CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANTHONY COLLINS
présentées le 20 janvier 2022(1)
Affaire C‑430/21
RS
[demande de décision préjudicielle formée par la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova, Roumanie)]
« Renvoi préjudiciel – État de droit – Indépendance de la justice – Article 2 TUE – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Disposition de la Constitution d’un État membre telle qu’interprétée par sa Cour constitutionnelle, constatant l’incompétence des juridictions nationales pour examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition de droit interne jugée constitutionnelle par une décision de la Cour constitutionnelle – Procédures disciplinaires »
I. Introduction
1. Un juge national peut-il être empêché d’examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition nationale qui a été jugée constitutionnelle par la Cour constitutionnelle de cet État membre et être exposé à des poursuites et à des sanctions disciplinaires à la suite de cet examen ? Il s’agit là de l’élément essentiel de la présente demande de décision préjudicielle de la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova, Roumanie). Cette demande porte, en substance, sur l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Elle invite la Cour à interpréter à nouveau ces dispositions dans un contexte où une Cour constitutionnelle nationale met directement en cause la primauté du droit de l’Union.
2. La demande de décision préjudicielle a pour origine un recours devant la juridiction de renvoi relatif à la durée de la procédure à la suite d’une plainte dirigée contre un procureur et deux juges devant la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (parquet près la Haute Cour de cassation et de justice, section chargée d’enquêter sur les infractions pénales au sein du système judiciaire, Roumanie) (ci-après la « SIIJ »).
3. Dans l’arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 et C‑397/19, ci-après l’« arrêt Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România” », EU:C:2021:393) (2), la Cour juge, notamment, qu’une réglementation nationale prévoyant la création d’une SIIJ est contraire au droit de l’Union lorsque son établissement n’est pas justifié par des impératifs objectifs et vérifiables tirés de la bonne administration de la justice et n’est pas assorti de garanties spécifiques identifiées par la Cour (3).
4. Dans son arrêt no 390/2021 (4), rendu le 8 juin 2021, la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle, Roumanie) a rejeté une exception d’inconstitutionnalité des dispositions de droit national relatives à la création et au fonctionnement de la SIIJ. La Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) observait que, dans ses arrêts précédents, elle avait jugé que les dispositions en cause étaient constitutionnelles et elle indiquait qu’elle ne voyait aucune raison de s’écarter de ces arrêts, nonobstant l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România ». La Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) reconnaissait que, si l’article 148, paragraphe 2, de la Constitution roumaine prévoyait la primauté du droit de l’Union sur les dispositions contraires du droit national, ce principe ne saurait cependant supprimer ou nier l’identité constitutionnelle nationale. Cette disposition assure seulement la primauté du droit de l’Union sur le « droit infra-constitutionnel ». Elle n’accorde pas au droit de l’Union la primauté sur la Constitution roumaine, de sorte qu’une juridiction nationale n’est pas compétente pour examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition de droit interne jugée constitutionnelle par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle). L’arrêt no 390/2021 a dès lors des implications claires sur la primauté du droit de l’Union et les effets des arrêts de la Cour, allant au-delà du contentieux relatif à la SIIJ.
5. Les questions posées par la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova) ne portent directement ni sur la question de la primauté du droit de l’Union ni sur la légalité au regard du droit de l’Union de la création et du fonctionnement de la SIIJ. Elles se concentrent plutôt sur le rôle des juridictions nationales dans la garantie d’une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union et sur l’indépendance de la justice, avec en toile de fond l’arrêt no 390/2021.
6. Avant d’examiner les questions préjudicielles, j’exposerai les dispositions pertinentes du droit national, le litige au principal et la procédure devant la Cour dans la présente affaire.
II. Le droit roumain
A. La Constitution roumaine
7. Conformément à l’article 148, paragraphes 2 à 4, de la Constituția României (Constitution roumaine) :
« (2) À la suite de l’adhésion, les dispositions des traités constitutifs de l’Union européenne ainsi que les autres réglementations communautaires contraignantes priment les dispositions contraires de la législation nationale, dans le respect des dispositions de l’acte d’adhésion.
(3) Les dispositions des paragraphes 1 et 2 du présent article s’appliquent par analogie à l’adhésion aux actes de révision des traités constitutifs de l’Union européenne.
(4) Le Parlement, le président de la Roumanie, le gouvernement et l’autorité judiciaire garantissent le respect des obligations résultant de l’acte d’adhésion et des dispositions du paragraphe 2. »
B. Le code de procédure pénale
8. L’article 488 bis du Codul de procedură penală (code de procédure pénale) prévoit notamment que, si l’activité de poursuite pénale n’est pas exercée dans un délai raisonnable, la victime peut introduire une contestation au moins un an après le début de la procédure pénale, demandant l’accélération de la procédure.
9. L’article 488 sexies, paragraphe 1, du code de procédure pénale prévoit notamment que, lorsqu’ils se prononcent sur la contestation, le juge des droits et libertés ou la juridiction compétente vérifient la durée des procédures en s’appuyant sur les mesures prises et les pièces du dossier de l’affaire ainsi que sur les observations présentées.
10. L’article 488 septies, paragraphe 1, du code de procédure pénale prévoit notamment que, lorsqu’ils considèrent que la contestation est fondée, le juge des droits et libertés ou la juridiction compétente font droit à la contestation et fixent le délai dans lequel le procureur doit examiner l’affaire.
C. La loi no 303/2004
11. Conformément à l’article 99, sous ș), de la Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (loi no 303/2004 sur le statut des juges et des procureurs) du 28 juin 2004 (ci-après la « loi no 303/2004 »), le non-respect des décisions de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) constitue une faute disciplinaire (5).
III. Le litige au principal et les questions préjudicielles
12. RS a été condamné à la suite d’une procédure pénale en Roumanie. Le 1er avril 2020, l’épouse de RS a déposé une plainte contre trois magistrats : un procureur et deux juges. Dans sa plainte, elle reprochait au procureur d’avoir commis des abus de procédure et un abus de fonction. Elle reprochait, en substance, au procureur d’avoir engagé des poursuites pénales en violation des droits de la défense de RS et d’avoir porté des accusations à son encontre sur le fondement d’un faux témoignage. L’épouse de RS accusait en outre les deux juges d’abus de fonction au motif que, au cours de la procédure d’appel, ils n’avaient pas soumis à débat et n’avaient pas statué sur une demande de modification de la qualification juridique des faits, violant ainsi les droits de la défense.
13. Étant donné que la plainte concernait des membres du pouvoir judiciaire, elle a été enregistrée auprès de la SIIJ. Le 14 avril 2020, le procureur près la SIIJ a engagé des poursuites pénales contre les membres du pouvoir judiciaire pour les infractions de répression injuste et abus de fonction.
14. Le 10 juin 2021, RS a déposé, devant le juge de la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova) chargé des questions relatives aux droits et libertés, une plainte portant sur la durée de la procédure pénale pendante devant la SIIJ. Il a demandé à la juridiction de fixer une date à laquelle le procureur chargé de l’affaire devrait la clôturer.
15. La SIIJ a transmis le dossier relatif aux poursuites pénales à la juridiction de renvoi, à la demande de cette dernière.
16. La juridiction de renvoi relève que, dans la contestation dont elle est saisie, elle doit soit admettre la plainte, soit la rejeter. En cas de rejet de la plainte, le dossier sera renvoyé à la SIIJ, la durée raisonnable étant considérée comme n’ayant pas été méconnue. En cas d’admission, la juridiction de renvoi doit tout d’abord fixer un délai pour trancher l’affaire et renvoyer ensuite le dossier à la SIIJ. Il semble que le non-respect de ce dernier délai n’entraîne aucune conséquence juridique.
17. La juridiction de renvoi estime que, pour statuer sur la plainte dont elle est saisie, elle doit analyser : i) la législation nationale régissant la création et le fonctionnement de la SIIJ, ii) les critères développés par la Cour dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » pour décider si la SIIJ fonctionne ou non conformément au droit de l’Union, et iii) l’effet sur la création et le fonctionnement de la SIIJ de l’arrêt no 390/2021, par lequel la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) a rejeté une exception d’inconstitutionnalité dirigée contre les articles 88 bis à 88 decies de la Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (loi no 304/2004 sur l’organisation du système judiciaire) du 28 juin 2004 (Monitorul Oficial al României, partie I, no 827 du 13 septembre 2005) (ci-après la « loi no 304/2004 »).
18. Selon la juridiction de renvoi, la Cour juge, dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », que l’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, ainsi que la décision 2006/928, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale prévoyant la création d’une section spécialisée du ministère public disposant d’une compétence exclusive pour mener des enquêtes sur les infractions commises par les juges et les procureurs, sans que la création d’une telle section soit justifiée par des impératifs objectifs et vérifiables tirés de la bonne administration de la justice et soit assortie de garanties spécifiques. En outre, le principe de primauté du droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation de rang constitutionnel d’un État membre, telle qu’interprétée par la juridiction constitutionnelle de celui‑ci, selon laquelle une juridiction de rang inférieur n’est pas autorisée à laisser inappliquée, de sa propre autorité, une disposition nationale relevant du champ d’application de la décision 2006/928, qu’elle considère, à la lumière d’un arrêt de la Cour, comme étant contraire à cette décision ou à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
19. Il ressort des extraits de l’arrêt no 390/2021 reproduits par la juridiction de renvoi dans sa demande de décision préjudicielle que la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) reconnaît qu’elle garantit, conformément à l’article 148 de la Constitution, la primauté du droit de l’Union. « Cette primauté ne saurait toutefois être comprise en ce sens qu’elle écarte ou déconsidère l’identité constitutionnelle nationale, consacrée à l’article 11, paragraphe 3, lu en combinaison avec l’article 152 de la Constitution, en tant que garantie d’un noyau identitaire substantiel de la Constitution que le processus d’intégration européenne ne doit pas relativiser. En vertu de cette identité constitutionnelle, la [Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle)] est habilitée à garantir la primauté de la Constitution sur le territoire roumain [voir, mutatis mutandis, notamment, arrêt du 30 juin 2009 du Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne), 2 BvE 2/08 e.a.] » (6).
20. La Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) retient qu’une juridiction est habilitée à examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition relevant du droit national au regard de l’article 148 de la Constitution. Si elle constate une non‑conformité, elle a le pouvoir d’appliquer en priorité les dispositions du droit de l’Union dans les litiges relatifs aux droits subjectifs des citoyens. La Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) considère que la référence au droit national vise exclusivement la législation infra-constitutionnelle, la Constitution roumaine conservant, en droit roumain, sa position hiérarchiquement supérieure conformément à l’article 11, paragraphe 3, de cette Constitution. Partant, l’article 148 de ladite Constitution n’établit pas la primauté du droit de l’Union sur la même Constitution, de sorte qu’une juridiction nationale n’est pas habilitée à examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition de droit national qui a été jugée constitutionnelle au regard de l’article 148 de la Constitution roumaine (7).
21. La Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) considère, en outre, que les obligations découlant de la décision 2006/928 incombent aux autorités roumaines compétentes pour collaborer institutionnellement avec la Commission européenne (le Parlement et le gouvernement roumains). Les juridictions n’étant pas habilitées à collaborer avec les institutions politiques de l’Union, les obligations ne peuvent pas leur incomber. La Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) constate que l’application du point 7 du dispositif de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », en vertu duquel une juridiction « est autorisée à laisser inappliquée, de sa propre autorité, une disposition nationale relevant du champ d’application de la décision 2006/928, qu’elle considère, à la lumière d’un arrêt de la Cour, comme étant contraire à cette décision ou à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE », n’a pas de fondement dans la Constitution roumaine, puisque l’article 148 de cette dernière consacre la primauté du droit de l’Union sur les dispositions contraires de la législation nationale. Selon la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), les rapports de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification, établis au titre de la décision 2006/928 (les « rapports MCV »), « de par leur contenu et leurs effets, tels qu’établis par l’arrêt de la Cour [Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România”], ne constituent pas des règles de droit de l’Union que le juge doit appliquer en priorité, en écartant la règle nationale ». Le juge national ne saurait accorder la priorité à l’application de recommandations au détriment du droit national, dès lors que les rapports MCV n’ont pas un caractère normatif et ne sont donc pas susceptibles d’entrer en conflit avec la législation nationale. La décision de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) confirme ainsi cette conclusion selon laquelle la législation nationale est conforme à la Constitution roumaine par référence à l’article 148 de celle-ci (8).
22. L’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » ne pouvant pas remettre en cause la jurisprudence de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) relative à l’incidence sur la création et le fonctionnement de la SIIJ de la décision 2006/928 sur le contrôle de constitutionnalité et, implicitement, une violation de l’article 148 de la Constitution roumaine, la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) a rejeté comme étant non fondée l’exception d’inconstitutionnalité soulevée à l’encontre de la loi no 304/2004.
23. La juridiction de renvoi considère que les questions préjudicielles présentent un lien direct avec la solution du litige dont elle est saisie. La plainte concernant la durée de la procédure pénale est relative à des procédures devant la SIIJ. La juridiction saisie de cette plainte est tenue d’examiner toutes les circonstances ayant une incidence sur la durée des poursuites pénales. Parmi celles-ci, figure la législation régissant l’activité de la SIIJ, la charge de travail de celle-ci par rapport au nombre de procureurs, le pourcentage de règlement des affaires, et la conformité du fonctionnement de la SIIJ au regard de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România ». Cet exercice permettra à la juridiction saisie de la plainte de déterminer si le travail de la SIIJ, eu égard au cadre légal actuel et à sa composition actuelle, est justifié par des impératifs objectifs et vérifiables tirés de la bonne administration de la justice. En particulier, la question se pose de savoir si la SIIJ est en mesure d’effectuer les poursuites pénales dans le respect du droit de toute personne à un procès équitable, y compris en ce qui concerne la durée de la procédure. La juridiction de renvoi observe que la Cour juge, au point 221 de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », que, s’agissant des droits consacrés aux articles 47 et 48 de la Charte, il importe que les règles régissant l’organisation et le fonctionnement d’une entité telle que la SIIJ soient conçues de manière à assurer que la cause des juges et des procureurs soit entendue dans un délai raisonnable.
24. Par ailleurs, la juridiction de renvoi doit décider si le dossier doit être renvoyé aux fins de la poursuite de la procédure pénale par un parquet qui, eu égard à l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », pourrait être considéré comme agissant en violation du droit de l’Union.
25. La juridiction de renvoi estime qu’elle est appelée à choisir entre l’application du droit de l’Union tel qu’interprété par la Cour dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » et l’application de l’arrêt no 390/2021. Si le juge choisit d’appliquer l’arrêt de la Cour et d’écarter l’application de l’arrêt no 390/2021, il s’expose à une procédure disciplinaire, conformément à l’article 99, sous ș), de la loi no 303/2004, dès lors que le non‑respect de l’arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) constitue une faute disciplinaire. Une telle procédure disciplinaire pourrait conduire à suspendre le juge de ses fonctions. La perspective de telles conséquences est de nature à affecter l’indépendance du juge dans sa prise de décision dans l’affaire dont il est saisi.
26. La juridiction de renvoi se réfère également au cas d’un magistrat de la Curtea de Apel Pitești (cour d’appel de Pitești, Roumanie), relaté dans la presse. Faisant application des articles 2 et 19 TUE, de la décision 2006/928, et de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », le magistrat de la Curtea de Apel Pitești (cour d’appel de Pitești) avait jugé que la SIIJ n’était « pas justifiée par des impératifs objectifs et vérifiables tirés de la bonne administration de la justice et n’[était] pas assortie de garanties spécifiques permettant, d’une part, d’écarter tout risque que cette section soit utilisée comme un instrument de contrôle politique de l’activité de ces juges et procureurs susceptible de porter atteinte à leur indépendance et, d’autre part, d’assurer que cette compétence puisse être exercée à l’égard de ces derniers dans le plein respect des exigences découlant des articles 47 et 48 de la Charte ». Il avait donc demandé que le procureur décline sa compétence pour connaître de l’affaire excluant ainsi les dispositions de l’article 88 bis de la loi no 304/2004 en relation avec la détermination de la compétence. À la suite de cette décision, l’Inspecția Judiciară (inspection judiciaire, Roumanie) a engagé une procédure disciplinaire à l’encontre de ce juge en l’accusant d’avoir prétendument exercé ses fonctions de mauvaise foi ou avec négligence grave lors du traitement d’une affaire née d’une plainte relative à la durée de la procédure.
27. La juridiction de renvoi se demande dès lors si une pratique consistant en l’ouverture de poursuites disciplinaires à l’encontre d’un juge qui a considéré, en vertu de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », que les dispositions nationales relatives à la SIIJ étaient contraires au droit de l’Union est contraire au principe d’indépendance des juges.
28. Dans ce contexte, la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Le principe de l’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la [Charte], s’oppose-t-il à une disposition nationale telle que l’article 148, paragraphe 2, de la Constitution roumaine, telle qu’interprétée par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans son arrêt no 390/2021, en vertu de laquelle les juridictions nationales ne sont pas habilitées à examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition nationale qui a été jugée constitutionnelle par un arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) ?
2) Le principe de l’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la [Charte], s’oppose-t-il à une disposition nationale telle que l’article 99, sous ș), de la [loi no 303/2004], qui permet d’ouvrir une procédure disciplinaire et d’infliger une sanction disciplinaire à un juge pour non‑respect d’un arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) alors que ce juge est appelé à établir la primauté du droit de l’Union sur les motifs d’un arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), disposition nationale qui prive le juge de la possibilité d’appliquer l’arrêt de la [Cour] qu’il estime prioritaire ?
3) Le principe de l’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la [Charte], s’oppose-t-il à des pratiques judiciaires nationales qui interdisent au juge, sous peine de voir sa responsabilité disciplinaire engagée, d’appliquer la jurisprudence de la [Cour] dans des procédures pénales telles que la contestation relative à la durée raisonnable de la procédure pénale régie à l’article 488 bis du Codul de procedură penală (code de procédure pénale) ? »
IV. La procédure devant la Cour
29. La Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova) a demandé que le présent renvoi préjudiciel soit examiné selon la procédure préjudicielle d’urgence ou, à titre subsidiaire, la procédure accélérée, conformément notamment à l’article 23 bis du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
30. À l’appui de sa demande, la juridiction de renvoi a indiqué que des poursuites disciplinaires avaient été ouvertes en raison de l’application du droit de l’Union, conformément à l’interprétation de la Cour dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România ». Ces procédures sont une atteinte grave à l’indépendance des juridictions et à la stabilité du système judiciaire. En outre, les incertitudes créées par les dispositions nationales en cause affectent le fonctionnement du système de coopération judiciaire établi par l’article 267 TFUE.
31. Le 30 juillet 2021, la première chambre de la Cour a décidé, le juge rapporteur et l’avocat général entendus, de rejeter la demande de la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova) visant à soumettre la demande de décision préjudicielle à la procédure préjudicielle d’urgence.
32. En ce qui concerne la demande de procédure accélérée, l’article 105, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour prévoit que, à la demande de la juridiction de renvoi ou, à titre exceptionnel, d’office, le président de la Cour peut décider, le juge rapporteur et l’avocat général entendus, de soumettre un renvoi préjudiciel à une procédure accélérée lorsque la nature de l’affaire exige son traitement dans de brefs délais. En outre, dès lors qu’une affaire soulève de graves incertitudes qui touchent à des questions fondamentales de droit constitutionnel national et de droit de l’Union, il peut être nécessaire, eu égard aux circonstances particulières d’une telle affaire, de la traiter dans de brefs délais (9).
33. Le 12 août 2021, le président de la Cour a décidé, le juge rapporteur et l’avocat général entendus, de faire droit à la demande de la juridiction de renvoi visant à soumettre la présente demande de décision préjudicielle à une procédure accélérée, conformément à l’article 105, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour. Le président de la Cour a fondé sa décision sur le fait que les questions relatives à la primauté du droit de l’Union soulevées par le présent renvoi préjudiciel revêtaient une importance fondamentale pour la Roumanie et pour l’ordre constitutionnel de l’Union.
34. Le président de la Cour a fixé la date du dépôt des observations écrites au 27 septembre 2021. Conformément à l’article 105, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, la date de l’audience de plaidoiries a été fixée au 23 novembre 2021.
35. Les gouvernements roumain, belge et néerlandais ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites. Des questions écrites ont été adressées aux parties, aux intéressés et au gouvernement roumain pour réponse à l’audience du 23 novembre 2021.
36. Tant le gouvernement roumain que la Commission ont été entendus en leurs plaidoiries lors de l’audience du 23 novembre 2021.
V. Recevabilité
37. La juridiction de renvoi a indiqué que la nécessité d’introduire la présente demande de décision préjudicielle avait pour origine le conflit entre l’arrêt no 390/2021 et l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » et, en particulier, la nécessité de vérifier si, dans le cadre de l’examen de la plainte dont elle était saisie, la juridiction de renvoi pouvait, conformément à cet arrêt de la Cour, examiner les dispositions relatives à l’établissement et au fonctionnement de la SIIJ afin de déterminer si elles étaient contraires à l’article 2 et à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi qu’à l’article 47 de la Charte.
38. Les observations écrites ne contenaient aucune objection quant à la recevabilité des questions posées. Lors de l’audience du 23 novembre 2021, tant le gouvernement roumain que la Commission ont admis la recevabilité des questions préjudicielles.
39. La Commission a considéré que les circonstances de l’affaire au principal se distinguaient de celles ayant donné lieu à l’arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234). Premièrement, dans cette affaire, les litiges au principal ne se rattachaient pas au droit de l’Union et les juridictions nationales n’étaient pas appelées à appliquer le droit de l’Union. En revanche, dans l’affaire en cause au principal, la juridiction nationale est appelée à faire application de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, de la décision 2006/928, et de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România ». Deuxièmement, il ressort de l’arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 54), que la procédure disciplinaire à l’encontre des deux juges ayant introduit les demandes de renvoi préjudiciel avait été clôturée. La menace de poursuites disciplinaires serait ainsi devenue hypothétique. En l’espèce, la menace d’une procédure disciplinaire à l’encontre du juge qui a introduit la demande de renvoi préjudiciel n’est pas hypothétique dès lors que celui-ci n’a pas encore appliqué le droit de l’Union. En outre, rendre une décision contraire à l’arrêt no 390/2021 constitue automatiquement une infraction à l’article 99, sous ș), de la loi no 303/2004. Troisièmement, la Commission a estimé que, au vu de ces considérations, les trois questions posées étaient liées.
40. Le gouvernement roumain a, quant à lui, souligné la pertinence de l’article 19, paragraphe 1, TUE en ce qui concerne la légalité de la durée de la procédure devant la SIIJ dans l’affaire au principal. Il a également admis que le risque qu’un juge soit exposé à des sanctions disciplinaires pouvait être un élément pertinent dans l’affaire au principal.
41. Je propose, dans un souci d’exhaustivité, d’examiner la recevabilité de toutes les questions posées.
42. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le principe de l’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la Charte, s’oppose à une disposition nationale telle que l’article 148, paragraphe 2, de la Constitution roumaine, telle qu’interprétée par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans son arrêt no 390/2021, en vertu de laquelle les juridictions nationales ne sont pas habilitées à examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition nationale qui a été jugée constitutionnelle par un arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle).
43. Selon une jurisprudence constante, si les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par une juridiction nationale bénéficient d’une présomption de pertinence, la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE n’a pas pour objet de faciliter la formulation d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques. En revanche, comme cela ressort du libellé de cette disposition, celle-ci exige que la question préjudicielle soit « nécessaire » pour permettre à la juridiction de renvoi de « rendre son jugement » dans l’affaire dont elle se trouve saisie (10).
44. L’article 267 TFUE confère donc aux juridictions nationales la faculté la plus étendue de saisir la Cour si elles considèrent qu’une affaire pendante devant elles soulève des questions exigeant une interprétation des dispositions du droit de l’Union nécessaires au règlement du litige qui leur est soumis. C’est ainsi, notamment, que la juridiction qui ne statue pas en dernière instance doit être libre, si elle considère que l’appréciation en droit effectuée par une juridiction de degré supérieur, même de rang constitutionnel, peut l’amener à rendre un jugement contraire au droit de l’Union, de saisir la Cour des questions qui la préoccupent (11).
45. Sans préjuger de l’examen au fond de la première question de la juridiction de renvoi, il est évident que la conclusion de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans l’arrêt no 390/2021 pourrait amener la juridiction de renvoi à rendre un jugement contraire au droit de l’Union et, en particulier, aux dispositions visées par cette question, à savoir l’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que l’article 47 de la Charte. J’estime dès lors que la première question est recevable.
46. Par ses deuxième et troisième questions, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si le principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la Charte, s’oppose à une disposition de droit national ou à une pratique judiciaire nationale permettant l’ouverture d’une procédure disciplinaire et l’application de sanctions disciplinaires à un magistrat qui applique des dispositions du droit de l’Union telles qu’interprétées par la Cour et méconnaît ainsi une décision de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle).
47. Bien que le gouvernement roumain et la Commission aient convenu à l’audience que ces questions étaient recevables, à la lumière de l’arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234), je considère que la Cour devrait examiner d’office cette question.
48. Dans cette affaire, la Cour était interrogée sur le point de savoir si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE s’opposait à une réglementation nationale qui augmentait considérablement le risque d’atteinte à l’indépendance des juges ou qui anéantissait les garanties d’une procédure disciplinaire indépendante à leur égard. La Cour a jugé qu’il ne semblait pas exister un lien de rattachement entre la disposition du droit de l’Union sur laquelle portaient les questions préjudicielles, à savoir l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, et les litiges au principal, qui consistaient en des poursuites contre le Trésor public en vue du paiement de sommes et de la réduction des condamnations pénales pour les « témoins repentis » (12). Par ailleurs, la Cour a considéré que les litiges au principal étaient sans rapport avec le fait que les juges ayant introduit les demandes de décision préjudicielle étaient potentiellement soumis, en raison de leurs demandes, à l’ouverture d’une procédure disciplinaire à leur encontre (13).
49. À l’instar de la Commission, j’estime que les trois questions préjudicielles sont imbriquées et se recoupent. Les trois questions portent toutes sur le principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire et sur la compatibilité avec le droit de l’Union de dispositions nationales, telles qu’interprétées par la Cour constitutionnelle nationale, qui empêchent ou gênent l’application du droit de l’Union par la juridiction de renvoi, notamment l’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que l’article 47 de la Charte, tels qu’interprétés par la Cour. Par ailleurs, le lien de rattachement entre les dispositions du droit de l’Union auxquelles ces questions se réfèrent, à savoir l’article 2 et l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que l’article 47 de la Charte, et le litige au principal portant sur la légalité d’une procédure devant la SIIJ à la suite de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » et de l’arrêt no 390/2021, est évident.
50. Je considère, en outre, que la recevabilité du problème plus spécifique, soulevé dans les deuxième et troisième questions, de savoir si le(s) juge(s) introduisant le présent renvoi préjudiciel peu(ven)t être éventuellement exposé(s) à une procédure disciplinaire en application de l’article 99, sous ș), de la loi no 303/2004 en raison de l’application de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », voire de la décision qui pourra être rendue par la Cour dans le cadre de la présente procédure préjudicielle, plutôt que de respecter l’arrêt no 390/2021 de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), est « profondément imbriquée » (14) avec le fond de la première question (15). Selon moi, il serait artificiel d’ignorer ce lien (16).
51. En outre, compte tenu des termes clairs et univoques de l’article 99, sous ș), de la loi no 303/2004, le risque d’une telle procédure disciplinaire est non pas lointain mais réel, en ce qui concerne le(s) juge(s) dans la procédure au principal.
52. À cet égard, dans l’arrêt récent du 23 novembre 2021, IS (Illégalité de l’ordonnance de renvoi) (C‑564/19, EU:C:2021:949, points 85 à 87), la Cour a distingué son arrêt antérieur du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234).
53. Dans l’arrêt du 23 novembre 2021, IS (Illégalité de l’ordonnance de renvoi) (C‑564/19, EU:C:2021:949, points 85 à 87), la Cour a jugé recevable une question posée à la Cour concernant le principe de l’indépendance des juges et la possibilité, en droit national, d’engager une procédure disciplinaire à l’encontre d’un juge en raison de l’introduction d’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE. La Cour indiquait qu’il existait un lien étroit entre la question préjudicielle relative à une éventuelle procédure disciplinaire et une autre question préjudicielle visant à obtenir une interprétation de l’article 267 TFUE. La Cour considérait ainsi que la question de l’éventuelle procédure disciplinaire visait, en substance, à savoir si, lorsqu’il statue sur le fond du litige dont il est saisi, le juge de renvoi peut s’abstenir de se conformer à la décision d’une juridiction supérieure sans avoir à craindre la réactivation d’une procédure disciplinaire à son égard. La Cour a également jugé que le juge de renvoi se trouvait confronté à un obstacle procédural, résultant d’une application à son encontre d’une réglementation nationale, qu’il devait lever avant de pouvoir trancher le litige au principal sans interférence extérieure et en toute indépendance.
54. J’estime qu’il existe des parallèles clairs sur la question de la recevabilité de questions relatives à une éventuelle procédure disciplinaire à l’encontre d’un juge qui effectue un renvoi préjudiciel et qui se conforme à la jurisprudence ultérieure de la Cour dans la présente affaire et dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 23 novembre 2021, IS (Illégalité de l’ordonnance de renvoi) (C‑564/19, EU:C:2021:949, points 85 à 87) (17). Je suggère dès lors à la Cour d’adopter une approche réaliste quant à la recevabilité de cette question dans le contexte particulier de la présente affaire. Dès lors que l’arrêt de la Cour rendu dans le cadre d’une procédure préjudicielle lie la juridiction de renvoi quant à l’interprétation du droit de l’Union pour la solution du litige au principal (18), j’estime que les questions relatives au risque de responsabilité disciplinaire des juges nationaux qui appliquent la réponse que la Cour donnera, quelle qu’elle soit, à la suite d’une demande de décision préjudicielle sont « nécessaires » au règlement du litige qui leur est soumis.
VI. Sur le fond
55. Les questions posées par la juridiction de renvoi visent, en substance, à savoir si le principe de l’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la Charte, s’oppose à une disposition nationale d’un État membre en vertu de laquelle les juridictions nationales ne sont pas habilitées à examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition nationale qui a été jugée constitutionnelle par un arrêt de la Cour constitutionnelle de cet État membre et si, lorsque les juges procèdent à un tel examen, ils peuvent faire l’objet de poursuites et de sanctions disciplinaires.
A. L’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România »
56. Dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », la Cour a clairement indiqué les circonstances dans lesquelles une entité telle que la SIIJ ne respecterait pas les exigences de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que de la décision 2006/928 (19). Elle a également rappelé sa jurisprudence constante relative au principe de primauté du droit de l’Union en vertu duquel tout juge national, saisi dans le cadre de sa compétence, a l’obligation de laisser inappliquée toute disposition nationale – qu’il s’agisse d’une disposition de rang législatif ou de rang constitutionnel, telle qu’interprétée par la juridiction constitutionnelle – contraire à une disposition de droit de l’Union qui est d’effet direct (20).
57. Étant donné que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et les critères de référence énoncés dans la décision 2006/928 ont un effet direct (21), la Cour a jugé qu’une juridiction nationale serait tenue de garantir, dans le cadre de ses compétences, le plein effet de cette disposition en laissant, au besoin, inappliquée toute disposition nationale contraire à celle-ci (22).
58. Je ne propose pas de revenir sur la jurisprudence de la Cour ni sur la conformité d’une entité telle que la SIIJ au droit de l’Union ni sur l’application concrète de l’effet direct et de la primauté du droit de l’Union dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România ». Les deux paramètres (23) énoncés au point 223 de cet arrêt pour apprécier la conformité de la SIIJ au droit de l’Union sont clairs. En outre, l’obligation, en vertu des principes d’effet direct et de primauté du droit de l’Union, de laisser inappliquées la législation, les pratiques administratives nationales ou la jurisprudence nationale contraires au droit de l’Union incombant à tous les organes de l’État – notamment les juridictions nationales, y compris les juridictions constitutionnelles nationales, et les autorités administratives – chargés d’appliquer, dans le cadre de leurs compétences respectives, les dispositions du droit de l’Union, est on ne peut plus claire (24).
59. Il est donc bien établi qu’est incompatible avec les exigences inhérentes à la nature même du droit de l’Union toute disposition d’un ordre juridique national ou toute pratique législative, administrative ou judiciaire, de la part d’une Cour constitutionnelle ou non, qui aurait pour effet de diminuer l’efficacité du droit de l’Union par le fait de refuser au juge compétent pour appliquer ce droit le pouvoir de faire, au moment même de cette application, tout ce qui est nécessaire pour écarter les dispositions législatives nationales ou la jurisprudence nationale formant éventuellement obstacle à la pleine efficacité des normes directement applicables du droit de l’Union (25).
60. Par ailleurs, dans un cas tel que celui de l’espèce, le juge national, ayant exercé la faculté que lui confère l’article 267, deuxième alinéa, TFUE, de saisir la Cour à titre préjudiciel, est lié, pour la solution du litige au principal, par l’interprétation des dispositions en cause donnée par la Cour et doit, le cas échéant, écarter les appréciations de la juridiction supérieure, voire d’une juridiction constitutionnelle nationale, s’il estime, eu égard à cette interprétation, que celles-ci ne sont pas conformes au droit de l’Union (26).
61. Le gouvernement roumain a indiqué dans ses observations écrites que les deux conditions posées par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans l’arrêt no 390/2021 pour que le droit de l’Union bénéficie de la primauté sur la Constitution roumaine sont remplies en ce qui concerne l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. Ainsi, selon ce gouvernement, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE est suffisamment clair, précis et non équivoque, et atteint un certain niveau de pertinence constitutionnelle, de sorte que son contenu normatif étaye une éventuelle violation de la Constitution par le droit national. Si cela peut être vrai, il ne reconnaît toutefois pas à la Cour, au point 249 de l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », susmentionné, que les critères de référence énoncés dans la décision 2006/928 ont un effet direct. Ainsi, la Cour a jugé au point 251 de cet arrêt que, en cas de violation avérée de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ou de la décision 2006/928, le principe de primauté du droit de l’Union exige que la juridiction de renvoi laisse inappliquées les dispositions qui y sont contraires, que celles-ci soient d’origine législative ou constitutionnelle.
62. L’obligation d’écarter l’application de la législation, des pratiques administratives nationales ou de la jurisprudence nationale, de quelque nature que ce soit, contraires au droit de l’Union, est une manifestation concrète du jeu tant du principe d’attribution découlant de l’article 4, paragraphe 1, et de l’article 5 TUE que du principe de coopération loyale en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE (27). Sauf circonstances exceptionnelles, cette obligation n’affecte pas l’identité nationale d’un État membre, inhérente par exemple à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles (28), qui doivent être respectées conformément à l’article 4, paragraphe 2, TUE (29) et au troisième alinéa du préambule de la Charte. Dans les cas où un État membre invoque l’identité nationale pour justifier le non‑respect des dispositions du droit de l’Union, la Cour examinera si ces dispositions constituent effectivement une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société ou les structures fondamentales politiques et constitutionnelles d’un État membre (30). Des affirmations vagues, générales et abstraites n’atteignent pas ce seuil. En effet, il ressort de la demande de décision préjudicielle que la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) elle-même n’a pas identifié à quel aspect de l’identité nationale l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » porte atteinte.
63. Ainsi, l’affirmation générale de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) – que la juridiction de renvoi décrit dans sa demande de décision préjudicielle pour affirmer que le droit de l’Union ne prime pas la Constitution roumaine, de sorte que les juridictions roumaines ne sont pas compétentes pour examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition de droit interne jugée constitutionnelle par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) – est trop large et peu ciblée pour refléter une manifestation présumée de l’identité nationale de la part d’un État membre en vertu de l’article 4, paragraphe 2, TUE (31).
64. En tout état de cause, toutes les allégations d’identité nationale doivent respecter les valeurs communes visées à l’article 2 TUE (32)et être fondées sur les valeurs indivisibles et universelles mentionnées au deuxième alinéa du préambule de la Charte (33). Dans ces cas, l’état de droit (34) et la protection juridictionnelle effective occupent le devant de la scène. C’est cette question que je vais examiner à présent.
65. Avant de le faire, je tiens à observer que la teneur de l’arrêt no 390/2021 est de nature à susciter des doutes sérieux quant au respect par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) des principes essentiels du droit de l’Union tels qu’interprétés par la Cour dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România ». En outre, la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) n’a pas saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267, troisième alinéa, TFUE afin de prévenir le risque d’une interprétation erronée du droit de l’Union.
66. À cet égard, dans son arrêt du 4 octobre 2018, Commission/France (Précompte mobilier) (C‑416/17, EU:C:2018:811, points 107 à 109), la Cour rappelle qu’un manquement d’un État membre peut être, en principe, constaté au titre de l’article 258 TFUE, quel que soit l’organe de cet État membre dont l’action ou l’inaction est à l’origine du manquement, même s’il s’agit d’une institution constitutionnellement indépendante. Dans la mesure où il n’existe aucun recours juridictionnel contre la décision d’une juridiction nationale, cette dernière est, en principe, tenue de saisir la Cour, au sens de l’article 267, troisième alinéa, TFUE, dès lors qu’une question relative à l’interprétation du traité FUE est soulevée devant elle. Cette obligation de saisir la Cour à titre préjudiciel a notamment pour but d’empêcher que s’établisse, dans un État membre, une jurisprudence nationale ne concordant pas avec les règles du droit de l’Union. Ainsi, la Cour juge que, dès lors que le Conseil d’État a omis de saisir la Cour, selon la procédure prévue à l’article 267, troisième alinéa, TFUE, afin de trancher une question déterminée qui ne s’imposait pas avec une telle évidence qu’elle ne laissait place à aucun doute raisonnable, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
67. À l’audience du 23 novembre 2021, le gouvernement roumain a confirmé que la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) est une juridiction de dernier ressort lorsqu’elle statue sur des questions relevant de la Constitution roumaine.
B. Les dispositions applicables du droit de l’Union
68. La Cour a eu l’occasion, ces dernières années, de se prononcer sur le principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire des États membres dans l’application du droit de l’Union et sur l’articulation entre l’article 2 TUE, l’article 19, paragraphe 1, TUE, l’article 267 TFUE, et l’article 47 de la Charte (35). Les origines récentes de cette jurisprudence remontent à l’arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Si cet arrêt constitue un jalon important dans le développement de la jurisprudence de la Cour dans ce domaine, il n’a pas, à mon sens, dégagé de notions nouvelles, mais a plutôt réitéré un certain nombre de principes clés déjà présents dans la jurisprudence de la Cour.
69. S’agissant des dispositions applicables du droit de l’Union, il est bien établi que l’article 19 TUE concrétise la valeur de l’État de droit affirmée à l’article 2 TUE. Il n’y a donc pas lieu d’examiner séparément l’article 2 TUE (36). Dans l’ordre juridique de l’Union, l’article 19 TUE confie la responsabilité du contrôle juridictionnel à la Cour et aux juridictions nationales. La garantie d’indépendance, inhérente à la mission de juger et essentielle au bon fonctionnement du système de coopération judiciaire consacré par l’article 267 TFUE, s’impose donc aux deux niveaux de l’ordre juridique de l’Union.
70. Bien que les questions préjudicielles fassent référence au principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire, rien n’indique dans le dossier soumis à la Cour que l’indépendance de la juridiction de renvoi ait été mise en cause au-delà de l’entrave placée par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans l’arrêt no 390/2021 et par l’article 99, sous ș), de la loi no 303/2004 à l’application du droit de l’Union par la juridiction de renvoi. Si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ne fait pas spécifiquement référence à l’indépendance du juge, il est de jurisprudence constante que, pour que les instances susceptibles d’être appelées à se prononcer sur des questions relatives à l’application ou à l’interprétation du droit de l’Union soient en mesure d’assurer la protection juridictionnelle effective requise par cette disposition, le maintien de leur indépendance est essentiel, comme le confirme l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte, qui mentionne l’accès à un tribunal « indépendant » parmi les exigences liées au droit fondamental à un recours effectif. Cette exigence d’indépendance des juridictions, qui est inhérente à la mission de juger, relève du contenu essentiel du droit à une protection juridictionnelle effective et du droit fondamental à un procès équitable, lequel revêt une importance cardinale en tant que garant de la protection de l’ensemble des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union et de la préservation des valeurs communes aux États membres énoncées à l’article 2 TUE, notamment la valeur de l’État de droit (37). Ce qui est en jeu, c’est la faculté pour la juridiction de renvoi de procurer les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union, ainsi que le prévoit l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE (38), eu égard aux limitations qui lui sont apportées par l’article 148, paragraphe 2, de la Constitution roumaine, tel qu’interprété par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans l’arrêt no 390/2021.
71. L’article 19 TUE confie aux juridictions nationales et à la Cour la charge de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle que les justiciables tirent de ce droit (39). L’article 19 TUE prévoit ainsi un système de justice dévolu lorsque la responsabilité de l’application du droit de l’Union est partagée entre la Cour et les juridictions nationales.
72. Or, le principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, auquel se réfère l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, constitue un principe général du droit de l’Union qui est à présent affirmé à l’article 47 de la Charte, de telle sorte que la première de ces dispositions impose à tous les États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer, dans les domaines couverts par le droit de l’Union, une protection juridictionnelle effective, au sens notamment de la seconde desdites dispositions (40). Ainsi, d’une part, la Cour, dans son arrêt du 20 avril 2021, Repubblika (41), juge que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE a vocation à s’appliquer dans le contexte d’un recours ayant ainsi pour objet de contester la conformité au droit de l’Union de dispositions de droit national dont il est allégué qu’elles sont susceptibles d’affecter l’indépendance des juges. En revanche, l’article 47 de la Charte consacre le droit à un recours effectif devant un tribunal pour toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union sont violés.
73. Étant donné qu’il ne ressort pas clairement de la demande de décision préjudicielle si RS, dans le litige au principal, se prévaut d’un droit que lui confère une disposition du droit de l’Union, il semblerait que, conformément à l’article 51, paragraphe 1, de la Charte (42), l’article 47 de celle-ci ne soit pas, en tant que tel, applicable au litige au principal. Toutefois, dès lors que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE impose à tous les États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer, dans les domaines couverts par le droit de l’Union, une protection juridictionnelle effective, au sens notamment de l’article 47 de la Charte, cette dernière disposition doit être dûment prise en considération aux fins de l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE (43).
C. Protection juridictionnelle effective par un juge indépendant
74. Il ressort de la demande de décision préjudicielle que la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova), compétente en matière de droits et de libertés, est saisie d’une plainte déposée par RS concernant la durée de la procédure pénale devant la SIIJ. Rien dans le dossier soumis à la Cour n’indique que la juridiction de renvoi n’est pas compétente pour connaître d’une telle plainte.
75. Il apparaît également que, conformément à l’article 148, paragraphe 2, de la Constitution roumaine, tel qu’interprété par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans son arrêt no 390/2021, les juridictions nationales ne sont pas habilitées à examiner la conformité au droit de l’Union d’une disposition nationale qui a été jugée constitutionnelle par un arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle). Ainsi, le droit national empêche effectivement la juridiction de renvoi d’apprécier si l’établissement et le fonctionnement de la SIIJ sont conformes au droit de l’Union et, lorsque cela est nécessaire et approprié, conformément, notamment, aux indications données par la Cour dans l’arrêt Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », d’écarter l’application des dispositions pertinentes du droit national en cause conformément aux principes de primauté du droit de l’Union et de l’effet direct.
76. Cette situation est aggravée par la menace éventuelle, en vertu de l’article 99, sous ș), de la loi no 303/2004, de l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un juge et de l’application de sanctions disciplinaires pour non‑respect d’une décision de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) (44).
77. Il est de jurisprudence constante que, si l’organisation de la justice dans les États membres relève de la compétence de ces derniers, ceux-ci sont tenus de respecter les obligations qui découlent, pour eux, du droit de l’Union et, en particulier, de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE (45).
78. Selon une jurisprudence constante de la Cour, tout juge national saisi dans le cadre de sa compétence a, en tant qu’organe d’un État membre, l’obligation, par application du principe de coopération énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, d’appliquer intégralement le droit de l’Union directement applicable et de protéger les droits que celui‑ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale, que celle‑ci soit antérieure ou postérieure à la règle du droit de l’Union (46).
79. À mon avis, la même obligation découle directement de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, qui impose (47) aux États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. Il appartient donc aux juridictions nationales de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres et d’accorder les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective (48). La nature de la voie de recours à accorder par les juridictions nationales dépend de la question de savoir si l’acte ou la mesure de l’Union a un effet direct. Lorsque l’acte ou la mesure ne produit pas d’effet direct, son caractère contraignant entraîne néanmoins dans le chef des juridictions nationales une obligation d’interprétation conforme du droit national (49). Dans certaines circonstances, le non-respect de cette obligation peut fonder une action en réparation contre l’État (50).
80. L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE constitue ainsi une manifestation concrète du principe de primauté du droit de l’Union dans le traité de l’Union européenne (51).
81. L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE exige également que les juridictions nationales appelées à statuer sur des questions liées à l’interprétation et à l’application du droit de l’Union soient indépendantes. Cela est confirmé par l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte, qui mentionne l’accès à un tribunal « indépendant » comme étant une exigence du droit fondamental à un recours effectif (52). Les instances concernées doivent ainsi être en mesure d’exercer leurs fonctions en toute autonomie, sans être soumises à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit. Ce n’est que par ce moyen qu’elles sont protégées contre les interventions ou les pressions extérieures susceptibles de porter atteinte à leur indépendance de jugement et d’influencer le contenu et l’issue de leurs décisions (53)
82. Parmi ces interventions ou pressions extérieures prohibées, figurent les décisions d’une Cour constitutionnelle nationale, telle que celle de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans l’arrêt no 390/2021, qui vise à empêcher que d’autres juridictions nationales, agissant dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues en vertu du droit national, assurent la pleine application du droit de l’Union et la protection juridictionnelle des droits des justiciables qui en découlent.
83. La Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), dans l’arrêt no 390/2021, s’est, à mon sens, arrogé illégalement une compétence en violation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, en violation du principe de primauté du droit de l’Union et en violation de l’exigence fondamentale de l’indépendance du pouvoir judiciaire.
84. Une règle ou une pratique du droit national en vertu desquelles les appréciations juridiques d’une Cour constitutionnelle lient une autre juridiction nationale compétente, conformément au droit national, pour appliquer le droit de l’Union, ne sauraient priver cette dernière juridiction de son mandat autonome d’appliquer ce droit et d’assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. De telles règles et pratiques portent atteinte à l’effet utile du droit de l’Union et sont incompatibles avec l’essence même de celui-ci, y compris le principe de l’État de droit consacré à l’article 2 TUE (54). À cet égard, il convient de rappeler que, dans son arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, point 36), la Cour a précisé que l’existence même d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect du droit de l’Union est inhérente à un État de droit.
85. Je considère donc que le principe de l’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la Charte, s’oppose à une disposition ou à une pratique de droit national d’un État membre en vertu de laquelle les juridictions nationales ne sont pas habilitées à examiner la conformité avec le droit de l’Union d’une disposition nationale qui a été jugée constitutionnelle par un arrêt de la Cour constitutionnelle de cet État membre. À plus forte raison, ce même principe s’oppose à l’ouverture d’une procédure disciplinaire et à l’application de sanctions disciplinaires à l’égard d’un juge, résultant d’un tel examen.
VII. Conclusion
86. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions posées par la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova, Roumanie) de la manière suivante :
Le principe de l’indépendance des juges, consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 2 TUE et l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, s’oppose à une disposition ou à une pratique de droit national d’un État membre en vertu de laquelle les juridictions nationales ne sont pas habilitées à examiner la conformité avec le droit de l’Union d’une disposition nationale qui a été jugée constitutionnelle par un arrêt de la Cour constitutionnelle de cet État membre. Ce même principe s’oppose à l’ouverture d’une procédure disciplinaire et à l’application de sanctions disciplinaires à l’égard d’un juge, résultant d’un tel examen.