DESPACHO DO VICE‑PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
28 de setembro de 2023 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Processo de medidas provisórias — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos e de recursos económicos — Manutenção do nome de uma pessoa singular na lista das pessoas, entidades e organismos objeto destas medidas — Suspensão do processo de “reinclusão” dessa pessoa — Publicação de um aviso no Jornal Oficial da União Europeia — Obrigação de tomar medidas relativas aos vistos concedidos pelos Estados‑Membros — Medidas que podem ser adotadas pelo juiz das medidas provisórias»
No processo C‑564/23 P(R),
que tem por objeto um recurso de um despacho do Tribunal Geral nos termos do artigo 57.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 13 de setembro de 2023,
Conselho da União Europeia, representado por P. Mahnič, R. Meyer e J. Rurarz, na qualidade de agentes,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
Nikita Dmitrievich Mazepin, residente em Moscovo (Rússia), representado por A. Bass, T. Marembert, D. Rovetta, avocats, M. Campa, M. Moretto e V. Villante, avvocati,
recorrente em primeira instância,
República da Letónia,
interveniente em primeira instância,
O VICE‑PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
ouvido o advogado‑geral M. Szpunar,
profere o presente
Despacho
1 Com o presente recurso, o Conselho da União Europeia pede a anulação do Despacho do presidente do Tribunal Geral da União Europeia de 7 de setembro de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RIII; a seguir «despacho recorrido»), através do qual este deferiu o pedido de medidas provisórias apresentado por Nikita Dmitrievich Mazepin.
Quadro jurídico
Decisão 2014/145/PESC
2 O artigo 1.o, n.os 1, 6 e 7, da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16), conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/1218 do Conselho, de 23 de junho de 2023 (JO 2023, L 159I, p. 526), dispõe:
«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para impedir a entrada no seu território, ou o trânsito através dele:
[…]
e) Dos homens de negócios proeminentes que operam na Rússia e seus familiares diretos, e outras pessoas singulares que deles beneficiem, ou dos empresários que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia; […]
[…]
e das pessoas singulares associadas às acima referidas ou a pessoas coletivas, entidades ou organismos […] cujos nomes figuram na lista do anexo.
[…]
6. Os Estados‑Membros podem conceder isenções das medidas impostas nos termos do n.o 1 caso a viagem se justifique por razões humanitárias urgentes ou para efeito de participação em reuniões intergovernamentais e em reuniões promovidas pela União ou de que a União [Europeia] seja anfitriã, ou em reuniões cujo país anfitrião seja um Estado‑Membro na qualidade de presidente em exercício da [Organização para a Segurança e Cooperação na Europa], em que se desenvolva um diálogo político que promova diretamente os objetivos estratégicos das medidas restritivas, nomeadamente o apoio à integridade territorial, à soberania e à independência da Ucrânia.
7. Os Estados‑Membros que desejem conceder as isenções previstas no n.o 6 informam o Conselho por escrito. Considera‑se autorizada a isenção se um ou mais membros do Conselho não levantarem objeções por escrito no prazo de dois dias úteis a contar da notificação da isenção proposta. Se um ou mais membros do Conselho levantarem objeções, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode decidir conceder a isenção proposta.»
Regulamento (UE) n.o 269/2014
3 O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 476/2014 do Conselho, de 12 de maio de 2014 (JO 2014, L 137, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 269/2014»), prevê:
«São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos, ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I.»
4 O artigo 14.o, n.o 4, deste regulamento enuncia:
«A lista constante do anexo I é reapreciada periodicamente e, pelo menos, com uma periodicidade de doze meses.»
Antecedentes do litígio
5 Em 9 de março de 2022, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2022/397, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 80, p. 31), através da qual foi acrescentado o nome de N. Mazepin à lista de pessoas, entidades e organismos objeto de medidas restritivas constante do anexo da Decisão 2014/145.
6 Na mesma data, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) 2022/396, que dá execução ao Regulamento n.o 269/2014 (JO 2022, L 80, p. 1), através do qual foi acrescentado o nome de N. Mazepin à lista de pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos constante do anexo I do Regulamento n.o 269/2014.
7 Em 14 de setembro de 2022, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2022/1530, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149), através da qual decidiu manter o nome de N. Mazepin na lista de pessoas, entidades e organismos objeto de medidas restritivas constante do anexo da Decisão 2014/145, alterando os motivos da sua inclusão nessa lista.
8 Na mesma data, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) 2022/1529, que dá execução ao Regulamento n.o 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1), através do qual foi mantido o nome de N. Mazepin na lista de pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos constante do anexo I do Regulamento n.o 269/2014, com a mesma alteração dos motivos referida no número anterior.
9 Em 13 de março de 2023, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2023/572, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2023, L 75I, p. 134), através da qual decidiu manter o nome de N. Mazepin na lista de pessoas, entidades e organismos objeto de medidas restritivas constante do anexo da Decisão 2014/145, alterando os motivos da sua inclusão nessa lista e os elementos de identificação.
10 Na mesma data, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) 2023/571, que dá execução ao Regulamento n.o 269/2014 (JO 2023, L 75 I, p. 1), através do qual foi mantido o nome de N. Mazepin na lista de pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos constante do anexo I do Regulamento n.o 269/2014, com as mesmas alterações dos motivos e dos elementos de identificação referidos no número anterior.
Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
11 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de novembro de 2022, N. Mazepin interpôs um recurso de anulação da Decisão 2022/1530 e do Regulamento de Execução 2022/1529, na parte em que estes atos lhe dizem respeito (a seguir, em conjunto, «primeiros atos controvertidos»).
12 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de dezembro de 2022, N. Mazepin apresentou um pedido de medidas provisórias por meio do qual requer, em substância, a suspensão da execução dos primeiros atos controvertidos. Por Despacho de 1 de março de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 R, EU:T:2023:102), o presidente do Tribunal Geral deferiu este pedido e ordenou, parcialmente, a suspensão da execução desses atos, na parte em que dizem respeito a N. Mazepin.
13 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de abril de 2023, N. Mazepin adaptou, com base no artigo 86.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a petição mencionada no n.o 11 do presente despacho, de modo que vise também a anulação da Decisão 2023/572 e do Regulamento de Execução 2023/571 (a seguir, em conjunto, «segundos atos controvertidos»).
14 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, N. Mazepin apresentou um segundo pedido de medidas provisórias por meio do qual requer, em substância, a suspensão dos segundos atos controvertidos. Por Despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de julho de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406), este deferiu este pedido e ordenou, em parte, a suspensão da execução desses atos, na medida em que dizem respeito a N. Mazepin.
15 Por requerimento separado que foi entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de setembro de 2023, N. Mazepin apresentou um terceiro pedido de medidas provisórias.
16 Através do despacho recorrido, o presidente do Tribunal Geral deferiu este pedido e ordenou, em substância:
– no n.o 1 do dispositivo desse despacho, a suspensão da execução da «reinclusão» anunciada de N. Mazepin nas mesmas condições previstas nos n.os 1 e 2 do dispositivo do Despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de julho de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406);
– no n.o 2 desse dispositivo, a publicação no Jornal Oficial da União Europeia de um aviso indicando claramente que se suspende a execução dessa «reinclusão» anunciada;
– no n.o 3 do referido dispositivo, que o Conselho tome as medidas necessárias para assegurar que os Estados‑Membros dão cumprimento, de maneira efetiva e completa, ao Despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de julho de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406), e, em particular, para assegurar que o visto emitido a N. Mazepin em 7 de agosto de 2023 ou qualquer outro visto que se possa vir a tornar necessário cobre pelo menos o território dos Estados‑Membros do Espaço Schengen e se mantém válido durante o período necessário para permitir a N. Mazepin exercer efetivamente os direitos concedidos por esse despacho, e
– no n.o 4 do mesmo dispositivo, que o Conselho informe o presidente do Tribunal Geral das medidas adotadas.
17 Em 14 de setembro de 2023, N. Mazepin apresentou, em aplicação do artigo 164.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, um pedido de retificação do despacho recorrido.
18 Por Despacho de 19 de setembro de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RIII), o presidente do Tribunal Geral adotou medidas provisórias em substância comparáveis às expostas no n.o 16 do presente despacho e revogou o despacho recorrido.
Pedidos das partes
19 O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
– anular o despacho recorrido;
– indeferir o pedido de medidas provisórias, e
– reservar para final a decisão quanto às despesas.
20 N. Mazepin conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– declarar que já não há que decidir o presente processo de medidas provisórias, ou
– negar provimento ao recurso, e, de qualquer modo,
– condenar o Conselho nas despesas.
Quanto ao não conhecimento do mérito
Argumentos
21 N. Mazepin alega que, na medida em que, através do Despacho de 19 de setembro de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RIII), o presidente do Tribunal Geral revogou o despacho recorrido, o presente recurso ficou desprovido de objeto e, por conseguinte, já não há que decidir sobre o mesmo.
Apreciação
22 Resulta dos próprios termos do dispositivo do Despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de setembro de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RIII), que o despacho recorrido é revogado.
23 A este respeito, o artigo 159.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral enuncia que, a pedido de uma das partes, um despacho que se pronuncia sobre um pedido de medidas provisórias pode, a todo o tempo, ser alterado ou revogado em consequência de uma alteração de circunstâncias.
24 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma decisão do juiz das medidas provisórias que revoga um despacho que concedeu uma medida provisória implica não a anulação retroativa desse despacho, mas apenas a sua alteração ou revogação, podendo este juiz reconsiderar, unicamente para o futuro, tal despacho [v., neste sentido, Despacho de 14 de fevereiro de 2002, Comissão/Artegodan, C‑440/01 P(R), EU:C:2002:95, n.o 65, e Despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 19 de maio de 2022, República Checa/Polónia (Mina de Turów), C‑121/21 R, EU:C:2022:408, n.o 22].
25 Esta decisão não pode, portanto, ter por efeito a colocação em causa dos efeitos passados de um despacho que concedeu uma medida provisória [v., neste sentido, Despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 19 de maio de 2022, República Checa/Polónia (Mina de Turów), C‑121/21 R, EU:C:2022:408, n.o 23].
26 De onde decorre que, a contar da data da sua notificação às partes, o Despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de setembro de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RIII), pode, no máximo, privar o despacho recorrido de qualquer efeito, mas não o faz desaparecer da ordem jurídica da União, na medida em que deixa subsistir os efeitos produzidos por este último despacho entre a data da sua notificação e a da notificação do despacho que o revoga.
27 Por conseguinte, importa considerar que o presente recurso conserva um objeto, pelo que há que apreciá‑lo.
Quanto ao presente recurso
28 Em apoio do presente recurso, o Conselho invoca cinco fundamentos, relativos, o primeiro, a uma violação do dever de fundamentação, os segundo e quarto, a erros de direito manifestos quanto ao alcance da competência do juiz das medidas provisórias, o terceiro, a erros manifestos na aplicação das condições que regem a concessão de medidas provisórias, e, o quinto, a erros de direito manifestos que viciam o n.o 3 do dispositivo do despacho recorrido.
Quanto ao quinto fundamento
Argumentos
29 Com o quinto fundamento, que importa analisar em primeiro lugar, o Conselho alega que o n.o 3 do dispositivo do despacho recorrido padece de vários erros de direito manifestos.
30 Antes de mais, a medida imposta ao Conselho neste n.o 3 ignora a repartição das competências refletida no artigo 266.o TFUE. Com efeito, não incumbe aos órgãos jurisdicionais da União, mas ao Conselho, tomar as medidas necessárias à execução desse despacho.
31 Em seguida, o referido n.o 3 padece de um erro de direito, porque ordena ao Conselho que adote uma medida que não é da sua competência. Assim, o Conselho não dispõe do poder de garantir a aplicação do direito da União pelos Estados‑Membros. Em particular, nem o direito primário da União nem o Regulamento (CE) n.o 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos) (JO 2009, L 243, p. 1), lhe permite interferir na emissão de vistos pelos Estados‑Membros. Ora, em conformidade com o artigo 13.o, n.o 2, TUE, o Conselho só deve atuar dentro dos limites das suas atribuições.
32 Por fim, no mesmo n.o 3, o presidente do Tribunal Geral impôs, na prática, uma injunção aos Estados‑Membros, excedendo assim os limites da sua competência.
33 N. Mazepin alega que o Conselho tem de executar as medidas constantes do dispositivo do despacho recorrido, para dar cumprimento ao artigo 13.o, n.o 2, TUE e ao artigo 266.o TFUE.
34 Além disso, dispõe de competência, definida nos artigos 16.o, n.o 1, e 32.o TUE, para coordenar a ação dos Estados‑Membros no quadro da política externa e de segurança comum. Assim, no que respeita à aplicação, pelos Estados‑Membros, do Despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de julho de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406), o Conselho pode, por exemplo, incentivá‑los a adotarem uma abordagem comum que consista em emitir um visto uniforme a N. Mazepin, deixando que o Estado‑Membro em causa aprecie se as razões por ele invocadas para entrar no seu território cumprem as condições previstas por esse despacho.
Apreciação
35 Em conformidade com o artigo 13.o, n.o 2, TUE, as instituições da União só podem agir nos limites das atribuições que lhes são conferidas pelos Tratados (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2007, Parlamento/Comissão (C‑403/05, EU:C:2007:624, n.o 49).
36 Esta disposição, que se impõe a todas as instituições da União, opõe‑se a que o juiz das medidas provisórias ordene ao Conselho que adote uma ou mais medidas que não sejam da competência desta instituição.
37 A este propósito, importa lembrar que, no n.o 3 do dispositivo do despacho recorrido, o presidente do Tribunal Geral ordenou ao Conselho que tomasse as medidas necessárias para assegurar que os Estados‑Membros dão cumprimento, de maneira efetiva e completa, ao Despacho do presidente do Tribunal Geral de 19 de julho de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RII, EU:T:2023:406) e, em particular, para assegurar que o visto emitido a N. Mazepin em 7 de agosto de 2023 ou qualquer outro visto que se possa vir a tornar necessário cobre pelo menos o território dos Estados‑Membros do espaço Schengen e se mantém válido durante o período necessário para permitir a N. Mazepin exercer efetivamente os direitos concedidos por esse despacho.
38 Ora, em primeiro lugar, há que observar que o direito primário da União não confere ao Conselho uma competência geral para adotar medidas que enquadrem a aplicação, pelos Estados‑Membros, de atos como os primeiro ou segundo atos controvertidos. Em particular, a obrigação imposta aos Estados‑Membros, pelo artigo 32.o TUE, de se concertarem no âmbito do Conselho Europeu e do Conselho sobre todas as questões de política externa e de segurança que se revistam de interesse geral não pode ser entendida como autorizando o Conselho a tomar medidas destinadas a incentivar os Estados‑Membros a emitirem um visto nas condições previstas pelo despacho recorrido.
39 Além disso, esse direito também não atribui ao Conselho o poder de tomar medidas individuais destinadas a assegurar a emissão de um visto por um Estado‑Membro ou a garantir que esse visto tem um determinado alcance geográfico e temporal.
40 Em segundo lugar, tal poder também não é conferido ao Conselho pelos atos da União que harmonizam as políticas conduzidas pelos Estados‑Membros em matéria de vistos. Em particular, esse poder não está de modo nenhum previsto no Regulamento n.o 810/2009.
41 Em terceiro lugar, é certo, há que salientar que o artigo 1.o, n.o 7, da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2023/1218, prevê que o Conselho se pronuncie, em certos casos, sobre a possibilidade, para um Estado‑Membro, de emitir um visto, em derrogação às medidas restritivas decorrentes do artigo 1.o, n.o 1, dessa decisão.
42 No entanto, este artigo 1.o, n.o 7, não permite ao Conselho intervir oficiosamente junto de um Estado‑Membro ou dirigir a um Estado‑Membro instruções relativas à emissão ou ao alcance de um visto, atribuindo unicamente a essa instituição a faculdade de decidir se um Estado‑Membro que deseje emitir um visto pode derrogar essas medidas restritivas, no caso de um ou mais membros do Conselho terem levantado objeções à emissão desse visto.
43 Resulta do exposto que o Conselho não é competente para tomar as medidas visadas no n.o 3 do dispositivo do despacho recorrido e que o presidente do Tribunal Geral não podia, portanto, sem violar o artigo 13.o, n.o 2, TUE, ordenar ao Conselho que adotasse tais medidas.
44 Por conseguinte, há que julgar procedente o quinto fundamento.
45 Na medida em que este fundamento visa apenas o n.o 3 do dispositivo de despacho recorrido, importa examinar também o segundo fundamento de recurso.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos
46 Com o segundo fundamento, que há que examinar em segundo lugar, o Conselho defende que o presidente do Tribunal Geral cometeu, ao ordenar as medidas enunciadas nos n.os 1 a 3 do dispositivo do despacho recorrido, um erro de direito manifesto quanto ao alcance da sua competência enquanto juiz das medidas provisórias.
47 O juiz das medidas provisórias é autorizado, em aplicação do artigo 157.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a adotar medidas provisórias para proteger a efetividade da decisão a tomar sobre um pedido de medidas provisórias, que teria por objeto preservar a efetividade da decisão a tomar sobre o recurso principal do qual este pedido é acessório.
48 No caso em apreço, o recurso principal interposto por N. Mazepin tem por objeto quatro atos da União. Por conseguinte, no presente processo, o presidente do Tribunal Geral só pode adotar medidas provisórias com a finalidade de preservar a efetividade de uma eventual decisão que anule esses atos. Logo, as medidas adotadas ao abrigo do artigo 157.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral devem ter unicamente por objeto a preservação da efetividade de tais medidas provisórias.
49 Ora, o presidente do Tribunal Geral adotou, com o despacho recorrido, medidas relativas a atos que não são visados pelo recurso principal interposto por N. Mazepin e que nem sequer foram ainda adotados. Ao fazê‑lo, excedeu os limites da sua competência.
50 Esta análise é corroborada pelos termos do artigo 278.o TFUE e do artigo 156.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, de onde resulta que o presidente do Tribunal Geral só pode suspender a execução de um ato impugnado num recurso principal perante o Tribunal Geral.
51 Embora o artigo 279.o TFUE e o artigo 156.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral permitam, é certo, a este órgão jurisdicional adotar outros tipos de medidas provisórias, estas disposições exigem, todavia, que essas medidas estejam ligadas a um recurso principal, interposto perante o referido órgão jurisdicional pelo recorrente em causa, o que não acontece no caso em apreço.
52 N. Mazepin alega, a título principal, que com o despacho recorrido o presidente do Tribunal Geral ordenou a suspensão da execução, não de um ato futuro, mas de um procedimento administrativo que estava em curso na data em que esse despacho foi assinado. Tal medida pode ser adotada, ao abrigo do artigo 279.o TFUE, a fim de assegurar o cumprimento, pelo Conselho, dos despachos de medidas provisórias já adotados pelo presidente do Tribunal Geral no presente processo, num contexto em que o Conselho viola manifestamente as obrigações decorrentes desses últimos despachos.
53 N. Mazepin afirma, a título subsidiário, que as medidas adotadas pelo presidente do Tribunal Geral são indispensáveis para lhe assegurar uma proteção jurisdicional efetiva.
54 A título ainda mais subsidiário, adianta que qualquer vício relativo ao caráter prematuro do despacho recorrido está agora sanado, na medida em que, após a sua notificação, adaptou os pedidos do seu recurso de anulação.
Apreciação
55 A título liminar, importa sublinhar que embora o segundo fundamento tenha por objeto os n.os 1 a 3 do dispositivo do despacho recorrido, a irregularidade do n.o 3 desse dispositivo já resulta do n.o 43 do presente despacho. Assim, há que examinar este fundamento apenas na parte em que visa os n.os 1 e 2 do referido dispositivo.
56 A este respeito, há que salientar que o artigo 39.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao processo no Tribunal Geral ao abrigo do artigo 53.o, primeiro parágrafo, desse Estatuto, dispõe que, para o exame de pedidos tendentes a obter medidas previstas nos artigos 278.o e 279.o TFUE, o presidente pode decidir «em processo sumário que derrogue, se necessário, certas disposições d[o referido] Estatuto e que é estabelecido no Regulamento de Processo».
57 Neste quadro, o artigo 157.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral habilita o presidente do Tribunal Geral a fixar à parte contrária um prazo curto para se pronunciar oralmente ou por escrito. O artigo 157.o, n.o 2, desse regulamento dispõe, todavia, que o presidente do Tribunal Geral pode deferir o pedido de medidas provisórias formulado por uma parte antes de a parte contrária se ter pronunciado.
58 Decorre destas disposições que o presidente do Tribunal Geral, decidindo enquanto juiz das medidas provisórias, está habilitado a pronunciar‑se sem ouvir previamente as partes [v., neste sentido, Despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 8 de dezembro de 2020, Price/Conselho, C‑298/20 P(R), EU:C:2020:1006, n.o 26 e jurisprudência referida].
59 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 160.o, n.o 7, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, disposição que corresponde ao artigo 157.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que o juiz que conhece de um pedido de medidas provisórias pode adotá‑las a título cautelar, antes de a parte contrária se ter pronunciado, quer até à prolação do despacho que põe fim à instância de medidas provisórias, quer até ao encerramento do processo principal, se tiver lugar mais cedo, quando a adoção dessas medidas seja no interesse da boa administração da justiça, em particular para garantir a efetividade do processo de medidas provisórias [v., neste sentido, Despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2023, VC/EU‑OSHA, C‑456/23 P(R)‑R, EU:C:2023:612, n.o 4 e jurisprudência referida].
60 O procedimento instituído no artigo 157.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral constitui assim um processo derrogatório destinado a permitir que se decretem tão rapidamente quanto possível medidas provisórias, a fim de assegurar que o decurso do tempo necessário para se pronunciar, no termo de um processo contraditório, sobre um pedido de medidas provisórias não tenha por efeito privar a parte que apresentou esse pedido de uma proteção jurisdicional suficiente.
61 Não é menos verdade que este procedimento derrogatório constitui uma modalidade particular de implementação dos artigos 278.o e 279.o TFUE, e do artigo 39.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. Logo, há que observar que, como defende o Conselho, o referido procedimento não permite ao juiz das medidas provisórias tomar medidas que não estaria habilitado a adotar em aplicação dos artigos 278.o e 279.o TFUE.
62 Na medida em que o despacho recorrido não precisa se as medidas ordenadas nos n.os 1 e 2 do seu dispositivo se baseiam no artigo 278.o TFUE ou no artigo 279.o TFUE, há que analisar se essas medidas resultam da competência conferida ao juiz das medidas provisórias por um ou por outro desses artigos.
63 Quanto, em primeiro lugar, ao artigo 278.o TFUE, este dispõe que os recursos interpostos para o Tribunal de Justiça não têm efeito suspensivo, mas este pode, todavia, ordenar a suspensão da execução do ato impugnado, se considerar que as circunstâncias o exigem.
64 Este artigo é implementado pelo artigo 156.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que precisa que o pedido de suspensão da execução de um ato de uma instituição nos termos do artigo 278.o TFUE só é admissível se o requerente tiver impugnado o ato perante o Tribunal Geral.
65 No caso em apreço, na data em que foi assinado o despacho recorrido, tinham sido apresentadas ao Tribunal Geral, no âmbito do recurso de anulação interposto nesse órgão jurisdicional por N. Mazepin, pedidos que visavam as Decisões 2022/1530 e 2023/572 e os Regulamentos de Execução 2022/1529 e 2023/571 (a seguir, em conjunto «atos controvertidos»).
66 Neste contexto, há que constatar que os n.os 1 e 2 do dispositivo desse despacho não se apresentam formalmente como decretando a suspensão da execução de um ou mais atos impugnados por N. Mazepin no Tribunal Geral.
67 Também não se pode considerar que esses números ordenam, em substância, a suspensão de alguns dos efeitos desses atos.
68 Efetivamente, o processo de «reinclusão», cuja suspensão o n.o 1 do dispositivo do despacho recorrido ordena, visa alterar, por um lado, a Decisão 2014/145 ao prorrogá‑la e, por outro, o Regulamento n.o 269/2014 ao implementar a obrigação, enunciada no artigo 14.o, n.o 4, deste, de reapreciar periodicamente a lista constante do anexo I desse regulamento.
69 Assim, uma vez que os atos controvertidos se limitam também a alterar a Decisão 2014/145 e o Regulamento n.o 269/2014, sem obrigar, no entanto, o Conselho a iniciar no futuro um novo procedimento de «reinclusão», não se pode considerar que o procedimento referido nesse n.o 1 constitui um efeito ou uma medida de execução desses atos.
70 Quanto ao n.o 2 do dispositivo do despacho recorrido, ordena a publicação de um aviso no Jornal Oficial da União Europeia, publicação que não é nem prevista nem proibida pelos referidos atos.
71 De onde decorre que os n.os 1 e 2 desse dispositivo não se podiam basear validamente no artigo 278.o TFUE.
72 No que respeita, em segundo lugar, ao artigo 279.o TFUE, este enuncia que o Tribunal de Justiça, nas causas submetidas à sua apreciação, pode ordenar as medidas provisórias necessárias.
73 Este artigo confere ao juiz das medidas provisórias uma ampla margem de apreciação para decidir as medidas que devem ser decretadas, que podem nomeadamente consistir em injunções adequadas e em medidas acessórias destinadas a garantir a eficácia das medidas provisórias ordenadas por esse juiz (v., neste sentido, Despacho do presidente do Tribunal de justiça de 24 de abril de 2008, Comissão/Malta, C‑76/08 R, EU:C:2008:252, n.o 19, e Despacho de 20 de novembro de 2017, Comissão/Polónia, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, n.os 96, 97 e 99).
74 Resulta, todavia, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que tais medidas provisórias devem ter uma ligação direta com o objeto do recurso principal (v., neste sentido, Despacho de 19 de outubro de 1976, Société pour l’Exportation des Sucres/Comissão, 88/76 R, EU:C:1976:140, n.o 5, e de 16 de dezembro de 1980, Metallurgica Rumi/Comissão, 258/80 R, EU:C:1980:296, n.o 21), exigência que é, em substância, recordada no artigo 156.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que prevê que o pedido relativo a uma das medidas provisórias previstas no artigo 279.o TFUE só é admissível se for formulado por uma parte principal num processo pendente no Tribunal Geral e se se referir a esse processo.
75 Neste contexto, as medidas provisórias adotadas a título do artigo 279.o TFUE não devem exceder o âmbito do litígio tal como foi determinado pelo recurso principal, na medida em que não podem ter outro objeto que não salvaguardar os interesses de uma das partes num litígio no Tribunal Geral a fim de não tornar ilusório, privando‑o de efeito útil, o acórdão que porá fim à instância principal (v., neste sentido, Despacho de 17 de maio de 1991, CIRFS e o./Comissão, C‑313/90 R, EU:C:1991:220, n.o 24, e Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Comissão/Malta, C‑76/08 R, EU:C:2008:252, n.o 15).
76 Por conseguinte, uma vez que um acórdão de anulação tem por efeito fazer desaparecer retroativamente o ato anulado da ordem jurídica da União (v., neste sentido, Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, 22/70, EU:C:1971:32, n.o 60), o juiz das medidas provisórias pode, nomeadamente, com base no artigo 279.o TFUE, ordenar a uma instituição da União que não adote um ato que constitui uma forma de execução do ato anulado ou que tenha por consequência conferir um caráter definitivo a certos efeitos desse último ato.
77 Em contrapartida, o juiz das medidas provisórias não pode, sem exceder o âmbito de um litígio relativo a um recurso de anulação, ordenar a uma instituição da União que suspenda um processo que não depende do ato impugnado, para evitar que o ato adotado no termo desse processo contenha a mesma ilegalidade que a denunciada nesse recurso.
78 É certo que o Tribunal de Justiça decidiu que em caso de anulação de um regulamento cujo efeito se limite a um período de tempo bem definido, a instituição que o adotou fica obrigada a excluir dos novos textos posteriores ao acórdão de anulação, para regular os períodos posteriores a este acórdão, todas as disposições que tenham o mesmo conteúdo daquela que foi declarada ilegal (v., neste sentido, Acórdão de 26 de abril de 1988, Asteris e o./Comissão, 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, EU:C:1988:199, n.o 29).
79 Contudo, por um lado, embora a autoridade absoluta de que goza um acórdão de anulação abranja tanto o seu dispositivo como os fundamentos que constituem o seu necessário alicerce, tal não pode levar à anulação de um ato não sujeito à apreciação dos órgãos jurisdicionais da União que estaria ferido da mesma ilegalidade (v., neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 1999, Comissão/AssiDomän Kraft Products e o., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, n.o 54). Por outro lado, não cabe a estes órgãos jurisdicionais indicar, no âmbito de um acórdão de anulação, as medidas que devem ser adotadas pela instituição em causa para executar esse acórdão (v., neste sentido, Acórdão de 24 de junho de 1986, AKZO Chemie e AKZO Chemie UK/Comissão, 53/85, EU:C:1986:256, n.o 23, e de 25 de maio de 1993, Foyer culturel du Sart‑Tilman/Comissão, C‑199/91, EU:C:1993:205, n.o 17).
80 De onde decorre que um acórdão de anulação não pode conduzir diretamente a que se ponha em causa a validade de um ato posterior ao ato anulado devido ao facto de esse ato posterior estar viciado pela mesma ilegalidade que vicia o ato anulado.
81 Nestas condições, um despacho do juiz das medidas provisórias que ordena a uma instituição da União que suspenda um processo que pode conduzir à adoção desse ato posterior equivaleria a garantir ao requerente em causa não uma proteção contra os efeitos dos atos adotados por uma instituição, como prevista pelo direito primário da União, mas uma proteção preventiva de outra ordem completamente diferente.
82 Para garantir essa proteção, o juiz das medidas provisórias seria assim obrigado a apreciar questões sobre as quais a instituição em causa ainda não teve ocasião de se pronunciar, o que teria por consequência uma antecipação da discussão do mérito e uma confusão das diferentes fases dos processos administrativos e judiciais (v., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.o 20), quando não incumbe a este juiz substituir‑se a essa instituição (v., neste sentido, Despacho de 5 de outubro de 1969, Alemanha/Comissão, 50/69 R, EU:C:1969:42, p. 451).
83 Além disso, a falta de competência do juiz das medidas provisórias para ordenar a uma instituição da União que suspenda um processo que não depende de um ato impugnado, a fim de evitar que o ato adotado no termo desse processo contenha a mesma ilegalidade que o denunciado num recurso de anulação, não é, contrariamente ao que defende N. Mazepin, suscetível de privar este último da proteção jurisdicional que lhe concede o direito primário da União, na medida em que este último ato poderá ser objeto de um recurso de anulação acompanhado de um pedido de medidas provisórias, que poderá, sendo caso disso, conduzir a que se decretem medidas provisórias em aplicação do artigo 156.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
84 No caso em apreço, como resulta do n.o 65 do presente despacho, na data em que foi assinado o despacho recorrido tinham sido submetidos ao Tribunal Geral, no âmbito do recurso de anulação interposto por N. Mazepin nesse órgão jurisdicional, pedidos relativos aos atos controvertidos.
85 Ora, por um lado, pelas razões indicadas nos n.os 68 e 69 do presente despacho, deve considerar‑se que os atos que podem ser adotados pelo Conselho no âmbito do processo de «reinclusão» em causa no caso em apreço resultam de um procedimento que não depende dos atos controvertidos e, em particular, não procede à execução destes últimos atos.
86 Por outro lado, os atos que podem ser adotados pelo Conselho no âmbito desse processo destinam‑se, à luz da prática dessa instituição, a ser aplicáveis por um período posterior ao regulado pelos atos controvertidos, de modo que não podem tornar definitivos os efeitos desses últimos atos.
87 Daqui decorre que a medida ordenada no n.o 1, do dispositivo do despacho recorrido não tem ligação direta com o objeto do recurso de anulação interposto por N. Mazepin no Tribunal Geral. Uma vez que não existe semelhante ligação, não se pode considerar que esta medida constitui uma medida acessória destinada a garantir a eficácia das medidas provisórias já ordenadas pelo presidente do Tribunal Geral nos despachos anteriores que proferiu no presente processo, referidos nos n.os 12 e 14 do presente despacho, pois, através dos mesmos, o presidente do Tribunal Geral ordenou a suspensão parcial da execução dos atos visados por esse recurso de anulação. De onde decorre que a medida ordenada neste n.o 1 não podia ser validamente adotada em aplicação do artigo 279.o TFUE.
88 Sucede o mesmo com a medida ordenada no n.o 2 do dispositivo do despacho recorrido, uma vez que se limita a assegurar a publicidade da medida ordenada no seu n.o 1.
89 A circunstância de N. Mazepin ter, depois de o despacho recorrido ter sido assinado, apresentado ao Tribunal Geral um articulado de adaptação dos pedidos da sua petição é, de qualquer modo, irrelevante para as considerações expostas, na medida em que esse articulado se destina à anulação de novos atos adotados pelo Conselho, atos que não são diretamente visados pelas medidas constates do dispositivo desse despacho.
90 Daqui decorre que o segundo fundamento deve julgado procedente e que importa, sem que seja necessário decidir sobre os primeiro, terceiro e quarto fundamentos, anular o despacho recorrido na sua totalidade, na medida em que o n.o 4 do seu dispositivo não é destacável dos n.os 1 a 3 deste último.
Quanto ao pedido de medidas provisórias no Tribunal Geral
91 Em conformidade com o disposto no artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento. Esta disposição aplica‑se também aos recursos interpostos em conformidade com o disposto no artigo 57.o, segundo parágrafo, deste Estatuto [Despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 24 de maio de 2022, Puigdemont i Casamajó e o./Parlamento e Espanha, C‑629/21 P(R), EU:C:2022:413, n.o 172 e jurisprudência referida].
92 No caso em apreço, o presidente do Tribunal Geral decidiu antes de as partes contrárias no processo terem tido a possibilidade de se pronunciarem, em conformidade com o artigo 157.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
93 Nestas condições, afigura‑se que o processo não está em condições de ser julgado e que há, portanto, que remetê‑lo ao Tribunal Geral.
Quanto às despesas
94 Uma vez que o processo é remetido ao Tribunal Geral, há que reservar para final a decisão quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos, o vice‑presidente do Tribunal de Justiça decide:
1) Anula‑se o Despacho do presidente do Tribunal Geral da União Europeia de 7 de setembro de 2023, Mazepin/Conselho (T‑743/22 RIII).
2) O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia.
3) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
Assinaturas