenia nr 996/2010, zatytułowany „Zabezpieczenie szczególnie chronionych danych”, przewiduje:
„1. Następujących dokumentów nie udostępnia się i nie wykorzystuje do celów innych niż badanie zdarzenia lotniczego:
a) wszelkich oświadczeń osób złożonych przed organem ds. badania zdarzeń lotniczych w trakcie badania zdarzenia lotniczego;
b) zapisów ujawniających tożsamość osób, które składały zeznania w ramach badania zdarzenia lotniczego;
c) informacji zebranych przez organ ds. badania zdarzeń lotniczych, które są szczególnie chronione i mają charakter osobisty, w tym informacji dotyczących zdrowia poszczególnych osób;
d) materiałów, które pojawiły się w terminie późniejszym w trakcie badania, takich jak notatki, szkice, opinie sporządzone przez inspektorów, opinie wyrażone w trakcie analizy informacji, w tym analizy informacji z rejestratora parametrów lotu;
e) informacji i dowodów dostarczonych przez prowadzące badanie osoby z innych państw członkowskich lub państw trzecich zgodnie z międzynarodowymi normami i zalecanymi praktykami, jeżeli tego wymaga ich organ ds. badania zdarzeń lotniczych;
f) projektów wstępnych lub końcowych raportów lub oświadczeń tymczasowych;
g) nagrań głosu i obrazu w kokpicie i ich zapisów pisemnych oraz nagrań głosu z jednostek kontroli ruchu lotniczego, gwarantując również, że informacje niemające znaczenia dla badania zdarzenia, a w szczególności informacje dotyczące życia prywatnego, są odpowiednio chronione, bez uszczerbku dla ust. 3.
2. Następujących zapisów nie udostępnia się i nie wykorzystuje do celów innych niż badanie zdarzenia lotniczego lub innych celów służących poprawie bezpieczeństwa lotnictwa:
a) wszelkiej korespondencji pomiędzy osobami zaangażowanymi w eksploatację statku powietrznego;
b) pisemnych lub elektronicznych nagrań i zapisów pisemnych nagrań z jednostek kontroli ruchu lotniczego, w tym sprawozdań i wyników opracowanych do celów wewnętrznych;
c) pism przewodnich w sprawie przekazania zaleceń dotyczących bezpieczeństwa adresatowi przez organ ds. badania zdarzeń lotniczych, jeśli tego wymaga organ ds. badania zdarzeń lotniczych wydający zalecenie;
d) zgłoszeń o zdarzeniach sporządzonych na mocy dyrektywy 2003/42/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie zgłaszania zdarzeń w lotnictwie cywilnym (Dz.U. 2003, L 167, s. 23)].
Zapisy z rejestratora parametrów lotu nie są udostępniane ani wykorzystywane do celów innych niż badanie zdarzenia lotniczego, cele zdatności do lotu lub obsługi technicznej, z wyjątkiem przypadków, gdy zapisy te są pozbawione elementów pozwalających na identyfikację lub są ujawniane zgodnie z procedurami zabezpieczającymi.
3. Niezależnie od ust. 1 i 2, wymiar sprawiedliwości lub organ właściwy do podejmowania decyzji w sprawie ujawnienia zapisów zgodnie z prawem krajowym może jednak zdecydować, że korzyści wynikające z ujawnienia zapisów, o których mowa w ust. 1 i 2, do innych celów zgodnych z prawem przewyższają negatywny krajowy i międzynarodowy wpływ, jaki działanie to mogłoby wywrzeć na bieżące lub przyszłe badanie zdarzeń lotniczych. Państwa członkowskie mogą zdecydować o ograniczeniu zakresu przypadków, w których można podjąć taką decyzję o ujawnieniu, przy poszanowaniu aktów prawnych Unii.
Pozwolenie na przekazywanie zapisów, o których mowa w ust. 1 i 2, innemu państwu członkowskiemu do celów innych niż badanie zdarzenia lotniczego oraz, dodatkowo w odniesieniu do ust. 2, do celów innych niż związane z poprawą bezpieczeństwa lotniczego, może być udzielone, jeżeli prawo krajowe państwa przekazującego dopuszcza taką możliwość. Przetwarzanie lub ujawnianie zapisów otrzymanych w wyniku takiego przekazania przez organy państwa członkowskiego otrzymującego jest dopuszczalne jedynie po uprzednim zasięgnięciu opinii państwa przekazującego i z zastrzeżeniem przepisów prawa krajowego państwa członkowskiego otrzymującego.
4. Można ujawniać wyłącznie dane zdecydowanie konieczne do celów, o których mowa w ust. 3”.
8 Artykuł 15 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przekazywanie informacji”, przewiduje w ust. 3–5:
„3. Bez uszczerbku dla obowiązków określonych w art. 16 i 17, organ ds. badania zdarzeń lotniczych odpowiedzialny za badanie […] przekazuj[e] EASA i krajowym organom lotnictwa cywilnego odpowiednie informacje merytoryczne uzyskane podczas badania zdarzenia lotniczego, z wyjątkiem informacji, o których mowa w art. 14 ust. 1, lub informacji powodujących konflikt interesów. Informacje, które otrzymuje EASA i krajowe organy lotnictwa cywilnego, są chronione zgodnie art. 14 oraz obowiązującymi unijnymi i krajowymi aktami prawnymi.
4. Organ ds. badania zdarzeń lotniczych odpowiedzialny za badanie jest upoważniony do poinformowania ofiar i członków ich rodzin lub ich stowarzyszeń lub do podania do wiadomości publicznej uwag merytorycznych, informacji o procedurze badania zdarzenia lotniczego, w miarę możliwości wstępnych sprawozdań lub wniosków lub zaleceń dotyczących bezpieczeństwa, pod warunkiem że nie będzie to miało niekorzystnego wpływu na realizację celu badania i jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony danych osobowych.
5. Przed podaniem do publicznej wiadomości informacji, o których mowa w ust. 4, organ ds. badania zdarzeń lotniczych odpowiedzialny za badanie przekazuje je ofiarom i ich rodzinom lub ich stowarzyszeniom w sposób, który nie ma niekorzystnego wpływu na realizację celu badania”.
9 Zgodnie z art. 16 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „Raport z badania”:
„1. Każde badanie zdarzenia lotniczego kończy się sporządzeniem raportu w formie stosownej do rodzaju i powagi wypadku lub poważnego incydentu. Raport stwierdza, że jedynym celem badania zdarzeń lotniczych jest zapobieganie wypadkom i incydentom w przyszłości bez orzekania co do winy lub odpowiedzialności. W stosownych przypadkach raport zawiera zalecenia dotyczące bezpieczeństwa.
2. W raporcie chroni się anonimowość wszelkich osób uczestniczących w wypadku lub poważnym incydencie.
3. W przypadku gdy raporty zostają sporządzone przed zakończeniem badania zdarzenia lotniczego, przed ich opublikowaniem organ ds. badania zdarzeń lotniczych może zwrócić się o przedstawienie uwag do zainteresowanych organów, w tym do EASA, a za ich pośrednictwem do posiadacza certyfikatu projektu, producenta i operatora. Obowiązuje ich tajemnica zawodowa w odniesieniu do zakresu konsultacji.
4. Przed publikacją końcowego raportu organ ds. badania zdarzeń lotniczych zwraca się z prośbą o przedstawienie uwag do zainteresowanych organów, w tym do EASA, a za ich pośrednictwem do zainteresowanego posiadacza certyfikatu projektu, producenta i operatora, których obowiązuje tajemnica zawodowa na podstawie obowiązujących zasad w odniesieniu do zakresu konsultacji. Występując o takie uwagi, organ ds. badania zdarzeń lotniczych przestrzega międzynarodowych norm i zalecanych praktyk.
5. Informacje objęte art. 14 włącza się do raportu tylko wówczas, gdy mają one znaczenie dla analizy wypadku lub poważnego incydentu. Informacje lub częściowe informacje nieistotne ze względu na analizę nie są ujawniane.
6. Organ ds. badania zdarzeń lotniczych podaje do publicznej wiadomości raport końcowy w możliwie najkrótszym terminie i, w miarę możliwości, w ciągu 12 miesięcy od dnia wypadku lub poważnego incydentu.
7. Jeżeli nie jest możliwe podanie do publicznej wiadomości raportu końcowego w ciągu 12 miesięcy, organ ds. badania zdarzeń lotniczych wydaje oświadczenie tymczasowe co najmniej w każdą rocznicę wypadku lub poważnego incydentu, informując o postępach w badaniu i o wszelkich istotnych kwestiach bezpieczeństwa.
[…]”.
Przepisy dotyczące zdarzeń w lotnictwie cywilnym
10 Dyrektywa 2003/42 została uchylona i zastąpiona rozporządzeniem nr 376/2014.
11 Motywy 6, 12, 16, 20, 32–34, 40 i 50 rozporządzenia 376/2014 mają następujące brzmienie:
„(6) W celu poprawy poziomu bezpieczeństwa lotniczego należy zgłaszać, gromadzić, przechowywać, chronić, wymieniać, udostępniać i analizować stosowne informacje dotyczące bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego oraz podejmować odpowiednie działania w zakresie bezpieczeństwa na podstawie zgromadzonych informacji. […]
[…]
(12) Organy ds. badania zdarzeń lotniczych oraz wszelkie inne podmioty, którym powierzono regulację bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Unii, powinny mieć pełny dostęp do zgromadzonych szczegółowych danych o zdarzeniach oraz do zgłoszeń zdarzeń przechowywanych przez ich państwa członkowskie, aby decydować, które incydenty wymagają badania zdarzenia lotniczego, a także aby wyciągać wnioski w interesie bezpieczeństwa lotniczego oraz wypełniać swoje obowiązki w zakresie nadzoru.
[…]
(16) Aby ułatwić wymianę informacji, zgłoszenia zdarzeń należy przechowywać w bazach danych, które powinny być kompatybilne z europejskim centralnym systemem koordynacji powiadamiania o zdarzeniach w lotnictwie [(ECCAIRS)] (oprogramowaniem używanym przez wszystkie państwa członkowskie oraz centralne archiwum europejskie do przechowywania zgłoszeń zdarzeń) […].
[…]
(20) Celem wymiany informacji o zdarzeniach powinno być przede wszystkim zapobieganie wypadkom i incydentom lotniczym. Nie powinna być ona wykorzystywana do przypisywania winy lub odpowiedzialności ani do analizy porównawczej skuteczności działania w dziedzinie bezpieczeństwa.
[…]
(32) Ogółowi społeczeństwa należy zapewnić ogólne informacje zbiorcze na temat poziomu bezpieczeństwa lotniczego w państwach członkowskich i w Unii. Informacje te powinny obejmować w szczególności wiedzę o trendach i analizach wynikających z wykonywania niniejszego rozporządzenia przez państwa członkowskie, a także informacje w zbiorczej formie na temat zawartości centralnego archiwum europejskiego, oraz mogą być przekazywane w formie publikacji wskaźników skuteczności działania w dziedzinie bezpieczeństwa.
(33) System bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego ustanowiony jest w oparciu o informacje zwrotne i wnioski wyciągnięte z badania wypadków i incydentów. Zgłaszanie zdarzeń i wykorzystywanie informacji o zdarzeniu do celów poprawy bezpieczeństwa zależne jest od relacji zaufania między zgłaszającym a podmiotem odpowiedzialnym za gromadzenie i ocenę informacji. Wymaga to ścisłego stosowania przepisów dotyczących poufności. Celem ochrony informacji dotyczących bezpieczeństwa przed niewłaściwym wykorzystaniem oraz ograniczenia dostępu do centralnego archiwum europejskiego jedynie do zainteresowanych stron uczestniczących w działaniach na rzecz poprawy poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego jest zapewnienie ciągłej dostępności informacji dotyczących bezpieczeństwa, tak aby możliwe było terminowe podejmowanie odpowiednich działań zapobiegawczych oraz aby poprawił się poziom bezpieczeństwa lotniczego. W związku z tym wrażliwe informacje dotyczące bezpieczeństwa powinny być w odpowiedni sposób chronione, a ich gromadzenie powinno przebiegać przy zagwarantowaniu ich poufności, ochrony ich źródeł oraz zapewnieniu zaufania ze strony personelu pracującego w lotnictwie cywilnym do systemów zgłaszania zdarzeń. Należy wprowadzić odpowiednie środki, aby zapewnić zachowanie poufności tych informacji gromadzonych przy pomocy systemów zgłaszania zdarzeń oraz ograniczenie dostępu do centralnego archiwum europejskiego. W krajowych przepisach dotyczących dostępu do informacji należy uwzględnić niezbędną poufność takich informacji. Zgromadzone informacje powinny być odpowiednio chronione przed bezprawnym wykorzystaniem lub ujawnieniem. Powinny być one wykorzystywane wyłącznie do celów utrzymania lub poprawy poziomu bezpieczeństwa lotniczego i nie powinny być wykorzystywane do przypisywania winy lub odpowiedzialności.
(34) W celu zapewnienia zaufania pracowników lub personelu kontraktowego do systemu zgłaszania zdarzeń organizacji, należy odpowiednio chronić informacje zawarte w zgłoszeniach zdarzeń i nie należy ich wykorzystywać do celów innych niż utrzymanie lub poprawa poziomu bezpieczeństwa lotniczego. […]
[…]
(40) Aby zwiększyć zaufanie osób do systemu, obsługę zgłoszeń zdarzeń należy zorganizować w sposób odpowiednio zabezpieczający poufność tożsamości zgłaszającego i innych osób wymienionych w zgłoszeniach zdarzeń […].
[…]
(50) Stosując niniejsze rozporządzenie, należy w pełni przestrzegać zasad przetwarzania danych i ochrony osób fizycznych […]. Stosując niniejsze rozporządzenie, należy w pełni przestrzegać zasad dostępu do danych, określonych w rozporządzeniu [nr 1049/2001], z wyjątkiem przypadków dotyczących udostępniania danych i informacji znajdujących się w centralnym archiwum europejskim, które są chronione na mocy surowszych zasad dostępu określonych w niniejszym rozporządzeniu”.
12 Artykuł 1 rozporządzenia nr 376/2014, zatytułowany „Cele”, ma następujące brzmienie:
„1. Niniejsze rozporządzenie ma na celu poprawę bezpieczeństwa lotniczego poprzez zapewnienie zgłaszania, gromadzenia, przechowywania, ochrony, wymiany, udostępniania i analizowania odpowiednich informacji dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego.
Niniejsze rozporządzenie zapewnia:
a) terminowe podejmowanie w stosownych przypadkach działań w zakresie bezpieczeństwa w oparciu o analizy zgromadzonych informacji;
b) ciągłą dostępność informacji dotyczących bezpieczeństwa poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących poufności i odpowiedniego wykorzystywania informacji, a także poprzez zharmonizowaną i zwiększoną ochronę zgłaszającego i innych osób wymienionych w zgłoszeniach zdarzeń; oraz
c) uwzględnianie ryzyka dla bezpieczeństwa lotniczego i zajęcie się tym problemem zarówno na poziomie Unii, jak i na poziomie krajowym.
2. Jedynym celem zgłaszania zdarzeń jest zapobieganie wypadkom i incydentom, a nie przypisywanie winy lub odpowiedzialności”.
13 Zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
3) »incydent« oznacza incydent w rozumieniu rozporządzenia [nr 996/2010];
4) »poważny incydent« oznacza poważny incydent w rozumieniu rozporządzenia [nr 996/2010];
5) »wypadek« oznacza wypadek w rozumieniu rozporządzenia [nr 996/2010];
6) »informacje zdepersonalizowane« oznaczają informacje zawarte w zgłoszeniach zdarzeń, z których usunięto wszystkie dane osobowe, takie jak imiona, nazwiska lub adresy osób fizycznych;
7) »zdarzenie« oznacza każde związane z bezpieczeństwem wydarzenie, które naraża na niebezpieczeństwo lub które – jeżeli nie podjęto w odniesieniu do niego działań naprawczych lub nie zajęto się nim – mogłoby narazić na niebezpieczeństwo statek powietrzny, znajdujące się w nim osoby lub jakiekolwiek inne osoby; zdarzenie obejmuje w szczególności wypadek lub poważny incydent;
[…]
9) »anonimizacja« oznacza usunięcie ze zgłoszeń zdarzeń wszystkich danych osobowych dotyczących zgłaszającego i osób wymienionych w zgłoszeniach zdarzeń oraz wszelkich szczegółowych danych, w tym nazwy (nazw) organizacji związanej(-ych) ze zdarzeniem, które mogłyby ujawniać tożsamość zgłaszającego lub osób trzecich lub doprowadzić do ustalenia tej informacji na podstawie zgłoszenia zdarzenia;
[…]”.
14 Artykuł 3 rozporządzenia nr 376/2014, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące:
a) zgłaszania zdarzeń, które narażają na niebezpieczeństwo lub które – jeżeli nie podjęto w odniesieniu do nich działań naprawczych lub nie zajęto się nimi – mogł[y]by narazić na niebezpieczeństwo statek powietrzny, znajdujące się w nim osoby, jakiekolwiek inne osoby, sprzęt lub urządzenia, wpływając na eksploatację statku powietrznego, a także zgłaszania innych odpowiednich informacji związanych z bezpieczeństwem w tym kontekście;
b) analizy i podjęcia działań następczych w odniesieniu do zgłoszonych zdarzeń i innych informacji związanych z bezpieczeństwem;
c) ochrony pracowników branży lotniczej;
d) odpowiedniego wykorzystywania zgromadzonych informacji dotyczących bezpieczeństwa;
e) włączania informacji do centralnego archiwum europejskiego; oraz
[…]”.
15 Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Obowiązkowe zgłaszanie zdarzeń”:
„1. Osoby wymienione w ust. 6 zgłaszają za pośrednictwem systemu obowiązkowego zgłaszania zdarzeń zgodnie z niniejszym artykułem zdarzenia, które mogą stanowić znaczące ryzyko dla bezpieczeństwa lotniczego i należą do następujących kategorii:
a) zdarzenia dotyczące eksploatacji statku powietrznego, takie jak:
[…]
(iv) zdarzenia podczas lotu;
[…]
2. Każda organizacja mająca siedzibę w państwie członkowskim ustanawia system obowiązkowego zgłaszania zdarzeń, aby ułatwić gromadzenie szczegółowych danych dotyczących zdarzeń, o których mowa w ust. 1.
3. Każde państwo członkowskie ustanawia system obowiązkowego zgłaszania zdarzeń, aby ułatwić gromadzenie szczegółowych danych dotyczących zdarzeń, w tym gromadzenie szczegółowych danych dotyczących zdarzeń zgromadzonych przez organizacje zgodnie z ust. 2.
[…]
6. Następujące osoby fizyczne zgłaszają zdarzenia, o których mowa w ust. 1, za pośrednictwem systemu ustanowionego zgodnie z ust. 2 przez organizację zatrudniającą zgłaszającego, zawierającą z nim umowy lub korzystającą z jego usług, lub – alternatywnie – za pośrednictwem systemu ustanowionego zgodnie z ust. 3 przez państwo członkowskie siedziby jego organizacji lub przez państwo, które wydało, zatwierdziło lub przekonwertowało licencję pilota, lub za pośrednictwem systemu ustanowionego zgodnie z ust. 4 przez [EASA]:
a) pilot dowódca lub – w przypadkach gdy pilot dowódca nie jest w stanie zgłosić zdarzenia – inny członek załogi kolejny w strukturze dowodzenia statku powietrznego zarejestrowanego w państwie członkowskim lub statku powietrznego zarejestrowanego poza Unią, lecz użytkowanego przez operatora, w odniesieniu do którego państwo członkowskie zapewnia nadzór nad eksploatacją, lub operatora mającego siedzibę w Unii;
b) osoba zajmująca się – pod nadzorem państwa członkowskiego lub [EASA] – projektowaniem, produkcją, monitorowaniem ciągłej zdatności do lotu, obsługą techniczną lub modyfikacją statku powietrznego, lub jakiegokolwiek sprzętu lub jego części;
c) osoba podpisująca – pod nadzorem państwa członkowskiego lub [EASA] – poświadczenie przeglądu zdatności do lotu lub dopuszczenie do eksploatacji statku powietrznego lub jakiegokolwiek sprzętu lub jego części;
d) osoba pełniąca funkcję wymagającą upoważnienia jej przez państwo członkowskie jako członka personelu służb ruchu lotniczego, któremu powierzono zadania związane z służbami żeglugi powietrznej […];
e) osoba pełniąca funkcję związaną z zarządzaniem bezpieczeństwem portu lotniczego […];
[…]
7. Osoby wymienione w ust. 6 zgłaszają zdarzenia w terminie 72 godzin od chwili, w której dowiedziały się o zdarzeniu, chyba że uniemożliwiają to wyjątkowe okoliczności.
8. Po otrzymaniu powiadomienia o zdarzeniu każda organizacja mająca siedzibę w państwie członkowskim, która nie jest objęta ust. 9, zgłasza do właściwego organu tego państwa członkowskiego, o którym to organie mowa w art. 6 ust. 3, najszybciej jak to możliwe, a w każdym przypadku nie później niż 72 godziny od chwili, w której dowiedziała się o zdarzeniu, szczegółowe dane dotyczące zdarzeń zgromadzone zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu.
[…]”.
16 Artykuł 5 rozporządzenia nr 376/2014, zatytułowany „Dobrowolne zgłaszanie zdarzeń”, przewiduje w ust. 1–3 ustanowienie przez każdą organizację mającą siedzibę w państwie członkowskim, przez każde państwo członkowskie i przez EASA systemu dobrowolnego zgłaszania zdarzeń, aby ułatwić gromadzenie z jednej strony szczegółowych danych dotyczących zdarzeń, które mogły nie zostać wychwycone w systemie obowiązkowego zgłaszania zdarzeń, o którym mowa w art. 4 tego rozporządzenia, a z drugiej strony innych informacji związanych z bezpieczeństwem, które zdaniem zgłaszającego stanowią rzeczywiste lub potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa lotniczego. Artykuł 5 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że organizacje, państwa członkowskie i EASA mogą ustanowić inne systemy gromadzenia i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa w celu gromadzenia szczegółowych informacji dotyczących zdarzeń, które mogły nie zostać wychwycone w systemach zgłaszania zdarzeń, o których mowa w ust. 1, 2 i 3 tego artykułu oraz w art. 4 tego rozporządzenia.
17 Artykuł 6 rozporządzenia nr 376/2014, zatytułowany „Gromadzenie i przechowywanie informacji”, stanowi:
„[…]
3. Każde państwo członkowskie ustanawia jeden lub większą liczbę właściwych organów, aby ustanowić mechanizm, który będzie w sposób niezależny gromadził, oceniał, przetwarzał, analizował i przechowywał szczegółowe dane dotyczące zdarzeń zgłaszanych zgodnie z art. 4 i 5.
Obsługa zgłoszeń odbywa się w taki sposób, aby zapobiegać wykorzystywaniu informacji do celów innych niż bezpieczeństwo oraz należycie zabezpieczać poufność tożsamości zgłaszającego i osób wymienionych w zgłoszeniach zdarzeń, mając na uwadze propagowanie zasady »just culture«.
[…]
6. Właściwe organy, o których mowa w ust. 3, przechowują w krajowej bazie danych zgłoszenia zdarzeń opracowane na podstawie szczegółowych danych dotyczących zdarzeń zgromadzonych zgodnie z art. 4 i 5.
[…]”.
18 Artykuł 7 tego rozporządzenia, zatytułowany „Jakość i treść zgłoszeń zdarzeń”, stanowi w ust. 4:
„W bazach danych, o których mowa w art. 6 ust. 5, 6 i 8, stosuje się formaty, które są:
a) znormalizowane w celu ułatwienia wymiany informacji; oraz
b) kompatybilne z oprogramowaniem [(ECCAIRS)] […].
[…]”.
19 Artykuł 8 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Centralne archiwum europejskie”, przewiduje w szczególności w ust. 1 i 2, że Komisja zarządza centralnym archiwum europejskim służącym do przechowywania wszystkich zgromadzonych w Unii zgłoszeń zdarzeń i że każde państwo członkowskie aktualizuje to archiwum poprzez przekazywanie do niego wszystkich informacji związanych z bezpieczeństwem przechowywanych w krajowych bazach danych, o których mowa w art. 6 ust. 6 tego rozporządzenia.
20 Artykuł 9 rozporządzenia nr 376/2014, zatytułowany „Wymiana informacji”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie i [EASA] biorą udział w wymianie informacji, udostępniając właściwym organom pozostałych państw członkowskich, [EASA] i Komisji, za pośrednictwem centralnego archiwum europejskiego, wszystkie informacje związane z bezpieczeństwem przechowywane w ich odpowiednich bazach danych zawierających zgłoszenia.
Zgłoszenia zdarzeń są przekazywane do centralnego archiwum europejskiego nie później niż 30 dni po ich wprowadzeniu do krajowej bazy danych.
W razie potrzeby zgłoszenia zdarzeń aktualizuje się, uzupełniając je o dodatkowe informacje związane z bezpieczeństwem.
[…]”.
21 Artykuł 10 tego rozporządzenia, zatytułowany „Udostępnianie informacji przechowywanych w centralnym archiwum europejskim”, stanowi w ust. 1:
„Każdy podmiot, któremu powierzono regulację bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, lub każdy organ ds. badania zdarzeń lotniczych w Unii mają nieograniczony bezpieczny dostęp online do informacji dotyczących zdarzeń znajdujących się w centralnym archiwum europejskim.
Informacje te wykorzystuje się zgodnie z art. 15 i 16”.
22 Artykuł 13 tego rozporządzenia, zatytułowany „Analiza zdarzeń i działania następcze na poziomie krajowym”, ma następujące brzmienie:
„[…]
9. Jeżeli są dostępne, informacje dotyczące analizy poszczególnych zdarzeń lub grup zdarzeń otrzymanych zgodnie z niniejszym artykułem oraz podejmowanych w związku z nimi działań następczych umieszcza się w centralnym archiwum europejskim, zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3, terminowo i nie później niż dwa miesiące po ich umieszczeniu w krajowej bazie danych.
10. Państwa członkowskie wykorzystują informacje uzyskane na podstawie analizy zgłoszeń zdarzeń do określania ewentualnych działań zaradczych podejmowanych w ramach krajowego programu bezpieczeństwa.
11. Aby informować społeczeństwo o poziomie bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym, każde państwo członkowskie publikuje, co najmniej raz w roku, sprawozdanie ze stanu bezpieczeństwa. Sprawozdanie ze stanu bezpieczeństwa:
a) zawiera zanonimizowane informacje w postaci zbiorczej o rodzajach zdarzeń i innych informacji związanych z bezpieczeństwem zgłoszonych za pośrednictwem jego krajowych systemów obowiązkowego i dobrowolnego zgłaszania zdarzeń;
b) identyfikuje trendy;
c) określa podjęte przez siebie działania.
12. Państwa członkowskie mogą również publikować zanonimizowane zgłoszenia zdarzeń i wyniki analizy ryzyka”.
23 Zgodnie z art. 15 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Poufność i odpowiednie wykorzystywanie informacji”:
„1. Państwa członkowskie i organizacje, zgodnie z ich prawem krajowym, oraz [EASA] podejmują środki niezbędne do zapewnienia odpowiedniej poufności szczegółowych danych dotyczących zdarzeń otrzymanych przez nie na podstawie art. 4, 5 i 10.
Każde państwo członkowskie, każda organizacja mająca siedzibę w państwie członkowskim lub [EASA] przetwarzają dane osobowe jedynie w zakresie niezbędnym do celów niniejszego rozporządzenia oraz bez uszczerbku dla krajowych aktów prawnych wdrażających dyrektywę 95/46/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. 1995, L 281, s. 31 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 15, s. 355)].
2. Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących ochrony bezpieczeństwa informacji zawartych w art. 12, 14 i 15 rozporządzenia [nr 996/2010] informacje pochodzące ze zgłoszeń zdarzeń wykorzystuje się jedynie do celów, do których zostały one zgromadzone.
Państwa członkowskie, [EASA] i organizacje nie udostępniają ani nie wykorzystują informacji o zdarzeniach:
a) w celu przypisania winy lub odpowiedzialności; lub
b) do celów innych niż utrzymanie lub poprawa poziomu bezpieczeństwa lotniczego.
[…]”.
24 Artykuł 16 rozporządzenia nr 376/2014, zatytułowany „Ochrona źródła informacji”, przewiduje w ust. 3:
„Każde państwo członkowskie zapewnia, aby żadne dane osobowe nie były nigdy rejestrowane w krajowej bazie danych, o której mowa w art. 6 ust. 6. Takie zdepersonalizowane informacje udostępnia się wszystkim odpowiednim stronom, na przykład w celu umożliwienia im wywiązania się z obowiązków w zakresie poprawy poziomu bezpieczeństwa lotniczego”.
25 Artykuł 20 tego rozporządzenia, zatytułowany „Dostęp do dokumentów i ochrona danych osobowych”, zawiera ust. 1, który ma następujące brzmienie:
„Z wyjątkiem art. 10 i 11, które ustanawiają surowsze zasady dostępu do danych i informacji znajdujących się w centralnym archiwum europejskim, niniejsze rozporządzenie stosuje się bez uszczerbku dla rozporządzenia [nr 1049/2001]”.
Prawo niderlandzkie
Ustawa o jawności działań administracji publicznej
26 Prawo publicznego dostępu do dokumentów urzędowych zostało uregulowane, w odniesieniu do sporu w postępowaniu głównym, w Wet houdende regelen betreffende de openbaarheid van bestuur (ustawie regulującej jawność działań administracji publicznej) z dnia 31 października 1991 roku (Stb. 1991, nr 703, zwanej dalej „ustawą o jawności działań administracji publicznej”).
27 Artykuł 2 ust. 1 ustawy o jawności działań administracji publicznej stanowił:
„Nie naruszając innych przepisów prawa, organ administracji udziela przy wykonywaniu swoich obowiązków informacji zgodnie z niniejszą ustawą i kieruje się w tym względzie interesem ogólnym, jakim jest swobodny dostęp do informacji”.
28 Artykuł 3 tej ustawy stanowił:
„1. Każdy może skierować do organu administracji bądź instytucji, działu lub przedsiębiorstwa działających z upoważnienia organu administracji wniosek o udzielenie informacji zawartych w dokumentach dotyczących sprawy administracyjnej.
2. Wnioskodawca określa we wniosku sprawę administracyjną lub dotyczący jej dokument, na temat których pragnie uzyskać informacje.
3. Przy składaniu wniosku wnioskodawca nie musi wykazywać żadnego interesu.
[…]
5. Wniosek o udzielenie informacji zostaje uwzględniony z zastrzeżeniem przepisów art. 10 i 11”.
29 Artykuł 10 ust. 2 wspomnianej ustawy miał następujące brzmienie:
Nie udziela się również informacji na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli interes w takim udzieleniu nie przeważa nad następującymi interesami:
a) stosunków Królestwa Niderlandów z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi;
[…]
d) inspekcji, kontroli i nadzoru ze strony organów administracyjnych;
e) poszanowania życia prywatnego;
[…]”.
Ustawa o ruchu lotniczym
30 Artykuł 7.1 ust. 1 Wet houdende algemene regeling met betrekking tot het luchtverkeer (ustawy o ogólnych przepisach związanych z ruchem lotniczym) z dnia 18 czerwca 1992 r. (Stb. 1992, nr 368), w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o ruchu lotniczym”), stanowił:
„Wydarzenia są zgłaszane ministrowi infrastruktury i środowiska”.
31 Artykuł 7.2 ust. 1 ustawy o ruchu lotniczym miał następujące brzmienie:
„Dane uzyskane na podstawie powiadomienia, o którym mowa w art. 7.1 ust. 1, lub otrzymane od państwa członkowskiego Unii Europejskiej w następstwie podobnego powiadomienia dokonanego w tym państwie członkowskim nie są dostępne publicznie”.
Okoliczności powstania sporu i pytania prejudycjalne
32 Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. przedsiębiorstwa RTL zwróciły się do minister van Justitie en Veiligheid (ministra sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy) o przekazanie, na podstawie ustawy o jawności działań administracji publicznej, szeregu informacji dotyczących zestrzelenia statku powietrznego wyczarterowanego przez malezyjskie linie lotnicze, wykonującego lot o oznaczeniu kodowym IATA (International Air Transport Association) MH17 z Amsterdamu (Niderlandy) do Kuala Lumpur (Malezja) (zwanego dalej „MH17”). Zestrzelenie to miało miejsce w dniu 17 lipca 2014 r., kiedy MH17 przelatywał przez część ukraińskiej przestrzeni powietrznej nad obwodem donieckim, który znajduje się we wschodniej Ukrainie. We wniosku, który dotyczył w szczególności kategorii dokumentów określonej jako „zgłoszenia z ECCAIRS [w] 2014 r. [i] dotyczące Ukrainy” (zwane dalej „zgłoszeniami z ECCAIRS”), przedsiębiorstwa RTL dążyły do uzyskania informacji na temat tego, co władze niderlandzkie wiedziały o tym zdarzeniu.
33 Minister sprawiedliwości i bezpieczeństwa przekazał część tego wniosku dotyczącą zgłoszeń z ECCAIRS ministrowi infrastruktury i gospodarki wodnej. Po sprawdzeniu niderlandzkiej bazy danych minister ten stwierdził, że trzy zgłoszenia dotyczące zdarzeń, które miały miejsce w ukraińskiej przestrzeni powietrznej w 2014 r., były tam przechowywane przez właściwy organ niderlandzki. Nie sprawdził on natomiast, czy inne zgłoszenia na ten temat były przechowywane przez właściwe organy innych państw członkowskich w ich krajowych bazach danych oraz w centralnym archiwum europejskim.
34 Decyzją z dnia 17 kwietnia 2018 r. minister infrastruktury i gospodarki wodnej oddalił wspomniany wniosek w zakresie, w jakim dotyczył on zgłoszeń z ECCAIRS. Uzasadnił tę decyzję, powołując się w istocie na istnienie szczególnego systemu zakazu ujawniania, który wynika z rozporządzenia nr 376/2014 i który jako jedyny ma zastosowanie do rozpatrywanych informacji, z wyłączeniem ogólnego systemu publicznego dostępu do dokumentów administracyjnych ustanowionego w ustawie o jawności działań administracji publicznej. Jego zdaniem konsekwencją prawną tego szczególnego systemu jest to, że informacje przechowywane w krajowych bazach danych mogą, po pierwsze, być przekazywane jedynie osobom zainteresowanym określonym w załączniku II do tego rozporządzenia, a po drugie, być wykorzystywane wyłącznie w celu utrzymania lub poprawy poziomu bezpieczeństwa lotniczego.
35 Przedsiębiorstwa RTL wniosły odwołanie administracyjne od tej decyzji.
36 Decyzją z dnia 17 października 2018 r. minister infrastruktury i gospodarki wodnej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 17 kwietnia 2018 r., dodając do niej uzasadnienie oparte w istocie na art. 7.2 ustawy o ruchu lotniczym, który ma na celu zapewnienie prawidłowego stosowania w prawie krajowym rozporządzenia nr 376/2014, a zatem również wyklucza przekazanie osobie prawnej takiej jak przedsiębiorstwa RTL informacji o zestrzeleniu MH17 podczas lotu.
37 Przedsiębiorstwa RTL wniosły następnie skargę do rechtbank Midden-Nederland (sądu rejonowego dla centralnych Niderlandów, Niderlandy).
38 Wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. sąd ten oddalił skargę przedsiębiorstw RTL jako bezzasadną.
39 W odwołaniu wniesionym do Raad van State (rady stanu, Niderlandy), sądu odsyłającego, przedsiębiorstwa RTL podnoszą między innymi, że rozporządzenia nr 376/2014 i art. 7.2 ustawy o ruchu lotniczym nie można interpretować w ten sposób, że ustanawiają szczególny system poufności lub zakaz ujawniania informacji, którego skutkiem prawnym jest całkowite i bezwzględne pozbawienie tych przedsiębiorstw przysługującej im możliwości uzyskania informacji dotyczących zestrzelenia MH17 podczas lotu w ramach ogólnego systemu publicznego dostępu do dokumentów administracyjnych przewidzianego w ustawie o jawności działań administracji publicznej. Prawdą jest, że analiza brzmienia art. 15 tego rozporządzenia, kontekstu, w jaki artykuł ten się wpisuje, oraz realizowanych przez niego celów wskazuje, że prawodawca Unii zamierzał ustanowić szczególny system poufności w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego. Jednakże tenże system poufności nie nakłada całkowitego i bezwzględnego zakazu ujawniania informacji objętych tym systemem.
40 Posiłkowo przedsiębiorstwa RTL są zdania, że nawet przy założeniu, iż wspomniany system poufności znajduje zastosowanie z wyłączeniem jakiegokolwiek innego systemu, należy jednak interpretować go z poszanowaniem prawa do wolności wypowiedzi i informacji ustanowionego w art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”). Przedsiębiorstwa prowadzące działalność w dziedzinie środków masowego przekazu mają zatem możliwość uzyskania pewnych informacji dotyczących ważnego interesu ogólnego, jak ma to miejsce w przypadku informacji dotyczących katastrofalnego zdarzenia, które stanowiło zestrzelenie MH17 podczas lotu.
41 W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się w pierwszej kolejności nad zakresem systemu poufności ustanowionego w art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, nad zgodnością z nim szczególnego systemu zakazu ujawniania informacji ustanowionego przez ustawę o ruchu lotniczym, a także nad związkiem tych dwóch systemów z ogólnym systemem publicznego dostępu do dokumentów administracyjnych przewidzianym w prawie krajowym w ustawie o jawności działań administracji publicznej.
42 W tym względzie sąd ten uważa w szczególności, że analiza dyrektywy 2003/42 i rozporządzenia nr 376/2014 nie pozwala na ustalenie, czy akty te wymagają, pozwalają, czy też przeciwnie, wykluczają całkowity i bezwzględny zakaz ujawniania informacji, do których mają zastosowanie różne wprowadzone przez nie systemy poufności. Ich przepisy, jak również motywy, które mogą wyjaśnić ich zakres, wskazują bowiem w ich niderlandzkiej wersji językowej na konieczność zapewnienia „odpowiedniej” poufności tych informacji. Ponadto odnoszą się one czasami do „informacji” otrzymywanych przez właściwe organy krajowe, czasami do „wrażliwych informacji” będących w ich posiadaniu, a czasami do „informacji o zdarzeniach”, które mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa lotniczego, nie precyzując wyraźnie, co obejmują te różne pojęcia ani w jaki sposób są one ze sobą powiązane.
43 Wspomniany sąd uważa ponadto, że te różne systemy należy interpretować w świetle, po pierwsze, prawa do wolności wypowiedzi i informacji, które art. 11 karty i art. 10 EKPC gwarantują w sposób ogólny każdemu, a po drugie, praw i szczególnej roli „strażnika”, które drugi z tych artykułów przyznaje organom prasowym, jak przypomniał Europejski Trybunał Praw Człowieka w szczególności w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. w sprawie Magyar Helsinki Bizottság przeciwko Węgrom (CE:ECHR:2016:1108JUD001803011).
44 W drugiej kolejności sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad konsekwencjami, jakie należy wyciągnąć z ewentualnej niezgodności ustawy o ruchu lotniczym z rozporządzeniem nr 376/2014 interpretowanym w świetle art. 11 karty. W tym względzie uważa on, że gdyby szczególny system zakazu ujawniania informacji przewidziany w tej ustawie należało uznać za niezgodny z rozporządzeniem nr 376/2014, a w konsekwencji za niemający zastosowania, zgodność z prawem decyzji, na mocy której minister infrastruktury i gospodarki wodnej oddalił wniosek przedsiębiorstw RTL, należałoby oceniać w świetle ustawy o jawności działań administracji publicznej. Tymczasem nawet jeśli ustawa ta nie ma na celu zapewnienia transpozycji lub stosowania uregulowania prawa wtórnego Unii i nawet jeśli prawo to nie harmonizuje w sposób ogólny prawa publicznego dostępu do dokumentów administracyjnych w państwach członkowskich, to jednak należy ją interpretować również, w miarę możliwości, z uwzględnieniem systemu poufności ustanowionego rozporządzeniem nr 376/2014, jak zostało to zresztą przypomniane w motywie 33 tego rozporządzenia.
45 W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Co należy rozumieć przez »szczegółowe dane o zdarzeniach« oraz »odpowiednią poufność« w rozumieniu art. 15 ust. 1 [rozporządzenia nr 376/2014] oraz w świetle wolności wypowiedzi i informacji ustanowionych w art. 11 [karty] i art. 10 EKPC?
2) Czy art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 376/2014 należy w świetle wolności wypowiedzi i informacji ustanowionych w art. 11 [karty] i art. 10 EKPC interpretować w ten sposób, że jest on możliwy do pogodzenia z ustanowioną w prawie krajowym zasadą, taką jak będąca przedmiotem postępowania głównego, zgodnie z którą żadne dane uzyskane o zgłoszonych zdarzeniach nie mogą być ujawniane?
3) Jeżeli na pytanie drugie zostanie udzielona odpowiedź przecząca: czy właściwy organ krajowy może zastosować ogólne uregulowanie krajowe dotyczące dostępu do informacji, zgodnie z którym informacje nie są ujawniane, jeżeli ich ujawnienie byłoby sprzeczne z danymi interesami, związanymi na przykład ze stosunkami z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, inspekcjami, kontrolami i nadzorem sprawowanym przez organy administracyjne, poszanowaniem prywatności i zapobieganiem nadmiernemu uprzywilejowaniu lub stawianiu w mniej korzystnej sytuacji osób fizycznych i prawnych?
4) Czy w przypadku, gdy stosowane jest ogólne uregulowanie krajowe dotyczące dostępu do informacji, znaczenie ma to, czy chodzi o informacje zawarte w krajowej bazie danych, czy o informacje pochodzące ze zgłoszeń o zdarzeniach lub dotyczące takich zgłoszeń, które są zawarte w innych dokumentach, takich jak dokumenty strategiczne?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
46 Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, odczytywany w świetle prawa do wolności wypowiedzi i informacji ustanowionego w art. 11 karty, należy interpretować w ten sposób, że informacje posiadane przez właściwe organy krajowe dotyczące „zdarzenia” związanego z bezpieczeństwem lotniczym w rozumieniu art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia podlegają systemowi poufności skutkującemu tym, że ani społeczeństwo, ani nawet przedsiębiorstwo prowadzące działalność w dziedzinie środków masowego przekazu nie mają prawa dostępu do nich.
47 W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że zarówno z wymogów jednolitego stosowania prawa Unii, jak i z zasady równości wynika, że treści przepisu tego prawa, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia swego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać autonomiczną i jednolitą wykładnię w całej Unii. Wykładni tej należy poszukiwać z uwzględnieniem nie tylko brzmienia interpretowanego przepisu, lecz także kontekstu, w jaki się on wpisuje, oraz celów regulacji, której część on stanowi (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 stycznia 1984 r., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, pkt 11; a także z dnia 15 listopada 2022 r., Senatsverwaltung für Inneres und Sport, C‑646/20, EU:C:2022:879, pkt 40).
48 Ponadto każdy akt prawny Unii powinien być interpretowany, tak dalece, jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności, i w zgodzie z całością prawa pierwotnego, w szczególności z postanowieniami karty. Tak więc, w sytuacji gdy przepis takiego aktu może być przedmiotem kilku wykładni, pierwszeństwo należy przyznać wykładni, która zapewnia zgodność tego przepisu z prawem pierwotnym, a nie wykładni, która prowadziłaby do stwierdzenia jego niezgodności z tymże prawem [wyroki: z dnia 14 maja 2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, pkt 77; a także z dnia 26 kwietnia 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑401/19, EU:C:2022:297, pkt 70).
49 W niniejszej sprawie, co się tyczy w pierwszej kolejności brzmienia art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, należy zauważyć, po pierwsze, że ust. 1 tego artykułu zobowiązuje między innymi państwa członkowskie do podjęcia środków niezbędnych do zapewnienia odpowiedniej poufności szczegółowych danych dotyczących zdarzeń otrzymanych przez nie na podstawie art. 4, 5 i 10.
50 Jak wynika z art. 4 ust. 1–3 i 6–8 rozporządzenia nr 376/2014 oraz art. 5 ust. 1–3 i 7 tego rozporządzenia odczytywanych w świetle definicji zawartych w art. 2 ust. 3–5 i 7 tego rozporządzenia, „szczegółowe dane” w rozumieniu tego rozporządzenia obejmują wszelkie „informacje”, które są gromadzone, w jakiejkolwiek formie, przez właściwe organy krajowe, za pośrednictwem systemów powiadamiania o zdarzeniach i zgłaszania zdarzeń przewidzianych w pierwszych dwóch z tych trzech artykułów, które narażają na niebezpieczeństwo lub mogą narazić na niebezpieczeństwo statek powietrzny, znajdujące się w nim osoby lub jakiekolwiek inne osoby, niezależnie od tego, czy są to incydenty, poważne incydenty, czy wypadki. Jak wynika z art. 10 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 376/2014, te szczegółowe dane obejmują również, szerzej, wszelkie „informacj[e] dotycząc[e] zdarzeń”, przechowywane w jakiejkolwiek formie w centralnym archiwum europejskim i w krajowych bazach danych, o których mowa odpowiednio w art. 8 i art. 6 ust. 6 tego rozporządzenia, w szczególności informacje dotyczące „ocen[y]”, „analiz[y]” i „działań następczych”, których przeprowadzenie należy do właściwych organów krajowych zgodnie z art. 6 ust. 3 akapit pierwszy i art. 13 ust. 9 wspomnianego rozporządzenia, jak również te dotyczące „działań zaradczych”, które należy podjąć na podstawie art. 13 ust. 10 tego rozporządzenia.
51 W konsekwencji obowiązek zapewnienia poufności przewidziany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 376/2014 ma zastosowanie, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 30 opinii, do wszystkich informacji dotyczących zdarzeń, które znajdują się w posiadaniu właściwych organów krajowych lub EASA na podstawie art. 4, 5 lub 10 tego rozporządzenia. Informacje te obejmują zarówno informacje zgromadzone przez właściwe organy krajowe w następstwie powiadomienia o zdarzeniu, które naraża lub może narazić na niebezpieczeństwo statek powietrzny, znajdujące się w nim osoby lub jakiekolwiek inne osoby, jak i inne informacje przechowywane w krajowych bazach danych i w centralnym archiwum europejskim, w szczególności informacje zawarte w zgłoszeniach zdarzeń, sprawozdaniach i innych dokumentach lub nośnikach danych sporządzonych lub opracowanych przez te organy w następstwie takiego powiadomienia.
52 Po drugie, art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 376/2014 uściśla zakres prawny obowiązku zapewnienia poufności ustanowionego w ust. 1 tego artykułu, którego zakres przedmiotowy określa. I tak ów ust. 2 akapit pierwszy przewiduje, że bez uszczerbku dla przepisów dotyczących ochrony bezpieczeństwa informacji zawartych w art. 12, 14 i 15 rozporządzenia nr 996/2010 informacje pochodzące ze zgłoszeń zdarzeń wykorzystuje się jedynie do celów, do których zostały one zgromadzone. Ponadto zgodnie z akapitem drugim rzeczonego ust. 2 państwa członkowskie nie udostępniają ani nie wykorzystują informacji o zdarzeniach w celu przypisania winy lub odpowiedzialności, a szerzej, do celów innych niż utrzymanie lub poprawa poziomu bezpieczeństwa lotniczego.
53 Chociaż art. 15 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 376/2014 odnosi się w sposób ogólny „do celów, do których [takie informacje] zostały […] zgromadzone”, z analizy całości tego rozporządzenia wynika, że cele te wiążą się w rzeczywistości z utrzymaniem i poprawą poziomu bezpieczeństwa lotniczego, o których mowa w akapicie drugim tego przepisu. Dokładniej rzecz ujmując, z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 3 akapit drugi i art. 13 ust. 10 wspomnianego rozporządzenia wynika w sposób jasny i spójny, że informacje te mogą być udostępniane i wykorzystywane wyłącznie do celów związanych, w taki czy inny sposób, z tymże utrzymaniem lub poprawą poziomu bezpieczeństwa, takich jak na przykład wykrywanie zagrożeń, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo lotnicze, podejmowanie działań następczych związanych z tymi zagrożeniami, podejmowanie w tym względzie środków zaradczych lub ochrona specjalistów w sektorze lotnictwa cywilnego. Ponadto te trzy ostatnie przepisy rozporządzenia nr 376/2014 i jego art. 9 ust. 1 wskazują, że wszystkie mechanizmy, które zostały wprowadzone w celu uregulowania różnych aspektów przetwarzania tych informacji, takich jak ich zgłaszanie, przechowywanie, ocena i analiza, a także ich wymiana, mają na celu przyczynienie się do utrzymania i poprawy poziomu bezpieczeństwa w sektorze żeglugi powietrznej lotnictwa cywilnego.
54 Co się tyczy w drugiej kolejności kontekstu, w jaki wpisuje się art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, oraz celów realizowanych przez to rozporządzenie, należy zauważyć, po pierwsze, że ma ono na celu, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, poprawę bezpieczeństwa lotniczego w Unii poprzez zapewnienie zgłaszania, gromadzenia, przechowywania, ochrony, wymiany, udostępniania i analizowania odpowiednich informacji dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego.
55 Po drugie, art. 1 ust. 1 lit. b) i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 376/2014 oraz motywy 6, 12, 20, 33, 34 i 40 tego rozporządzenia potwierdzają, że obowiązek zapewnienia poufności przewidziany w art. 15 tego rozporządzenia stanowi zarazem centralny i konieczny element systemu nadzoru i kontroli ustanowionego przez to rozporządzenie w celu poprawy bezpieczeństwa lotniczego. Ten obowiązek zapewnienia poufności ma ścisły charakter i dotyczy wszystkich informacji, które są gromadzone lub sporządzane w tym celu przez właściwe organy krajowe. Następstwem tego obowiązku jest zakaz udostępniania lub wykorzystywania takich informacji w jakimkolwiek innym celu.
56 Po trzecie, inne przepisy rozporządzenia nr 376/2014, choć nie dotyczą bezpośrednio udostępniania i wykorzystywania rozpatrywanych informacji, mają oczywiście na celu zapewnienie skuteczności obowiązku zapewnienia poufności przewidzianego w art. 15 tego rozporządzenia poprzez wzmocnienie wynikającego z niego zakazu udostępniania lub wykorzystywania tych informacji do celów innych niż te wyraźnie określone w art. 15 rzeczonego rozporządzenia.
57 W szczególności z art. 20 rozporządzenia nr 376/2014, odczytywanego w świetle jego motywu 50, wynika, że publiczne prawo dostępu do dokumentów, przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001, nie ma zastosowania do rzeczonych informacji. Podlegają one bowiem na zasadzie wyłączności surowszym regułom określonym w art. 10 i 11 rozporządzenia nr 376/2014.
58 Po czwarte, analiza innych rozporządzeń mających zastosowanie do bezpieczeństwa lotniczego, do których wielokrotnie odsyła rozporządzenie nr 376/2014, również potwierdza ogólny, a zarazem ścisły charakter obowiązku zapewnienia poufności ustanowionego w art. 15 tego rozporządzenia.
59 I tak rozporządzenie 2018/1139, którego celem jest, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, ustanowienie i utrzymanie wysokiego, jednolitego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Unii, przewiduje w art. 72 ust. 1 i 5, że wszystkie informacje, które mogą być gromadzone, analizowane i wymieniane przez Komisję, EASA i właściwe organy krajowe w kontekście stosowania tego rozporządzenia, powinny podlegać rozpowszechnianiu i wykorzystywaniu ograniczonym do tego, co jest „absolutnie niezbędne” do osiągnięcia tego celu. Ponadto art. 72 ust. 6 tego rozporządzenia nakłada na te różne podmioty obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia odpowiedniej poufności tych informacji, bez uszczerbku dla jeszcze „bardziej rygorystycznych” wymogów poufności przewidzianych między innymi w rozporządzeniu nr 376/2014. Wreszcie, art. 119 rozporządzenia 2018/1139 przypomina w istocie, że prawo publicznego dostępu do dokumentów ustanowione w rozporządzeniu nr 1049/2001 nie ma zastosowania do informacji, które są gromadzone lub sporządzane na podstawie rozporządzenia nr 376/2014.
60 W sposób spójny rozporządzenie nr 996/2010, które – jak wynika z jego art. 5 ust. 1 i 2 – stosuje się równolegle do rozporządzenia nr 376/2014 w przypadku wypadków lub poważnych incydentów z udziałem statku powietrznego, które mają być przedmiotem badania zdarzenia lotniczego, przewiduje zasadniczo w art. 14 ust. 1 i 2, że szczególnie chronione dane zebrane w związku z takimi wypadkami lub poważnymi incydentami w ramach badania zdarzenia lotniczego, do którego takie wypadki czy incydenty prowadzą, powinny korzystać z „ochrony” porównywalnej z zapewnieniem „poufności” przewidzianym w rozporządzeniu nr 376/2014, w takim rozumieniu, że nie można ich udostępniać ani wykorzystywać do celów innych niż związane z tym badaniem lub, w niektórych przypadkach, z poprawą poziomu bezpieczeństwa lotniczego. Z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 996/2010 wynika również, że jeżeli organ odpowiedzialny za badanie zdarzenia lotniczego przekazuje niektóre z tych szczególnie chronionych danych EASA lub krajowym organom lotnictwa cywilnego w celu poprawy poziomu bezpieczeństwa lotniczego, wspomniane informacje powinny pozostać chronione przed jakimkolwiek udostępnianiem lub wykorzystywaniem do innych celów.
61 Z brzmienia art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, z kontekstu, w jaki się on wpisuje, oraz z celów regulacji, której część on stanowi, wynika zatem, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż wszystkie informacje znajdujące się w posiadaniu właściwych organów krajowych dotyczące „zdarzenia” związanego z bezpieczeństwem lotniczym, zdefiniowanego w rozporządzeniu nr 376/2014, podlegają systemowi poufności skutkującemu tym, że społeczeństwo nie ma prawa dostępu do nich w jakiejkolwiek formie.
62 Co się tyczy rozważań sądu odsyłającego dotyczących stosowania przez prawodawcę Unii terminu „odpowiedni”, w szczególności w motywach 6, 33, 34 i 40 rozporządzenia nr 376/2014, a także w niektórych jego przepisach, w szczególności w art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 3 tego rozporządzenia, należy dodać, że wyrażenie to nie odnosi się do „poufności” przewidzianej we wspomnianym rozporządzeniu jako takiej, jednakże do „ochrony” lub „zachowania” tej poufności, do „środków” podejmowanych w celu zapewnienia takiego zachowania lub takiej ochrony oraz do „wykorzystywania” danych informacji. Należy je zatem rozumieć nie w ten sposób, że wspomniana poufność ma jedynie charakter względny, jak przewiduje ten sąd, lecz że należy ją zapewnić za pomocą wszelkich środków gwarantujących, że przedmiotowe informacje są wykorzystywane wyłącznie do celów, dla których zostały zebrane lub sporządzone.
63 W związku z tym art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że informacje będące w posiadaniu właściwych organów krajowych dotyczące takiego zdarzenia podlegają systemowi całkowitej i bezwzględnej poufności, co skutkuje tym, że społeczeństwo nie ma prawa dostępu do nich w jakiejkolwiek formie.
64 Z powyższego wynika, że obowiązek zapewnienia poufności ustanowiony w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 376/2014 ma zastosowanie w szczególności do wszelkich informacji gromadzonych w jakiejkolwiek formie przez właściwy organ krajowy w odniesieniu do zdarzenia takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, mianowicie do „wypadku” w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 376/2014 i rozporządzenia nr 996/2010, do którego ten przepis odsyła, a także do wszelkich informacji znajdujących się, w jakiejkolwiek formie, w dokumencie lub na nośniku danych, który został sporządzony lub opracowany w następstwie powiadomienia o tym zdarzeniu i który znajduje się w odpowiedniej krajowej bazie danych, jak również w centralnym archiwum europejskim. Takie zdarzenie należy bowiem do tych, które powinny być przedmiotem obowiązkowego zgłoszenia na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia nr 376/2014, ponieważ chodzi o zdarzenie, które nastąpiło podczas lotu danego statku powietrznego i które stanowi znaczące ryzyko dla bezpieczeństwa lotniczego. W związku z tym obowiązek ten należy spełnić między innymi w przypadku istnienia „zgłoszeń z ECCAIRS”, takich, o których mowa w pkt 32–34 niniejszego wyroku, przy czym należy zauważyć, że ECCAIRS jest w praktyce oprogramowaniem wykorzystywanym przez krajowe bazy danych i centralne archiwum europejskie, którego wdrożenie jest wymagane na mocy rozporządzenia nr 376/2014, jak wynika to z art. 7 ust. 4 tego rozporządzenia odczytywanego w świetle jego motywu 16.
65 W trzeciej i ostatniej kolejności, mając na uwadze pytania sądu odsyłającego dotyczące konsekwencji prawnych takiej wykładni art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 w przedmiocie prawa do wolności wypowiedzi i informacji, zapisanego w art. 11 karty, w szczególnym przypadku, w którym osoba ubiegająca się o dostęp do informacji objętych przewidzianym w tym artykule systemem poufności jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w dziedzinie środków masowego przekazu, należy wyjaśnić, co następuje.
66 Trybunał przypomniał już, że akty lub przepisy prawa wtórnego Unii, które mogą mieć negatywny wpływ na korzystanie z ustanowionego w art. 11 karty prawa do wolności wypowiedzi i informacji, a tym samym ograniczać to korzystanie, należy interpretować w świetle tego prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 26 kwietnia 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑401/19, EU:C:2022:297, pkt 47, 70).
67 W niniejszej sprawie Rada Unii Europejskiej, Komisja i rząd niderlandzki wyraziły wszystkie w swoich uwagach na piśmie opinię, że wprowadzając ograniczenie w korzystaniu z prawa do wolności wypowiedzi i informacji ustanowionego w art. 11 karty, art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 spełnia przesłanki wymagane w art. 52 ust. 1 karty, aby takie ograniczenie stało się dopuszczalne.
68 W tym względzie art. 52 ust. 1 karty dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności zagwarantowanych w niej, o ile, po pierwsze, ograniczenia ta przewidziane są ustawą, po drugie, szanują istotę tych praw i wolności, a po trzecie, w zgodzie z zasadą proporcjonalności, są one konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
69 Co się tyczy, po pierwsze, wymogu, zgodnie z którym takie ograniczenie powinno być przewidziane ustawą, z orzecznictwa Trybunału wynika, iż wymóg ów oznacza w szczególności, by podstawa prawna tej ustawy określała jej zakres w sposób jasny i precyzyjny [zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 2015 r., WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, pkt 81; a także z dnia 6 października 2020 r., État luxembourgeois (Ochrona prawna przed wnioskami o przekazanie informacji w prawie podatkowym), C‑245/19 i C‑246/19, EU:C:2020:795, pkt 76].
70 Tymczasem jest tak w przypadku art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, jak wynika w szczególności z pkt 51 i 61 niniejszego wyroku.
71 W odniesieniu, po drugie, wymogu poszanowania istoty rozpatrywanego prawa, należy przede wszystkim przypomnieć, że art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 poddaje ogólnemu i ścisłemu systemowi poufności informacje, które są gromadzone lub przechowywane na mocy tego rozporządzenia przez organy właściwe w zakresie bezpieczeństwa lotniczego. W związku z tym tenże art. 15 może naruszać prawo do wolności wypowiedzi i informacji ustanowione w art. 11 karty w zakresie, w jakim postanowienie to zezwala w sposób ogólny każdemu, w ust. 1, a w szczególności mediom, w ust. 2, na otrzymywanie informacji.
72 Artykuł 15 rozporządzenia nr 376/2014 uniemożliwia bowiem każdej osobie swobodny dostęp do szczegółowych danych i informacji, o których mowa w tym przepisie, a tym samym zapoznanie się z ich treścią, i to niezależnie od wydarzenia, którego informacje te dotyczą, a zatem niezależnie od interesu, jaki informacje te mogłyby ewentualnie stanowić dla społeczeństwa.
73 Ponadto przepis ten w szczególności uniemożliwia przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w dziedzinie środków masowego przekazu dostęp do tych informacji do celów dziennikarskich w ramach przygotowawczych działań w zakresie badania, dochodzenia i gromadzenia materiałów, które są nierozerwalnie związane z wolnością mediów i ostatecznym celem działalności dziennikarskiej, którym jest przekazywanie informacji społeczeństwu i stymulowanie debaty publicznej (zob. podobnie wyrok z dnia 15 marca 2022 r., Autorité des marchés financiers, C‑302/20, EU:C:2022:190, pkt 68, 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
74 Jednakże art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 ma zastosowanie wyłącznie do informacji dotyczących wypadków, poważnych incydentów lub innych zdarzeń, które mogą stanowić znaczące ryzyko dla bezpieczeństwa lotniczego, zebranych lub przechowywanych przez właściwe organy publiczne na mocy tego rozporządzenia. Nie uniemożliwia on zatem społeczeństwu i przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w dziedzinie środków masowego przekazu poszukiwania informacji na ten temat z innych źródeł lub w inny sposób.
75 Ponadto ten art. 15 sam w sobie nie narusza wolności opinii i wypowiedzi.
76 W tych okolicznościach należy uznać, że wspomniany art. 15 nie narusza istoty prawa ustanowionego w art. 11 karty.
77 Co się tyczy, po trzecie, wymogu, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia muszą być konieczne do osiągnięcia celu interesu ogólnego uznawanego przez Unię i proporcjonalne do tego celu, należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż cele polegające na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu lotniczego, a szerzej, zapewnieniu jednolitego i wysokiego poziomu bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym w Europie, stanowią cele interesu ogólnego uznawane przez Unię (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 lipca 2017 r., Fries, C‑190/16, EU:C:2017:513, pkt 42, 43; a także z dnia 2 czerwca 2022 r., Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, pkt 67).
78 Ponadto takim celem interesu ogólnego może być cel polegający na ustanowieniu przez prawodawcę Unii, w sektorze charakteryzującym się szczególną sytuacją, systemu nadzoru i kontroli opartego na mechanizmach zgłaszania informacji przez zainteresowane osoby fizyczne lub prawne, wspólnej analizie tych informacji przez właściwe organy krajowe i organy Unii oraz ochronie tych informacji za pomocą obowiązków zachowania poufności. W szczególności Trybunał przyznał, że takie obowiązki mogą być konieczne dla utrzymania zaufania zainteresowanych osób oraz ich ochrony przed ryzykiem ujawnienia informacji, które powinny one przekazać właściwym organom (zob. w odniesieniu do sektora nadzoru finansowego wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r., Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, pkt 31–33, 46; a także w odniesieniu do sektora zamówień publicznych wyrok z dnia 7 września 2021 r., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, pkt 115 i przytoczone tam orzecznictwo).
79 Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 54 i 55 niniejszego wyroku, to właśnie takie cele leżą u podstaw rozporządzenia nr 376/2014 jako całości, w szczególności zaś systemu nadzoru i kontroli ustanowionego przez to rozporządzenie, a także obowiązku zapewnienia poufności przewidzianego w art. 15 wspomnianego rozporządzenia, który stanowi centralny i konieczny element tego systemu.
80 Ponadto, jak wskazały Rada i Komisja w swoich uwagach na piśmie i uwagach ustnych przedstawionych Trybunałowi, należy zauważyć, że chociaż obowiązek zachowania poufności przewidziany w art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 wyklucza w sposób ogólny i ścisły wszelkie przysługujące społeczeństwu lub nawet przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność w dziedzinie środków masowego przekazu prawo dostępu do danych informacji, to jednak pozostaje on bez uszczerbku dla możliwości podjęcia przez właściwe organy krajowe lub sądy decyzji z urzędu, w pewnych szczególnych sytuacjach i przy spełnieniu ściśle określonych warunków, o podaniu niektórych z tych informacji do wiadomości publicznej.
81 I tak przede wszystkim art. 13 ust. 11 i 12 rozporządzenia nr 376/2014, który należy odczytywać w świetle motywu 32 tego rozporządzenia, upoważnia państwa członkowskie do publikowania nie tylko sprawozdań mających na celu informowanie społeczeństwa o ogólnym poziomie bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym, w szczególności za pomocą zanonimizowanych informacji w postaci zbiorczej, lecz również zgłoszeń konkretnych zdarzeń, pod warunkiem że są one anonimizowane.
82 Następnie art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, jak wynika z samego jego brzmienia, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości, jaką art. 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 996/2010 daje wymiarowi sprawiedliwości lub właściwemu organowi krajowemu do podjęcia decyzji o ujawnieniu, w zakresie ściśle niezbędnym do celu zgodnego z prawem i zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach oraz w mającym zastosowanie prawie krajowym, niektórych informacji dotyczących wypadku lub poważnego incydentu z udziałem statku powietrznego, który był przedmiotem badania zdarzenia lotniczego.
83 Wreszcie, podobnie art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 pozostaje bez uszczerbku dla możliwości podjęcia przez organ odpowiedzialny za badanie zdarzenia lotniczego decyzji, zgodnie z art. 15 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 996/2010, o poinformowaniu ofiar odnośnego wypadku lub poważnego incydentu oraz członków ich rodzin lub ich stowarzyszeń oraz o podaniu do wiadomości publicznej wszelkich informacji o procedurze badania zdarzenia lotniczego oraz w miarę możliwości wstępnych sprawozdań, wniosków lub zaleceń wynikających z tej procedury. Organ ten ma ponadto na podstawie art. 16 tego rozporządzenia obowiązek opublikowania raportu końcowego ze wspomnianej procedury.
84 Biorąc pod uwagę ogół przepisów, o których mowa w pkt 81–83 niniejszego wyroku, które zapewniają społeczeństwu, a konkretnie przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w dziedzinie środków masowego przekazu, określone możliwości otrzymywania ogólnych informacji dotyczących bezpieczeństwa lotniczego w Unii oraz informacji dotyczących określonych zdarzeń, w przypadkach gdy właściwe organy lub sądy krajowe uznają, że publikacja lub ukierunkowane ujawnienie tych informacji jest uzasadnione, obowiązek zapewnienia poufności przewidziany w art. 15 rozporządzenia nr 376/2014 należy uznać za proporcjonalny do realizowanego przez niego celu. Niezależnie bowiem od okoliczności, że obowiązek ten nie uniemożliwia społeczeństwu i przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w dziedzinie środków masowego przekazu poszukiwania informacji z innych źródeł lub w inny sposób, jak wynika z pkt 74 niniejszego wyroku, nie wyklucza on możliwości ujawnienia rozpatrywanych informacji z inicjatywy i pod kontrolą tych organów lub sądów. Wydaje się zatem, że przyjmując rozporządzenie nr 376/2014, prawodawca Unii zamierzał ustanowić i rzeczywiście ustanowił właściwą równowagę między celami realizowanymi przez to rozporządzenie z jednej strony a różnymi wchodzącymi w grę prawami i interesami publicznymi i prywatnymi z drugiej strony.
85 W świetle całości powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że art. 15 rozporządzenia nr 376/2014, odczytywany w świetle prawa do wolności wypowiedzi i informacji ustanowionego w art. 11 karty, należy interpretować w ten sposób, że informacje posiadane przez właściwe organy krajowe dotyczące „zdarzenia” związanego z bezpieczeństwem lotniczym w rozumieniu art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia podlegają systemowi poufności skutkującemu tym, że ani społeczeństwo, ani nawet przedsiębiorstwo prowadzące działalność w dziedzinie środków masowego przekazu nie mają prawa dostępu do nich w jakiejkolwiek formie.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
86 W świetle odpowiedzi udzielonej na pytania pierwsze i drugie nie ma potrzeby odpowiadania na pytania trzecie i czwarte.
W przedmiocie kosztów
87 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 376/2014 z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zgłaszania i analizy zdarzeń w lotnictwie cywilnym oraz podejmowanych w związku z nimi działań następczych, zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 996/2010 oraz uchylenia dyrektywy 2003/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzeń Komisji (WE) nr 1321/2007 i (WE) nr 1330/2007, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r., odczytywany w świetle prawa do wolności wypowiedzi i informacji ustanowionego w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,
należy interpretować w ten sposób, że:
informacje posiadane przez właściwe organy krajowe dotyczące „zdarzenia” związanego z bezpieczeństwem lotniczym w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 376/2014, ze zmianami, podlegają systemowi poufności skutkującemu tym, że ani społeczeństwo, ani nawet przedsiębiorstwo prowadzące działalność w dziedzinie środków masowego przekazu nie mają prawa dostępu do nich w jakiejkolwiek formie.
Podpisy