Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 8 maj 2024(1)
Mål C‑126/23 [Burdene](i)
UD,
QO,
VU,
LO,
CA
mot
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale Ordinario di Venezia (Domstolen i Venedig, Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2004/80/EG – Artikel 12.2 – Nationella ordningar för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott – Brottsoffrets död – Ersättning till nära anhöriga till brottsoffret – Begreppet brottsoffer – Nationella bestämmelser som utesluter utbetalning av ersättning till nära anhöriga när det finns en efterlevande make eller maka eller barn – ’rättvis och lämplig’ ersättning”
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.2 i rådets direktiv 2004/80/EG av den 29 april 2004 om ersättning till brottsoffer(2), artiklarna 20, 21, 33.1 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(3) samt av artikel 1 i protokoll nr 12 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna(4).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan föräldrarna, systern och barnen till ett mordoffer och Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministerrådets ordförandeskap, Italien) och Ministero dell’Interno (inrikesministeriet, Italien) angående den ersättning som Italienska staten ska betala, på grund av gärningsmannens otillräckliga eller obefintliga betalningsförmåga, för den skada de lidit.
3. Jag redogör nedan för skälen till att jag anser att en nationell lagstiftning inte är förenlig med unionsrätten i fråga om ersättning till brottsoffer om den föreskriver att ersättning, i händelse av brottsoffrets död, ex officio ska uteslutas för vissa familjemedlemmar i enlighet med en prioritetsordning som hämtat inspiration från arvsrätten.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2004/80/EG
4. I skälen 3, 5–7 och 10 i direktiv 2004/80 anges följande:
”(3) Vid sitt möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 begärde Europeiska rådet att miniminormer för skydd av brottsoffer utarbetas, särskilt för offrens tillgång till rättvisa och rätt till skadestånd, inbegripet juridiska kostnader.
…
(5) Rådet antog den 15 mars 2001 rambeslut 2001/220/RIF om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden[(5)]. Rambeslutet, som grundas på avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen, [med rubriken ”Bestämmelser om polissamarbete och straffrättsligt samarbete”(6),] gör det möjligt för brottsoffer att yrka ersättning från gärningsmannen under det straffrättsliga förfarandet.
(6) Brottsoffer i Europeiska unionen bör ha rätt till rättvis och lämplig ersättning för de skador de har lidit, oavsett var i Europeiska [unionen] brottet begicks.
(7) I direktivet fastställs ett samarbetssystem för att underlätta möjligheten att få ersättning till brottsoffer i gränsöverskridande fall, vilket bör fungera på grundval av medlemsstaternas ordningar för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott som begås på deras respektive territorier. Därför bör en ersättningsordning finnas i alla medlemsstater.
…
(10) Det kan vara svårt för brottsoffer att få ersättning från gärningsmannen därför att denne ofta saknar tillgångar för att fullgöra en dom om skadestånd eller därför att denne inte kan identifieras eller lagföras.”
5. I kapitel II i direktivet, som har rubriken ”Nationella ersättningsordningar”, finns artikel 12 där följande anges:
”1. De regler om möjlighet att få ersättning i gränsöverskridande fall som fastställs i detta direktiv skall fungera på grundval av medlemsstaternas ordningar för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott som begås på deras respektive territorier.
2. Alla medlemsstater skall säkerställa att det i deras nationella regler föreskrivs en ordning för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott som begås på deras respektive territorier, som garanterar rättvis och lämplig brottsofferersättning.”
6. Kapitel III i direktivet, som har rubriken ”Genomförandebestämmelser”, omfattar artiklarna 13–21. Artikel 17, som rör ”[f]örmånligare bestämmelser”, har följande lydelse:
”Under förutsättning att bestämmelserna är förenliga med detta direktiv, skall direktivet inte hindra medlemsstaterna från att
a) införa eller behålla förmånligare bestämmelser för brottsoffer eller andra personer som påverkas av ett brott,
b) införa eller behålla bestämmelser om ersättning till offer för brott som har begåtts utanför deras territorium eller till andra personer som påverkas av sådana brott, på de villkor som medlemsstaterna själva föreskriver i detta avseende.”
2. Direktiv 2012/29/EU
7. I skäl 19 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF(7) anges följande:
”En person bör anses vara ett brottsoffer oavsett om någon förövare har identifierats, gripits, åtalats eller dömts och oberoende av eventuella familjeband mellan dem. Det är möjligt att även familjemedlemmar till brottsoffer lider skada till följd av brottet. I synnerhet kan familjemedlemmar till en person som avlidit som en direkt följd av ett brott lida skada till följd av brottet. Sådana familjemedlemmar som är indirekta brottsoffer bör därför också åtnjuta skydd enligt detta direktiv. Medlemsstaterna bör dock ha möjlighet att fastställa förfaranden för att begränsa det antal familjemedlemmar som kan komma i åtnjutande av de rättigheter som fastställs i detta direktiv. Om det rör sig om ett barn bör barnet eller, förutom när detta inte är till barnets bästa, vårdnadshavaren få utöva de rättigheter som fastställs i detta direktiv. Detta direktiv påverkar inte nationella administrativa förfaranden och formaliteter för att fastställa att en person är ett brottsoffer.”
8. I artikel 2 i detta direktiv anges följande:
”1. I detta direktiv avses med
a) brottsoffer:
i) en fysisk person som lidit fysisk, psykisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust som en direkt följd av ett brott,
ii) familjemedlemmar till en person vars död var en direkt följd av ett brott, och som har lidit skada av den personens död.
b) familjemedlemmar: make eller maka, person som lever tillsammans med brottsoffret i en fast nära relation, i ett gemensamt hushåll och i ett stabilt och varaktigt förhållande, släktingar i rakt upp- eller nedstigande led, syskon och personer som är beroende av brottsoffret.
…
2. Medlemsstaterna får fastställa förfaranden för att
a) begränsa antalet familjemedlemmar som kan komma i åtnjutande av rättigheter som fastställs i detta direktiv, med beaktande av de individuella omständigheterna i varje fall, och
b) i förhållande till punkt 1 a ii fastställa vilka familjemedlemmar som har företräde när det gäller utövande av de rättigheter som fastställs i detta direktiv.”
B. Italiensk rätt
9. I artikel 11 i Legge n. 122 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015–2016 (lag nr 122 med bestämmelser för genomförande av skyldigheter till följd av Italiens medlemskap i Europeiska unionen – unionslagstiftning 2015–2016)(8) av den 7 juli 2016, i den version som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lag nr 122/2016), anges följande:
”1. Ett offer för ett uppsåtligt våldsbrott mot person, i vart fall brott som avses i artikel 603-bis i Codice penale (strafflagen), med undantag för de brott som avses i artiklarna 581 och 582 om inte försvårande omständigheter enligt artikel 583 i strafflagen föreligger, ska ha rätt till ersättning från staten, utan att det påverkar tillämpningen av andra förmånligare bestämmelser om åtgärder för brottsoffer.
2. Brottsoffer eller rättsinnehavare som anges i punkt 2-bis ska vid mord, sexuellt våld eller mycket allvarlig kroppsskada i enlighet med artikel 583 andra stycket i strafflagen … ha rätt till ersättning med det belopp som fastställs genom det dekret som avses i punkt 3. För andra brott än de ovannämnda ska ersättning medges för att täcka sjukvårds- och assistanskostnader.
2-bis Om brottsoffret avlider till följd av brottet ska ersättningen beviljas efterlevande make eller maka och barn eller, om det inte finns någon make eller maka eller några barn, fadern och modern eller, om det inte finns någon fader eller moder, bröder och systrar som levde tillsammans med brottsoffret och som var beroende av brottsoffret när brottet begicks …
2 ter Om flera rättsinnehavare kan göra anspråk på ersättningen ska den fördelas enligt de andelar som föreskrivs i bestämmelserna i Codice civile (civillagen) andra boken avdelning II.
3. Ersättningsbeloppen ska fastställas genom dekret av Ministro dell’interno (inrikesministern, Italien) och Ministro della giustizia (justitieministern, Italien), i samråd med Ministro dell’economia e delle finanze (ekonomi- och finansministern, Italien], vilket ska utfärdas senast sex månader efter dagen för denna lags ikraftträdande, inom ramen för de medel som finns i [Fondo di rotazione per la solidarieta’ alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti (Löpande fond för solidaritet med offer för maffialiknande gärningar, utpressning, ocker och uppsåtliga våldsbrott, Italien)(9)] vilken avses i artikel 14, i syfte att säkerställa bästa möjliga gottgörelse för offer för sexuellt våld och mord, i synnerhet för brottsoffrets barn om mordet har begåtts av make eller maka, även separerad eller skild, eller av en person som har eller har en känslomässig relation till offret.”
10. I artikel 13.2 i lag nr 122/2016 anges följande:
”Ansökan ska inges senast 60 dagar efter ett beslut om att avsluta förfarandet på grund av okänd gärningsman eller efter den sista handlingen i en lagföring som inte vann framgång eller efter det att brottmålsdomen vann laga kraft.”
11. I artikel 1.1 b i Decreto ministeriale – Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (ministerdekret om fastställande av storleken på ersättningen till offer för uppsåtliga våldsbrott)(10) av den 22 november 2019 (nedan kallat genomförandedekretet), vilket antogs för att genomföra artikel 11.3 i lag nr 122/2016, föreskrivs följande: ”Vid mord som har begåtts av make eller maka, även separerad eller skild, eller av en person som har eller har haft en känslomässig relation till offret betalas ett fast belopp om 60 000 euro uteslutande till offrets barn.”
III. Bakgrunden till det nationella målet och tolkningsfrågorna
12. Tribunale di Padova (Domstolen i Padua, Italien) dömde genom dom av den 18 september 2018 gärningsmannen till ett mord på hans före detta partner, vilket begicks i Italien, till fängelsestraff i 30 år och förpliktade honom att betala en preliminär ersättning till de familjemedlemmar till brottsoffret som var målsägande. Brottsoffrets två barn skulle få 400 000 euro vardera, hennes far, mor och syster skulle få 120 000 euro vardera. Hennes make, från vilken hon var separerad med inte skild, tilldelades 30 000 euro.
13. Eftersom gärningsmannen till mordet inte hade några tillgångar eller inkomster och hade beviljats rättshjälp, betalade Italienska staten i enlighet med den nationella lagstiftningen endast ut 20 000 euro till vart och ett av barnen, medan den separerade maken beviljades 16 666,66 euro i ersättning.
14. Kärandena, det vill säga offrets familjemedlemmar, med undantag av hennes make, anser att lag nr 122/2016 i strid med direktiv 2004/80 har inneburit avsevärda begränsningar i fråga om betalning av ersättningar, och väckte den 1 februari 2022 talan vid Tribunale Ordinario di Venezia (Domstolen i Venedig, Italien), den hänskjutande domstolen. De har yrkat, efter att ha gjort gällande att genomförandedekretet inte kan tillämpas på grund av att det är rättsstridigt, att de belopp som ska betalas ut till dem, på grund av deras grad av släktskap med mordoffret, ska fastställas så att ersättningen blir ”rättvis och lämplig” i den mening som avses i artikel 12.2 i direktivet, med beaktande av – efter avdrag, beträffande brottsoffrets barn, för det belopp som redan betalats ut till dem – omfattningen av den skada som fastställts genom den fällande domen mot gärningsmannen till detta mord, även om solidaritetsfonden inte förfogar över nödvändiga ekonomiska medel. I andra hand har kärandena yrkat att ministerrådets ordförandeskap, som företräder Italienska staten, ska förpliktas att utge samma belopp som ersättning för den skada som uppkommit till följd av att direktivet, särskilt artikel 12 i detta, inte har genomförts på ett korrekt sätt.
15. Kärandena har först gjort gällande att den begränsning som fastställts genom artikel 11.2-bis i lag nr 122/2016, enligt vilken föräldrar till ett brottsoffer endast ska beviljas ersättning om det inte finns någon make eller maka och barn, och att bröder och systrar endast ska beviljas ersättning om det inte finns några personer som tillhör de ovan angivna kategorierna, strider mot ersättningsskyldigheten enligt artikel 12 i direktiv 2004/80, i och med att den godtyckligt och utan hänvisning till några kriterier som är rättvisa och lämpliga i det enskilda fallet pekar ut vilka av de abstrakt ersättningsberättigade skadelidande som i det konkreta fallet ska få ersättning. I det nu aktuella fallet gick ersättningen även till mordoffrets make, som hade separerade från henne år 2006, nästan elva år innan hon avled. Rätten till ersättning medgavs således, trots att den känslomässiga relationen uppenbarligen var betydligt svagare eller i det närmaste obefintlig.
16. Käranden har också anfört att de 20 000 euro som mordoffrets barn beviljades i enlighet med genomförandedekretet, motsvarande 5 procent av det preliminära belopp som beviljades genom domstolsavgörandet, inte tycks vara i överensstämmelse med vad EU-domstolen slog fast i punkt 69 i domen av den 16 juli 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri.(11)
17. Käranden anser vidare att den nationella lagstiftningen även är rättsstridig i den del den som ett villkor för att ersättningen ska betalas ut föreskriver att staten ska ha avsatt medel som gör det möjligt att bevilja ersättningen, vilket strider mot skäl 10 i direktiv 2004/80.
18. Motparterna, de italienska myndigheterna, har understrukit att ersättningsbeloppet med avseende på barnens situation fastställdes med strikt iakttagande av gällande bestämmelser och med beaktande av den efterlevande makens försörjningsförmåga. Motparterna har även erinrat om att EU-domstolen i domen i målet BV, efter att i punkt 58 ha angett att medlemsstaterna förfogar över ett utrymme för eget skön med avseende på fastställandet av det ersättningsbelopp som avses i artikel 12.2 i direktiv 2004/80, i punkt 65 fann att bestämmelsen inte utgör hinder för en schablonersättning till offren, utan endast kräver att ersättningen ska vara ”rättvis och lämplig”. I punkt 69 i domen slog EU-domstolen fast att detta krav är uppfyllt om ersättningen, även om det rör sig om ett schablonbelopp, utgör ”en lämplig ersättning för den materiella och ideella skadan” som offret lidit.
19. Motparterna har också gjort gällande att de yrkanden som framställts av fadern, modern och systern till mordoffret inte kan tas upp till sakprövning. Den frist för rättighetsförlust på 60 dagar som föreskrivs för att på administrativ väg ansöka om ersättning hade nämligen löpt ut, eftersom brottmålsdomen vann laga kraft den 6 maj 2021, det pågående förfarandet inleddes den 1 februari 2022 och deras medlingsansökan inte avbryter preskriptionstiden.
20. Den hänskjutande domstolen anser att den, för att kunna pröva skadeståndsyrkandet i sak, vilket grundar sig på felaktigt införlivandet av direktiv 2004/80, först behöver få klarhet i huruvida den nationella lagstiftningen, såsom den framgår av artikel 11.2-bis, 11.2-ter och 11.3 i lag nr 122/2016, är förenlig med unionsrätten.
21. Den hänskjutande domstolen har framhållit att denna nationella lagstiftning helt bortser från den icke-ekonomiska aspekten av det lidande som den våldsamma förlusten av brottsoffret har orsakat. Lagstiftningen föreskriver, även för det fall det är fastställt genom en lagakraftvunnen dom att vissa familjemedlemmar har rätt till ersättning för sin skada och ett ersättningsbelopp, att ersättningen endast ska betalas ut till mordoffrets föräldrar om det inte finns någon make eller maka eller några barn till offret och att ersättningen endast ska betalas ut till offrets syster och bror om det inte finns någon fader eller moder och om de levde tillsammans med offret och att de var beroende av brottsoffret då brottet begicks.
22. Den hänskjutande domstolen har påpekat att när det gäller make eller maka och barn tas ingen hänsyn till vidden av den skada som vållats. I det nu aktuella fallet har således ingen vikt lagts vid det faktum att maken hade varit separerad från offret en viss tid, eftersom det endast föreskrivs att ersättningen ska fördelas på grundval av arvsrättsliga bestämmelser, med förbehållet att tillräckliga medel ska finnas i solidaritetsfonden. Hänsyn tas alltså inte till hur allvarliga följder gärningen har för offren, vilket strider mot domen i målet BV. Barnens ersättning fastställdes dessutom till ett belopp som i stort sett motsvarar det belopp som maken beviljades, vilket inte alls står i proportion till det preliminära ersättningsbelopp som fastställdes i brottmålsförfarandet och inte beaktar något av de kriterier som allmänt tillämpas i fråga om förlorad föräldraanknytning, såsom brottsoffrets ålder, den efterlevandes ålder, graden av släktskap och sammanlevnad, tillsammans med en möjlighet att korrigera det slutliga beloppet beroende på den enskilda situationens beskaffenhet. Det belopp som barnen har tillerkänts i det nu aktuella fallet kan alltså inte anses vara rättvist och lämpligt i den mening som avses i artikel 12.2 i direktiv 2004/80.
23. Den hänskjutande domstolen har också understrukit att den frist för rättighetsförlust som fastställts i artikel 13.2 i lag nr 122/2016 för ingivande av en ansökan om ersättning till förvaltningen, vilken gäller för ansökan från föräldrarna och systern till mordoffret, är orimligt kort, vilket tycks strida mot artikel 47 i stadgan.
24. Under dessa förutsättningar beslutade Tribunale Ordinario di Venezia (Domstolen i Venedig) att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:
”1) Kan den ersättning till föräldrarna och systern till ett offer för uppsåtliga våldsbrott – närmare bestämt mord – som har fastställts genom artikel 11.2-bis i [lag nr 122/2016], i och med att den är villkorad av att det inte finns några barn eller någon make eller maka till brottsoffret (vad gäller föräldrarna) eller att föräldrarna inte lever (vad gäller eventuella syskon), anses vara i överensstämmelse med artikel 12.2 i direktiv 2004/80, med artiklarna 20 (likhet inför lagen), 21 (icke-diskriminering), 33.1 (skyddet av familjen) och 47 (rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol) i [stadgan] samt med artikel 1 i protokoll nr 12 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (förbud mot diskriminering)?
2) Kan det villkor för utbetalning av ersättningen som fastställs i artikel 11.3 i [lag nr 122/2016], och som består av formuleringen ”under alla omständigheter inom ramen för medlen i [solidaritetsfonden]”, utan att någon bestämmelse ålägger italienska staten att avsätta medel som konkret är tillräckliga för att utbetala ersättningarna, som i tillämpliga fall kan fastställas på statistiskt underlag under förutsättning att de rent faktiskt framstår som passande för att rättsinnehavare ska få ersättning inom en skälig tid, anses medföra en ”rättvis och lämplig ersättning till brottsoffren” i den mening som avses i artikel 12.2 i direktiv 2004/80?”
25. Mordoffrets föräldrar och syster och hennes barn, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. De har svarat på frågor för muntligt besvarande som domstolen ställde vid förhandlingen den 21 februari 2024.
IV. Bedömning
A. Domstolens behörighet och upptagande till sakprövning av begäran om förhandsavgörande
26. Den italienska regeringen anser i sitt skriftliga yttrande att det finns anledning att ifrågasätta domstolens behörighet och huruvida de frågor som hänskjutits för förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning på grund av att tvisten i det nationella målet rör en situation som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2004/80.
27. Argumentet grundar sig inte på det faktum att de kärande som anfört kritik mot den tillämpliga nationella lagstiftningens förenlighet med artikel 12.2 i direktiv 2004/80 alla är bosatta i Italien, det vill säga det territorium där det uppsåtliga våldsbrottet begicks. Det finns ändå skäl att erinra om att domstolen i punkt 42 i domen i målet BV slog fast att bestämmelsen ”innebär att varje medlemsstat är skyldig att införa en ersättningsordning som omfattar samtliga offer för uppsåtliga våldsbrott som begås på deras territorier” och, i punkt 55, att bestämmelsen ”ger rätt till rättvis och lämplig ersättning inte bara till offer för uppsåtliga våldsbrott som begås på en medlemsstats territorium och som befinner sig i en gränsöverskridande situation, i den mening som avses i artikel 1 i direktivet, utan även till brottsoffer som är stadigvarande bosatta i den medlemsstaten.”
28. Den italienska regeringen har gjort gällande dels att den nationella domstolen inte har prövat huruvida kärandena är brottsoffer i den mening som avses i direktiv 2004/80, dels att det är den person som direkt har lidit skada som ska betraktas som ”brottsoffer”. Den ifrågasatta italienska lagstiftningen omfattas således av medlemsstaternas behörighet, och därför kan de frågor som hänskjutits för förhandsavgörande inte tas upp till sakprövning.
29. Frågan huruvida begreppet ”offer” för en uppsåtlig våldshandling, i den mening som avses i direktiv 2004/80, i händelse av mord inbegriper brottsoffrets rättshavare, såsom efterlevande make, barn, föräldrar eller bröder och systrar till brottsoffret, rör direktivets tillämpningsområde.
30. Jag anser följaktligen att det inte råder någon tvekan om att domstolen är behörig och att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
B. Huruvida den andra tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning
31. Jag menar att den andra frågan, som rör den omständigheten att det finns en högsta gräns för den ersättning som föreskrivs i den italienska lagstiftningen, vilken följer av den anslagna budgeten för den solidaritetsfond som föreskrivits i detta syfte, inte kan tas upp till prövning.
32. Såsom bekräftades vid förhandlingen har denna begränsning inte påverkat de ersättningsbelopp som den italienska staten beviljat i det nationella målet. Jag delar alltså kommissionens och den italienska regeringens uppfattning, att den hänskjutande domstolens fråga inte har någon betydelse för utgången i målet. Den hänskjutande domstolen har dessutom inte lämnat några närmare uppgifter om hur solidaritetsfonden finansieras och fungerar.(12)
33. Jag konstaterar också att ingen av tolkningsfrågorna berör de övriga svårigheter som den hänskjutande domstolen har tagit upp, det vill säga det orimligt låga ersättningsbelopp som barnen till mordoffret har erhållit(13) och den korta fristen för att ansöka om ersättning.
C. Den första tolkningsfrågan
34. Den nationella domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artikel 12.2 i direktiv 2004/80 utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs ett system för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott som innebär att rätten till ersättning för det avlidna offrets föräldrar är beroende av att det inte finns några barn eller någon efterlevande make eller maka till brottsoffret och att rätten till ersättning för detta offers syskon är beroende av att deras föräldrar inte längre lever.
35. Domstolen har således ombetts att klargöra begreppet ”brottsoffer” och att komplettera sin tolkning av begreppet ”rättvis och lämplig ersättning” i domen i målet BV.
1. Begreppet brottsoffer
36. Det ska först klargöras huruvida den nationella lagstiftningen, i den del den anger vilka familjemedlemmar som kan vara berättigade till ersättning om brottsoffret avlider, omfattas av direktiv 2004/80. Min uppfattning är att det inte är medlemsstaternas sak att göra denna bedömning, såsom följer av tolkningen av artikel 12.2 i direktivet.(14)
37. I och med att direktiv 2004/80 inte innehåller någon definition av begreppet brottsoffer eller någon hänvisning till nationell rätt, finns det nämligen för det första anledning att anse att det rör sig om ett självständigt unionsrättsligt begrepp. Begreppet är avsett att i enlighet med direktivets mål säkerställa att det inte ska förekomma några skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om fastställandet av de personer som ska omfattas av den nationella ordningen för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott som begåtts på deras respektive territorium.
38. För det andra menar jag att den motsatta tolkning av artikel 17 i direktiv 2004/80 som den italienska regeringen har gjort inte kan godtas. I denna artikel föreskrivs visserligen att medlemsstaterna får anta förmånligare bestämmelser för brottsoffer genom att utvidga kretsen som omfattas till ”andra personer som påverkas av ett brott”. Artikeln ingår emellertid i kapitel III i direktivet, som har rubriken ”Genomförandebestämmelser”, och syftar alltså endast till att genomföra den ordning som medlemsstaterna har antagit på grundval av de minimibestämmelser som fastställs i de föregående kapitlen. Om artikel 12.2 i nämnda direktiv tolkades så, att den begränsar tillämpningsområdet för direktivet till att enbart omfatta offer som överlevt ett brott som kan klassificeras som ”uppsåtligt våldsbrott”, skulle det dessutom få till följd att mord skulle undantas från förteckningen över dessa brott, eftersom det i ett sådant fall inte längre skulle finnas något brottsoffer att ersätta. Domstolen har redan slagit fast att tillämpningsområdet för ordningen för brottsofferersättning inte kan begränsas till vissa uppsåtliga våldsbrott.(15)
39. För det tredje ska det även säkerställas att tolkningen är förenlig med andra unionsrättsliga bestämmelser. Det följer således av skäl 5 i direktiv 2004/80 att det ska ses i förlängningen av rambeslut 2001/220, vilket har ersatts av direktiv 2012/29.
40. I förslaget till direktiv, som lades fram den 12 juli 2023 (16), ansåg kommissionen att direktivet var ”det övergripande instrumentet för brottsoffers rättigheter”.(17) Kommissionen underströk att unionslagstiftningen om brottsoffers rättigheter även omfattade direktiv 2004/80 om ersättning och EU:s regler om skyddsorder.(18) Kommissionen underströk att antagandet av direktiv 2012/29 var avgörande i utvecklingen för att stärka offrens rättigheter och en rättsskipning där brottsoffren står i fokus i EU och att det har spelat en viktig roll för att skapa ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa.(19) Jag anser följaktligen att direktiv 2004/80, som behandlar den särskilda frågan om ersättning till brottsoffer, ska tolkas mot bakgrund av direktiv 2012/29 där en allmän ”övergripande” ram fastställs, för att använda samma formulering som kommissionen, även om det har en annan rättslig grund, artikel 82.2 FEUF,(20) samtidigt som direktiv 2004/80 hade artikel 308 EG, numera artikel 352 FEUF, som rättslig grund.
41. Begreppet brottsoffer i artikel 12.2 i direktiv 2004/80 definieras således i artikel 2.1 a och b i direktiv 2012/29.(21) Den italienska lagstiftning som definierar familjemedlemmar som kan vara berättigade till ersättning i händelse av brottsoffrets död är därmed förenlig med unionsrätten, vilken också begränsar antalet berörda personer.(22)
2. Begreppet ”rättvis och lämplig brottsofferersättning”
42. Nästa fråga är huruvida unionsrätten utgör hinder för en lagstiftning som föreskriver att rätten till ersättning för familjemedlemmar till ett avlidet brottsoffer görs beroende av en prioritetsordning som hämtat inspiration från reglerna för arvsrätt, vilket får till följd att den omständigheten att det finns en efterlevande make eller maka och barn till brottsoffret gör att övriga anhöriga till brottsoffret, i det nu aktuella fallet hennes föräldrar samt hennes bröder och systrar, går miste om ersättning.
43. Jag vill erinra om att artikel 12.2 i direktiv 2004/80 ger offer för uppsåtliga våldsbrott som begås på en medlemsstats territorium rätt till rättvis och lämplig ersättning.(23)
44. I domen i målet BV tolkade domstolen begreppet ”rättvis och lämplig ersättning” när den tillfrågades om en schablonersättning på 4 800 euro som beviljades offer för sexuellt våld enligt den italienska ordningen för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott.
45. Jag menar att den vägledning om tolkningen av artikel 12.2 i direktiv 2004/80 som domstolen gav i det målet är relevant när det gäller att besvara den hänskjutande domstolens frågor om metoden för att fastställa vilka som är berättigade till en ”rättvis och lämplig” ersättning.
46. Domstolen slog fast att ersättningen till offer för uppsåtliga våldsbrott ska fastställas med hänsyn till ”de allvarliga följderna för brottsoffren av det begångna brottet” och att den annars inte kan utgöra ”en lämplig ersättning för den materiella och ideella skadan.”(24)
47. Jag menar att man utifrån detta kan dra slutsatsen att en ersättningsordning i vilken brottsoffer undantas utan beaktande av vidden av den skada som de lidit, med stöd av en abstrakt prioriteringsordning(25) mellan olika brottsoffer som kan vara berättigade till ersättning, och vilken enbart grundar sig på arten av familjeanknytning ur vilken härleds presumtioner i fråga om förekomst av skada och skadans omfattning inte kan leda till en ”rättvis och lämplig ersättning” i den mening som avses i artikel 12.2 i direktiv 2004/80.
48. Denna bedömning har också stöd av vad som bekräftades vid förhandlingen, att detta sätt att undanta vissa brottsoffer visserligen har hämtats från reglerna om arvskifte men att de inte tillämpas i sin helhet. Förekomst av en universell testamentstagare eller förlust av arv på grund av brottslig handling gentemot arvlåtaren leder således inte, i den italienska ersättningsordningen, till att den undantagna arvingen går miste om rätten till ersättning. Av detta följer att även om syftet med den italienska lagstiftningen är att införa en förenklad metod för att fastställa vilka brottsoffer som ska få ersättning,(26) får det berättigade kravet på en enkel och skyndsam ersättning till brottsoffer inte leda till åsidosättande av skyldigheten att i lämplig utsträckning kompensera för deras lidande till följd av det uppsåtliga våldsbrott som orsakat en familjemedlems död.(27)
V. Förslag till avgörande
49. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen enbart besvarar den första frågan från Tribunale Ordinario di Venezia (Domstolen i Venedig, Italien) på följande sätt:
Artikel 12.2 i rådets direktiv 2004/80/EG av den 29 april 2004 om ersättning till brottsoffer
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver en ordning för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott som innebär att föräldrar till det avlidna brottsoffret endast har rätt till ersättning om det inte finns några barn eller någon efterlevande make eller maka till brottsoffret samt att brottsoffrets bröder och systrar endast har rätt till ersättning om föräldrarna inte längre lever.