ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
YVES BOT
της 4ης Οκτωβρίου 2012 (1)
Υπόθεση C‑212/11
Jyske Bank Gibraltar Ltd
κατά
Administración del Estado
[αίτηση του Tribunal Supremo (Ισπανία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας – Οδηγία 2005/60/ΕΚ – Υποχρέωση των πιστωτικών ιδρυμάτων να αναφέρουν τις ύποπτες χρηματοοικονομικές συναλλαγές – Πιστωτικό ίδρυμα που λειτουργεί υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών – Προσδιορισμός της υπεύθυνης για τη συλλογή των στοιχείων εθνικής μονάδας χρηματοοικονομικών πληροφοριών – Ερμηνεία του άρθρου 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60 – Περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών – Επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος – Ικανότητα της εθνικής νομοθετικής ρυθμίσεως να επιτύχει τους επιδιωκόμενους σκοπούς – Αναλογικότητα»
1. Υποχρεούνται τα πιστωτικά ιδρύματα να διαβιβάζουν τις πληροφορίες που απαιτούνται για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας προς τη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου παρέχουν τις υπηρεσίες τους ή προς την αντίστοιχη μονάδα του κράτους μέλους στο οποίο διατηρούν την εταιρική έδρα τους;
2. Με το εξεταζόμενο προδικαστικό ερώτημα, το Δικαστήριο καλείται να προσδιορίσει τη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών που είναι υπεύθυνη για τη συλλογή, την εξέταση και, εν συνεχεία, τη διαβίβαση προς τις αρμόδιες για τη δίωξη και την καταστολή του οικονομικού εγκλήματος εθνικές αρχές (στο εξής: αρμόδιες εθνικές αρχές) των στοιχείων που σχετίζονται με τις ύποπτες χρηματοοικονομικές συναλλαγές. Το διακύβευμα είναι μεγάλο, καθόσον πρόκειται εδώ για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής και συνεπούς υλοποιήσεως όχι μόνον της καταπολεμήσεως της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, στην οποίαν αναφέρεται η οδηγία 2005/60/ΕΚ (2), αλλά και της συνεργασίας των κρατών μελών στο πλαίσιο της αποφάσεως 2000/642/ΔΕΥ (3), όσον αφορά την ανταλλαγή χρηματοοικονομικών πληροφοριών. Ο σκοπός είναι απλός, συνιστάμενος στην παρεμπόδιση όσων νομιμοποιούν τέτοιου είδους έσοδα από το να επωφελούνται από την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και να την εκμεταλλεύονται προς όφελος των εγκληματικών τους δραστηριοτήτων και εις βάρος της ακεραιότητας του χρηματοοικονομικού συστήματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών.
3. Το ερώτημα αυτό εντάσσεται στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (4), ήτοι της ισπανικής μονάδας χρηματοοικονομικών πληροφοριών, και της Jyske Bank Gibraltar Ltd (5), πιστωτικού ιδρύματος που ασκεί τις δραστηριότητές του στην Ισπανία υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, έχοντας ως έδρα το Γιβραλτάρ. Η Jyske καταδικάστηκε από το ισπανικό Υπουργικό Συμβούλιο σε πρόστιμο 1 700 000 ευρώ, διότι αρνήθηκε να διαβιβάσει τις σχετικές με ύποπτες χρηματοοικονομικές συναλλαγές πληροφορίες που είχε ζητήσει από αυτήν η Servicio Ejecutivo. Ενώπιον των εθνικών αρχών, η Jyske υποστήριξε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60, είχε τέτοια υποχρέωση αναφοράς μόνον προς τη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του εδάφους στο οποίο είναι εγκατεστημένη.
4. Στην κρινόμενη υπόθεση, το Tribunal Supremo (Ισπανία), ενώπιον του οποίου η Jyske προσέβαλε την εις βάρος της επιβολή προστίμου, ερωτά το Δικαστήριο αν είναι σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης η ισπανική νομοθετική ρύθμιση η οποία υποχρεώνει τα πιστωτικά ιδρύματα που ασκούν τις δραστηριότητές τους υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών επί του ισπανικού εδάφους να διαβιβάζουν απευθείας στην ισπανική μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών τις πληροφορίες που τους ζητούνται στο πλαίσιο της καταπολεμήσεως του οικονομικού εγκλήματος.
5. Με τις ανά χείρας προτάσεις υποστηρίζω την ερμηνεία ότι μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση δεν είναι αντίθετη προς το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60. Στηρίζω την εκτίμησή μου όχι μόνο στη διατύπωση της διατάξεως αυτής αλλά και στην οικονομία της εν λόγω οδηγίας, καθώς και στους σκοπούς που επιδιώκει με αυτήν ο νομοθέτης της Ένωσης.
6. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί την ερμηνεία αυτή, θα υποστηρίξω επικουρικώς ότι το κράτος μέλος μπορεί, δυνάμει του άρθρου 5 της εν λόγω οδηγίας, να θεσπίσει αυστηρότερες διατάξεις για την πρόληψη της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, υπό την προϋπόθεση ότι οι διατάξεις αυτές είναι σύμφωνες με το δίκαιο της Ένωσης. Θα εκθέσω συναφώς ότι η σχετική νομοθετική ρύθμιση συνιστά περιορισμό στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και θα εξετάσω σε ποιο βαθμό μπορεί ο περιορισμός αυτός να θεωρηθεί δικαιολογημένος.
7. Θα αποδείξω ότι η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση δεν είναι αντίθετη προς το άρθρο 56 ΣΛΕΕ, εφόσον πληροί τις ακόλουθες προϋποθέσεις, η διαπίστωση της συνδρομής των οποίων απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, δηλαδή εφόσον η εθνική νομοθετική ρύθμιση δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, είναι ικανή να εγγυηθεί την πραγματοποίηση των σκοπών που επιδιώκει, δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη των σκοπών αυτών μέτρο και εφαρμόζεται κατά τρόπο μη εισάγοντα διακρίσεις. Θα παράσχω, δε, διευκρινίσεις όσον αφορά τις διάφορες αυτές προϋποθέσεις.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 2005/60
8. Η οδηγία 2005/60 κατήργησε την οδηγία 91/308/ΕΟΚ (6). Σκοπό έχει να αποτρέψει τη χρησιμοποίηση του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και για τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, απαιτώντας από τα κράτη μέλη, αφενός, να απαγορεύσουν τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας και, αφετέρου, να επιβάλουν στα πιστωτικά ιδρύματα, μεταξύ άλλων, υποχρεώσεις επαγρυπνήσεως ως προς τους πελάτες και αναφοράς των ύποπτων συναλλαγών. Τα μέτρα αυτά συνιστούν ελάχιστες κοινές υποχρεώσεις για όλα τα κράτη μέλη, τα οποία, δυνάμει του άρθρου 5 της οδηγίας 2005/60, έχουν τη δυνατότητα να θεσπίζουν ή να διατηρούν σε ισχύ αυστηρότερους κανόνες, στο πλαίσιο της εθνικής έννομης τάξεώς τους.
9. Η φύση και η έκταση της υποχρεώσεως αναφοράς προσδιορίζονται στο κεφάλαιο III της οδηγίας 2005/60.
10. Σύμφωνα με το άρθρο 20 της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να απαιτούν από τα πιστωτικά ιδρύματα να επιδεικνύουν ιδιαίτερη προσοχή σε κάθε συναλλαγή που κρίνουν ότι θα μπορούσε να συνδέεται με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή με τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας και, ιδίως, στις συναλλαγές που είναι πολύπλοκες ή ασυνήθιστες ή που αφορούν ιδιαίτερα μεγάλα ποσά.
11. Βάσει του άρθρου 21 της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να δημιουργήσουν μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών, υπεύθυνη για τη συλλογή, την ανάλυση και τη διαβίβαση προς τις αρμόδιες εθνικές αρχές των πληροφοριών που αφορούν την ύπαρξη ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών.
12. Το άρθρο 22 της οδηγίας 2005/60 –του οποίου ζητείται εν προκειμένω η ερμηνεία– ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη απαιτούν από τα ιδρύματα, τους οργανισμούς και τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας, και, εφόσον απαιτείται, από τους διευθυντές και τους υπαλλήλους τους, να συνεργάζονται πλήρως:
[…]
β) παρέχοντας αμελλητί στη [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών] ή σε άλλες αρμόδιες αρχές για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας κατόπιν δικού τους αιτήματος, όλες τις απαιτούμενες πληροφορίες σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπει η εφαρμοστέα νομοθεσία.
2. Οι πληροφορίες της παραγράφου 1 διαβιβάζονται στη [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών] του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου βρίσκεται το ίδρυμα, ο οργανισμός ή το πρόσωπο το οποίο τις διαβιβάζει […]».
13. Τέλος, δυνάμει του άρθρου 39, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν διοικητικές κυρώσεις στα πιστωτικά ιδρύματα για παραβάσεις των εθνικών διατάξεων που θεσπίζονται κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας αυτής. Οι ποινές αυτές πρέπει να είναι αποτελεσματικές και ανάλογες της παραβάσεως και να έχουν αποτρεπτική ισχύ.
2. Η απόφαση 2000/642
14. Η απόφαση 2000/642 θεσπίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής ως προς την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των εθνικών μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών, με σκοπό την επίτευξη στενής και αποτελεσματικής συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων αυτών μονάδων (7). Η εν λόγω απόφαση εφαρμόζεται στο Γιβραλτάρ, όπου το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας προβλέπεται να συστήσει μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών υπεύθυνη για το έδαφος αυτό (8).
15. Το άρθρο 1 της αποφάσεως αυτής ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι [μονάδες χρηματοοικονομικών πληροφοριών], που συγκροτούνται ή ορίζονται για να παραλαμβάνουν κοινοποιήσεις χρηματοοικονομικών πληροφοριών με στόχο την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, συνεργάζονται για να συγκεντρώνουν, να αναλύουν και να διερευνούν, σύμφωνα με τις εθνικές τους αρμοδιότητες, πληροφορίες σχετικές με κάθε γεγονός που θα μπορούσε να αποτελεί ένδειξη νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες.
2. Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι [μονάδες χρηματοοικονομικών πληροφοριών] ανταλλάσσουν, με δική τους πρωτοβουλία ή κατόπιν αιτήσεως, σύμφωνα είτε με τις διατάξεις της παρούσας απόφασης είτε με ήδη συναφθέντα ή μελλοντικά μνημόνια συμφωνίας, τις όποιες πληροφορίες διαθέτουν που μπορεί να έχουν σημασία για την εκ μέρους των [μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών] επεξεργασία, ανάλυση πληροφοριών ή διερεύνηση όσον αφορά συναλλαγές που σχετίζονται με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και με τα ενεχόμενα φυσικά ή νομικά πρόσωπα.
[…]»
16. Κατά το άρθρο 4 της αποφάσεως αυτής:
«1. Κάθε αίτηση που υποβάλλεται στα πλαίσια της παρούσας απόφασης συνοδεύεται από σύντομη έκθεση των σχετικών περιστατικών των οποίων έχει γνώση η αιτούσα [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών]. Η [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών] προσδιορίζει στην αίτηση το πώς θα χρησιμοποιηθούν οι ζητούμενες πληροφορίες.
2. Όταν υποβάλλεται αίτηση σύμφωνα με την παρούσα απόφαση, η [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών] προς την οποία απευθύνεται η αίτηση παρέχει κάθε χρήσιμη πληροφορία, συμπεριλαμβανομένων των διαθέσιμων χρηματοοικονομικών πληροφοριών και των αιτούμενων αστυνομικής φύσεως στοιχείων, χωρίς να χρειάζεται να αποσταλεί επίσημη επιστολή που να ζητεί τις εν λόγω πληροφορίες δυνάμει των ισχυουσών συμβάσεων ή συμφωνιών μεταξύ των κρατών μελών.
3. Μια [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών] δύναται να αρνηθεί να αποκαλύψει πληροφορίες, η κοινολόγηση των οποίων θα μπορούσε να παραβλάψει μια ποινική έρευνα που εκκρεμεί στο κράτος μέλος προς το οποίο απευθύνεται η αίτηση ή, σε έκτακτες περιστάσεις, στην περίπτωση που η κοινολόγηση των πληροφοριών θα ήταν σαφώς δυσανάλογη προς τα θεμιτά συμφέροντα ενός φυσικού ή νομικού προσώπου ή του εν λόγω κράτους μέλους ή απλώς θα προσέκρουε σε βασικές αρχές της εθνικής νομοθεσίας. Κάθε τέτοια άρνηση εξηγείται δεόντως στην αιτούσα την πληροφορία [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών]».
Β – Το εθνικό δίκαιο
17. Κατ’ αρχάς, η οδηγία 91/308 μεταφέρθηκε στο ισπανικό δίκαιο με τον νόμο 19/1993, περί θεσπίσεως μέτρων για την πρόληψη της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales), της 28ης Δεκεμβρίου 1993 (9), όπως είχε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης (στο εξής: νόμος 19/1993).
18. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου 19/1993:
«Στις υποχρεώσεις που προβλέπει ο παρών νόμος υπόκεινται:
α) Τα πιστωτικά ιδρύματα.
[…]
Στις υποχρεώσεις που προβλέπει ο παρών νόμος υπόκεινται επίσης τα αλλοδαπά πρόσωπα ή εταιρίες που, μέσω των υποκαταστημάτων τους ή διά της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών [(10)], και χωρίς να έχουν μόνιμη εγκατάσταση, ασκούν στην Ισπανία δραστηριότητες ίδιας φύσεως με εκείνες των προαναφερθέντων προσώπων ή εταιριών.
Τα εν λόγω πρόσωπα υπόκεινται επίσης στις υποχρεώσεις που προβλέπει ο παρών νόμος για τις συναλλαγές που πραγματοποιούνται διά πρακτόρων ή άλλων φυσικών ή νομικών προσώπων που ενεργούν ως μεσάζοντες».
19. Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 4, του νόμου 19/1993, τα εν λόγω πρόσωπα και εταιρίες έχουν υποχρέωση να συνεργάζονται με τη Servicio Ejecutivo και, προς τον σκοπό αυτόν, να της αναφέρουν με δική τους πρωτοβουλία κάθε περιστατικό ή συναλλαγή που θα μπορούσε να αποτελέσει ένδειξη ή απόδειξη ότι σχετίζεται με νομιμοποίηση εσόδων προερχόμενων από τις δραστηριότητες του άρθρου 1 του ίδιου νόμου (στοιχείο a) και να παρέχουν τα στοιχεία που τους ζητεί η Servicio Ejecutivo στα πλαίσια της ασκήσεως των αρμοδιοτήτων της (στοιχείο b).
20. Η αθέτηση των ως άνω υποχρεώσεων συνιστά σοβαρότατη παράβαση, όπως αναφέρεται ρητώς στο άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχεία b και d, του νόμου 19/1993.
21. Τέλος, το άρθρο 16, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του ίδιου νόμου ορίζει ότι η Servicio Ejecutivo, ενδεχομένως δε, και η γενική γραμματεία της Επιτροπής για την πρόληψη της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και των παραβάσεων περί το νόμισμα συνεργάζονται με τις αρχές άλλων κρατών μελών που ασκούν αντίστοιχες αρμοδιότητες, ενώ επιζητούν ιδίως τη συνεργασία με τις αρχές των κρατών που ασκούν την κυριαρχία τους σε εδάφη συνορεύουσα με το Βασίλειο της Ισπανίας.
22. Ο νόμος 19/1993 καταργήθηκε από τον νόμο 10/2010 για την πρόληψη της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας (Ley de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo), της 28ης Απριλίου 2010 (11). Ο νόμος αυτός έχει ως αντικείμενο τη μεταφορά στο ισπανικό δίκαιο της οδηγίας 2005/60. Σύμφωνα με το άρθρο 48, παράγραφος 3, του εν λόγω νόμου, η Servicio Ejecutivo δεσμεύεται να συνεργάζεται με τις αντίστοιχες αρχές άλλων χωρών. Προβλέπεται δε ότι η ανταλλαγή πληροφοριών χωρεί κατά βάση σύμφωνα με τις αρχές της ομάδας Egmont και με την απόφαση 2000/642.
23. Δεύτερον, επισημαίνεται ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο c, του βασιλικού διατάγματος 925/1995, της 9ης Ιουνίου 1995, για την εφαρμογή του νόμου 19/1993 (12), επιβάλλει την υποχρέωση αναφοράς προς τη Servicio Ejecutivo των κινήσεων λογαριασμών που έχουν ως προέλευση ή ως προορισμό φορολογικούς παραδείσους.
24. Το άρθρο 7, παράγραφος 2, στοιχείο b, του βασιλικού διατάγματος 925/1995, όπως τροποποιήθηκε από το βασιλικό διάταγμα 54/2005, προβλέπει τα εξής:
«Σε κάθε περίπτωση, τα υπόχρεα πρόσωπα και εταιρίες γνωστοποιούν κάθε μήνα στη Servicio Ejecutivo:
[…]
b) Τις συναλλαγές με φυσικά ή νομικά πρόσωπα ή τις συναλλαγές των εν λόγω προσώπων, τα οποία κατοικούν, ή ενεργούν για λογαριασμό προσώπων κατοικούντων σε εδάφη ή χώρες που ορίζονται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, καθώς και τις συναλλαγές που προϋποθέτουν μεταφορές κεφαλαίων προς ή από τα εν λόγω εδάφη ή χώρες, οποιοσδήποτε και αν είναι ο τόπος κατοικίας των εμπλεκόμενων προσώπων, εφόσον το ύψος των συναλλαγών αυτών υπερβαίνει τα 30 000 ευρώ ή την αντίστοιχη αξία σε ξένο νόμισμα.»
25. Τα εδάφη που θεωρούνται φορολογικοί παράδεισοι και μη συνεργάσιμα εδάφη είχαν οριστεί προηγουμένως από το βασιλικό διάταγμα 1080/1991, της 5ης Ιουλίου 1991, και την υπουργική απόφαση ECO/2652/2002, της 24ης Οκτωβρίου 2002, για την εφαρμογή των υποχρεώσεων αναφοράς των συναλλαγών με ορισμένα κράτη στη Servicio Ejecutivo της Επιτροπής για την πρόληψη της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και των παραβάσεων περί το νόμισμα (13). Στον κατάλογο αυτόν περιλαμβάνεται και το Γιβραλτάρ.
26. Σύμφωνα με το Tribunal Supremo, το άρθρο 5 του νόμου του 2007 για τη νομιμοποίηση εσόδων και προϊόντων εγκλήματος [Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007], ο οποίος μεταφέρει την οδηγία 2005/60 στη νομοθεσία του Γιβραλτάρ, επιβάλλει την τήρηση του τραπεζικού απορρήτου.
II – Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
27. Η Jyske είναι θυγατρική της Jyske Bank που έχει έδρα τη Δανία (14). Έχει συσταθεί ως πιστωτικό ίδρυμα με έδρα το Γιβραλτάρ και ασκεί τις δραστηριότητές της στην Ισπανία υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Η Jyske υπόκειται στον έλεγχο της Επιτροπής Χρηματοοικονομικών Υπηρεσιών του Γιβραλτάρ.
28. Στις 30 Ιανουαρίου 2007, η Servicio Ejecutivo ενημέρωσε τη Jyske ότι, επειδή είχε παραλείψει να ορίσει με δική της πρωτοβουλία πρόσωπο εντεταλμένο να την εκπροσωπεί ενώπιον της εν λόγω αρχής, επρόκειτο να ελεγχθούν η οργανωτική δομή της, καθώς και οι διαδικασίες που σχετίζονταν με τις δραστηριότητες που ασκούσε στην Ισπανία υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Με την ευκαιρία αυτή, η Servicio Ejecutivo ζήτησε από τη Jyske να προσκομίσει μέχρι την 1η Μαρτίου 2007 διάφορα έγγραφα, καθώς και στοιχεία σχετικά με την ταυτότητα των πελατών της.
29. Το αίτημα αυτό υποβλήθηκε μετά από έκθεση της Servicio Ejecutivo της 24ης Ιανουαρίου 2007, σύμφωνα με την οποία η Jyske ασκούσε στην Ισπανία, υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, έντονη δραστηριότητα, η οποία συνίστατο, μεταξύ άλλων στη χορήγηση ενυπόθηκων δανείων για την αγορά ακινήτων στην Ισπανία. Στην εν λόγω έκθεση αναφερόταν ότι, «για την ανάπτυξη της δραστηριότητας αυτής στην Ισπανία, το πιστωτικό ίδρυμα διαθέτει διπλή στήριξη, τόσο εκ μέρους του υποκαταστήματος της μητρικής του εταιρίας στην Ισπανία όσο και, κυρίως, εκ μέρους δύο δικηγορικών γραφείων στη Marbella [Ισπανία]. Σύμφωνα με πληροφορίες που είδαν το φως της δημοσιότητας, ο ιδιοκτήτης του ενός εκ των δύο αυτών γραφείων έχει κατηγορηθεί για νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και το όνομά του, όπως και το όνομα του ετέρου δικηγορικού γραφείου, εμφανίζεται σε πολλές συναλλαγές που αναφέρθηκαν στη Servicio Ejecutivo από άλλους υπόχρεους παροχής πληροφοριών σχετικά με ενδείξεις νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες». Αφού εξέτασε τα στοιχεία αυτά, η Servicio Ejecutivo έκρινε ότι υπήρχε πολύ υψηλός κίνδυνος η Jyske να χρησιμοποιείται για συναλλαγές που έχουν ως σκοπό τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων που ασκεί στην Ισπανία υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Ο χρησιμοποιούμενος προς τον σκοπό αυτόν μηχανισμός πιθανολογείται ότι συνίσταται στη δημιουργία στο Γιβραλτάρ «εταιρικών δομών που είχαν ως ουσιαστικό σκοπό την απόκρυψη της ταυτότητας του τελικού και πραγματικού ιδιοκτήτη των ακινήτων που αγοράζονταν στην Ισπανία, ιδίως στην Costa del Sol, καθώς και […] της προελεύσεως των κεφαλαίων που χρησιμοποιήθηκαν για την αγορά αυτή».
30. Στις 23 Φεβρουαρίου 2007, η Jyske, με κοινοποίησή της στη Servicio Ejecutivo, την ενημέρωσε ότι είχε υποβάλει ερώτημα στην εποπτεύουσα αρχή της, ήτοι στην Επιτροπή Χρηματοοικονομικών Υπηρεσιών του Γιβραλτάρ, προκειμένου να διαπιστωθεί αν εδικαιούτο να προσκομίσει τα στοιχεία αυτά χωρίς να παραβεί τη νομοθεσία του Γιβραλτάρ για το τραπεζικό απόρρητο και την προστασία των προσωπικών δεδομένων. Στις 14 Μαρτίου 2007, η Επιτροπή Χρηματοοικονομικών Υπηρεσιών υπέδειξε στη Servicio Ejecutivo ότι ο ενδεδειγμένος μηχανισμός για τη συγκέντρωση των σχετικών πληροφοριών ήταν η συνεργασία μεταξύ των εποπτευουσών αρχών, για να λάβει, με επιστολή της 2ας Απριλίου 2007, την απάντηση της Servicio Ejecutivo ότι η Jyske υπείχε υποχρεώσεις όσον αφορά τις δραστηριότητες που ασκούσε επί ισπανικού εδάφους.
31. Στις 12 Ιουνίου 2007, η Jyske διαβίβασε στη Servicio Ejecutivo μέρος των πληροφοριών που της είχαν ζητηθεί. Αρνήθηκε, ωστόσο, να γνωστοποιήσει τα στοιχεία που αφορούσαν την ταυτότητα των πελατών της, επικαλούμενη τους κανόνες περί τραπεζικού απορρήτου που ισχύουν στο Γιβραλτάρ. Στις ως άνω πληροφορίες δεν περιλαμβάνονταν ούτε τα αντίγραφα των εκθέσεων που είχε συντάξει η Jyske από την 1η Ιανουαρίου 2004 και εντεύθεν, σχετικά με την ειδική εξέταση των συναλλαγών που εμφανίζονταν περίπλοκες ή ασυνήθεις ή που είχαν πραγματοποιηθεί χωρίς προφανή οικονομικό ή νόμιμο λόγο, οι οποίες αναφέρονται ρητώς στο άρθρο 20 της οδηγίας 2005/60, ούτε τα αντίγραφα των ύποπτων συναλλαγών που πραγματοποίησε η Jyske από την 1η Ιανουαρίου 2004 και εντεύθεν, στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων που ασκούσε υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στην Ισπανία.
32. Κατόπιν τούτου, στις 25 Οκτωβρίου 2007, η γενική γραμματεία της Επιτροπής για την πρόληψη της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και των παραβάσεων περί το νόμισμα διέταξε να ελεγχθεί η Jyske, μεταξύ άλλων, για παράβαση των διατάξεων του νόμου 19/1993.
33. Μετά την περάτωση του ελέγχου αυτού, στις 17 Απριλίου 2009, το ισπανικό Υπουργικό Συμβούλιο έκρινε ότι η Jyske είχε αθετήσει την υποχρέωση αναφοράς που υπείχε βάσει του νόμου 19/1993, διαπράττοντας, έτσι, σοβαρότατη παράβαση. Κατόπιν τούτου, της επέβαλε την ποινή δύο δημόσιων επιπλήξεων και δύο χρηματικά πρόστιμα συνολικού ύψους 1 700 000 ευρώ.
34. Στις 30 Απριλίου 2009, η Jyske υπέβαλε κατά της αποφάσεως αυτής αίτηση θεραπείας, η οποία απορρίφθηκε από το εν λόγω Υπουργικό Συμβούλιο στις 23 Οκτωβρίου 2009. Η Jyske άσκησε συνακόλουθα διοικητική προσφυγή ενώπιον του Tribunal Supremo. Με την ως άνω προσφυγή υποστηρίζει ότι, βάσει της οδηγίας 2005/60, έχει υποχρέωση αναφοράς μόνο προς τις αρχές του Γιβραλτάρ και ότι η ισπανική νομοθετική ρύθμιση είναι αντίθετη προς τις διατάξεις της οδηγίας αυτής, κατά το μέρος που εκτείνει την εν λόγω υποχρέωση στα πιστωτικά ιδρύματα που λειτουργούν στην Ισπανία υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
35. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Tribunal Supremo αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Μπορεί ένα κράτος μέλος, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60 […], να απαιτήσει από τα πιστωτικά ιδρύματα, τα οποία δραστηριοποιούνται στο έδαφός του χωρίς να διαθέτουν σε αυτό μόνιμη εγκατάσταση, να διαβιβάζουν υποχρεωτικά τις πληροφορίες που υποχρεούνται να παρέχουν κατευθείαν στις δικές του αρμόδιες για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες αρχές ή, αντιθέτως, υποχρεούται να ζητεί την παροχή των πληροφοριών αυτών από τη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου είναι εγκατεστημένο το εκάστοτε υπόχρεο πιστωτικό ίδρυμα;»
III – Η ανάλυσή μου
Α – Επί του παραδεκτού του προδικαστικού ερωτήματος
36. Η Ισπανική Κυβέρνηση θέτει υπό αμφισβήτηση το παραδεκτό του προδικαστικού ερωτήματος, ισχυριζόμενη ότι τούτο έχει υποθετικό χαρακτήρα. Ειδικότερα, επισημαίνει ότι τα κράτη μέλη όφειλαν να μεταφέρουν στην εσωτερική έννομη τάξη τους τις επιταγές της οδηγίας 2005/60 το αργότερο μέχρι τις 15 Δεκεμβρίου 2007. Παρατηρεί, ωστόσο, ότι τα αιτήματα παροχής πληροφοριών που απηύθυνε η Servicio Ejecutivo προς τη Jyske φέρουν ημερομηνία 30 Ιανουαρίου 2007 και 12 Ιουνίου 2007.
37. Θεωρώ ότι το υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα δεν μπορεί να κριθεί απαράδεκτο.
38. Υπενθυμίζω ότι, σύμφωνα με το άρθρο 46 αυτής, η οδηγία 2005/60 τέθηκε σε ισχύ τον Δεκέμβριο του 2005, ενώ τα κράτη μέλη όφειλαν, δυνάμει του άρθρου της 45, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, να τη μεταφέρουν στην εσωτερική έννομη τάξη τους το αργότερο μέχρι τις 15 Δεκεμβρίου 2007 –οπότε, υπενθυμίζω, έληγε η σχετική προθεσμία. Όμως, καίτοι τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης ανάγονται πράγματι στις 30 Ιανουαρίου 2007, το αντικείμενο της διαφοράς αυτής αφορά τη νομιμότητα της αποφάσεως του ισπανικού Υπουργικού Συμβουλίου της 17ης Απριλίου 2009, με την οποία η Jyske θεωρήθηκε ως υπεύθυνη για παράβαση των υποχρεώσεων που υπείχε στο πλαίσιο της καταπολεμήσεως της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, με αποτέλεσμα να υποστεί κυρώσεις. Επομένως, η επίδικη διαφορά γεννήθηκε σε χρόνο πολύ μεταγενέστερο εκείνου κατά τον οποίον η Ισπανική Κυβέρνηση ήταν υποχρεωμένη να μεταφέρει την οδηγία 2005/60 στην εσωτερική της έννομη τάξη. Ως εκ τούτου, το προδικαστικό ερώτημα που θέτει το αιτούν δικαστήριο είναι καθ’ όλα παραδεκτό.
39. Επιπλέον, υπενθυμίζω ότι, κατά πάγια νομολογία, το εθνικό δικαστήριο είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τόσο την αναγκαιότητα της υποβολής προδικαστικού ερωτήματος όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που θέτει στο Δικαστήριο (15).
Β − Επί της ουσίας
40. Σύμφωνα με το άρθρο 22, παράγραφος 1, της οδηγίας 2005/60, τα κράτη μέλη έχουν υποχρέωση να απαιτούν από τα πιστωτικά ιδρύματα να παρέχουν αμελλητί στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών των κρατών αυτών τις πληροφορίες που αυτή θεωρεί χρήσιμες για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας.
41. Το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής –του οποίου ζητείται εν προκειμένω η ερμηνεία– διευκρινίζει ότι οι πληροφορίες αυτές πρέπει να διαβιβάζονται «[…] στη [μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών] του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου βρίσκεται το ίδρυμα, ο οργανισμός ή το πρόσωπο το οποίο τις διαβιβάζει».
42. Με το προδικαστικό ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν, δυνάμει του άρθρου 22, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, ένα κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει από πιστωτικό ίδρυμα να διαβιβάσει κατευθείαν στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους αυτού τις πληροφορίες που απαιτούνται για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, όταν το εν λόγω πιστωτικό ίδρυμα ασκεί τις δραστηριότητές του στο έδαφος του κράτους μέλους αυτού υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
43. Με άλλα λόγια, το ερώτημα είναι αν ένα τέτοιο πιστωτικό ίδρυμα υποχρεούται να διαβιβάζει τις πληροφορίες αυτές στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου παρέχει τις υπηρεσίες του ή σε εκείνη του κράτους μέλους στο οποίο διατηρεί την εταιρική έδρα του.
44. Το ερώτημα αυτό τίθεται διότι η Jyske διατηρεί την εταιρική έδρα της στο Γιβραλτάρ και δεν διαθέτει υποκαταστήματα στην Ισπανία. Από τα στοιχεία που προσκόμισε η Ισπανική Κυβέρνηση, μάλιστα, καθώς και από την ετήσια έκθεση πεπραγμένων της επιτροπής χρηματοοικονομικών υπηρεσιών του Γιβραλτάρ (16), προκύπτει ότι η Jyske είναι πιστωτικό ίδρυμα στο οποίο έχει χορηγηθεί άδεια να ασκεί τις δραστηριότητές του από το κράτος μέλος προελεύσεώς του. Η άδεια αυτή στηρίζεται, κατά την άποψή μου, στην οδηγία 2000/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 2000, σχετικά με την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων (17), η οποία αργότερα αντικαταστάθηκε από την οδηγία 2006/48/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 2006 (18). Οι οδηγίες αυτές καθιερώνουν ένα «ενιαίο ευρωπαϊκό διαβατήριο», το οποίο στηρίζεται στην αρχή της αμοιβαίας αναγνωρίσεως της άδειας που χορηγεί το κράτος μέλος προελεύσεως. Το «διαβατήριο» αυτό επιτρέπει έτσι στο πιστωτικό ίδρυμα να ασκεί τις δραστηριότητες για τις οποίες του χορηγήθηκε η άδεια σε οποιοδήποτε κράτος μέλος, είτε με την ίδρυση υποκαταστήματος είτε μέσω της ελεύθερης παροχή υπηρεσιών. Στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης, λοιπόν, η Jyske επέλεξε να ασκεί τις χρηματοοικονομικές της δραστηριότητες στην Ισπανία υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (19).
45. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, και για τους λόγους που θα εκθέσω στη συνέχεια, θεωρώ ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να απαιτήσει από τα πιστωτικά ιδρύματα που πραγματοποιούν τις χρηματοοικονομικές συναλλαγές τους στο έδαφός του όχι μέσω υποκαταστήματος, αλλά υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, να αναφέρουν τις ύποπτες χρηματοοικονομικές συναλλαγές στη δική του μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών. Κατά την άποψή μου, η ερμηνεία αυτή του άρθρου 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60 είναι επιβεβλημένη, λαμβανομένης υπόψη της οικονομίας της οδηγίας αυτής και των σκοπών που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης, ενώ είναι και απολύτως συμβατή με τη διατύπωση της εν λόγω διατάξεως.
1. Επί της ερμηνείας του άρθρου 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60
46. Με το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60, ο νομοθέτης της Ένωσης προσδιορίζει τη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών που είναι υπεύθυνη για τη συλλογή, την ανάλυση και τη διαβίβαση προς τις αρμόδιες εθνικές αρχές των σχετικών με τις ύποπτες χρηματοοικονομικές συναλλαγές πληροφοριών. Συναφώς, προκύπτει ρητώς από τη διατύπωση της διατάξεως αυτής ότι αρμόδια μονάδα είναι εκείνη του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου «βρίσκεται το ίδρυμα» ή εκείνη του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου βρίσκεται «[...] το πρόσωπο» που διαβιβάζει τις πληροφορίες αυτές.
47. Για την ερμηνεία της διατυπώσεως αυτής επιβάλλεται, κατ’ αρχάς, η εξέταση της οικονομίας και των σκοπών της οδηγίας 2005/60.
α) Η οικονομία και οι σκοποί της οδηγίας 2005/60
48. Για τη σαφή κατανόηση της οικονομίας στην οποίαν εντάσσεται η διάταξη που καλείται εν προκειμένω να ερμηνεύσει το Δικαστήριο, καθώς και των σκοπών που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης, είναι αναγκαίο να εξεταστεί η οδηγία 2005/60 στο πλαίσιο εντός του οποίου θεσπίστηκε.
49. Πράγματι, η καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος στην Ένωση στηρίζεται σε τρεις πυλώνες.
50. Ο πρώτος πυλώνας είναι αυτός της ποινικοποιήσεως, βάσει του δικαίου των κρατών μελών, της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας.
51. Ο πυλώνας αυτός καθιερώθηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε, κατά το οποίο όλα τα κράτη μέλη κλήθηκαν να καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με τον ορισμό των παραβάσεων της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, καθώς και με τη σχετική επιβολή κυρώσεων στο πλαίσιο των εθνικών εννόμων τάξεων.
52. Ορισμοί των παραβάσεων αυτών περιέχονται σήμερα σε πλείονες διεθνείς και ευρωπαϊκές νομικές πράξεις, μεταξύ των οποίων η Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης του 1990 για το ξέπλυμα, την έρευνα, την κατάσχεση και τη δήμευση των προϊόντων που προέρχονται από εγκληματικές δραστηριότητες. Ο νομοθέτης της Ένωσης παρέχει επίσης έναν ορισμό των εν λόγω παραβάσεων στο πρώτο άρθρο της οδηγίας 2005/60, απαιτώντας από τα κράτη μέλη να μεριμνήσουν για την απαγόρευση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας στο έδαφός τους.
53. Όσον αφορά την ποινικοποίηση και την επιβολή κυρώσεων επί τέτοιων παραβάσεων, επιβάλλεται η αναφορά στην απόφαση-πλαίσιο 2001/500/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2001, για το ξέπλυμα χρήματος, τον προσδιορισμό, τον εντοπισμό, τη δέσμευση, την κατάσχεση και τη δήμευση των οργάνων και των προϊόντων του εγκλήματος (20). Η απόφαση-πλαίσιο 2001/500 εισάγει έναν ελάχιστο, αλλά πάντως κοινό για το σύνολο των κρατών μελών, κανόνα όσον αφορά την κύρωση των παραβάσεων αυτών, απαιτώντας, στο άρθρο της 2, από τα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι παραβάσεις αυτές να τιμωρούνται με ποινή στερητική της ελευθερίας τουλάχιστον τεσσάρων ετών.
54. Επομένως, υπάρχει όντως σήμερα στην Ένωση κοινός ορισμός των παραβάσεων της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, καθώς και ελάχιστες απαιτήσεις όσον αφορά την ποινικοποίηση και την επιβολή κυρώσεων συναφώς από τις εθνικές έννομες τάξεις. Ωστόσο, πρέπει να έχουμε υπόψη μας ότι η αποκλειστική αρμοδιότητα για τη διερεύνηση και τη δίωξη των εν λόγω οικονομικών εγκλημάτων εξακολουθεί να ανήκει στο κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου πραγματοποιούνται οι προσαπτόμενες χρηματοοικονομικές συναλλαγές.
55. Ο δεύτερος πυλώνας συνίσταται στην πρόληψη της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας.
56. Ο πυλώνας αυτός στηρίζεται στην επίμαχη οδηγία 2005/60, η οποία εισάγει κοινές διατάξεις για το σύνολο των κρατών μελών όσον αφορά τον έλεγχο των χρηματοοικονομικών συναλλαγών που πραγματοποιούνται από τα πιστωτικά ιδρύματα και τον εντοπισμό των οικονομικών εγκλημάτων. Σκοπός του είναι να προλαμβάνει τις απειλές που μπορούν να θίγουν την ακεραιότητα και την εύρυθμη λειτουργία του χρηματοοικονομικού συστήματος, οι οποίες προκύπτουν από τη διοχέτευση στο σύστημα αυτό κεφαλαίων που αποτελούν προϊόν εγκλήματος και από τη χρησιμοποίηση χρημάτων για τους σκοπούς της τρομοκρατίας.
57. Όπως, λοιπόν, υποδηλώνει ο τίτλος της, η οδηγία 2005/60 εισάγει ένα σύστημα προληπτικού ελέγχου, το οποίο εφαρμόζεται σε εθνικό επίπεδο. Το σύστημα αυτό υιοθετεί μια προσέγγιση βάσει των κινδύνων. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται, έτσι, να εντοπίζουν, να αξιολογούν και να κατανοούν τους κινδύνους εκ της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, ώστε να είναι σε θέση να τους αποσοβήσουν, και, αν χρειαστεί, να παγώνουν, να κατάσχουν και να δημεύουν τα προϊόντα εγκλήματος. Προς τον σκοπό αυτόν, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να απαιτούν από τα πιστωτικά ιδρύματα κα τα πρόσωπα τα οποία αφορά η οδηγία αυτή να συμμορφώνονται προς δύο υποχρεώσεις.
58. Η πρώτη, η οποία αναφέρεται στο κεφάλαιο II της οδηγίας 2005/60, είναι η υποχρέωση επιδείξεως της δέουσας επιμέλειας όσον αφορά τους πελάτες. Η οδηγία αυτή απαιτεί, έτσι, από τα πιστωτικά ιδρύματα να εφαρμόζουν, αναλόγως του βαθμού κινδύνου, λιγότερο ή περισσότερο αυστηρά μέτρα, ανάλογα, μεταξύ άλλων, με το είδος του πελάτη και της επιχειρηματικής σχέσεως. Τα μέτρα αυτά έγκεινται στην εξακρίβωση της ταυτότητας του πελάτη, του αντικειμένου και της φύσεως της επιχειρηματικής σχέσεως, με την τήρηση αποδεικτικών και άλλων εγγράφων ή ακόμη και με την απαγόρευση διατηρήσεως ανώνυμων λογαριασμών ή εικονικών βιβλιαρίων.
59. Η δεύτερη είναι η υποχρέωση αναφοράς των ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών των οποίων η φύση και η έκταση περιγράφονται στο κεφάλαιο III της οδηγίας 2005/60. Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 20 της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να απαιτούν από τα πιστωτικά ιδρύματα να επιδεικνύουν ιδιαίτερη προσοχή στις χρηματοοικονομικές συναλλαγές που, κατά την κρίση τους, θα μπορούσαν να συνδέονται με εγκληματική δραστηριότητα, και ιδίως στις συναλλαγές που εμφανίζονται πολύπλοκες ή ασυνήθεις, που πραγματοποιούνται χωρίς προφανή οικονομικό ή σαφή νόμιμο λόγο ή που αφορούν ιδιαίτερα μεγάλα ποσά. Σύμφωνα ακριβώς με το γράμμα του άρθρου 22 της εν λόγω οδηγίας, τα πιστωτικά ιδρύματα υποχρεούνται να ενημερώνουν αμελλητί τη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών που έχει συγκροτηθεί προς τον σκοπό αυτόν από το κράτος μέλος. Υπενθυμίζω ότι και η διαφορά της κύριας δίκης ανέκυψε λόγω παραβάσεως αυτής ακριβώς της υποχρεώσεως.
60. Προκειμένου να διασφαλίσει την τήρηση των υποχρεώσεων αυτών, ο νομοθέτης της Ένωσης αναγνωρίζει στις αρμόδιες εθνικές αρχές ενισχυμένες εξουσίες εποπτείας και ελέγχου, οι οποίες προβλέπονται στα άρθρα 36 και 37 της οδηγίας 2005/60. Έτσι, οι αρχές αυτές μπορούν να απαιτούν από τα πιστωτικά ιδρύματα να προσκομίζουν όλες τις χρήσιμες πληροφορίες που αφορούν την τήρηση των υποχρεώσεών τους και να προβαίνουν, μεταξύ άλλων, και σε επιτόπιους ελέγχους και επιθεωρήσεις. Επιπλέον, οι εξουσίες αυτές συμπληρώνονται από την υποχρέωση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη να προβλέπουν κυρώσεις σε περίπτωση παραβάσεως των εν λόγω υποχρεώσεων, οι οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, πρέπει όχι μόνον να είναι αποτελεσματικές και ανάλογες της παραβάσεως, αλλά και να έχουν αποτρεπτική ισχύ.
61. Όλα αυτά τα μέτρα, είτε πρόκειται για τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα πιστωτικά ιδρύματα είτε για τις εξουσίες ελέγχου και επιβολής κυρώσεων που αναγνωρίζονται στις αρμόδιες εθνικές αρχές, είναι τόσο προληπτικής όσο και αποτρεπτικής φύσεως, εφαρμοζόμενα δε αποτελεσματικά από το σύνολο των κρατών μελών πρέπει να καθιστούν δυνατή την αποτελεσματική καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας και να διασφαλίζουν την ευρωστία και την ακεραιότητα του χρηματοοικονομικού συστήματος.
62. Εντούτοις, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι ο νομοθέτης της Ένωσης προβαίνει, στο στάδιο αυτό, σε κατ’ ελάχιστον μόνο εναρμόνιση. Σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας 2005/60, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεσπίζουν ή να διατηρούν σε ισχύ πολύ αυστηρότερες διατάξεις για τον εντοπισμό και την πρόληψη των κινδύνων οικονομικού εγκλήματος.
63. Τέλος, ο τρίτος πυλώνας είναι εκείνος της συνεργασίας και της ανταλλαγής πληροφοριών εντός της Ένωσης.
64. Κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, ο πυλώνας αυτός είχε ως νομική βάση την απόφαση 2000/642 και το άρθρο 38 της οδηγίας 2005/60.
65. Η απόφαση 2000/642 έχει σκοπό να ενισχύσει και να εντείνει τις ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ των εθνικών μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών που καθιερώθηκαν στο πλαίσιο της οδηγίας 91/308, έτσι ώστε οι αρμόδιες εθνικές αρχές να συνεργάζονται στενά και άμεσα. Η εν λόγω απόφαση θεσπίζει κοινούς κανόνες για τα κράτη μέλη όσον αφορά τις αρμοδιότητες της μονάδας τους χρηματοοικονομικών πληροφοριών, το περιεχόμενο των αιτήσεων παροχής πληροφοριών και την έκταση της ανταλλαγής πληροφοριών.
66. Ωστόσο, τα κράτη μέλη διατηρούν σημαντικό περιθώριο εκτιμήσεως κατά την εφαρμογή του ως άνω μηχανισμού συνεργασίας. Αφενός, το πρώτο άρθρο της εν λόγω αποφάσεως προβλέπει ρητώς ότι οι μονάδες χρηματοοικονομικών πληροφοριών συνεργάζονται σύμφωνα με τις εθνικές αρμοδιότητές τους. Τα κράτη μέλη, όμως, έχουν διατηρήσει σε μεγάλο βαθμό τη δυνατότητα να προσδιορίζουν ελεύθερα το καθεστώς της αντίστοιχης εθνικής μονάδας τους, η οποία μπορεί έτσι να έχει χαρακτήρα διοικητικό ή δικαστικό ή να έχει συσταθεί ως αστυνομική αρχή, με αποτέλεσμα να υπάρχουν μεγάλες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τους κανόνες λειτουργίας, διαδικασίας και αναθέσεως αρμοδιοτήτων των μονάδων αυτών. Αφετέρου, τα άρθρα 4 και 5 της αποφάσεως 2000/642 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να προβαίνουν σε ορισμένους περιορισμούς όσον αφορά την έκταση της ανταλλαγής των πληροφοριών και τη χρησιμοποίησή τους. Έτσι, οι μονάδες χρηματοοικονομικών πληροφοριών μπορούν να αρνηθούν να διαβιβάσουν ορισμένες πληροφορίες, όταν αυτές συνδέονται με δικαστική έρευνα που βρίσκεται σε εξέλιξη στο κράτος μέλος ή ακόμη όταν η δημοσιοποίησή τους αντίκειται στις «θεμελιώδεις αρχές του εθνικού δικαίου» ή θέτει σε κίνδυνο «τα συμφέροντα του κράτους μέλους» ή ενός φυσικού ή νομικού προσώπου. Μπορούμε, όμως, εύκολα να φανταστούμε ότι οι περιορισμοί αυτοί είναι ικανοί να βλάψουν ή και να παραλύσουν εντελώς τον μηχανισμό συνεργασίας, λαμβανομένης υπόψη της ερμηνείας των διατάξεων αυτών και, κυρίως, των διαφορών ανάμεσα στις εθνικές νομοθετικές ρυθμίσεις όσον αφορά τη ρύθμιση και την εποπτεία των αγορών ή ακόμη και την προστασία του επαγγελματικού απορρήτου και των προσωπικών δεδομένων. Εξαιρετικό παράδειγμα αποτελεί συναφώς η επίδικη εν προκειμένω διαφορά.
67. Εξάλλου, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η απόφαση 2000/642 δεν προβλέπει μηχανισμό εποπτείας της δράσεως των κρατών μελών, ούτε μηχανισμό εξαναγκασμού για την περίπτωση αδράνειας μιας εθνικής μονάδας χρηματοοικονομικών πληροφοριών. Επομένως, παρόλο που οι κανόνες που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης της Ένωσης στο πλαίσιο της αποφάσεως αυτής έχουν ως σκοπό την εναρμόνιση των θεμελιωδών στοιχείων της συνεργασίας μεταξύ των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών, παραμένουν ελάχιστοι, αφήνοντας στα κράτη μέλη μεγάλο περιθώριο χειρισμών ως προς την έκταση της συνεργασίας τους.
68. Ο μηχανισμός αυτός δεν ενισχύθηκε στο πλαίσιο της οδηγίας 2005/60, μολονότι για τη θέσπισή της απαιτήθηκαν περισσότερα από πέντε χρόνια. Ο νομοθέτης της Ένωσης αναφέρεται, στην αιτιολογική σκέψη 40 της οδηγίας αυτής, στη συνεργασία που καθιέρωσε η οδηγία 2000/642, απλώς και μόνο για να ενθαρρυνθούν όσο το δυνατόν περισσότερο ο συντονισμός και η συνεργασία μεταξύ των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών που καθιερώθηκε με την απόφαση αυτή.
69. Βεβαίως, με το άρθρο 38 της οδηγίας 2005/60, ο νομοθέτης της Ένωσης επιδίωξε να υπερβεί το απλό πλαίσιο της διακυβερνητικής συνεργασίας, περιλαμβάνοντας στο σύστημα αυτό την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Εν προκειμένω, η φιλοδοξία του παρέμεινε περιορισμένη και ο ρόλος του οργάνου αυτού μάλλον ισχνός. Πράγματι, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, «[η] Επιτροπή παρέχει τη συνδρομή που απαιτείται ενδεχομένως για τη διευκόλυνση του συντονισμού, περιλαμβανομένης της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ [των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών] εντός της Κοινότητας». Η διάταξη αυτή αποτελεί το μοναδικό άρθρο ενός τμήματος με τίτλο «Συνεργασία» και κανένα άλλο στοιχείο του άρθρου αυτού δεν διευκρινίζει με ποιον τρόπο πρέπει να εξειδικευθεί στην πράξη η συνδρομή αυτή. Ωστόσο, στην αιτιολογική σκέψη 40 της οδηγίας διευκρινίζεται ότι η εν λόγω συνδρομή πρέπει να παρέχεται, μεταξύ άλλων, μέσω χρηματοδοτικής στηρίξεως. Ο νομοθέτης της Ένωσης, επομένως, δεν αναγνωρίζει στην Επιτροπή ούτε εξουσία λήψεως αποφάσεων ούτε εξουσία εξαναγκασμού έναντι των κρατών μελών και της μονάδας τους χρηματοοικονομικών πληροφοριών, παρόλο που οι εξουσίες αυτές είναι ενίοτε απαραίτητες για την εξασφάλιση αποτελεσματικής συνεργασίας.
70. Καταλήγουμε, κατά συνέπεια, στο συμπέρασμα ότι, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, η συνεργασία που είχε καθιερώσει ο νομοθέτης της Ένωσης όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών σε υποθέσεις οικονομικού εγκλήματος βρισκόταν ακόμη στα πρώτα της βήματα και στηριζόταν κατά το μεγαλύτερο μέρος της στην καλή θέληση των κρατών μελών.
71. Το σύστημα αυτό κατέδειξε, επομένως, τα όρια που επιδιώκει σήμερα να υπερβεί ο νομοθέτης της Ένωσης, καθιερώνοντας, στο πλαίσιο του κανονισμού (ΕΕ) 1093/2010 (21), μια ευρωπαϊκή εποπτική αρχή, την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών. Πρέπει να σημειωθεί ότι ο κανονισμός 1093/2010, δεδομένης της ημερομηνίας κατά την οποία τέθηκε σε ισχύ, δεν έχει εφαρμογή στην επίδικη διαφορά. Θα είχε, ωστόσο, ενδιαφέρον μια αναφορά στις επιδιώξεις του, ώστε να γίνουν σαφέστερα κατανοητά τα όρια της συνεργασίας που καθιέρωσε η οδηγία 2005/60 και καλύτερα αντιληπτές οι αρμοδιότητες που έπρεπε να έχουν αναγνωριστεί στις εθνικές μονάδες χρηματοοικονομικών πληροφοριών κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης.
72. Σύμφωνα με το πρώτο άρθρο του, ο κανονισμός 1093/2010 έχει ως σκοπό την ίδρυση ενός ευρωπαϊκού συστήματος χρηματοοικονομικού ελέγχου, στόχος του οποίου είναι, μεταξύ άλλων, να διασφαλίζει την ακεραιότητα των χρηματοοικονομικών αγορών και την αποτελεσματική συνεργασία των εθνικών εποπτικών αρχών, καλύπτοντας, έτσι, το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2005/60. Στις αιτιολογικές σκέψεις 8 και 9 του κανονισμού αυτού, ο νομοθέτης της Ένωσης αναφέρει τα εξής:
«(8) Η Ένωση έχει φθάσει στα όρια του δυνατού όσον αφορά την παρούσα κατάσταση των επιτροπών των ευρωπαϊκών εποπτικών αρχών. Η Ένωση δεν μπορεί να παραμείνει σε κατάσταση κατά την οποία: δεν υπάρχει μηχανισμός που να διασφαλίζει ότι οι εθνικές εποπτικές αρχές λαμβάνουν τις καλύτερες δυνατές εποπτικές αποφάσεις για τα διασυνοριακά χρηματοοικονομικά ιδρύματα· δεν υπάρχει επαρκής συνεργασία και ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των εθνικών εποπτών· για την κοινή δράση των εθνικών αρχών απαιτούνται πολύπλοκες ρυθμίσεις που να λαμβάνουν υπόψη το ψηφιδωτό των ρυθμιστικών και εποπτικών απαιτήσεων· συχνότατα οι εθνικές λύσεις αποτελούν τη μόνη εφικτή επιλογή ως ανταπόκριση σε προβλήματα στο επίπεδο της Ένωσης [(22)]· υπάρχουν, τέλος, διαφορετικές ερμηνείες του ίδιου νομοθετικού κειμένου. Το Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοοικονομικής Εποπτείας (στο εξής “ΕΣΧΕ”) θα πρέπει να θεσμοθετηθεί έτσι ώστε να είναι δυνατή η υπέρβαση αυτών των αδυναμιών και να παρέχει ένα σύστημα ευθυγραμμισμένο προς τον στόχο για σταθερή και ενιαία ενωσιακή χρηματοοικονομική αγορά για τις χρηματοοικονομικές υπηρεσίες, συνδέοντας τις εθνικές εποπτικές αρχές σε ένα ισχυρό ενωσιακό δίκτυο.
(9) Το ΕΣΧΕ θα πρέπει να συνιστά ολοκληρωμένο δίκτυο εθνικών εποπτικών αρχών και εποπτικών αρχών της Ένωσης, το οποίο να αφήνει την καθημερινή εποπτεία στο εθνικό επίπεδο [(23)] […]».
73. Στο πλαίσιο του ΕΣΧΕ, επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης δημιούργησε μια Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών, η οποία δεν επιτελεί απλώς το έργο προωθήσεως και συντονισμού της ανταλλαγής πληροφοριών, αλλά διαθέτει και εξουσία εποπτείας και εξαναγκασμού έναντι της δράσεως των αρμόδιων εθνικών εποπτικών αρχών και της δραστηριότητας των πιστωτικών ιδρυμάτων. Η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών υποχρεούται, έτσι, να εξασφαλίζει την τήρηση εκ μέρους των εθνικών μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών των υποχρεώσεων εποπτείας και συνεργασίας που υπέχουν δυνάμει των οδηγιών 2005/60 και 2000/642 (24), καθώς και τη διευθέτηση των διαφορών που ενδέχεται να ανακύψουν μεταξύ τους, όσον αφορά διαδικαστικά ζητήματα ή ενδεχόμενη έλλειψη συνεργασίας (25).
74. Τέλος, επισημαίνεται ότι η οδηγία 2006/48, η οποία καθιερώνει κανόνες που καλύπτουν διάφορους τομείς σχετικούς με την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων εντός της Ένωσης, προβλέπει επίσης ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ του κράτους μέλους προελεύσεως και του κράτους μέλους υποδοχής. Η ανταλλαγή αυτή, ωστόσο, περιορίζεται στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων (26).
75. Λαμβανομένων υπόψη των εξελίξεων αυτών, θεωρώ ότι το Βασίλειο της Ισπανίας είχε δικαίωμα να επιβάλει υποχρέωση αναφοράς στα πιστωτικά ιδρύματα που ασκούν στο έδαφός του δραστηριότητες υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
76. Πρώτον, όπως διαπιστώσαμε, η προσέγγιση που ακολουθείται σχετικά με την ποινικοποίηση των συναλλαγών νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας παραμένει ακόμη σε μεγάλο βαθμό διακυβερνητική. Μολονότι τα κράτη μέλη της Ένωσης διαθέτουν κοινό ορισμό των παραβάσεων αυτών, καθώς και ελάχιστες απαιτήσεις όσον αφορά την ποινικοποίησή τους και την επιβολή κυρώσεων στο πλαίσιο των εθνικών εννόμων τάξεων, εντούτοις, αποκλειστική αρμοδιότητα για τη διερεύνηση και τη δίωξη των εν λόγω οικονομικών εγκλημάτων εξακολουθεί να έχει το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου πραγματοποιούνται οι προσαπτόμενες χρηματοοικονομικές συναλλαγές. Κατά συνέπεια, θεωρώ θεμιτό και συνεπές το να μπορεί το εν λόγω κράτος μέλος να λαμβάνει από όλα τα πιστωτικά ιδρύματα που παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο έδαφός του τις πληροφορίες που εκείνο θεωρεί χρήσιμες για τους σκοπούς των ερευνών του.
77. Επιπλέον, όπως έχει επισημανθεί, στο πλαίσιο της οδηγίας 2005/60, το σύστημα εποπτείας και εντοπισμού των υπόπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών θεσπίζεται μόνο σε εθνικό επίπεδο.
78. Υπενθυμίζω ότι το σύστημα αυτό στηρίζεται, κατ’ αρχάς, σε υποχρεώσεις εποπτείας και αναφοράς, για την εκπλήρωση των οποίων ευθύνονται αποκλειστικά τα κράτη μέλη στο έδαφος των οποίων βρίσκονται τα πιστωτικά ιδρύματα τα οποία υποχρεούνται έτσι να υιοθετήσουν μια προσέγγιση βάσει των κινδύνων. Η αποτελεσματικότητα των μέτρων αυτών εξασφαλίζεται με την αναγνώριση στις αρμόδιες εθνικές αρχές ενισχυμένων εξουσιών εποπτείας και έρευνας, οι οποίες τους παρέχουν, μεταξύ άλλων, τη δυνατότητα να διενεργούν επιτόπιες επιθεωρήσεις των πιστωτικών ιδρυμάτων, καθώς και εξουσίας επιβολής κυρώσεων (27).
79. Στη συνέχεια, το εν λόγω σύστημα στηρίζεται στη δημιουργία μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών, οι οποίες αποτελούν κεντρικές εθνικές μονάδες των οποίων το νομικό καθεστώς καθορίζεται από το κράτος μέλος. Μέχρι την έκδοση του κανονισμού 1093/2010, η δράση τους δεν αποτελούσε αντικείμενο εποπτείας ή ελέγχου σε επίπεδο Ένωσης, καθώς δεν ήταν ακόμη ενταγμένες σε ένα ολοκληρωμένο ευρωπαϊκό δίκτυο.
80. Για να εξασφαλιστεί, όμως, η αποτελεσματικότητα ενός συστήματος εποπτείας και εντοπισμού όπως αυτού στο οποίο στηρίζεται η οδηγία 2005/60, θεωρώ απαραίτητο οι μονάδες χρηματοοικονομικών πληροφοριών να μπορούν να δέχονται τις πληροφορίες που απαιτούνται για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας από όλα τα πιστωτικά ιδρύματα που ασκούν τις δραστηριότητές τους στο έδαφος των αντίστοιχων κρατών μελών, είτε μέσω υποκαταστήματος είτε μέσω καθεστώτος ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
81. Κατ’ αρχάς, η μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους υποδοχής βρίσκεται πλησιέστερα στην αγορά στην οποία πραγματοποιούνται οι σχετικές συναλλαγές απ’ ό,τι η αντίστοιχη μονάδα του κράτους μέλους προελεύσεως, καθώς γνωρίζει καλύτερα από οποιονδήποτε τους κινδύνους που συνδέονται με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας στην εθνική επικράτεια. Η μονάδα αυτή πληροφορείται όλα τα πραγματικά περιστατικά που θα μπορούσαν να συνδέονται με το οικονομικό έγκλημα εντός της επικράτειας αυτής, όχι μόνο από τα πιστωτικά ιδρύματα και τα πρόσωπα που απαριθμούνται στην οδηγία 2005/60, αλλά και από όλες τις εθνικές αρχές που είναι υπεύθυνες για τη δίωξη και την καταστολή του οικονομικού εγκλήματος, είτε πρόκειται για διοικητικές και δικαστικές αρχές είτε για όργανα εποπτείας των χρηματιστηριακών αγορών ή των χρηματιστηριακών παραγώγων (28). Έτσι, έχοντας τη δυνατότητα να δέχεται απευθείας τις πληροφορίες που επισημαίνουν τις ασυνήθεις χρηματοοικονομικές συναλλαγές, να τις αναλύει και να διατάσσει, αν χρειαστεί, συμπληρωματική έρευνα, η μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους υποδοχής συλλέγει το σύνολο των στοιχείων που συνδέονται με την ύπαρξη ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών και μπορεί να κινήσει αμελλητί τη διαδικασία δεσμεύσεως, κατασχέσεως ή δημεύσεως των αγαθών που ενδέχεται να συνιστούν προϊόν εγκλήματος.
82. Ακολούθως, η αποτελεσματικότητα μιας προσεγγίσεως βάσει των κινδύνων επιβάλλει την εκτίμηση των κινδύνων αυτών όχι μόνον από τη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών που είναι σε καλύτερη θέση να εκτιμήσει τους συνδεόμενους με την εθνική αγορά κινδύνους, αλλά και από εκείνη που θα δώσει τη δυνατότητα στο κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου πραγματοποιείται η ύποπτη χρηματοοικονομική συναλλαγή να αντιδράσει άμεσα, διατάσσοντας την αναστολή εκτελέσεως της συναλλαγής αυτής σύμφωνα με το άρθρο 24 της οδηγίας 2005/60. Πρέπει, μάλιστα, να ληφθεί υπόψη ότι οι ρυθμοί της διοικήσεως είναι πολύ περισσότερο αργοί σε σχέση με αυτούς του χρηματοπιστωτικού συστήματος.
83. Τέλος, θεωρώ ότι μόνον αυτή η ερμηνεία επιτρέπει να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα των ενισχυμένων εξουσιών εποπτείας και έρευνας που αναγνωρίζονται στις αρμόδιες εθνικές αρχές από το άρθρο 37 της οδηγίας 2005/60, καθώς και η αποτελεσματικότητα των κυρώσεων που αυτές μπορούν να επιβάλουν, δυνάμει του άρθρου 39 της ίδιας οδηγίας, στα πιστωτικά ιδρύματα που παραβαίνουν τις υποχρεώσεις τους εποπτείας και αναφοράς.
84. Δεύτερον, διακυβεύεται η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας 2005/60 αν θεωρηθεί ότι ισχύουν διαφορετικοί διαδικαστικοί κανόνες αναλόγως του διαύλου διανομής που έχει επιλέξει το πιστωτικό ίδρυμα για να παρέχει τις χρηματοοικονομικές του υπηρεσίες, αναλόγως δηλαδή του αν τις παρέχει μέσω του παραδοσιακού διαύλου του υποκαταστήματος –το οποίο, υπενθυμίζω, δεν είναι τίποτε άλλο από μια έδρα εκμεταλλεύσεως που στερείται νομικής προσωπικότητας– ή, αντιθέτως, αποφασίσει να τις παρέχει υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
85. Πράγματι, πρέπει να αποτραπεί το ενδεχόμενο να επιλέγει το πιστωτικό ίδρυμα το καθεστώς της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών για να εξαιρεθεί από την αυστηρότερη εποπτεία που ασκεί το κράτος μέλος υποδοχής, εγκαθιστώντας την εταιρική έδρα του ή το υποκατάστημά του σε κράτος μέλος στο οποίο ο έλεγχος είναι ενδεχομένως λιγότερο αυστηρός. Σε μια τέτοια περίπτωση, το να προκρίνουμε ως αρμόδια την εθνική αρχή του κράτους μέλους προελεύσεως όχι μόνο θα έθετε σε κίνδυνο την καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος, αλλά και θα επέτρεπε τελικά πράξεις διακινήσεως κεφαλαίων και χρηματοδοτήσεως που έχουν ως σκοπό την αποσταθεροποίηση των ίδιων των κρατών μελών, όπως καταδεικνύει προφανώς η κρινόμενη υπόθεση.
86. Πέραν τούτου, η διάκριση αναλόγως του διαύλου παροχής των χρηματοοικονομικών υπηρεσιών καταλήγει σε άνιση μεταχείριση, η οποία, κατά την άποψή μου, δεν είναι ούτε φυσική ούτε δικαιολογημένη. Πράγματι, τα πιστωτικά ιδρύματα που προσφέρουν τις χρηματοοικονομικές τους υπηρεσίες, είτε μέσω υποκαταστήματος είτε υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, δραστηριοποιούνται στην ίδια αγορά, όχι μόνο από άποψη γεωγραφική, αλλά και από άποψη προϊόντων, αφού η ποικιλία των προσφερόμενων υπηρεσιών μπορεί σήμερα να είναι εξίσου μεγάλη και στις δύο περιπτώσεις, λαμβανομένων υπόψη των νέων τεχνολογικών μέσων. Ωστόσο, για παρόμοιες υπηρεσίες, τα πρώτα θα ήταν υποχρεωμένα να αναφέρουν τις ύποπτες χρηματοοικονομικές συναλλαγές στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους στο οποίο διαθέτουν υποκατάστημα, ενώ τα δεύτερα θα απαλλάσσονταν από την υποχρέωση αυτή. Μια τέτοια κατάσταση θα έθετε σε κίνδυνο προδήλως την εποπτεία που καθιερώνεται στο πλαίσιο της οδηγίας 2005/60 και όσοι επιδιώκουν τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες θα μπορούσαν να επωφεληθούν και να εκμεταλλευθούν την κατάσταση αυτή προς όφελος των εγκληματικών τους δραστηριοτήτων.
87. Κατά συνέπεια, θεωρώ προφανές ότι το πιστωτικό ίδρυμα που ασκεί τις δραστηριότητές του στο έδαφος ενός κράτους μέλους υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών πρέπει να υπόκειται σε σύστημα εποπτείας εξίσου αποτελεσματικό με εκείνο στο οποίο υπόκειται το πιστωτικό ίδρυμα που δραστηριοποιείται στην ίδια εθνική επικράτεια μέσω υποκαταστήματος, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση από όλους των ισχυουσών υποχρεώσεων, υπό τις ίδιες συνθήκες.
88. Τρίτον, θεωρώ ότι οι διατάξεις των οδηγιών 2000/642 και 2005/60 δεν αρκούν για την εξασφάλιση μιας ενισχυμένης συνεργασίας που θα εξυπηρετούσε αποτελεσματικά την καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος στο πλαίσιο καταστάσεως όπως αυτή της διαφοράς της κύριας δίκης. Πράγματι, αν το πιστωτικό ίδρυμα δεν παράσχει με δική του πρωτοβουλία τις απαιτούμενες πληροφορίες και η μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους προελεύσεως δεν τις ζητήσει, είτε επειδή δεν διαθέτει σχετικά στοιχεία είτε επειδή δεν γνωρίζει τους κινδύνους της αγοράς εντός της οποίας το πιστωτικό ίδρυμα παρέχει τις υπηρεσίες του, δεν υπάρχει κανένα μέτρο ικανό να αναγκάσει την αρχή αυτή να απαιτήσει από το πιστωτικό ίδρυμα τη διαβίβαση των εν λόγω πληροφοριών και την κοινοποίησή τους στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους υποδοχής.
89. Όπως προανέφερα, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, η συνεργασία και η ανταλλαγή πληροφοριών στηρίζονταν ως επί το πλείστον στην καλή θέληση των κρατών μελών μάλλον παρά σε ένα ολοκληρωμένο δίκτυο εθνικών και ευρωπαϊκών εποπτικών αρχών των οποίων η δράση ελέγχεται και οι παραλείψεις τιμωρούνται, όπως αυτό που έχει εισαχθεί σήμερα στο νέο ευρωπαϊκό σύστημα χρηματοοικονομικής εποπτείας.
90. Τέταρτον, θεωρώ ότι από τις διατάξεις των οδηγιών που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυμάτων, δηλαδή των οδηγιών 2000/12 και 2006/48, και από την οδηγία 2004/39, για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων, όπως ίσχυαν κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, δεν προκύπτει ότι, σε περιστάσεις όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης, αρμόδια είναι η μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους προελεύσεως. Πράγματι, οι αρχές της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και αναγνωρίσεως στις οποίες στηρίζονται οι πράξεις αυτές καλύπτουν αποκλειστικά τη χορήγηση άδειας στο πιστωτικό ίδρυμα και την προληπτική εποπτεία του. Αυτό αποδεικνύεται από το γεγονός ότι, δυνάμει του άρθρου 31 της οδηγίας 2006/48, το κράτος μέλος υποδοχής μπορεί, παρά την άδεια που έχει χορηγηθεί από το κράτος μέλος προελεύσεως, να λάβει έναντι του πιστωτικού ιδρύματος όλα τα κατάλληλα μέτρα για την πρόληψη ή την καταστολή των πράξεων που το ίδρυμα αυτό διενεργεί στο έδαφός του κατά παράβαση των διατάξεων που έχει θεσπίσει το εν λόγω κράτος για λόγους γενικότερου συμφέροντος, στους οποίους ανήκει, προδήλως, και η καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος.
91. Συνεπώς, υπό το πρίσμα της οικονομίας στην οποία εντάσσεται η επίδικη διάταξη και των σκοπών που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης, είμαι της γνώμης ότι το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά τα πιστωτικά ιδρύματα των οποίων οι χρηματοοικονομικές δραστηριότητες ασκούνται, όχι μόνο μέσω της εγκαταστάσεως εταιρικής έδρας ή υποκαταστήματος, αλλά και μέσω καθεστώτος ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
92. Υπ’ αυτή την έννοια πρέπει να ερμηνευθεί το γράμμα της διατάξεως αυτής.
β) Το γράμμα του άρθρου 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60
93. Υπενθυμίζω ότι από τη διατύπωση του άρθρου 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60 προκύπτει ότι αρμόδια μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών είναι εκείνη του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου «βρίσκεται το ίδρυμα» ή εκείνη του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου «βρίσκεται [...] ο οργανισμός ή το πρόσωπο» το οποίο διαβιβάζει τις πληροφορίες.
94. Η πρώτη περίπτωση είναι, προφανώς, εκείνη στην οποία το πιστωτικό ίδρυμα διαθέτει εταιρική έδρα ή υποκατάστημα στο κράτος μέλος. Ωστόσο, υπό το πρίσμα και των ως άνω σκέψεων, εκτιμώ ότι η έκφραση που χρησιμοποιεί ο νομοθέτης της Ένωσης επιτρέπει να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στην περίπτωση αυτή και το πιστωτικό ίδρυμα το οποίο είναι παρόν στην εθνική αγορά και προσφέρει τις χρηματοοικονομικές υπηρεσίες του όχι με την εγκατάσταση έδρας εκμεταλλεύσεως, αλλά κατ’ άλλον τρόπο, δηλαδή ασκώντας τις δραστηριότητές του υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
95. Όσον αφορά τη δεύτερη περίπτωση, διαπιστώνουμε ότι η διατύπωσή της είναι εξαιρετικά αόριστη και ευρεία. Αφορά, χωρίς αμφιβολία, τα πρόσωπα που απαριθμούνται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 3, της οδηγίας 2005/60, μεταξύ των οποίων απαντούμε παρέχοντες υπηρεσίες που υπόκεινται στις ίδιες υποχρεώσεις αναφοράς με τα πιστωτικά ιδρύματα. Επιπλέον, κανένα στοιχείο δεν αποκλείει το ενδεχόμενο στην περίπτωση αυτή να εμπίπτει και η κατάσταση στην οποία ο παρέχων υπηρεσίες μεταφοράς χρημάτων ή αξιών δραστηριοποιείται στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής μέσω πρακτόρων.
96. Διαπιστώνουμε, κατά συνέπεια, ότι η διατύπωση που χρησιμοποιεί ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έρχεται σε αντίθεση με ερμηνεία του άρθρου 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60, σύμφωνα με την οποία οι πληροφορίες που απαιτούνται για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας διαβιβάζονται στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου παρέχει τις υπηρεσίες του το πιστωτικό ίδρυμα. Αντιθέτως, εκτιμώ ότι η ερμηνεία αυτή επιβάλλεται υπό το πρίσμα των σκοπών που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης στο πλαίσιο αυτής της νομοθετικής ρυθμίσεως και της οικονομίας της.
97. Κατά συνέπεια, και υπό το πρίσμα όλων αυτών ακριβώς των στοιχείων, θεωρώ ότι το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύει νομοθετική ρύθμιση κράτους μέλους τάσσουσα στα πιστωτικά ιδρύματα την υποχρέωση να διαβιβάζουν στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους αυτού τις πληροφορίες που απαιτούνται για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, όταν τα εν λόγω ιδρύματα ασκούν τις δραστηριότητές τους στο έδαφος του κράτους μέλους αυτού υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
98. Μια τέτοια ερμηνεία επιτρέπει, κατά την άποψή μου, τον σεβασμό των εξουσιών που διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τον εντοπισμό, την εποπτεία και την καταστολή του οικονομικού εγκλήματος στο έδαφός τους. Οφείλω, εντούτοις, να επισημάνω ότι κάθε άλλο παρά αποκλείει, προφανώς, την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ του κράτους μέλους υποδοχής και του κράτους μέλους προελεύσεως, καθώς το τελευταίο αυτό κράτος μπορεί να διαθέτει πληροφορίες εξαιρετικά χρήσιμες, στο μέτρο που φιλοξενεί την εταιρική έδρα του εν λόγω πιστωτικού ιδρύματος.
99. Στην περίπτωση στην οποία το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί την ερμηνεία που προτείνω για την εν λόγω διάταξη, επισημαίνω ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας 2005/60, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν αυστηρότερες διατάξεις για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας στον τομέα που διέπει η οδηγία αυτή. Εθνική νομοθετική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία ενισχύει την υποχρέωση αναφοράς που προβλέπεται από τα άρθρα 20 και επόμενα της οδηγίας 2005/60, εμπίπτει, χωρίς αμφιβολία, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5 της οδηγίας αυτής.
100. Εντούτοις, το Δικαστήριο θα πρέπει να βεβαιωθεί ότι μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση είναι σύμφωνη με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, και ιδίως με την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ. Πράγματι, όπως προαναφέρθηκε, η Jyske είναι εγκατεστημένη στο Γιβραλτάρ και ασκεί τις χρηματοοικονομικές δραστηριότητές της στην Ισπανία υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Κατά συνέπεια, θα πρέπει να εξεταστεί η συμβατότητα της επίδικης νομοθετικής ρυθμίσεως σε σχέση και με την τελευταία αυτή διάταξη.
101. Δεδομένου ότι πρόκειται για πρόταση που διατυπώνεται επικουρικώς, θα περιοριστώ στις ακόλουθες παρατηρήσεις.
2. Επί της συμβατότητας της επίδικης εθνικής νομοθετικής ρυθμίσεως με την ελευθερία παροχής υπηρεσιών
102. Υπενθυμίζω, κατ’ αρχάς, ότι, κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 56 ΣΛΕΕ επιτάσσει όχι μόνο την εξάλειψη κάθε δυσμενούς διακρίσεως έναντι του εγκατεστημένου σε άλλο κράτος μέλος παρέχοντος υπηρεσίες λόγω της ιθαγένειάς του, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού, ακόμη και αν αυτός εφαρμόζεται αδιακρίτως τόσο σε ημεδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες όσο και σε παρέχοντες υπηρεσίες άλλων κρατών μελών, οσάκις μπορεί να παρεμποδίσει, να παρενοχλήσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του παρέχοντος υπηρεσίες όταν αυτός είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος όπου παρέχει νομίμως ανάλογες υπηρεσίες (29).
α) Η ύπαρξη περιορισμού
103. Δεν μπορεί να αμφισβητηθεί, και ούτε αμφισβητείται, άλλωστε, το γεγονός ότι η επίδικη νομοθετική ρύθμιση συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
104. Πράγματι, η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση απαιτεί από έναν παρέχοντα υπηρεσίες εγκατεστημένο σε κράτος μέλος εκτός του Βασιλείου της Ισπανίας να πληροφορεί αμελλητί την εθνική μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών, είτε με δική του πρωτοβουλία είτε κατόπιν δικού της αιτήματος, σχετικά με όλες τις πραγματοποιούμενες ή πραγματοποιηθείσες χρηματοοικονομικές συναλλαγές που θα μπορούσαν να συνδέονται με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή με τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας. Προφανώς, μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση παρακωλύει και καθιστά λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του εν λόγω πιστωτικού ιδρύματος, ιδίως όταν οι παροχές αυτές απαιτούν ταχεία δράση. Πράγματι, η υποχρέωση αναφοράς μπορεί να καθυστερήσει την πραγματοποίηση των σχετικών συναλλαγών ή να προκαλέσει ακόμη και τη ματαίωσή τους, καθώς και να προκαλέσει επιπλέον δαπάνες. Εξάλλου, η υποχρέωση αυτή μπορεί να θίγει την προστασία των δεδομένων, το επιχειρηματικό απόρρητο και άλλες εμπιστευτικές πληροφορίες που έχει στη διάθεσή του το πιστωτικό ίδρυμα. Τα στοιχεία αυτά καταδεικνύουν, ως εκ περισσού, ότι η εθνική νομοθετική ρύθμιση θα μπορούσε πράγματι να συνιστά εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή των χρηματοοικονομικών υπηρεσιών.
105. Εντούτοις, ένας τέτοιος περιορισμός είναι σύμφωνος με το άρθρο 56 ΣΛΕΕ εφόσον πληροί τις ακόλουθες προϋποθέσεις, η διαπίστωση της συνδρομής των οποίων απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, εφόσον δηλαδή η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, είναι ικανή να εγγυηθεί την επίτευξη των επιδιωκόμενων με αυτή σκοπών, είναι ανάλογη αυτών και, τέλος, εφαρμόζεται κατά τρόπο μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις (30). Στη συνέχεια, παραθέτω συναφώς ορισμένες διευκρινίσεις όσον αφορά την πλήρωση των προϋποθέσεων αυτών στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης.
β) Η δικαιολόγηση του περιορισμού
106. Στην επίδικη υπόθεση, η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση πρέπει να παρέχει στις εθνικές αρχές τη δυνατότητα να διαπιστώνουν αν τα πιστωτικά ιδρύματα που παρέχουν τις υπηρεσίες τους εντός της εθνικής επικράτειας πραγματοποιούν χρηματοοικονομικές συναλλαγές για σκοπούς άλλους από εκείνους για τους οποίους τους χορηγήθηκε άδεια στο κράτος μέλος προελεύσεως, συνδεόμενους με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή με τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας. Η υποχρέωση αναφοράς που εισάγει η εθνική νομοθετική ρύθμιση πρέπει να καθιστά δυνατή την εφαρμογή της απαιτήσεως που επιβάλλει το δίκαιο της Ένωσης, δηλαδή την καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος και την προστασία της ακεραιότητας του χρηματοοικονομικού συστήματος μέσα από την πρόληψη των ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών.
107. Υπενθυμίζω ότι ο σκοπός της καταπολεμήσεως της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας αποτελεί, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, ικανό να δικαιολογήσει περιορισμό της ελεύθερης παροχής των επίμαχων υπηρεσιών (31).
γ) Η ικανότητα της επίδικης νομοθετικής ρυθμίσεως να επιτύχει τους επιδιωκόμενους με αυτήν σκοπούς
108. Υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εθνική νομοθετική ρύθμιση είναι κατάλληλη να εξασφαλίσει την υλοποίηση του σκοπού που φέρεται να επιδιώκει μόνον εφόσον ανταποκρίνεται πραγματικά στην ανάγκη επιτεύξεώς του κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό (32). Για τη σχετική εξέταση πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το πλαίσιο εντός του οποίου θεσπίστηκε η νομοθετική ρύθμιση και στην περίπτωση της επίμαχης νομοθετικής ρυθμίσεως θεωρώ ότι πληρούνται οι ως άνω προϋποθέσεις.
109. Πράγματι, η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση παρέχει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα να εποπτεύει το σύνολο των χρηματοοικονομικών συναλλαγών που πραγματοποιούνται από τα πιστωτικά ιδρύματα στο έδαφός του, ανεξαρτήτως του αν αυτά έχουν αποφασίσει να παρέχουν τις υπηρεσίες αυτές μέσω υποκαταστήματος ή μέσω καθεστώτος ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, όλα τα πιστωτικά ιδρύματα υπόκεινται σε παρόμοιες υποχρεώσεις, πράγμα που θεωρώ συνεπές από τη στιγμή που ασκούν τις δραστηριότητές τους στην ίδια αγορά και προσφέρουν χρηματοοικονομικές υπηρεσίες, οι οποίες μπορούν, σε μικρό ή μεγάλο βαθμό, να χρησιμοποιηθούν για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή για τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας. Επιπλέον, η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση παρέχει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα, λαμβανομένων υπόψη των ενισχυμένων εξουσιών εποπτείας και έρευνας που διαθέτει δυνάμει της οδηγίας 2005/60, να αναστέλλει την πραγματοποίηση των εν λόγω συναλλαγών. Τέλος, στον βαθμό που το κράτος μέλος διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα όσον αφορά την ποινικοποίηση, τη δίωξη και την καταστολή του οικονομικού εγκλήματος στην επικράτειά του, η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση του επιτρέπει να απαιτεί, κάθε φορά που υπάρχει εύλογη αμφιβολία ως προς τη νομιμότητα μιας χρηματοοικονομικής συναλλαγής, τη διαβίβαση των πληροφοριών που θεωρεί χρήσιμες προκειμένου να εκπληρώσει την αποστολή του και, αν χρειαστεί, να διώξει και να τιμωρήσει τους υπευθύνους.
110. Τα στοιχεία αυτά είναι, επομένως, ικανά να αποδείξουν ότι η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση επιτρέπει την καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος κατά τρόπο αποτελεσματικό και συνεπή.
δ) Η αναλογικότητα της επίμαχης νομοθετικής ρυθμίσεως
111. Στο σημείο αυτό, πρέπει να εξεταστεί αν οι σκοποί που επιδιώκει η επίμαχη ισπανική νομοθετική ρύθμιση μπορούν να επιτευχθούν με μέτρο λιγότερο περιοριστικό για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Θεωρώ ότι κάτι τέτοιο δεν ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης.
112. Αφενός, η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση εντάσσεται στο πλαίσιο προληπτικού ελέγχου, ο οποίος απαιτεί την ταχεία διαβίβαση των πληροφοριών πριν την πραγματοποίηση της ύποπτης χρηματοοικονομικής συναλλαγής, η οποία πρέπει, αν χρειαστεί, να συνοδευτεί από ταχύτατη αντίδραση των αρμόδιων εθνικών αρχών από τη στιγμή που επιβεβαιωθούν οι υποψίες. Κατά συνέπεια, η πραγματοποίηση ενός τέτοιου σκοπού μπορεί να επιτευχθεί μόνον εάν η συνεργασία μεταξύ των εθνικών μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών επιτρέψει πράγματι στο κράτος μέλος υποδοχής να εκπληρώσει την αποστολή του, επεμβαίνοντας πριν την πραγματοποίηση της ύποπτης χρηματοοικονομικής συναλλαγής. Ωστόσο, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των μονάδων αυτών ήταν, όπως αναγνώρισε και ο νομοθέτης της Ένωσης, ανεπαρκής και είχε παραλύσει, ιδίως λόγω μη συνεπούς εφαρμογής της νομοθεσίας της Ένωσης (33).
113. Αφετέρου, επιβάλλεται η υπενθύμιση ότι η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση αφορά μόνο τις πληροφορίες που συνδέονται με τις ύποπτες χρηματοοικονομικές συναλλαγές που η μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών θεωρεί χρήσιμες για την εκπλήρωση της αποστολής της και όχι τα στοιχεία που αφορούν το σύνολο των χρηματοοικονομικών συναλλαγών που πραγματοποιούνται από τα πιστωτικά ιδρύματα. Συνεπώς, το πεδίο της σχετικής υποχρεώσεως είναι σαφώς προσδιορισμένο. Εξάλλου, δεν έχω πειστεί ότι η αναγνώριση στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους προελεύσεως αποκλειστικής εξουσίας για τη συλλογή των πληροφοριών αυτών είναι εξίσου αποτελεσματική, στον βαθμό που η μονάδα αυτή δεν είναι, κατά την άποψή μου, σε θέση να εντοπίσει τις πλέον χρήσιμες πληροφορίες σχετικά με τις χρηματοοικονομικές συναλλαγές που πραγματοποιούνται στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής.
114. Κατά συνέπεια, λαμβανομένης υπόψη της απουσίας αποτελεσματικού μηχανισμού, ικανού να εξασφαλίζει την πλήρη και ολοκληρωμένη συνεργασία των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών, καθώς και των αρνητικών συνεπειών που θα μπορούσε να έχει μια τέτοια έλλειψη για την αποτελεσματική καταπολέμηση του οικονομικού εγκλήματος και την ακεραιότητα του ευρωπαϊκού και εθνικού χρηματοοικονομικού συστήματος, είμαι της γνώμης ότι ένα κράτος μέλος μπορούσε θεμιτώς να θεωρήσει ότι η συμμόρφωσή του προς τις υποχρεώσεις που του επιβάλλει η οδηγία 2005/60 εξασφαλιζόταν καλύτερα με νομοθετική ρύθμιση όπως η επίδικη στην κύρια δίκη.
ε) Η άνευ διακρίσεων εφαρμογή
115. Σύμφωνα με τα στοιχεία που έχω στη διάθεσή μου, η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση δεν εισάγει προφανώς διακρίσεις. Πράγματι, στον βαθμό που αφορά όλα τα πιστωτικά ιδρύματα, καθώς και όλα τα αλλοδαπά πρόσωπα ή εταιρίες που ασκούν δραστηριότητες στην Ισπανία μέσω υποκαταστήματος ή μέσω καθεστώτος ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση προφανώς βαρύνει τα πιστωτικά ιδρύματα αδιακρίτως, είτε είναι εγκατεστημένα εντός της εθνικής επικράτειας είτε σε άλλο κράτος μέλος. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται, πάντως, να εξακριβώσει αν η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση εφαρμόζεται και στην πράξη κατά τρόπο μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις.
116. Κατόπιν όλων των ως άνω σκέψεων, και σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί την ερμηνεία που προτείνω για το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60, εκτιμώ ότι το άρθρο 56 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύει νομοθετική ρύθμιση κράτους μέλους τάσσουσα στα πιστωτικά ιδρύματα την υποχρέωση να διαβιβάζουν απευθείας στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του εν λόγω κράτους μέλους τις πληροφορίες που απαιτούνται για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, όταν τα εν λόγω πιστωτικά ιδρύματα ασκούν τις δραστηριότητές τους στο έδαφος του κράτους μέλους αυτού υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, εφόσον η νομοθετική αυτή ρύθμιση δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, είναι κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου με αυτή σκοπού, δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη αυτή μέτρο και εφαρμόζεται κατά τρόπο μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις.
117. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να διαπιστώσει την πλήρωση των προϋποθέσεων αυτών, λαμβάνοντας υπόψη τα εξής:
– Υπό το φως των κινδύνων που ενέχει το οικονομικό έγκλημα για την ακεραιότητα της χρηματοοικονομικής αγοράς, ένα κράτος μέλος μπορεί θεμιτώς να απαιτήσει από τα πιστωτικά ιδρύματα που παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο έδαφός του τη διαβίβαση πληροφοριών σχετικών με την πραγματοποίηση ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών, προκειμένου να προληφθεί η νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και η χρηματοδότηση της τρομοκρατίας.
– Μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση είναι ικανή να επιτύχει τον σκοπό αυτόν αν παρέχει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα να εποπτεύει και να αναστέλλει αποτελεσματικά την πραγματοποίηση των ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών από τα πιστωτικά ιδρύματα που παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο έδαφός του, καθώς και, αν χρειαστεί, να διώκει και να τιμωρεί τους υπευθύνους.
– Η υποχρέωση που επιβάλλεται στα πιστωτικά ιδρύματα που ασκούν τις δραστηριότητές τους υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μπορεί να αποτελεί μέτρο ανάλογο της επιτεύξεως του σκοπού αυτού, αφού, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, δεν υφίστατο αποτελεσματικός μηχανισμός, ικανός να εξασφαλίσει την πλήρη και ολοκληρωμένη συνεργασία των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών.
– Μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση δεν εισάγει αφεαυτής δυσμενείς διακρίσεις.
IV – Πρόταση
118. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Tribunal Supremo ως εξής:
1) Το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Οκτωβρίου 2005, σχετικά με την πρόληψη της χρησιμοποίησης του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 2008/20/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2008, έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει νομοθετική ρύθμιση κράτους μέλους τάσσουσα στα πιστωτικά ιδρύματα την υποχρέωση να διαβιβάζουν στη μονάδα χρηματοοικονομικών πληροφοριών του κράτους μέλους αυτού τις πληροφορίες που απαιτούνται για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, όταν τα εν λόγω ιδρύματα ασκούν τις δραστηριότητές τους στο έδαφος του κράτους μέλους αυτού υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
2) α) Εν πάση περιπτώσει, το άρθρο 56 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει τέτοια νομοθετική ρύθμιση κράτους μέλους, εφόσον αυτή δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, είναι κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου με αυτή σκοπού, δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη αυτή μέτρο και εφαρμόζεται κατά τρόπο μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις.
β) Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να διαπιστώσει την πλήρωση των προϋποθέσεων αυτών, λαμβάνοντας υπόψη τα εξής:
– Υπό το φως των κινδύνων που ενέχει το οικονομικό έγκλημα για την ακεραιότητα της χρηματοοικονομικής αγοράς, ένα κράτος μέλος μπορεί θεμιτώς να απαιτήσει από τα πιστωτικά ιδρύματα που παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο έδαφός του τη διαβίβαση πληροφοριών σχετικών με την πραγματοποίηση ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών, προκειμένου να προληφθεί η νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και η χρηματοδότηση της τρομοκρατίας.
– Μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση είναι ικανή να επιτύχει τον σκοπό αυτόν αν παρέχει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα να εποπτεύει και να αναστέλλει αποτελεσματικά την πραγματοποίηση των ύποπτων χρηματοοικονομικών συναλλαγών από τα πιστωτικά ιδρύματα που παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο έδαφός του, καθώς και, αν χρειαστεί, να διώκει και να τιμωρεί τους υπευθύνους.
– Η υποχρέωση που επιβάλλεται στα πιστωτικά ιδρύματα που ασκούν τις δραστηριότητές τους υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μπορεί να αποτελεί μέτρο ανάλογο της επιτεύξεως του σκοπού αυτού, αφού, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, δεν υφίστατο αποτελεσματικός μηχανισμός, ικανός να εξασφαλίσει την πλήρη και ολοκληρωμένη συνεργασία των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών.
– Μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση δεν εισάγει αφεαυτής δυσμενείς διακρίσεις.