STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 4. října 2012(1)
Věc C‑212/11
Jyske Bank Gibraltar Ltd
proti
Administración del Estado
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Supremo (Španělsko)]
„Boj proti praní peněz a financování terorismu – Směrnice 2005/60/ES – Povinnost úvěrových institucí oznamovat podezřelé finanční transakce – Instituce vykonávající činnost v režimu volného pohybu služeb – Určení vnitrostátní finanční zpravodajské jednotky odpovědné za shromažďování informací – Výklad čl. 22 odst. 2 směrnice 2005/60 – Omezení volného pohybu služeb – Naléhavý důvod obecného zájmu – Způsobilost vnitrostátní právní úpravy uskutečnit sledované cíle – Proporcionalita“
1. Má úvěrová instituce povinnost sdělovat informace požadované pro boj proti praní peněz a financování terorismu finanční zpravodajské jednotce členského státu, v němž poskytuje služby, anebo jednotce členského státu, v němž se nachází její sídlo?
2. V rámci tohoto řízení o žádosti o předběžné otázce je Soudní dvůr požádán o určení finanční zpravodajské jednotky odpovědné za shromažďování, přezkoumávání a následné předávání informací o podezřelých finančních transakcích vnitrostátním orgánům pověřeným stíháním finančních trestných činů (dále jen „příslušné vnitrostátní orgány“). Problematika je to významná, neboť jde o zajištění účinného a jednotného provádění nejen boje proti praní peněz a financování terorismu podle směrnice 2005/60/ES(2), ale i spolupráce v oblasti výměny informací finančního zpravodajství, ke které se zavázaly členské státy v rámci rozhodnutí 2000/642/SVV(3). Velmi prostým cílem je zabránit těm, kdo perou peníze, aby mohli využívat volného pohybu služeb a těžit z něj k usnadnění své trestné činnosti na úkor integrity finančního systému Evropské unie a členských států.
3. Tato otázka vyvstala původně v rámci sporu mezi Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias(4), který je španělskou finanční zpravodajskou jednotkou, a Jyske Bank Gibraltar Ltd(5), tedy úvěrovou institucí, která svou činnost ve Španělsku vykonává v režimu volného pohybu služeb a jejíž sídlo se nachází v Gibraltaru. Španělská Rada ministrů uložila společnosti Jyske pokutu ve výši 1 700 000 eur z důvodu, že odmítla sdělit informace o některých podezřelých finančních transakcích, jež si vyžádal Servicio Ejecutivo. Před vnitrostátními orgány tvrdila Jyske, že podle čl. 22 odst. 2 směrnice 2005/60 má takovou informační povinnost jen vůči finanční zpravodajské jednotce na území, na kterém je usazená, tedy v Gibraltaru.
4. V projednávané věci se Tribunal Supremo (Španělsko), před nímž Jyske napadá uloženou pokutu, táže Soudního dvora, zda je španělská vnitrostátní právní úprava, která vyžaduje, aby úvěrové instituce, jež na španělském území vykonávají činnost v režimu volného pohybu služeb, předávaly informace požadované pro boj proti finanční kriminalitě přímo vnitrostátní finanční zpravodajské jednotce, v souladu s unijním právem.
5. V tomto stanovisku budu prosazovat názor, že čl. 22 odst. 2 směrnice 2005/60 je třeba vykládat tak, že takové právní úpravě nebrání. Vycházím přitom nejen ze znění uvedeného ustanovení, ale i ze systematiky této směrnice a cílů, které unijní zákonodárce sleduje.
6. Pro případ, že by se Soudní dvůr neztotožnil s tímto výkladem, uvedu podpůrně, že členský stát může podle článku 5 uvedené směrnice stanovit přísnější opatření za účelem předcházení praní peněz a financování terorismu, jsou-li tato opatření slučitelná s unijním právem. V této souvislosti uvedu, že tato právní úprava představuje omezení volného pohybu služeb, a budu se zabývat otázkou, do jaké míry může být odůvodněná.
7. Uvedu, že článek 56 SFEU nebrání takové právní úpravě, pokud tato splňuje následující podmínky (což musí ověřit předkládající soud): vnitrostátní právní úprava musí být odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, které sleduje, nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné, a musí se používat nediskriminačním způsobem. Jednotlivé podmínky upřesněním níže.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Směrnice 2005/60
8. Směrnice 2005/60 zrušila směrnici 91/308/EHS(6). Jejím účelem je předcházet zneužívání finančního systému k praní peněz a financování terorismu tím, že členským státům ukládá, aby zakázaly praní peněz a financování terorismu a uložily úvěrovým institucím mimo jiné povinnosti hloubkové kontroly klientů a oznamovací povinnosti při provádění podezřelých transakcí. Tato opatření představují společné minimální požadavky pro všechny členské státy a členským státům podle článku 5 směrnice 2005/60 ponechávají rozhodovací prostor k tomu, aby do svého vnitrostátního právního řádu přijaly nebo v něm ponechaly normy přísnější.
9. Rozsah a povahu oznamovacích povinností stanoví kapitola III směrnice 2005/60.
10. Podle článku 20 této směrnice musí členské státy vyžadovat, aby úvěrové instituce věnovaly zvláštní pozornost jakékoliv činnosti, kterou považují za činnost, u níž je pravděpodobné, že souvisí s praním peněz nebo financováním teroristické činnosti, a zejména složitým, neobvyklým nebo zvlášť velkým transakcím.
11. Podle článku 21 uvedené směrnice mají členské státy povinnost zřídit vnitrostátní finanční zpravodajskou jednotku pověřenou přijímáním a analyzováním informací o existenci podezřelých finančních transakcí a jejich předáváním příslušným vnitrostátním orgánům.
12. Článek 22 směrnice 2005/60, jehož ustanovení je třeba v tomto řízení vyložit, stanoví:
„1. Členské státy vyžadují od institucí a osob, na které se vztahuje tato směrnice, a případně od jejich ředitelů a zaměstnanců, aby plně spolupracovali:
[…]
b) okamžitým poskytováním všech potřebných informací finanční zpravodajské jednotce na její žádost, a to v souladu s postupy stanovenými příslušnými právními předpisy.
2. Informace podle odstavce 1 se předávají finanční zpravodajské jednotce členského státu, na jehož území se instituce nebo osoba předávající tyto informace nachází. […]“
13. Konečně podle čl. 39 odst. 2 této směrnice mohou členské státy ukládat správní sankce úvěrovým institucím, které poruší vnitrostátní předpisy přijaté podle uvedené směrnice. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.
2. Rozhodnutí 2000/642
14. Rozhodnutí 2000/642 stanoví podrobnější úpravu způsobů spolupráce mezi vnitrostátními finančními zpravodajskými jednotkami při výměně informací s cílem zavést úzkou a účinnou spolupráci mezi těmito jednotlivými jednotkami(7). Toto rozhodnutí se vztahuje na Gibraltar a ustanovení odpovědné finanční zpravodajské jednotky na tomto území oznámí Spojené království Velké Británie a Severního Irska(8).
15. Článek 1 tohoto rozhodnutí stanoví:
„1. Členské státy zajistí, že finanční zpravodajské jednotky vytvořené nebo určené k tomu, aby přijímaly finanční informace sdělované za účelem boje proti praní peněz, budou v souladu se svými vnitrostátními pravomocemi spolupracovat při shromažďování, analýze a vyšetřování důležitých informací o jakékoli skutečnosti, která by mohla být známkou praní peněz.
2. Pro účely odstavce 1 členské státy zajistí, aby si finanční zpravodajské jednotky vyměňovaly, z vlastního podnětu nebo na žádost a buď v souladu s tímto rozhodnutím, nebo v souladu se stávajícími nebo budoucími memorandy o porozumění, veškeré dostupné informace, které by mohly být důležité pro zpracování nebo analýzu informací nebo pro šetření finančních transakcí, které provádí finanční zpravodajská jednotka, související s praním peněz a se zapojenými fyzickými nebo právnickými osobami.
[…]“
16. Článek 4 tohoto rozhodnutí stanoví:
„1. Každá žádost podaná na základě tohoto rozhodnutí musí být doplněna stručným popisem významných skutečností známých dožadující finanční zpravodajské jednotce. Finanční zpravodajská jednotka upřesní v žádosti způsob, jakým budou požadované informace využity.
2. Je-li žádost podána v souladu s tímto rozhodnutím, poskytne dožádaná finanční zpravodajská jednotka veškeré relevantní informace včetně dostupných finančních informací a požadovaných policejních údajů, aniž by bylo nezbytné podávat formální žádost podle použitelných úmluv nebo dohod platných mezi členskými státy.
3. Finanční zpravodajská jednotka může odmítnout sdělit informace, které by mohly narušit vyšetřování trestného činu vedené v dožádaném členském státu, nebo za výjimečných okolností, pokud by sdělení informací bylo zjevně nepřiměřené oprávněným zájmům fyzické nebo právnické osoby nebo dotčeného členského státu nebo by jinak nebylo v souladu se základními zásadami vnitrostátního práva. Každé odmítnutí poskytnout informace je třeba řádně vysvětlit finanční zpravodajské jednotce, která o ně žádá.“
B – Vnitrostátní právo
17. Zaprvé je třeba poznamenat, že směrnice 91/308 byla do španělského práva provedena zákonem č. 19/1993 ze dne 28. prosince 1993, o určitých opatřeních při předcházení praní peněz (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales)(9), ve znění účinném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu sporu v původním řízení (dále jen „zákon č. 19/1993“).
18. Podle čl. 2 odst. 1 zákona č. 19/1993 platilo:
„Povinnými subjekty podle tohoto zákona jsou:
a) úvěrové instituce,
[…]
Povinnými subjekty podle předchozích ustanovení jsou také zahraniční osoby nebo instituce, které prostřednictvím poboček nebo prostřednictvím poskytování služeb bez zřízení stálé provozovny[(10)] vykonávají ve Španělsku činnosti stejné povahy jako výše uvedené osoby nebo instituce.
Povinné subjekty podléhají povinnostem stanoveným v tomto zákoně i v případě transakcí provedených jejich agenty nebo jinými fyzickými či právnickými osobami jednajícími jako jejich zprostředkovatelé.“
19. Podle čl. 3 bodu 4 zákona č. 19/1993 měly tyto osoby a instituce povinnost spolupracovat se Servicio Ejecutivo, a za tímto účelem měly povinnost [a)] mu z vlastní iniciativy oznamovat veškeré skutečnosti a transakce, u kterých existují indicie či jistota, že souvisejí s praním peněz pocházejících z činností uvedených v článku 1 tohoto zákona a [b)] poskytnout informace, které si vyžádá Servicio Ejecutivo při výkonu svých pravomocí.
20. Nesplnění těchto povinností přestavovalo velmi závažné protiprávní jednání výslovně uvedené v čl. 5 odst. 3 písm. b) a d) zákona č. 19/1993.
21. Článek 16 odst. 3 první pododstavec tohoto zákona konečně stanovil, že Servicio Ejecutivo, případně generální sekretariát Komise pro předcházení praní peněz a přestupkům na úseku platebního styku, spolupracují s orgány jiných členských států, které mají obdobné pravomoci, přičemž zvláště žádoucí je spolupráce s orgány států, pod jejichž svrchovanost spadají území, která mají společnou hranici se Španělským královstvím.
22. Zákon č. 19/1993 byl zrušen zákonem č. 10/2010 ze dne 28. dubna 2010, o předcházení praní peněz a financování terorismu (Ley de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo)(11). Předmětem tohoto zákona je provedení směrnice 2005/60. Podle čl. 48 odst. 3 uvedeného zákona se Servicio Ejecutivo zavazuje spolupracovat s orgány jiných států, které mají obdobné pravomoci. Dále je stanoveno, že výměna informací bude probíhat mimo jiné v souladu se zásadami skupiny Egmont a s rozhodnutím 2000/642.
23. Zadruhé je třeba poznamenat, že čl. 5 odst. 2 druhý pododstavec písm. c) královského nařízení č. 925/1995 ze dne 9. června 1995, o jímž se provádí zákon č. 19/1993(12), ukládá povinnost oznamovat Servicio Ejecutivo pohyby na účty nebo z účtů zřízených v daňových rájích.
24. Článek 7 odst. 2 písm. b) královského nařízení č. 925/1995, ve znění královského nařízení č. 54/2005, stanoví:
„Povinné subjekty v každém případě měsíčně oznamují Servicio Ejecutivo:
[…]
b) transakce fyzických nebo právnických osob nebo s takovými osobami, které jsou rezidenty na územích nebo v zemích určených za tímto účelem vyhláškou ministerstva hospodářství a financí nebo které jednají jménem takových osob, a rovněž tak transakce, jejichž součástí jsou převody peněžních prostředků do uvedených území nebo zemí nebo z nich, bez ohledu na místo bydliště zúčastněných osob, jakmile uvedené transakce převýší částku 30 000 eur nebo ekvivalent této částky v cizí měně.“
25. Území, která se považují za daňové ráje, a území, která nespolupracují, byla stanovena v královském nařízení č. 1080/1991 ze dne 5. července 1991 a ve vyhlášce ECO/2652/2002 ze dne 24. října 2002, o provádění povinnosti oznamovat transakce s některými státy Servicio Ejecutivo Komise pro předcházení praní peněz a přestupkům na úseku platebního styku(13). Na tomto seznamu je uveden i Gibraltar.
26. Podle Tribunal Supremo stanoví článek 5 zákona z roku 2007 o praní peněz a výnosů z trestné činnosti [Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007], který provádí směrnici 2005/60 do právních předpisů Gibraltaru, povinnost dodržovat bankovní tajemství.
II – Spor v původním řízení a předběžná otázka
27. Jyske je dceřinou společností Jyske Bank usazené v Dánsku(14). Má právní formu úvěrové instituce se sídlem v Gibraltaru a ve Španělsku působí v režimu volného pohybu služeb. Jyske spadá pod dohled Komise finančních služeb Gibraltaru.
28. Dne 30. ledna 2007 sdělil Servicio Ejecutivo společnosti Jyske, že vzhledem ke skutečnosti, že tato neurčila zástupce pro styk s tímto orgánem, bude zahájena kontrola její organizační struktury a jejích činností vykonávaných ve Španělsku v režimu volného poskytování služeb. Servicio Ejecutivo zároveň požádal o předložení dokumentace a poskytnutí informací o totožnosti jejích klientů, a to ve lhůtě do 1. března 2007.
29. Tato žádost byla podána v důsledku zprávy Servicio Ejecutivo ze dne 24. ledna 2007, podle které vykonává Jyske ve Španělsku v režimu volného pohybu služeb rozsáhlou činnost spočívající zejména v poskytování hypotečních půjček na pořízení nemovitostí ve Španělsku. Ve zprávě se uvádí, že „k rozvíjení této činnosti ve Španělsku využívá instituce podpory ze dvou stran, a sice ze strany španělské pobočky své mateřské společnosti a ze strany dvou advokátních kanceláří v Marbella [Španělsko]. Podle veřejně dostupných informací byl vlastník jedné z těchto kanceláří vyšetřován pro podezření z trestného činu praní peněz a jeho jméno, stejně jako jméno vlastníka druhé z uvedených kanceláří, je uvedeno v několika transakcích oznámených Servicio Ejecutivo jinými subjekty podléhajícími povinnosti oznamovat existenci indicií praní peněz“. S ohledem na tyto skutečnosti dospěl Servicio Ejecutivo k názoru, že existuje vysoké riziko, že je Jyske při činnostech vykonávaných ve Španělsku v režimu volného pohybu služeb využívána k praní peněz. Mechanismus používaný pro tyto účely spočívá podle něj v tom, že jsou v Gibraltaru zakládány „společnosti, jejichž finálním cílem je vyhnout se možnosti odhalení totožnosti koncového a skutečného vlastníka nemovitostí nabytých ve Španělsku, zejména na pobřeží Costa del Sol, a […] původu prostředků použitých k pořízení těchto nemovitostí“.
30. Dne 23. února 2007 zaslala Jyske Servicio Ejecutivo sdělení s informací, že požádala svůj orgán dohledu, Komisi finančních služeb Gibraltaru, o vyjádření, zda může požadované informace poskytnout, aniž by porušila gibraltarské právní předpisy o bankovním tajemství a ochraně osobních údajů. Dne 14. března 2007 sdělila Komise finančních služeb Servicio Ejecutivo, že odpovídajícím způsobem získávání takových informací je spolupráce mezi orgány dohledu, na což jí Servicio Ejecutivo dopisem ze dne 2. dubna 2007 odpověděl, že Jyske podléhá této povinnosti z titulu činností, které vykonává na španělském území.
31. Dne 12. června 2007 zaslala Jyske Servicio Ejecutivo část požadovaných informací. S odkazem na gibraltarské právní předpisy o bankovním tajemství mu ovšem odmítla sdělit údaje týkající se totožnosti svých klientů. Mezi těmito informacemi nebyly ani kopie zpráv, jež Jyske vypracovala po 1. lednu 2004 a jež se týkaly konkrétního posuzování složitých nebo neobvyklých transakcí a transakcí, které nemají zjevný ekonomický nebo patrný zákonný účel, uvedených v článku 20 směrnice 2005/60, ani kopie podezřelých transakcí provedených společností Jyske po 1. lednu 2004 v rámci činností vykonávaných ve Španělsku v režimu volného pohybu služeb.
32. Dne 25. října 2007 proto zahájil generální sekretariát Komise pro předcházení praní peněz a přestupkům na úseku platebního styku šetření vůči společnosti Jyske, jíž vytýkal zejména porušení ustanovení zákona č. 19/1993.
33. Po ukončení šetření rozhodla dne 17. dubna 2009 španělská Rada ministrů, že Jyske se tím, že porušila oznamovací povinnosti, které pro ni vyplývají ze zákona č. 19/1993, dopustila velmi závažného protiprávního jednání. Uložila jí za to dvě veřejná napomenutí a dvě pokuty v celkové výši 1 700 000 eur.
34. Dne 30. dubna 2009 podala Jyske proti tomuto rozhodnutí rozklad, který Rada ministrů zamítla dne 23. října 2009. Jyske následně podala správní žalobu k Tribunal Supremo. Tvrdí, že podle směrnice 2005/60 podléhá oznamovací povinnosti toliko vůči gibraltarským orgánům a že španělská právní úprava v rozsahu, v němž tuto povinnost vztahuje i na úvěrové instituce působící ve Španělsku v režimu volného pohybu služeb, je v rozporu s ustanoveními této směrnice.
35. Za těchto podmínek se Tribunal Supremo rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Může členský stát v souladu s čl. 22 odst. 2 směrnice […] 2005/60[…] vyžadovat, aby informace, které musí poskytovat úvěrové instituce působící na jeho území bez stálé provozovny, byly předávány bezpodmínečně a přímo jeho vlastním orgánům, jejichž úkolem je předcházení praní peněz, nebo musí být žádost o informace naopak zaslána finanční zpravodajské jednotce členského státu, na jehož území se dožádaná úvěrová instituce nachází?“
III – Posouzení
A – K přípustnosti předběžné otázky
36. Španělská vláda zpochybňuje přípustnost předběžné otázky s tím, že je hypotetická. Poukazuje na to, že členské státy měly provést požadavky směrnice 2005/60 nejpozději dne 15. prosince 2007. Žádosti o informace, které zaslal Servicio Ejecutivo společnosti Jyske, nesou ovšem data 30. ledna 2007 a 12. června 2007.
37. Nedomnívám se, že by položená otázka mohla být prohlášena za nepřípustnou.
38. Připomínám, že směrnice 2005/60 vstoupila podle svého článku 46 v platnost v prosinci 2005 a že členské státy měly podle jejího čl. 45 odst. 1 prvního pododstavce povinnost ji provést do svých vnitrostátních právních řádů nejpozději dne 15. prosince 2007, což je, pro připomenutí, nejzazší termín. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení sice skutečně sahají k 30. lednu 2007, avšak samotným předmětem tohoto sporu je legalita rozhodnutí, které přijala španělská Rada ministrů dne 17. dubna 2009 a kterým byla uznána odpovědnost a uložena sankce společnosti Jyske za nesplnění povinností, které pro ni vyplývaly z boje proti praní peněz a financování terorismu. Dotčený spor tedy vznikl očividně po datu, ke kterému měla španělská vláda povinnost provést směrnici 2005/60 do svého vnitrostátního právního řádu. Otázka položená předkládajícím soudem je tudíž zcela přípustná.
39. Mimoto připomínám, že podle ustálené judikatury může jen vnitrostátní soud posuzovat jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru(15).
B – K věci samé
40. Podle čl. 22 odst. 1 směrnice 2005/60 musí členské státy vyžadovat, aby úvěrové instituce okamžitě poskytovaly finanční zpravodajské jednotce těchto států informace, které tato jednotka bude považovat za důležité z důvodu boje proti praní peněz a financování terorismu.
41. Článek 22 odst. 2 této směrnice, jehož ustanovení je třeba v tomto řízení vyložit, upřesňuje, že se tyto informace předávají „finanční zpravodajské jednotce členského státu, na jehož území se instituce nebo osoba předávající tyto informace nachází“.
42. Podstatou otázky předkládajícího soudu je to, zda členský stát může v souladu s čl. 22 odst. 2 uvedené směrnice vyžadovat, aby úvěrová instituce, která vykonává svou činnost na jeho území v režimu volného pohybu služeb, sdělovala informace požadované pro boj proti praní peněz a financování terorismu přímo finanční zpravodajské jednotce tohoto státu.
43. Jinými slovy, zda je taková instituce povinna sdělovat tyto informace finanční zpravodajské jednotce členského státu, v němž poskytuje služby, anebo jednotce členského státu, v němž se nachází její sídlo.
44. Otázka vyvstala proto, že Jyske umístila své sídlo do Gibraltaru a ve Španělsku nemá žádnou pobočku. Z informací poskytnutých španělskou vládou a z výroční zprávy o činnosti Komise finančních služeb Gibraltaru(16) totiž vyplývá, že Jyske je úvěrová instituce, která získala povolení k činnosti ve svém domovském členském státě. Mám za to, že základem pro toto povolení je směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES ze dne 20. března 2000 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu(17), která byla později nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES ze dne 14. června 2006(18). Tyto směrnice zavádí „jednotný evropský pas“ založený na zásadě vzájemného uznávání povolení vydaných domovským členským státem. Tento „pas“ tedy umožňuje úvěrové instituci provozovat povolené činnosti ve všech členských státech buď prostřednictvím zřízení pobočky, nebo v režimu volného pohybu služeb. V rámci sporu v původním řízení se Jyske rozhodla provozovat své finanční aktivity ve Španělsku prostřednictvím poskytování služeb(19).
45. Za těchto podmínek a z níže uvedených důvodů může podle mě členský stát vyžadovat, aby úvěrové instituce, které provádějí finanční transakce na jeho území v režimu volného pohybu služeb, tedy nikoli prostřednictvím zřízení pobočky, oznamovaly podezřelé finanční transakce jeho vnitrostátní finanční zpravodajské jednotce. Tento výklad článku 22 odst. 2 směrnice 2005/60 vyplývá dle mého názoru ze systematiky směrnice 2005/60 a z cílů, které unijní zákonodárce sleduje, a je také zcela v souladu se zněním daného ustanovení.
1. K výkladu článku 22 odst. 2 směrnice 2005/60
46. V článku 22 odst. 2 směrnice 2005/60 určuje unijní zákonodárce finanční zpravodajskou jednotku odpovědnou za shromažďování, přezkoumávání a za předávání informací o podezřelých finančních transakcích příslušným vnitrostátním orgánům. V této souvislosti plyne výslovně ze znění tohoto ustanovení, že příslušnou jednotkou je jednotka členského státu, na jehož území „se instituce […] předávající tyto informace nachází“, nebo jednotka členského státu, na jehož území „se […] osoba předávající tyto informace nachází“.
47. Před výkladem těchto slov je třeba se zabývat systematikou a cíli směrnice 2005/60.
a) Systematika a cíle směrnice 2005/60
48. Ke správnému porozumění systematice, do níž je zařazeno ustanovení, které má Soudní dvůr nyní vyložit, a k uchopení cílů sledovaných unijním zákonodárcem je třeba zasadit analýzu směrnice 2005/60 do kontextu, v němž byla přijata.
49. Boj proti finanční kriminalitě v Unii spočívá na třech pilířích.
50. Prvním pilířem je kriminalizace praní peněz a financování terorismu v právních řádech členských států.
51. Podnět k tomuto pilíři dala Evropská rada v Tampere, když vyzvala všechny členské státy, aby se shodly na definici trestných činů praní peněz a financování terorismu, na jejich skutkových podstatách a na trestech ve svých vnitrostátních právních řádech.
52. Tato protiprávní jednání jsou v dnešní době definována v mnoha dokumentech mezinárodního i evropského práva, mimo jiné v úmluvě Rady Evropy o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu. I unijní zákonodárce definuje uvedená protiprávní jednání, a to v článku 1 směrnice 2005/60, v němž ukládá členským států povinnost zajistit, aby praní peněz a financování terorismu bylo na jejich území zakázáno.
53. U skutkových podstat těchto trestných činů a trestů za ně je třeba odkázat na rámcové rozhodnutí Rady 2001/500/SVV ze dne 26. června 2001 o praní peněz, identifikaci, vysledování, zmrazení, zajištění a propadnutí nástrojů trestné činnosti a výnosů z ní(20). Rámcové rozhodnutí 2001/500 stanoví minimální, avšak všem členským státům společný standard u trestů za uvedené trestné činy, a to požadavkem, stanoveným v článku 2, aby členské státy přijaly veškerá nezbytná opatření, aby zajistily, že za tyto činy lze uložit trest odnětí svobody s horní hranicí sazby nejméně čtyři roky.
54. V současnosti tedy existuje společná unijní definice trestných činů praní peněz a financování terorismu i minimální požadavky na jejich skutkové podstaty a na tresty za ně ve vnitrostátních právních řádech. Nelze však ztrácet ze zřetele fakt, že pravomoc vyšetřovat a stíhat tyto finanční trestné činy spadá nadále mezi výlučné pravomoci členského státu, na jehož území se uskutečnily dané finanční transakce.
55. Druhým pilířem je předcházení praní peněz a financování terorismu.
56. Tento pilíř spočívá na dotčené směrnici, tedy směrnici 2005/60, která stanoví normy společné všem členským státům a týkající se kontroly finančních transakcí prováděných úvěrovými institucemi a odhalování finančních trestných činů. Cílem je předcházet riziku, že bude v důsledku pronikání prostředků pocházejících z trestné činnosti do finančního systému a zneužívání čistých peněz k teroristickým účelům ohrožena integrita a řádné fungování tohoto systému.
57. Směrnice 2005/60 tedy zavádí, jak naznačuje její název, systém preventivní kontroly prováděný na úrovni států. Tento systém vychází z přístupu založeného na posuzování rizika. Členské státy mají v této souvislosti povinnost zjišťovat, vyhodnocovat a chápat rizika praní peněz a financování terorismu tak, aby je zmírnily, a případně zmrazit, zajistit a zabavit výnosy z trestné činnosti. K tomu musí členské státy vyžadovat, aby instituce a osoby, na které se tato směrnice vztahuje, plnily dvě povinnosti.
58. První je povinnost hloubkové kontroly klientů stanovená v kapitole II směrnice 2005/60. Směrnice zde vyžaduje, aby úvěrové instituce v závislosti na svém posouzení míry rizika prováděly více či méně zesílené hloubkové kontroly mimo jiné podle typu klienta a obchodního vztahu. Tyto kontroly spočívají zejména ve zjištění totožnosti klienta, předmětu a povahy obchodního vztahu, v uchovávání záznamů a dokumentů a v zákazu vést anonymní účty nebo anonymní vkladní knížky.
59. Druhá povinnost, jejíž povahu a rozsah stanoví kapitola III směrnice 2005/60, je povinnost oznamovat podezřelé finanční transakce. Podle článku 20 této směrnice tak mají členské státy povinnost vyžadovat, aby úvěrové instituce věnovaly zvláštní pozornost finančním transakcím, které považují za činnost, u níž je pravděpodobné, že souvisí s trestnou činností, zejména patrně složitým a neobvyklým transakcím, dále transakcím, které nemají zjevný ekonomický nebo patrný zákonný účel a neobvykle velkým transakcím. Podle článku 22 uvedené směrnice mají úvěrové instituce povinnost o nich okamžitě informovat finanční zpravodajskou jednotku, kterou zvlášť pro tyto účely zřídil členský stát. Pro připomenutí uvádím, že spor v původním řízení vznikl v důsledku nesplnění této povinnosti.
60. K zajištění dodržování těchto povinností přiznává unijní zákonodárce příslušným vnitrostátním orgánům silnější pravomoci týkající se dohledu a kontroly stanovené v článcích 36 a 37 směrnice 2005/60. Tyto orgány mohou díky nim vyžadovat, aby úvěrové instituce předkládaly veškeré informace týkající se dodržování povinností pro ně plynoucích a mohou zejména provádět šetření a kontroly na místě. Tyto pravomoci doplňuje povinnost členských států stanovit za nedodržení uvedených povinností sankce, které musí být podle čl. 39 odst. 1 této směrnice nejen účinné a přiměřené, ale i odrazující.
61. Všechna tato opatření, ať už jde o povinnosti stanovené úvěrovým institucím, nebo o pravomoci dohledu a kontroly přiznané příslušným vnitrostátním orgánům, představují preventivní a odrazující opatření, která mají v případě, že budou účinně prováděna všemi členskými státy, umožnit účinný boj s praním peněz a financováním terorismu a zajistit pevnost a integritu finančního systému.
62. Je však třeba poznamenat, že se unijní zákonodárce v této fázi rozhodl jen pro minimální harmonizaci. V článku 5 směrnice 2005/60 dává členským státům možnost přijmout nebo ponechat mnohem přísnější opatření za účelem odhalování hrozeb finanční kriminality a předcházení těmto rizikům.
63. Třetím pilířem je spolupráce a výměna informací v rámci Unie.
64. V době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení vycházel tento pilíř z rozhodnutí 2000/642 a z článku 38 směrnice 2005/60.
65. Cílem rozhodnutí 2000/642 je zlepšit a zintenzívnit výměnu mezi vnitrostátními finančními zpravodajskými jednotkami zřízenými na základě směrnice 91/308 tak, aby příslušné vnitrostátní orgány úzce a přímo spolupracovaly. Toto rozhodnutí stanoví normy společné členským státům a týkající se pravomocí jejich finanční zpravodajské jednotky, obsahu žádostí o informace a rozsahu výměny zpravodajských informací.
66. Členským státům je ovšem při provádění tohoto mechanismu spolupráce ponechán významný prostor pro uvážení. Článek 1 uvedeného rozhodnutí výslovně stanoví, že finanční zpravodajské jednotky budou spolupracovat v souladu se svými vnitrostátními pravomocemi. Členské státy si tedy ponechaly velkou volnost pro stanovení postavení jejich vnitrostátní jednotky, která může být součástí správní nebo soudní soustavy, respektive může být zřízena jako policejní orgán, takže každá z nich podléhá pravidlům fungování, procesním předpisům a kompetenčním normám, které se v jednotlivých členských státech zásadně liší. Kromě toho umožňují články 4 a 5 rozhodnutí 2000/642 členským státům do určité míry omezit rozsah výměny informací a jejich použití. Finanční zpravodajské jednotky tak mohou odmítnout sdělit informace, pokud souvisejí s vyšetřováním trestného činu vedeným v členském státě, pokud by jejich sdělení bylo v rozporu se „základními zásadami vnitrostátního práva“ nebo pokud by jejich sdělení mohlo ohrozit „zájmy členského státu“, fyzické osoby nebo právnické osoby. S ohledem na výklad uvedených ustanovení a především na různorodost vnitrostátních předpisů v oblasti regulace trhů a dohledu nad nimi či v oblasti ochrany profesního tajemství a osobních údajů si tedy lze bez obtíží představit, že tato omezení mohou ztěžovat, či dokonce paralyzovat mechanismus spolupráce. Jasným dokladem toho je pro druhou z uvedených oblastí právě projednávaný spor.
67. Dále je třeba poukázat na to, že rozhodnutí 2000/642 nezavádí žádný mechanismus dohledu nad úkony členských států ani donucovací mechanismus pro případ nečinnosti některé vnitrostátní finanční zpravodajské jednotky. Přestože platí, že účelem norem stanovených unijním zákonodárcem v tomto rozhodnutí je harmonizace základních prvků spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami, jde jen o minimální standard, který členským státům ponechává pro stanovení rozsahu jejich spolupráce široký rozhodovací prostor.
68. Tento mechanismus nebyl směrnicí 2005/60 posílen, ačkoli tato byla přijata o více než pět let později. Jestliže unijní zákonodárce zmiňuje v bodě 40 odůvodnění této směrnice spolupráci zavedenou rozhodnutím 2000/642, činí tak jen proto, aby v co největší míře podpořil koordinaci mezi finančními zpravodajskými jednotkami podle tohoto rozhodnutí.
69. V článku 38 směrnice 2005/60 se sice unijní zákonodárce pokusil jít nad rámec pouhé mezivládní spolupráce tím, že do tohoto systému zapojil Evropskou komisi. Jeho pokus je však málo ambiciózní a úloha Komise je relativně upozaděna. Tento článek totiž stanoví, že „Komise poskytne pomoc potřebnou pro usnadnění koordinace, včetně výměny informací mezi finančními zpravodajskými jednotkami v rámci Společenství“. Toto ustanovení je jediným článkem v oddíle nadepsaném „Spolupráce“ a citovaný článek nijak více neupřesňuje způsob, jakým by tato pomoc měla v praxi probíhat. Bod 40 odůvodnění této směrnice nicméně uvádí, že by tato pomoc měla mít mimo jiné podobu finanční podpory. Unijní zákonodárce tedy nepřiznává Komisi ani rozhodovací pravomoc, ani donucovací pravomoci vůči členským státům a jejich finančním zpravodajským jednotkám, které jsou v některých případech nezbytné k zajištění efektivity spolupráce.
70. Z těchto důvodů je proto třeba dospět k závěru, že v době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení se spolupráce zavedená unijním zákonodárcem pro oblast výměny informací týkajících se finanční kriminality nacházela jen ve velmi raném stadiu a byla do velké míry založena na dobré vůli členských států.
71. Tento systém vykazuje tedy meze, které se unijní zákonodárce snaží v současné době překročit zřízením evropského orgánu dohledu, a sice Evropského orgánu pro bankovnictví, v nařízení (EU) č. 1093/2010(21). Je namístě podotknout, že se nařízení č. 1093/2010 vzhledem k datu jeho vstupu v platnost na projednávaný spor nevztahuje. Pro účely lepšího porozumění limitům spolupráce zavedené v rámci působnosti směrnice 2005/60 a k lepšímu uchopení pravomocí, které v době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení měly být přeneseny na vnitrostátní finanční zpravodajské jednotky, je ovšem zajímavé připomenout jeho cíle.
72. Účelem nařízení č. 1093/2010 je podle jeho článku 1 vytvořit Evropský systém orgánů dohledu nad finančním trhem, mezi jehož cíle patří mimo jiné zajistit integritu finančních trhů a účinnost spolupráce vnitrostátních orgánů dohledu, což pokrývá rozsah působnosti směrnice 2005/60. V bodech 8 a 9 odůvodnění tohoto nařízení uvedl unijní zákonodárce následující:
„(8) Unie se dostala na hranice svých možností ohledně toho, čeho lze dosáhnout na základě současného postavení evropských výborů orgánů dohledu. Unie nemůže zůstat v situaci, kdy neexistuje žádný mechanismus, který by zajistil, že vnitrostátní orgány dohledu přijmou nejlepší možná rozhodnutí ohledně dohledu nad finančními institucemi, které působí přeshraničně, nemůže zůstat v situaci, kdy je nedostatečná spolupráce a výměna informací mezi vnitrostátními orgány dohledu, kdy společné opatření vnitrostátních orgánů dohledu vyžaduje složité přípravy, aby se zohlednily nejrůznější požadavky na regulaci a dohled, kdy řešení na vnitrostátní úrovni jsou nejčastěji jedinou proveditelnou možností reakce na problémy na úrovni Unie[(22)] a kdy existují různé výklady stejného právního textu. Evropský systém dohledu nad finančním trhem (dále jen ‚ESFS‘) by měl být navržen tak, aby uvedené nedostatky překonal a představoval systém, který je v souladu s cílem stabilního a jednotného trhu finančních služeb Unie a který spojuje vnitrostátní orgány dohledu v silné síti v rámci Unie.
(9) ESFS by měl představovat integrovanou síť vnitrostátních orgánů dohledu a orgánů dohledu Unie, která ponechá každodenní dohled nad finančními institucemi na vnitrostátní úrovni[(23)] […]“
73. V rámci ESFS tedy unijní zákonodárce zřídil Evropský orgán pro bankovnictví, jehož úkolem není jen podněcovat a koordinovat výměnu informací, ale který je také nadán dohledovou a donucovací pravomocí nad činností vnitrostátních orgánů dohledu a nad činností úvěrových institucí. Evropský orgán pro bankovnictví má zaručit, aby vnitrostátní finanční zpravodajské jednotky dodržovaly povinnosti dohledu a spolupráce, které pro ně vyplývají ze směrnice 2005/60 a z rozhodnutí 2000/642(24), a zajistit urovnávání sporů, které mohou mezi nimi vzniknout ohledně postupu či v případě nespolupráce(25).
74. Konečně je třeba poukázat na to, že směrnice 2006/48, která pro činnost úvěrových institucí v Unii stanoví průřezová pravidla, upravuje i výměnu informací mezi domovským členským státem a hostitelským členským státem. Tato výměna se ovšem týká jen obezřetnostního dohledu nad finančními institucemi(26).
75. Vzhledem k uvedenému vývoji mám za to, že Španělské království mělo právo uložit oznamovací povinnost úvěrovým institucím působícím na jeho území v režimu volného pohybu služeb.
76. Zaprvé již bylo konstatováno, že oblast kriminalizace transakcí praní peněz a financování terorismu doposud ovládá vesměs mezivládní přístup. Ačkoli existuje na unijní úrovni společná definice těchto trestných činů a minimální požadavky na jejich skutkové podstaty a tresty za ně stanovené ve vnitrostátních právních řádech, nic to nemění na tom, že pravomoc vyšetřovat a stíhat tyto finanční trestné činy spadá nadále mezi výlučné pravomoci členského státu, na jehož území byly dotyčné finanční transakce provedeny. Považuji proto za legitimní a logické, aby měl dotčený členský stát právo získávat od všech úvěrových institucí nabízejících své služby na jeho území informace, které považuje za důležité pro účely jím vedených vyšetřování.
77. Rovněž jsem již poukázal na to, že systém dohledu a odhalování podezřelých finančních transakcí byl v rámci působnosti směrnice 2005/60 zaveden jen na vnitrostátní úrovni.
78. Připomínám, že tento systém spočívá především na povinnosti provádět hloubkovou kontrolu klientů a na oznamovací povinnosti, za jejichž plnění jsou odpovědné jen členské státy, na jejichž území se nacházejí úvěrové instituce, a že tyto instituce musí postupovat v závislosti na posouzení rizika. Účinnost těchto opatření je zajištěna tím, že jsou příslušným vnitrostátním orgánům přiznány silnější pravomoci dohledu a vyšetřování, které jim mimo jiné umožňují provádět šetření v prostorách úvěrových institucí, a sankční pravomoci(27).
79. Tento systém dále spočívá na zřízení finančních zpravodajských jednotek, kterými jsou ústřední vnitrostátní jednotky, jejichž právní postavení určují členské státy. Až do přijetí nařízení č. 1093/2010 nepodléhala jejich činnost žádnému dohledu ani kontrole na unijní úrovni, jelikož ještě nebyly součástí integrované evropské sítě.
80. Domnívám se, že k zajištění účinnosti takového systému dohledu a odhalování, na kterém spočívá směrnice 2005/60, je nezbytné, aby finanční zpravodajské jednotky měly právo získávat informace požadované pro boj proti praní peněz a financování terorismu od všech úvěrových institucí působících na jejich území bez ohledu na to, zda zde působí prostřednictvím pobočky, nebo v režimu volného pohybu služeb.
81. Finanční zpravodajská jednotka hostitelského členského státu je totiž – na rozdíl od finanční zpravodajské jednotky domovského členského státu – nejblíže vnitrostátnímu trhu a zná lépe než ostatní jednotky rizika spojená s praním peněz a financováním terorismu na tomto území. Je o všech skutečnostech, které mohou souviset s tuzemskou finanční kriminalitou, informována nejen od institucí a osob, na které se vztahuje směrnice 2005/60, ale i od všech vnitrostátních orgánů pověřených stíháním finančních trestných činů, tedy od správních, soudních a bezpečnostních orgánů, ale i od orgánů dohledu nad burzami a nad trhy s finančními deriváty(28). Finanční zpravodajská jednotka hostitelského členského státu tudíž tím, že přímo přijímá upozornění na netypické finanční transakce, že je analyzuje a že může případně nařídit další šetření, shromažďuje všechny indicie související s existencí podezřelých finančních transakcí a může okamžitě zahájit řízení o zmrazení, zajištění nebo o propadnutí majetku, který může představovat výnosy z trestné činnosti.
82. Účinnost přístupu založeného na posuzování rizika dále vyžaduje, aby riziko bylo vyhodnocováno nejen finanční zpravodajskou jednotkou, která nejlépe může posoudit rizika vztahující se k vnitrostátnímu trhu, ale i jednotkou, která umožní členskému státu, na jehož území se podezřelá finanční transakce provádí, reagovat neprodleně tím, že nařídí pozastavení jejího provádění podle článku 24 směrnice 2005/60. Nelze totiž zapomínat na to, že úkon správního orgánu trvá déle než ve světě financí.
83. Konečně mám za to, že jen takový výklad zajistí silnějším pravomocem dohledu a vyšetřování přiznaným příslušným vnitrostátním orgánům v článku 37 směrnice 2005/60 užitečný účinek a sankcím, které podle článku 39 této směrnice mohou tyto orgány ukládat úvěrovým institucím, jež nesplní své povinnosti hloubkové kontroly klientů a oznamovací povinnosti, účinnost.
84. Zadruhé, pokud by se zavedly odlišné procesní normy podle toho, jaký distribuční kanál zvolí úvěrová instituce k poskytování svých finančních služeb, tedy zda je bude poskytovat prostřednictvím tradiční pobočky – která (pro připomenutí) není ničím jiným než provozovnou bez právní subjektivity – nebo naopak prostřednictvím volného pohybu služeb, mohlo by dojít k ohrožení užitečného účinku směrnice 2005/60.
85. Je totiž třeba předejít tomu, aby se úvěrová instituce rozhodla pro režim volného pohybu služeb kvůli tomu, aby se vyhnula přísnějšímu dohledu hostitelského členského státu, takže své sídlo nebo svou pobočku zřídí v členském státě, kde je snad kontrola mírnější. Za takových podmínek by snaha o upřednostňování orgánu domovského členského státu mohla vést nejen k závažnému ohrožení boje proti finanční kriminalitě, ale i k umožnění rozvoje obchodu a financování zaměřeného na destabilizaci samotných členských států, což podle všeho dokládá i projednávaná věc.
86. Rozlišování podle distribučního kanálu pro poskytování finančních služeb dále vede k odlišnému zacházení, jehož uplatňování je dle mého názoru umělé a neodůvodněné. Úvěrové instituce, které své finanční služby poskytují prostřednictvím pobočky, a ty, které je nabízí v režimu volného pohybu služeb, působí totiž nejen na stejném zeměpisném trhu, ale i na stejném výrobkovém trhu, neboť s ohledem na nové technologie může být v současnosti škála nabízených služeb stejně široká v jednom i v druhém případě. V případě stejné služby by ovšem prvně zmíněné instituce byly přesto povinny oznamovat podezřelé finanční transakce finanční zpravodajské jednotce členského státu, v němž mají pobočku, zatímco druhé by takovou povinnost neměly. Popsaná situace by očividně oslabila účinnost dohledu zavedeného směrnicí 2005/60 a ti, kdo perou peníze, by mohli využívat volného pohybu služeb a těžit z něj k usnadnění své trestné činnosti.
87. Z toho důvodu se jeví jako samozřejmé, aby úvěrová instituce vykonávající svou činnost na území členského státu v režimu volného pohybu služeb podléhala natolik účinnému systému dohledu, jako je systém dohledu, jemuž podléhá úvěrová instituce působící na tomtéž území prostřednictvím zřízení pobočky, a to za stejných podmínek a tak, aby bylo zajištěno dodržování příslušných povinností.
88. Zatřetí se domnívám, že ustanovení obsažená v rozhodnutí 2000/642 a ve směrnici 2005/60 nepostačují k zajištění lepší spolupráce, která by v takových situacích, jaká nastala ve věci v původním řízení, zefektivnila boj proti finanční kriminalitě. Pokud totiž dotčená úvěrová instituce neposkytne sama z vlastní iniciativy požadované informace a pokud si je finanční zpravodajská jednotka domovského členského státu nevyžádá proto, že neexistují žádné indicie nebo že nerozeznala rizika vztahující se k trhu, na kterém úvěrová instituce poskytuje služby, nelze žádným způsobem donutit tento orgán, aby si sdělení takových informací od úvěrové instituce vyžádal a aby je předal finanční zpravodajské jednotce hostitelského členského státu.
89. Jak již bylo řečeno, v době rozhodné z hlediska skutkového stavu sporu v původním řízení byla spolupráce a výměna informací založena víc na dobré vůli členských států než na integrované síti vnitrostátních a evropských orgánů dohledu, jejichž činnost by byla kontrolována a nečinnost sankcionována, což dnes již platí u nového Evropského systému dohledu nad finančním trhem.
90. Začtvrté si nemyslím, že by ustanovení obsažená ve směrnicích týkajících se přístupu k činnosti úvěrových institucí a jejího výkonu, tedy směrnicích 2000/12 a 2006/48, a směrnici 2004/39 o trzích finančních nástrojů, všech ve znění účinném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu sporu v původním řízení, umožňovala vyvodit za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, příslušnost finanční zpravodajské jednotky domovského členského státu. Zásada důvěry a zásada vzájemného uznávání, na nichž jsou uvedené předpisy založeny, se totiž vztahují jen k povolení úvěrové instituce a k obezřetnostnímu dohledu nad ní. Svědčí o tom skutečnost, že podle článku 31 směrnice 2006/48 může hostitelský členský stát navzdory povolení vydanému domovským členským státem činit vůči úvěrové instituci veškerá vhodná opatření k zabránění nebo potrestání nesrovnalostí spáchaných touto institucí na jeho území, které jsou v rozporu s právními předpisy, jež přijal z důvodu obecného zájmu, pod nějž bezpochyby spadá i boj proti finanční kriminalitě.
91. S ohledem na systematické zařazení dotčeného ustanovení a na cíle sledované unijním zákonodárcem mám tudíž za to, že čl. 22 odst. 2 směrnice 2005/60 je třeba vykládat tak, že se vztahuje nejen na úvěrové instituce, které vykonávají své finanční aktivity prostřednictvím zřízení sídla nebo pobočky, ale i na ty, které tak činí v režimu volného pohybu služeb.
92. V tomto smyslu je třeba vykládat i samotné znění tohoto ustanovení.
b) Znění článku 22 odst. 2 směrnice 2005/60
93. Připomínám, že ze znění čl. 22 odst. 2 směrnice 2005/60 výslovně plyne, že příslušnou finanční zpravodajskou jednotkou je jednotka členského státu, na jehož území „se instituce […] předávající […] informace nachází“, nebo jednotka členského státu, na jehož území „se […] osoba předávající […] informace nachází“.
94. První hypotéza se zjevně vztahuje k situaci, kdy má úvěrová instituce v členském státě sídlo nebo pobočku. Ovšem s ohledem na výše uvedené úvahy mám za to, že formulaci, kterou použil unijní zákonodárce, lze vztáhnout i na situaci, kdy je úvěrová instituce přítomna na vnitrostátním trhu a nabízí na něm finanční služby jiným způsobem než prostřednictvím zřízení provozovny, tedy kdy svou činnost vykonává prostřednictvím volného pohybu služeb.
95. U druhé z hypotéz lze konstatovat, že je formulována mimořádně široce a vágně. Bezpochyby se vztahuje na osoby uvedené v čl. 2 odst. 1 bodě 3 směrnice 2005/60, k nimž mimo jiné náleží i poskytovatelé služeb se stejnou oznamovací povinností, jakou mají finanční instituce. Z ničeho ale nelze dovodit, že by se tato hypotéza nemohla vztahovat i na situaci, kdy poskytovatel služeb spočívajících v převodu finančních prostředků nebo cenných papírů působí na vnitrostátním trhu prostřednictvím agentů.
96. V důsledku toho dospívám k závěru, že formulace použitá unijním zákonodárcem nebrání tomu, aby byl čl. 22 odst. 2 směrnice 2005/60 vykládán tak, že informace požadované pro boj proti praní peněz a financování terorismu mají být sdělovány finanční zpravodajské jednotce členského státu, na jehož území poskytuje úvěrová instituce své služby. Právě naopak se domnívám, že tento výklad je s ohledem na cíle sledované unijním zákonodárcem touto právní úpravou a vzhledem k její systematice nejvhodnější.
97. Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám mám tudíž za to, že čl. 22 odst. 2 směrnice 2005/60 musí být vykládán tak, že nebrání právní úpravě členského státu, která vyžaduje, aby úvěrové instituce vykonávající na jeho území svou činnost v režimu volného pohybu služeb sdělovaly informace požadované pro boj proti praní peněz a financování terorismu přímo finanční zpravodajské jednotce tohoto státu.
98. Takový výklad umožňuje dle mého mínění respektovat pravomoci, jimiž disponují členské státy v oblasti odhalování a trestání finanční kriminality a dohledu nad ní na svých územích. Je zároveň třeba podotknout, že tento výklad samozřejmě nevylučuje výměnu informací mezi hostitelským členským státem a domovským členským státem, ba právě naopak, jelikož domovský členský stát může mít vzhledem k tomu, že je na jeho území umístěno sídlo dotyčné instituce, přístup k mimořádně důležitým informacím.
99. Pro případ, že by se Soudní dvůr neztotožnil s tímto výkladem daného ustanovení, uvádím, že podle článku 5 směrnice 2005/60 může členský stát přijmout v oblasti působnosti této směrnice přísnější vnitrostátní předpisy za účelem předcházení praní peněz a financování terorismu. Taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která posiluje oznamovací povinnost podle článku 20 a následujících směrnice 2005/60, bezpochyby spadá pod její článek 5.
100. Soudní dvůr bude nicméně muset ověřit, zda je taková právní úprava v souladu s ustanoveními unijního práva, zejména se zásadou volného pohybu služeb stanovenou v článku 56 SFEU. Jak bylo již uvedeno, Jyske je usazena v Gibraltaru a ve Španělsku vykonává své finanční aktivity v režimu volného pohybu služeb. Slučitelnost dotčené právní úpravy s unijním právem bude tudíž třeba přezkoumat s ohledem na posledně uvedené ustanovení.
101. Jelikož zde tento závěr uvádím jen podpůrně, spokojím se s několika následujícími poznámkami.
2. Ke slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy s volným pohybem služeb
102. Úvodem připomínám, že podle ustálené judikatury vyžaduje článek 56 SFEU nejen vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě na základě jeho státní příslušnosti, ale i odstranění všech omezení, i když tato platí bez rozdílu pro vnitrostátní poskytovatele, jakož i pro poskytovatele z jiných členských států, která jsou způsobilá činnost poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby, znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivní(29).
a) Existence omezení
103. Dotčená právní úprava nepochybně představuje, a nikdo to ostatně ani nepopírá, omezení volného pohybu služeb.
104. Tato právní úprava totiž ukládá poskytovateli služeb usazenému v jiném členském státě než ve Španělském království povinnost okamžitě informovat vnitrostátní finanční zpravodajskou jednotku z vlastní iniciativy nebo na žádost této jednotky o všech probíhajících nebo proběhlých finančních transakcích, které mohou souviset s praním peněz nebo s financováním terorismu. Taková právní úprava zjevně může ztížit činnost dotyčné úvěrové instituce nebo ji učinit méně atraktivní zejména proto, že tyto služby musí být prováděny rychle. Oznamovací povinnost totiž může vést k průtahům v provádění dotčených transakcí, či dokonce k jejich neprovedení, a můžou z ní plynout dodatečné náklady. Tato povinnost může navíc zasáhnout do ochrany údajů, obchodního tajemství a dalších důvěrných informací, které má úvěrová instituce k dispozici. Již uvedených několik okolností je s to doložit, je-li toho vůbec třeba, že dotčená vnitrostátní právní úprava může bránit volnému pohybu finančních služeb.
105. Takové omezení je však v souladu s článkem 56 SFEU, pokud splňuje následující podmínky (což musí ověřit předkládající soud): tato právní úprava musí být odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, které sleduje, musí být přiměřená a musí se používat nediskriminačním způsobem(30). V této souvislosti lze ke splnění těchto podmínek v rámci sporu v původním řízení učinit následující poznámky.
b) Odůvodnění omezení
106. Právní úpravě dotčená v projednávané věci musí dát vnitrostátním orgánům oprávnění ověřovat, zda úvěrové instituce poskytující služby na jejich území neprovádí finanční transakce k jiným účelům, než k jakým jim bylo vydáno povolení v domovském členském státě, a souvisejícím s praním peněz nebo s financováním terorismu. Účelem oznamovací povinnosti zavedené vnitrostátní právní úpravou je umožnit provedení požadavku stanoveného unijním právem, a sice boje proti finanční kriminalitě a prevence ohrožení integrity finančního systému tím, že se předejde provedení podezřelých finančních transakcí.
107. Na tomto místě je třeba připomenout, že cíl boje proti praní peněz a financování terorismu představuje podle judikatury Soudního dvora naléhavý důvod obecného zájmu, který může odůvodnit dotčené omezení volného pohybu služeb(31).
c) Způsobilost dotčené právní úpravy uskutečnit cíle, které sleduje
108. Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že vnitrostátní právní předpisy jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé pouze tehdy, pokud opravdu odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem(32). Výše uvedenými podmínkami je třeba se zabývat s ohledem na kontext, v němž byla právní úprava přijata, a u dotčené právní úpravy mám za to, že je splňuje.
109. Tato právní úprava totiž členskému státu umožňuje dohled nad všemi finančními transakcemi, které na jeho území provádějí úvěrové instituce, a to bez ohledu na to, pro jaký způsob poskytování svých služeb, tedy zda prostřednictvím zřízení sídla nebo pobočky, nebo prostřednictvím volného pohybu služeb, se tyto instituce rozhodly. Z tohoto důvodu všechny podléhají obdobným povinnostem, což se mi za situace, kdy působí na stejném trhu a nabízejí podobné finanční služby, které lze ve větší či menší míře zneužít k praní peněz či financování terorismu, jeví jako zcela soudržné. Tato právní úprava dále umožňuje členskému státu, aby s ohledem na silnější pravomoci dohledu a vyšetřování, které mu přiznává směrnice 2005/60, pozastavil provádění těchto transakcí. Konečně vzhledem k tomu, že členský stát má výlučnou pravomoc stanovit skutkové podstaty finanční kriminality a tento druh kriminality na svém území stíhat a trestat, umožňuje mu tato právní úprava, aby ve všech případech, kdy existuje důvodná pochybnost stran legality určité finanční transakce, uložil povinnost sdělit mu informace, které považuje za potřebné k plnění svých úkolů a případně aby stíhal a potrestal odpovědné osoby.
110. Domnívám se, že tyto skutečnosti jsou s to doložit, že dotčená právní úprava umožňuje účinně a soudržně bojovat proti finanční kriminalitě.
d) Proporcionalita dotčené právní úpravy
111. Na tomto místě je třeba posoudit, zda lze cílů sledovaných dotčenou španělskou právní úpravou zjevně dosáhnout opatřením, které by omezovalo volný pohyb služeb v menší míře. Nejsem přesvědčen, že tomu tak v době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení mohlo být.
112. Tato právní úprava totiž spadá do oblasti preventivní kontroly, která vyžaduje rychlé sdělování informací ještě před samotným provedením podezřelé finanční transakce a která musí být v případě potřeby doprovázena mimořádně rychlou reakcí příslušných vnitrostátních orgánů poté, co se podezření potvrdí. Uskutečnění takového cíle lze tudíž dosáhnout jen tehdy, umožňuje-li spolupráce mezi vnitrostátními finančními zpravodajskými jednotkami hostitelskému členskému státu skutečně plnit své úkoly tím, že zasáhne ještě před provedením podezřelé finanční transakce. V době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení však byla výměna informací mezi zmíněnými jednotkami, jak připustil i unijní zákonodárce, nedostatečná a ochromená zejména nedostatkem důvěry a nejednotným uplatňováním unijní právní úpravy(33).
113. Kromě toho je namístě připomenout, že se dotčená právní úprava vztahuje jen na informace týkající se podezřelých finančních transakcí, které finanční zpravodajská jednotka považuje za potřebné k plnění svých úkolů, a nikoli na údaje o všech finančních transakcích prováděných úvěrovými institucemi. Tento požadavek je tudíž zaměřen velmi cíleně. Nejsem ostatně přesvědčen ani o tom, že by přiznání výlučné pravomoci k shromaždování uvedených informací finanční zpravodajské jednotce domovského členského státu bylo stejně účinné, jelikož tato jednotka není dle mého názoru nejlépe vybavena k rozpoznávání nejrelevantnějších informací o finančních transakcích prováděných na území hostitelského členského státu.
114. Vzhledem k tomu, že neexistoval účinný mechanismus zaručující plnohodnotnou spolupráci finančních zpravodajských jednotek a s ohledem na negativní důsledky, které z tohoto nedostatku mohly plynout pro účinnost boje proti finanční kriminalitě a pro integritu evropského a vnitrostátního finančního systému, dospívám k názoru, že členský stát měl legitimní právo se domnívat, že povinnosti, které pro něj plynou ze směrnice 2005/60, zajistí lépe taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení.
e) Nediskriminační používání
115. Na základě informací, které jsou mi k dispozici, není dotčená právní úprava diskriminační. Tato právní úprava totiž vzhledem k tomu, že se vztahuje na všechny úvěrové instituce i všechny zahraniční osoby a entity vykonávající činnost na španělském území prostřednictvím poboček či v režimu volného pohybu služeb, postihuje podle všeho úvěrové instituce bez rozdílu a bez ohledu na to, zda jsou usazené v tuzemsku nebo v jiném členském státě. Předkládajícímu soudu nicméně přísluší, aby ověřil, zda jsou uvedené právní předpisy při jejich provádění používány nediskriminačně.
116. Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám mám pro případ, že se Soudní dvůr neztotožní s mým výkladem článku 22 odst. 2 směrnice 2005/60, za to, že článek 56 SFEU musí být vykládán tak, že nebrání právní úpravě členského státu, která vyžaduje, aby úvěrové instituce vykonávající na jeho území svou činnost v režimu volného pohybu služeb sdělovaly informace požadované pro boj proti praní peněz a financování terorismu přímo finanční zpravodajské jednotce tohoto státu, je-li tato právní úprava odůvodněná naléhavými důvody obecného zájmu, je-li způsobilá zaručit uskutečnění cílů, které sleduje, nepřekračuje-li meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné, a používá-li se nediskriminačním způsobem.
117. Vnitrostátní soud musí ověřit, zda jsou splněny následující podmínky, a vzít přitom v úvahu následující hlediska.
– Vzhledem k rizikům, která plynou z finanční kriminality pro integritu finančního trhu, může členský stát legitimně vyžadovat, aby úvěrové instituce poskytující své služby na jeho území sdělovaly pro účely předcházení praní peněz a financování terorismu informace týkající se provádění podezřelých finančních transakcí.
– Taková právní úprava je způsobilá dosáhnout tohoto cíle tehdy, může-li členský stát díky ní skutečně dohlížet na podezřelé finanční transakce prováděné úvěrovými institucemi poskytujícími své služby na jeho území a pozastavit je, a případně stíhat a potrestat odpovědné osoby.
– Povinnost uložená úvěrovým institucím, které svou činnost vykonávají v režimu volného pohybu služeb, může být opatřením, které je přiměřené sledování tohoto cíle, pokud v době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení neexistoval účinný mechanismus zaručující plnohodnotnou spolupráci finančních zpravodajských jednotek.
– Taková právní úprava není sama o sobě diskriminační.
IV – Závěry
118. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky, které položil Tribunal Supremo, odpověděl následovně:
„1) Článek 22 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES ze dne 26. října 2005 o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/20/ES ze dne 11. března 2008, musí být vykládán tak, že nebrání právní úpravě členského státu, která vyžaduje, aby úvěrové instituce vykonávající na jeho území svou činnost v režimu volného pohybu služeb sdělovaly informace požadované pro boj proti praní peněz a financování terorismu přímo finanční zpravodajské jednotce tohoto státu.
2) a) V každém případě musí být článek 56 SFEU vykládán tak, že takové právní úpravě nebrání, je-li tato právní úprava odůvodněná naléhavými důvody obecného zájmu, je-li způsobilá zaručit uskutečnění cílů, které sleduje, nepřekračuje-li meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné, a používá-li se nediskriminačním způsobem.
b) Vnitrostátní soud musí ověřit, zda jsou splněny následující podmínky, a vzít přitom v úvahu následující hlediska.
– Vzhledem k rizikům, která plynou z finanční kriminality pro integritu finančního trhu, může členský stát legitimně vyžadovat, aby úvěrové instituce poskytující své služby na jeho území sdělovaly pro účely předcházení praní peněz a financování terorismu informace týkající se provádění podezřelých finančních transakcí.
– Taková právní úprava je způsobilá dosáhnout tohoto cíle tehdy, může-li členský stát díky ní skutečně dohlížet na podezřelé finanční transakce prováděné úvěrovými institucemi poskytujícími své služby na jeho území a pozastavit je, a případně stíhat a potrestat odpovědné osoby.
– Povinnost uložená úvěrovým institucím, které svou činnost vykonávají v režimu volného pohybu služeb, může být opatřením, které je přiměřené sledování tohoto cíle, pokud v době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení neexistoval účinný mechanismus zaručující plnohodnotnou spolupráci finančních zpravodajských jednotek.
– Taková právní úprava není sama o sobě diskriminační.“