ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)
19 oktober 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Levensmiddelenhygiëne – Vermindering van de prevalentie van salmonella bij vermeerderingskoppels van Gallus gallus – Verordening (EU) nr. 200/2010 – Bijlage – Punt 2.2.2.2, onder c) – Routinebemonstering – Positief resultaat – Verificatiebemonstering – Uitzonderingsgevallen – Twijfel over de resultaten – Draagwijdte”
In zaak C‑591/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 6 september 2022, ingekomen bij het Hof op 12 september 2022, in de procedure
L. VOF
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
wijst
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, J. Passer en M. L. Arastey Sahún (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: L. Medina,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. M. Hoogveld als gemachtigden,
– de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Kronborg, C. Maertens en Y. Thyregod Kollberg als gemachtigden,
– de Finse regering, vertegenwoordigd door A. Laine en M. Pere als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Eggers, M. ter Haar en M. Zerwes als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening (EU) nr. 200/2010 van de Commissie van 10 maart 2010 ter uitvoering van verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van serotypen salmonella bij volwassen vermeerderingskoppels van Gallus gallus (PB 2010, L 61, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/268 van de Commissie van 15 februari 2019 (PB 2019, L 46, blz. 11) (hierna: „verordening nr. 200/2010”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen L. VOF (hierna: „L.”) en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Nederland; hierna: „minister”) over de salmonellabestrijdingsmaatregelen die de minister heeft genomen ten aanzien van het door L. geëxploiteerde vermeerderingskoppel van Gallus gallus.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 2160/2003
3 Overweging 28 van verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake de bestrijding van salmonella en andere specifieke door voedsel overgedragen zoönoseverwekkers (PB 2003, L 325, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 213/2009 van de Commissie van 18 maart 2009 (PB 2009, L 73, blz. 5) (hierna: „verordening nr. 2160/2003”), luidt:
„Wat de bestrijding van salmonella betreft, duidt de beschikbare informatie erop dat pluimveeproducten een belangrijke bron van salmonellose bij de mens zijn. De bestrijdingsmaatregelen moeten daarom worden toegepast op de productie van deze producten [...]. Wat de productie van consumptie-eieren betreft, is het van belang dat er specifieke maatregelen worden vastgesteld betreffende het in de handel brengen van producten afkomstig van koppels waarvan niet aan de hand van tests is vastgesteld dat zij vrij van de betrokken salmonella’s zijn. Wat pluimveevlees betreft, is het streven dat er een redelijke garantie is dat het in de handel gebrachte pluimveevlees vrij is van de betrokken salmonella’s. [...]”
4 Artikel 1, lid 1, van deze verordening luidt als volgt:
„Deze verordening heeft tot doel erop toe te zien dat adequate en doeltreffende maatregelen worden getroffen voor de detectie en de bestrijding van salmonella en andere zoönoseverwekkers in alle stadia van productie, verwerking en distributie, in het bijzonder op het niveau van de primaire productie met inbegrip van diervoeders, teneinde de prevalentie ervan en het risico voor de volksgezondheid te verminderen.”
5 Artikel 4, lid 1, van die verordening bepaalt:
„Er worden communautaire doelstellingen voor het verminderen van de prevalentie van de in bijlage I, kolom 1, genoemde zoönoses en zoönoseverwekkers bij de dierpopulaties die zijn opgenomen in bijlage I, kolom 2, vastgelegd [...].”
6 Artikel 5, lid 1, van voornoemde verordening, met als opschrift „Nationale bestrijdingsprogramma’s”, bepaalt het volgende:
„Teneinde de communautaire doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken stellen de lidstaten nationale bestrijdingsprogramma’s vast voor elke in de lijst in bijlage I opgenomen zoönose en zoönoseverwekker. Nationale bestrijdingsprogramma’s houden rekening met de geografische verspreiding van zoönoses binnen elke lidstaat en met de financiële implicaties die doeltreffende controles met zich meebrengen voor primaire producenten en exploitanten van levensmiddelen- of diervoederbedrijven.”
7 Bijlage II bij verordening nr. 2160/2003 omschrijft de regeling voor de bestrijding van de in bijlage I bij die verordening vermelde zoönoses en zoönoseverwekkers.
8 Deel C van bijlage II, „Specifieke eisen voor vermeerderingskoppels van Gallus gallus en fokkalkoenen”, bevat onder meer de volgende bepalingen:
„1. Wanneer op basis van de analyses van de monsters die zijn genomen overeenkomstig deel B of overeenkomstig de in de bijlagen bij [verordening (EG) nr. 1003/2005 van de Commissie van 30 juni 2005 ter uitvoering van verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een communautaire doelstelling voor het verminderen van de prevalentie van bepaalde serotypen salmonella bij vermeerderingskoppels van Gallus gallus en tot wijziging van verordening (EG) nr. 2160/2003 (PB 2005, L 170, blz. 12) en verordening (EG) nr. 584/2008 van de Commissie van 20 juni 2008 ter uitvoering van verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een communautaire doelstelling voor het verminderen van de prevalentie van Salmonella Enteritidis en Salmonella Typhimurium bij kalkoenen (PB 2008, L 162, blz. 3)] opgenomen testschema’s in de in punt 2 vermelde omstandigheden de aanwezigheid van Salmonella Enteritidis of Salmonella Typhimurium is aangetoond in een vermeerderingskoppel van Gallus gallus of fokkalkoenen, moeten de maatregelen in de punten 3 tot en met 5 worden getroffen.
[...]
3. Niet-bebroede eieren van een koppel moeten worden vernietigd.
[...]
4. Alle dieren – inclusief eendagskuikens – van het koppel moeten worden geslacht of vernietigd, waarbij elk risico op verspreiding van salmonella zoveel mogelijk wordt voorkomen. [...]
5. Als in een broederij nog broedeieren aanwezig zijn van koppels waarin Salmonella Enteritidis of Salmonella Typhimurium aanwezig is, moeten die eieren worden vernietigd of worden behandeld overeenkomstig verordening (EG) nr. 1774/2002 [van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (PB 2002, L 273, blz. 1)].
[...]”
Verordening nr. 200/2010
9 De overwegingen 1 en 3 van verordening nr. 200/2010 luiden als volgt:
„(1) [Verordening nr. 2160/2003] is bedoeld om te waarborgen dat er maatregelen worden getroffen voor de detectie en de bestrijding van salmonella en andere zoönoseverwekkers in alle stadia van productie, verwerking en distributie, in het bijzonder op het niveau van de primaire productie, teneinde de prevalentie ervan en het risico voor de volksgezondheid te verminderen.
[...]
(3) In bijlage I bij [verordening nr. 2160/2003] wordt verwezen naar alle serotypen salmonella die van belang zijn voor de volksgezondheid bij vermeerderingskoppels van Gallus gallus. Deze vermeerderingskoppels kunnen een besmetting met salmonella onder hun nakomelingen verspreiden, in het bijzonder onder koppels leghennen en slachtkuikens. Een vermindering van de prevalentie van salmonella bij vermeerderingskoppels draagt dan ook bij tot de bestrijding van die zoönoseverwekker in eieren en vlees van de nakomelingen, die een belangrijk risico voor de volksgezondheid inhoudt.”
10 Artikel 1 van deze verordening, „Doelstelling van de Unie”, is als volgt verwoord:
„1. Met ingang van 1 januari 2010 houdt de doelstelling van de [Europese] Unie, als genoemd in artikel 4, lid 1, van [verordening nr. 2160/2003], voor het verminderen van Salmonella spp. bij vermeerderingskoppels van Gallus gallus (de doelstelling van de Unie) in dat het maximumpercentage volwassen vermeerderingskoppels van Gallus gallus dat nog positief is voor Salmonella Enteritidis [...] (de relevante serotypes van salmonella) wordt verlaagd tot 1 % of minder.
[...]
2. Het testschema om na te gaan of de doelstelling van de Unie is verwezenlijkt, wordt in de bijlage beschreven.”
11 Punt 2.1 van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 bepaalt:
„Vermeerderingskoppels worden op initiatief van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf en bij officiële controles bemonsterd.”
12 Punt 2.2.2.1 van deze bijlage bevat het bemonsteringsprotocol voor routinebemonstering op het bedrijf die plaatsvindt op initiatief van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf.
13 Punt 2.2.2.2 van die bijlage, waarin het bemonsteringsprotocol voor bemonstering bij officiële controles is vastgelegd, luidt:
„a) De routinebemonstering vindt plaats zoals beschreven in punt 2.2.2.1.
b) De verificatiebemonstering na aantoning van de relevante serotypen salmonella op de broederij verloopt zoals beschreven in punt 2.2.2.1.
[...]
c) Verdenking van foute resultaten
In uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat (foutpositieve of foutnegatieve resultaten), kan zij besluiten om de test overeenkomstig punt b) te herhalen.”
14 Punt 4 van voornoemde bijlage, „Resultaten en rapportage”, is als volgt verwoord:
„Een vermeerderingskoppel wordt ten aanzien van de doelstelling van de Unie als positief beschouwd:
– als in één of meer bij het koppel genomen monsters relevante serotypen salmonella (met uitzondering van vaccinstammen) zijn aangetroffen, ook als de relevante serotypen salmonella alleen in het stofmonster worden aangetroffen; of
– als de verificatiebemonstering bij officiële controles overeenkomstig punt 2.2.2.2, onder b), de aanwezigheid van relevante serotypen salmonella niet bevestigt, maar er bij het koppel antimicrobiële stoffen of bacteriegroeiremmers worden opgespoord.
Deze regel geldt niet in uitzonderlijke gevallen als beschreven in punt 2.2.2.2, onder c), waarin het oorspronkelijke positieve resultaat voor salmonella van bemonstering op initiatief van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf niet werd bevestigd door de bemonstering bij officiële controles.
[...]”
Nederlands recht
15 De minister heeft uitvoering gegeven aan de in artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2160/2003 gestelde verplichting door het „Nationale Salmonella Controle en Bestrijdingsplan” vast te stellen. Aan de uitvoering van dit plan is vormgegeven in het „Draaiboek afhandelen verdenking en besmetting Zoönotische Salmonella pluimvee” (hierna: „draaiboek”), waarvan in januari 2020 een nieuwe versie is uitgekomen naar aanleiding van het standpunt van de Europese Commissie over de standaard hertest waarin het draaiboek voorzag.
16 De nieuwe versie van het draaiboek bevat onder meer de volgende bepalingen:
„[...] De diagnose bij (opfok)vermeerderingskoppels wordt gesteld, wanneer het erkende laboratorium een van de aangewezen salmonella serotypen isoleert uit een monitoringsmonster of wanneer bij het onderzoek van 5 kippen residuen van antibiotica wordt aangetoond.
Bij (opfok)vermeerderingskoppels wordt dus geen standaard verificatietest uitgevoerd; het betreffende koppel wordt besmet verklaard op basis van de door de houder of dierenarts genomen monitoringsmonsters.
Alleen wanneer het resultaat van het positieve monitoringsmonster niet betrouwbaar wordt geacht, kan er een verificatietest worden uitgevoerd. Het koppel en de broedeieren van het betreffende koppel op het bedrijf zelf en bij de broederij worden dan lopende het onderzoek geblokkeerd voor afvoer [...].”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
17 L. exploiteert in Nederland een pluimveevermeerderingsbedrijf voor de soort Gallus gallus, met daarin een koppel van ongeveer 27 000 kippen. L. heeft op 10 februari 2020 in het kader van een routinebemonstering monsters genomen in de vijf stallen waarin dat koppel verbleef. Op 17 februari 2020 heeft een geaccrediteerd laboratorium salmonella aangetroffen in de monsters van de linkeroverschoentjes die zijn gebruikt in drie van de stallen.
18 Naar aanleiding van de positieve testresultaten heeft de minister bij besluit van 18 februari 2020 (hierna: „aanvankelijk besluit”) deze drie stallen met ingang van die datum besmet verklaard met salmonella en bestrijdingsmaatregelen genomen ten aanzien van het bedrijf. In het bijzonder was het krachtens deze maatregelen met ingang van die datum verboden om pluimvee, eieren en pluimveemest van de besmette stallen af te voeren en om pluimvee en eieren naar die stallen aan te voeren. Daarnaast moesten het pluimvee en de eieren in deze stallen op gekanaliseerde wijze worden afgevoerd of vernietigd door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Deze maatregelen zijn op 28 februari 2020 uitgevoerd.
19 Het aanvankelijke besluit werd overeenkomstig de nieuwe versie van het draaiboek vastgesteld zonder eerst een hertest uit te voeren, omdat er volgens de minister geen sprake was van gerede twijfel aan de juistheid van het positieve resultaat van de routinebemonstering van 10 februari 2020.
20 In dit verband heeft de minister bij de verwijzende rechter, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), uiteengezet dat de Voedsel- en Warenautoriteit tot januari 2020 in geval van een positief resultaat altijd een hertest ter bevestiging uitvoerde, op grond waarvan het koppel al dan niet besmet werd verklaard. De Commissie heeft echter bij brief van 13 januari 2020 aangegeven dat deze standaard hertest in strijd was met het Unierecht, en dat zij zich daarom gedwongen zag om de Europese cofinanciering van het Nederlandse salmonellaprogramma stop te zetten. Bij brief van 24 januari 2020 heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie meegedeeld dat het haar standpunt aanvaardde en dat het bijgevolg zijn bestrijdingsbeleid heeft aangepast. De nieuwe versie van het draaiboek voorziet dan ook overeenkomstig punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 niet in een standaard hertest. Deze test wordt alleen uitgevoerd wanneer het resultaat van het positieve monitoringsmonster niet betrouwbaar wordt geacht.
21 Nadat de minister het bezwaar van L. tegen het aanvankelijke besluit had afgewezen, heeft L. bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar.
22 In het kader van dit beroep voert L. aan dat in casu de bevoegde autoriteit redenen had om te twijfelen aan het positieve resultaat van de routinebemonstering van 10 februari 2020 en om dientengevolge een hertest te verrichten alvorens het aanvankelijke besluit vast te stellen. Ter ondersteuning van deze stelling wijst L. in het bijzonder op de volgende omstandigheden. Ten eerste heeft het laboratorium dat was belast met de analyse van de bij de routinebemonstering verkregen monsters slechts een van de twee monsters per stal positief bevonden, te weten het monster van de linkeroverschoentjes die zijn gebruikt in de drie betrokken stallen. Ten tweede zijn er op initiatief van L. meerdere opvolgende tests verricht van op 18 februari 2020 genomen monsters, die negatieve resultaten opleverden. Ten derde was het betrokken koppel jong en volledig gevaccineerd tegen salmonella en beschikte het bedrijf van L. over een bijzonder goede biosecurity. Ten vierde is het hoogst onwaarschijnlijk dat de salmonellabesmetting in slechts drie van de vijf stallen zou hebben plaatsgevonden. Ten vijfde worden er op het betrokken bedrijf iedere twee weken monsters genomen en is er zowel vóór als na voornoemde routinebemonstering geen positief resultaat verkregen.
23 De minister stelt zich op het standpunt dat punt 2.2.2.2, onder c), van verordening nr. 200/2010 restrictief moet worden uitgelegd. Na een positief resultaat voor salmonella dient een hertest alleen te worden verricht in uitzonderlijke omstandigheden, waarvan in casu geen sprake is.
24 Volgens de verwijzende rechter lijkt de door de minister voorgestane restrictieve uitlegging van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 deze bepaling tot een dode letter te maken in gevallen waarin een routinebemonstering een positief testresultaat oplevert. Een dergelijke uitlegging lijkt immers in zulke gevallen geen ruimte te bieden voor een hertest, omdat deze test geen afbreuk zou kunnen doen aan dat positieve resultaat. De mogelijkheid om een hertest uit te voeren lijkt aldus te worden beperkt tot de situatie waarin de minister een foutnegatief resultaat van de routinebemonstering vermoedt. Daarnaast is het de verwijzende rechter niet duidelijk hoe bovenbedoelde uitlegging zich verhoudt tot punt 4, tweede alinea, van de bijlage bij verordening nr. 200/2010.
25 Tegen deze achtergrond heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Wanneer is sprake van een uitzonderingsgeval in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij [verordening nr. 200/2010] waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het positieve resultaat voor salmonella van een routinebemonstering op initiatief van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf, zodat de bevoegde autoriteit kan besluiten om de test te herhalen?
2) Zijn de volgende factoren relevant om te bepalen of sprake is van een uitzonderingsgeval in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij [verordening nr. 200/2010]:
a) de aanwezigheid van (meerdere) negatieve testresultaten voor het desbetreffende salmonellatype van opvolgende bemonsteringen genomen op initiatief van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf;
b) de omstandigheid dat slechts een van de twee monsters per stal een positief resultaat voor salmonella heeft opgeleverd;
c) de vaccinatiestatus van het (bemonsterde) koppel voor het desbetreffende salmonellatype in relatie tot de leeftijd van het koppel;
d) het aantal stallen met een positief resultaat voor salmonella in relatie tot de frequentie van bemonsteren die geldt voor het desbetreffende salmonellatype;
e) de historie van het bedrijf op het gebied van de prevalentie van het aangetroffen (zoönotische) salmonellatype?
3) Indien het antwoord op vraag 2, onder a), bevestigend luidt: hoeveel tijd mag aan een exploitant van een levensmiddelenbedrijf worden gegund om opvolgende bemonsteringen te (laten) nemen en de onderzoeksresultaten daarvan in te sturen, voordat de bevoegde autoriteit overgaat tot tenuitvoerlegging van onomkeerbare vervolgmaatregelen na de besmetverklaring?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste twee vragen
26 Met zijn eerste twee vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010. In het bijzonder wenst deze rechter in essentie te vernemen in welke omstandigheden de situatie van een bedrijf dat vermeerderingskoppels van Gallus gallus exploiteert, waarbij in het kader van een routinebemonstering tests zijn uitgevoerd waarvan de resultaten duidden op de aanwezigheid van salmonella, kan worden geacht te vallen onder het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van die bepaling, en of in dit verband het feit dat later op initiatief van de betrokken exploitant verkregen monsters meerdere negatieve resultaten hebben opgeleverd voor het aangetroffen salmonellatype alsmede dat slechts bepaalde stallen positief zijn getest en slechts een van de twee per stal genomen monsters positief was, de vaccinatiestatus van het koppel en de voorgeschiedenis van het bedrijf op het gebied van de prevalentie van het aangetroffen salmonellatype, relevante factoren vormen.
27 Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat de Uniewetgever het ter bescherming van de volksgezondheid tegen door salmonella veroorzaakte ziekten en infecties van essentieel belang heeft geacht dat er adequate en doeltreffende maatregelen worden getroffen voor de detectie en de bestrijding van salmonella in alle stadia van de productie, verwerking en distributie van producten van dierlijke oorsprong, in het bijzonder op het niveau van de primaire productie, teneinde de prevalentie ervan in de betrokken dierpopulaties en het risico voor de volksgezondheid te verminderen. Tegen deze achtergrond is verordening nr. 2160/2003 vastgesteld, waarmee blijkens artikel 1 ervan wordt beoogd erop toe te zien dat dergelijke maatregelen worden getroffen.
28 In dit verband blijkt uit overweging 28 van verordening nr. 2160/2003 en overweging 3 van verordening nr. 200/2010 dat de vaststelling dat pluimveeproducten een belangrijke bron van salmonellose bij de mens zijn, de Uniewetgever ertoe heeft gebracht om de vermindering te bevorderen van de prevalentie van salmonella bij vermeerderingskoppels van Gallus gallus, die een besmetting met salmonella onder hun nakomelingen kunnen verspreiden, in het bijzonder onder koppels leghennen en slachtkuikens. Een dergelijke vermindering is namelijk bijzonder belangrijk om te waarborgen dat er een redelijke garantie is dat de eieren en het vlees van deze nakomelingen vrij van salmonella op de markt worden gebracht.
29 Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 200/2010 stelt voor het verminderen van die prevalentie als doelstelling van de Unie in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2160/2003 dat het maximumpercentage vermeerderingskoppels van Gallus gallus dat nog positief is voor de in dat artikel 1, lid 1, gespecificeerde serotypen salmonella (hierna: „relevante serotypen salmonella”) wordt verlaagd tot 1 % of minder. Voorts is in de bijlage bij verordening nr. 200/2010 het testschema bepaald om na te gaan of deze doelstelling is verwezenlijkt.
30 In dit verband bepaalt deze bijlage in punt 2.1 dat, om toezicht te houden op dergelijke vermeerderingskoppels, regelmatig bemonsteringen plaatsvinden zodat onderzoek kan worden gedaan naar de aanwezigheid van de relevante serotypen salmonella, zowel op initiatief van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf als bij officiële controles.
31 Wat de bemonstering bij officiële controles betreft, bepaalt punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010, waarvan de verwijzende rechter uitlegging vraagt, dat er in bepaalde omstandigheden en onder bepaalde voorwaarden, wanneer er sprake is van een verdenking van foute resultaten, een verificatiebemonstering wordt verricht.
32 In het bijzonder bepaalt dit voorschrift dat „[i]n uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat (foutpositieve of foutnegatieve resultaten), [zij kan] besluiten om de test overeenkomstig punt b) te herhalen”.
33 De verificatiebemonstering die op basis van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 wordt verricht na het besluit van de bevoegde autoriteit om de tests over te doen, moet overeenkomstig punt 2.2.2.2, onder b), van die bijlage dus worden uitgevoerd op de in punt 2.2.2.1 van deze bijlage omschreven wijze, welk punt betrekking heeft op het bemonsteringsprotocol voor routinebemonstering bij het levensmiddelenbedrijf op initiatief van de exploitant ervan.
34 Na deze voorafgaande verduidelijkingen moet, ter beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter, eerst het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 worden gedefinieerd. Vervolgens moet worden bepaald of de omstandigheden die de verwijzende rechter in zijn tweede vraag noemt, zoals weergegeven in punt 26 van dit arrest, relevant zijn voor de vaststelling of de situatie van een bedrijf dat een vermeerderingskoppel van Gallus gallus exploiteert en alwaar routinebemonsteringstests zijn verricht waarvan de resultaten duidden op de aanwezigheid van salmonella, kan worden geacht onder dat begrip te vallen.
Begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010
35 Uit de bewoordingen van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010, en met name uit het gebruik van het werkwoord „kunnen” en de term „uitzonderingsgevallen”, blijkt dat aan de bevoegde autoriteit weliswaar een beoordelingsmarge wordt gelaten ten aanzien van de noodzaak om de tests over te doen, maar dat deze verordening die mogelijkheid heeft ingeperkt door deze afhankelijk te stellen van de vaststelling dat er sprake is van bepaalde als „uitzondering” aangemerkte gevallen, zodat deze bepaling restrictief moet worden uitgelegd (zie naar analogie arrest van 16 februari 2023, Lufthansa Technik AERO Alzey, C‑393/21, EU:C:2023:104, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt ook dat verordening nr. 200/2010 de uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit kan besluiten om de tests over te doen, heeft willen beperken tot enkel situaties waarin die autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat, dat wil zeggen om te vermoeden dat dit resultaat niet overeenstemt met de werkelijkheid en dus onjuist is. Deze uitlegging vindt bevestiging in het opschrift van voornoemde bepaling, te weten „Verdenking van foute resultaten”.
37 Hieruit volgt ten eerste dat het aan de bevoegde autoriteit staat om te beoordelen of er in een bepaald geval aanwijzingen zijn die de testresultaten in twijfel trekken. Een dergelijke beoordeling moet dus per geval worden verricht, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden van het specifieke geval.
38 Aangezien de juistheid van testresultaten afhangt van de correcte uitvoering van de bemonstering en van de analyse van de monsters, kan het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 op basis van de bewoordingen van deze bepaling worden beperkt tot enkel situaties waarin zich bij de bemonstering, de verpakking van de monsters, hun vervoer naar het laboratorium, de ontvangst, de opslag, de voorbereiding, de verwerking en de analyse van deze monsters door het laboratorium of de verzending van de resultaten, gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse niet zijn verricht overeenkomstig de daarvoor geldende protocollen, en met name niet overeenkomstig de regels waarmee wordt beoogd de integriteit, veiligheid en identiteit van de monsters in elke stap van deze processen te waarborgen.
39 Het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 moet derhalve aldus worden opgevat dat het ziet op situaties waarin die autoriteit vaststelt dat zich gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse van de monsters niet correct zijn uitgevoerd of dat er, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, een aanzienlijk risico bestaat dat dergelijke gebeurtenissen of incidenten zich hebben voorgedaan.
40 Gelet op het feit dat punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 restrictief moet worden uitgelegd, dient in dit verband te worden geoordeeld dat de omstandigheden die de bevoegde autoriteit kunnen doen vermoeden dat de positieve resultaten van tests onjuist zijn en dat er zich dus bij de bemonstering en de analyse van de monsters gebeurtenissen en incidenten hebben voorgedaan waardoor deze processen niet correct zijn uitgevoerd, erop moeten duiden dat de algemene toestand van het betrokken bedrijf dermate onberispelijk is dat, met name gelet op de epidemiologische kenmerken van salmonella, de situatie van dat bedrijf onverenigbaar of zeer moeilijk te rijmen lijkt met die resultaten, zodat het zeer waarschijnlijk is dat zich dergelijke gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan.
41 Tot deze toestand behoren onder meer de voorgeschiedenis van het bedrijf met betrekking tot de naleving van het salmonellabestrijdingsprogramma en de resultaten van in dat kader verrichte controles, de naleving van nationale voorschriften ter bestrijding van salmonella op het gebied van het houden en fokken van pluimvee, alsmede de biosecuritymaatregelen – zowel in verband met het functioneren en de fysieke bescherming van het bedrijf als met de personen die op het bedrijf werkzaam zijn – die op het bedrijf worden toegepast om het ontstaan, de ontwikkeling en het risico van verspreiding van salmonella te voorkomen, zoals met name maatregelen met betrekking tot de ingang en de omheining van het bedrijf, het reinigen en ontsmetten van stallen, de controle op de kwaliteit van het water en het pluimveevoeder, het toezicht op de toegang tot het bedrijf, de opleiding van het personeel op het gebied van het biosecurityplan en goede hygiënepraktijken, de desinfectie en het verwisselen van kleding en uitrusting tussen verschillende fokkerijen, het ophokken van de dieren, het beperken van de overdracht van pluimvee tussen verschillende stallen en de bescherming tegen ongedierte, zoals knaagdieren, en tegen wilde dieren.
42 De situatie van een bedrijf dat vermeerderingskoppels van Gallus gallus exploiteert, waarbij in het kader van een routinebemonstering tests zijn uitgevoerd waarvan de resultaten duidden op de aanwezigheid van salmonella, kan dus worden geacht te vallen onder het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 wanneer de bevoegde autoriteit vaststelt dat zich gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse van de monsters niet correct zijn uitgevoerd, of wanneer deze autoriteit – gelet op de onberispelijke algemene toestand van het bedrijf en rekening houdend met de epidemiologische kenmerken van salmonella – meent dat er een aanzienlijk risico bestaat dat zich dergelijke gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan.
43 Deze restrictieve uitlegging strookt met de doelstelling van zowel verordening nr. 200/2010 als verordening nr. 2160/2003, te weten de bescherming van de volksgezondheid, aangezien zij het mogelijk maakt om snel de nodige bestrijdingsmaatregelen vast te stellen om de verspreiding van salmonella en de overdracht ervan op de mens te voorkomen, overeenkomstig met name deel C van bijlage II bij verordening nr. 2160/2003, en om aldus de volksgezondheid doeltreffend te beschermen, zonder dat – behoudens in uitzonderlijke gevallen – positieve resultaten hoeven te worden bevestigd met nieuwe tests.
44 Daarnaast levert deze uitlegging geen problemen op ten opzichte van punt 4, tweede alinea, van de bijlage bij verordening nr. 200/2010. Deze bepaling moet immers aldus worden uitgelegd dat wanneer, ten eerste, de resultaten van de analyse van monsters die zijn verkregen in het kader van een op initiatief van de exploitant van een vermeerderingskoppel van Gallus gallus verrichte routinebemonstering, duiden op de aanwezigheid van salmonella in een of meerdere van de monsters, en ten tweede, de bevoegde autoriteit besluit om de tests over te doen, omdat zij – gelet op de onberispelijke algemene toestand van het betrokken bedrijf en rekening houdend met de epidemiologische kenmerken van salmonella – meent dat er een aanzienlijk risico bestaat dat zich gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse van de monsters niet correct zijn uitgevoerd, of omdat zij heeft vastgesteld dat zich dergelijke gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan, het betrokken koppel – in het licht van de vraag of de doelstelling van de Unie wordt verwezenlijkt – pas als positief wordt beschouwd wanneer het resultaat van de analyse van de verificatiebemonstering die op basis van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 na dat besluit wordt verricht, eveneens positief is voor salmonella.
Relevantie van de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheden voor de vaststelling of er sprake is van een „uitzonderingsgeval” in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010
45 Om te bepalen of de in punt 26 van dit arrest weergegeven omstandigheden relevant zijn voor de vaststelling of de situatie van een bedrijf dat een vermeerderingskoppel van Gallus gallus exploiteert en dat is onderworpen aan routinebemonsteringstests waarvan de resultaten duidden op de aanwezigheid van salmonella, kan worden geacht onder het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 te vallen, moet rekening worden gehouden met de uitleggingselementen in de punten 39 tot en met 41 van dit arrest.
46 Wat in de eerste plaats het bestaan betreft van meerdere negatieve resultaten voor het tijdens een routinebemonstering aangetroffen type salmonella, welke resultaten zijn verkregen uit opvolgende bemonsteringen op initiatief van de betrokken exploitant na de routinebemonstering die tot een positief resultaat heeft geleid, moet worden opgemerkt dat, zoals volgt uit de punten 35 en 36 van dit arrest, in punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010, de mogelijkheid voor de bevoegde autoriteit om een nieuwe test te verrichten teneinde de resultaten van een in het kader van het bij deze bijlage vastgestelde bestrijdingsprogramma uitgevoerde test te bevestigen of te ontkrachten, ter bescherming van de volksgezondheid juist is beperkt tot uitzonderingsgevallen. In het kader van dat programma wordt er dus in beginsel één test verricht en vormt het herhalen van de test de uitzondering.
47 Dit betekent dat een uitlegging van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 volgens welke het resultaat van een nieuwe test die is uitgevoerd na de vaststelling van het besluit van de bevoegde autoriteit, een relevant element vormt om te rechtvaardigen dat van dat beginsel wordt afgeweken, zou indruisen tegen de logica die aan deze bepaling ten grondslag ligt.
48 Van die situatie is sprake in het hoofdgeding, waarin – zoals blijkt uit de punten 17, 18 en 22 van dit arrest – het besluit van de minister om maatregelen op te leggen aan het bedrijf naar aanleiding van de positieve resultaten van de analyse van de monsters die bij de routinebemonstering van 10 februari 2020 zijn genomen, is vastgesteld op 18 februari 2020, één dag na het verkrijgen van die resultaten. De bemonstering die de betrokken exploitant heeft verricht teneinde een nieuwe test uit te voeren, vond plaats op dezelfde dag, namelijk 18 februari 2020. Gelet op de chronologie van de feiten, zoals deze blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, is het waarschijnlijk dat de resultaten van de analyse van de door de exploitant verkregen monsters niet vóór 25 februari 2020 zijn verkregen.
49 Een uitlegging van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 volgens welke het bestaan van meerdere negatieve testresultaten uit opvolgende bemonsteringen die zijn verricht na de routinebemonstering die tot een positief resultaat heeft geleid – welke negatieve resultaten aan de bevoegde autoriteit zijn meegedeeld nadat deze autoriteit een besluit had genomen –, een relevante omstandigheid vormt voor de kwalificatie van de situatie van de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf als „uitzonderingsgeval” in de zin van die bepaling, zou niet alleen betekenen dat er systematisch een nieuwe test wordt uitgevoerd om dat resultaat te bevestigen, maar zou ook de vaststelling door de bevoegde autoriteit van maatregelen ter bestrijding van de besmetting en van de verspreiding daarvan vertragen, ten minste totdat de resultaten van de nieuwe test zijn verkregen, met alle risico’s van dien voor de volksgezondheid.
50 Indien negatieve testresultaten uit opvolgende bemonsteringen die zijn verricht na de routinebemonstering die tot een positief resultaat heeft geleid, aan de bevoegde autoriteit worden meegedeeld voordat deze autoriteit een besluit neemt, kunnen deze daarentegen wel een relevante omstandigheid vormen voor de kwalificatie van de situatie van de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf als „uitzonderingsgeval” in de zin van die bepaling.
51 Gelet op het feit dat in punt 4, eerste alinea, van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 uitdrukkelijk is bepaald dat een vermeerderingskoppel als positief voor salmonella wordt beschouwd als in een of meer monsters relevante serotypen zijn aangetroffen, moet in de tweede plaats worden vastgesteld dat het feit dat slechts een van de twee in het kader van een routinebemonstering genomen monsters positief is bevonden op salmonella, met het oog op toepassing van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 niet betekent dat er een aanzienlijk risico bestaat dat zich tijdens de bemonstering en de analyse van de monsters gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor die processen niet correct zijn uitgevoerd.
52 Om dezelfde reden vormt het feit dat sommige stallen positief zijn getest en andere negatief geen relevant element voor een dergelijke overweging, temeer daar het mogelijk is dat er, afhankelijk van de omstandigheden in de stallen, alleen in sommige stallen externe besmettingsbronnen aanwezig zijn, zoals ratten of bepaalde wilde vogels.
53 Wat in de derde plaats de vaccinatiestatus van het betrokken koppel en de voorgeschiedenis van het bedrijf aangaande de aanwezigheid van salmonella betreft, moet worden vastgesteld dat deze elementen relevant zijn voor de beoordeling of de situatie van het bedrijf onder het begrip „uitzonderingsgevallen” in de zin van punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 valt, aangezien – gelet op de uitleggingsgegevens in de punten 39 tot en met 41 van dit arrest – het feit dat de betrokken koppels gevaccineerd zijn tegen salmonella en dat de werkzaamheidsperiode van de vaccins nog niet is verstreken, alsook het feit dat het bedrijf een onberispelijke voorgeschiedenis heeft op het gebied van de preventie van salmonella, minimumvoorwaarden vormen opdat een dergelijk bedrijf onder dat begrip kan vallen.
54 Desalniettemin garanderen geen van deze elementen dat er geen salmonellabesmetting zal plaatsvinden, wat betekent dat niet aan de hand van alleen die elementen, zelfs gezamenlijk beschouwd, kan worden vastgesteld dat de situatie van het betrokken bedrijf onverenigbaar of zeer moeilijk te rijmen is met positieve resultaten in de zin van punt 40 van dit arrest.
55 Gelet op het voorgaande moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening nr. 200/2010 aldus moet worden uitgelegd dat de situatie van een bedrijf dat vermeerderingskoppels van Gallus gallus exploiteert, waarbij in het kader van een routinebemonstering tests zijn uitgevoerd waarvan de resultaten duiden op de aanwezigheid van salmonella, kan worden geacht onder het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van die bepaling te vallen wanneer de bevoegde autoriteit vaststelt dat zich gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse van de monsters niet correct zijn uitgevoerd, of – gelet op de onberispelijke algemene toestand van het bedrijf en rekening houdend met de epidemiologische kenmerken van salmonella – meent dat er een aanzienlijk risico bestaat dat zich dergelijke gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan.
56 Het feit dat later op initiatief van de betrokken exploitant verkregen monsters meerdere negatieve resultaten hebben opgeleverd voor het aangetroffen salmonellatype, welke resultaten aan de bevoegde autoriteit zijn meegedeeld nadat zij al een besluit had genomen, alsmede dat slechts bepaalde stallen positief zijn getest en slechts een van de twee per stal genomen monsters positief was, vormen geen relevante omstandigheden om een dergelijke situatie onder dat begrip te kunnen laten vallen. De vaccinatiestatus van het koppel en de voorgeschiedenis van het bedrijf op het gebied van de prevalentie van het aangetroffen type salmonella vormen – wanneer zij onberispelijk zijn – omstandigheden waarmee in dit verband rekening moet worden gehouden, maar zijn op zich niet voldoende om te stellen dat de betrokken situatie onder voornoemd begrip valt.
Derde vraag
57 Gezien het antwoord op de eerste twee vragen hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
58 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
Punt 2.2.2.2, onder c), van de bijlage bij verordening (EU) nr. 200/2010 van de Commissie van 10 maart 2010 ter uitvoering van verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van serotypen salmonella bij volwassen vermeerderingskoppels van Gallus gallus, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/268 van de Commissie van 15 februari 2019,
moet aldus worden uitgelegd dat
de situatie van een bedrijf dat vermeerderingskoppels van Gallus gallus exploiteert, waarbij in het kader van een routinebemonstering tests zijn uitgevoerd waarvan de resultaten duiden op de aanwezigheid van salmonella, kan worden geacht onder het begrip „uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat” in de zin van die bepaling te vallen wanneer de bevoegde autoriteit vaststelt dat zich gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan waardoor de bemonstering en de analyse van de monsters niet correct zijn uitgevoerd, of – gelet op de onberispelijke algemene toestand van het bedrijf en rekening houdend met de epidemiologische kenmerken van salmonella – meent dat er een aanzienlijk risico bestaat dat zich dergelijke gebeurtenissen of incidenten hebben voorgedaan.
Het feit dat later op initiatief van de betrokken exploitant verkregen monsters meerdere negatieve resultaten hebben opgeleverd voor het aangetroffen salmonellatype, welke resultaten aan de bevoegde autoriteit zijn meegedeeld nadat zij al een besluit had genomen, alsmede dat slechts bepaalde stallen positief zijn getest en slechts een van de twee per stal genomen monsters positief was, vormen geen relevante omstandigheden om een dergelijke situatie onder dat begrip te kunnen laten vallen. De vaccinatiestatus van het koppel en de voorgeschiedenis van het bedrijf op het gebied van de prevalentie van het aangetroffen type salmonella vormen – wanneer zij onberispelijk zijn – omstandigheden waarmee in dit verband rekening moet worden gehouden, maar zijn op zich niet voldoende om te stellen dat de betrokken situatie onder voornoemd begrip valt.
Biltgen | Passer | Arastey Sahún |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 oktober 2023.
De griffier | | De kamerpresident |
A. Calot-Escobar | | M. Biltgen |