JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
4 päivänä lokakuuta 2012 (1)
Asia C‑212/11
Jyske Bank Gibraltar Ltd
vastaan
Espanjan valtio
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal Supremo (Espanja))
Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta – Direktiivi 2005/60/EY – Luottolaitosten velvollisuus ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista – Palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella toimivat laitokset – Tietojen keräämisestä vastuussa olevan kansallisen rahanpesun selvittelykeskuksen määrittäminen – Direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan tulkinta – Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen – Yleistä etua koskevat pakottavat syyt – Kansallisen lainsäädännön soveltuvuus tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen – Oikeasuhteisuus
1. Onko luottolaitos velvollinen toimittamaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jossa se tarjoaa palvelujaan, vai sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jossa sen kotipaikka sijaitsee?
2. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä unionin tuomioistuinta pyydetään määrittämään se rahanpesun selvittelykeskus, joka on vastuussa epäilyttäviä liiketoimia koskevien tietojen keräämisestä, tutkimisesta ja toimittamisesta kansallisille viranomaisille, jotka vastaavat finanssialan rikollisuutta koskevista syytetoimista ja siitä johtuvien seuraamusten määräämisestä (jäljempänä toimivaltaiset kansalliset viranomaiset). Tämä kysymys on tärkeä, koska on varmistettava, että paitsi direktiivin 2005/60/EY(2) tavoitteena oleva rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta myös jäsenvaltioiden päätöksen 2000/642/YOS(3) nojalla tekemä finanssialan tietojen vaihtoa koskeva yhteistyö pannaan täytäntöön tehokkaasti ja johdonmukaisesti. Tavoite on yksinkertainen, sillä tarkoituksena on estää rahanpesijöitä hyötymästä palvelujen tarjoamisen vapaudesta helpottaakseen rikollista toimintaansa, joka voi vaarantaa Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden rahoitusjärjestelmän koskemattomuuden.
3. Tämä kysymys tulee esiin asiassa, jossa ovat vastakkain Espanjan rahanpesun selvittelykeskuksena toimiva Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias(4) ja Jyske Bank Gibraltar Ltd,(5) joka on palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella Espanjassa toimintaansa harjoittava luottolaitos, jonka kotipaikka sijaitsee Gibraltarilla. Jyskelle määrättiin Espanjan ministerineuvoston päätöksellä 1 700 000 euron suuruinen sakko, koska se kieltäytyi toimittamasta Servicio Ejecutivon vaatimia tietoja tietyistä epäilyttävistä liiketoimista. Jyske väitti kansallisille viranomaisille olevansa direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan nojalla velvollinen toimittamaan tällaiset tiedot ainoastaan sen alueen rahanpesun selvittelykeskukselle, johon se on sijoittautunut, eli Gibraltarin rahanpesun selvittelykeskukselle.
4. Käsiteltävässä asiassa Tribunal Supremo (Espanja), jossa Jyske riitautti sille määrätyn sakon, tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko Espanjan lainsäädäntö sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, koska siinä velvoitetaan luottolaitokset, jotka harjoittavat toimintaansa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, toimittamaan finanssialan rikollisuuden torjunnan edellyttämät tiedot suoraan kansalliselle rahanpesun selvittelykeskukselle.
5. Tässä ratkaisuehdotuksessa esitän, että direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle lainsäädännölle. Tämä näkemykseni perustuu paitsi mainitun säännöksen sanamuotoon myös sen systematiikkaan ja unionin lainsäätäjän tavoittelemiin päämääriin.
6. Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin noudata edellä esitettyä tulkintaa, totean toissijaisesti, että jäsenvaltio voi mainitun direktiivin 5 artiklan nojalla ottaa käyttöön ankarampia säännöksiä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseksi, jos ne ovat yhteensopivia unionin oikeuden kanssa. Tässä yhteydessä katson, että kyseessä oleva lainsäädäntö rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta, ja tutkin, missä määrin se voi olla oikeutettu.
7. Mielestäni SEUT 56 artikla ei ole esteenä kyseessä olevalle lainsäädännölle, jos se täyttää seuraavat edellytykset, joiden tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä, eli jos kansallinen lainsäädäntö voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jos se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltujen päämäärien toteutumisen, jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden päämäärien saavuttamiseksi, ja jos sitä sovelletaan ilman syrjintää. Tarkennan näitä edellytyksiä jäljempänä.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 2005/60
8. Direktiivillä 2005/60 kumottiin direktiivi 91/308/ETY.(6) Direktiivin tarkoituksena on estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen edellyttämällä, että jäsenvaltiot yhtäältä kieltävät rahanpesun ja terrorismin rahoituksen sekä toisaalta asettavat luottolaitoksille erityisesti asiakkaan tuntemisvelvollisuuden ja velvollisuuden ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista. Nämä toimet ovat kaikille jäsenvaltioille yhteisiä vähimmäisvaatimuksia, ja niissä jätetään jäsenvaltioille direktiivin 2005/60 5 artiklan mukaisesti liikkumavara, jonka puitteissa ne voivat sisäisessä oikeusjärjestyksessään antaa tai pitää voimassa ankarampia säännöksiä.
9. Ilmoitusvelvollisuuden luonne ja ulottuvuus vahvistetaan direktiivin 2005/60 III luvussa.
10. Kyseisen direktiivin 20 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on vaadittava, että luottolaitokset tutkivat erityisen huolellisesti kaikki toimet, jotka niiden mielestä liittyvät todennäköisesti rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, erityisesti monimutkaiset, epätavalliset tai erityisen suuret liiketoimet.
11. Mainitun direktiivin 21 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on perustettava kansallinen rahanpesun selvittelykeskus, jonka tehtävänä on kerätä, analysoida ja levittää toimivaltaisille kansallisille viranomaisille tietoja epäilyttävistä liiketoimista.
12. Direktiivin 2005/60 22 artiklassa, jonka sanamuotoa on tulkittava käsiteltävässä asiassa, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on vaadittava, että tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset ja henkilöt sekä tarvittaessa niiden johtajat ja työntekijät tekevät yhteistyötä selvittelykeskuksen kanssa ja
– –
b) toimittavat viipymättä rahanpesun selvittelykeskukselle sen pyynnöstä kaikki tarvittavat tiedot sovellettavassa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut tiedot on toimitettava sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, johon tiedot toimittava laitos tai henkilö on sijoittautunut. – –”
13. Direktiivin 39 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat määrätä luottolaitoksille hallinnollisia seuraamuksia, jos tämän direktiivin nojalla annettuja kansallisia säännöksiä ei noudateta. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
2. Päätös 2000/642
14. Päätöksessä 2000/642 vahvistetaan järjestelyt, joita noudatetaan kansallisten rahanpesun selvittelykeskusten välisessä tietojenvaihdossa, ja tavoitteena on tiivis ja tehokas yhteistyö kyseisten yksikköjen välillä.(7) Kyseistä päätöstä sovelletaan Gibraltariin, ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ilmoittaa asianomaisesta alueesta vastaavan rahanpesun selvittelykeskuksen.(8)
15. Päätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että rahanpesun selvittelykeskukset, jotka on perustettu tai nimetty vastaanottamaan rahoitustietoja koskevia ilmoituksia rahanpesun torjumiseksi, tekevät yhteistyötä kansallisen toimivaltansa mukaisesti kerätäkseen, analysoidakseen ja tutkiakseen rahanpesun selvittelykeskuksessa sellaisia tosiseikkoja koskevia asiaankuuluvia tietoja, jotka saattaisivat olla viitteenä rahanpesusta.
2. Edellä 1 kohdan mukaisessa tarkoituksessa jäsenvaltioiden on huolehdittava, että rahanpesun selvittelykeskukset vaihtavat, joko tämän päätöksen mukaisesti tai selvittelykeskusten välillä voimassa olevien tai myöhemmin tehtävien yhteisymmärryspöytäkirjojen mukaisesti, oma-aloitteisesti tai pyynnöstä kaikki saatavissa olevat tiedot, joilla voi olla merkitystä rahanpesun selvittelykeskusten suorittamassa sellaisessa tietojen käsittelyssä tai analyysissä taikka tutkinnassa, joka koskee rahanpesuun liittyviä liiketoimia sekä niissä osallisina olevia luonnollisia tai oikeushenkilöitä.
– –”
16. Päätöksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tämän päätöksen mukaisesti esitettyyn pyyntöön on liitettävä lyhyt selostus asiaan liittyvistä tosiasioista, jotka ovat pyynnön esittävän rahanpesun selvittelykeskuksen tiedossa. Sen on pyynnössä ilmoitettava, mihin pyydettyjä tietoja käytetään.
2. Kun pyyntö tehdään tämän päätöksen mukaisesti, pyynnön vastaanottaneen rahanpesun selvittelykeskuksen on toimitettava kaikki pyynnössä tarkoitetut asiaankuuluvat tiedot, myös käytettävissä olevat rahoitustiedot ja pyydetyt lainvalvontaan liittyvät tiedot, ilman että jäsenvaltioiden välillä sovellettavien yleissopimusten tai sopimusten mukainen virallinen kirjallinen pyyntö on tarpeen.
3. Rahanpesun selvittelykeskus voi kieltäytyä antamasta tietoja, jotka voisivat häiritä pyynnön vastaanottaneessa jäsenvaltiossa suoritettavana olevaa rikostutkintaa, tai poikkeuksellisesti, jos tiedon ilmaiseminen olisi selvässä epäsuhteessa luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tai kyseisen jäsenvaltion oikeutettujen etujen kanssa tai jos se ei muutoin olisi kansallisen lainsäädännön perusperiaatteiden mukaista. Tällainen kieltäytyminen on asianmukaisesti selitettävä pyynnön esittäneelle rahanpesun selvittelykeskukselle.”
B Kansallinen oikeus
17. Ensinnäkin direktiivi 91/308 saatettiin osaksi Espanjan oikeutta tietyistä rahanpesun torjuntatoimista 28.12.1993 annetulla lailla 19/1993 (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales),(9) sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan (jäljempänä laki 19/1993).
18. Lain 19/1993 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa säädetyt velvollisuudet asetetaan
a) luottolaitoksille
– –
Edellä esitettyyn luetteloon sisältyvät myös ulkomaiset henkilöt tai yksiköt, jotka harjoittavat Espanjassa luonteeltaan samankaltaista toimintaa kuin edellä mainitut henkilöt tai yksiköt joko sivuliikkeen välityksellä tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella[(10)] ilman pysyvää toimipaikkaa.
Kyseisten henkilöiden on noudatettava tässä laissa säädettyjä velvoitteita myös toteuttaessaan liiketoimia edustajiensa tai muiden välittäjinään toimivien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden välityksellä.”
19. Lain 19/1993 3 §:n 4 momentin mukaan kyseisten henkilöiden ja yksiköiden on tehtävä yhteistyötä Servicio Ejecutivon kanssa ja tätä varten toimitettava oma-aloitteisesti tiedot kaikista niistä seikoista tai liiketoimista, joiden voidaan epäillä tai joiden tiedetään varmasti liittyvän lain 1 §:ssä mainituista toiminnoista peräisin olevien varojen pesemiseen, [a kohta] sekä annettava tiedot, jotka Servicio Ejecutivo on pyytänyt toimivaltaansa käyttäessään [b kohta].
20. Mainittujen velvoitteiden noudattamatta jättäminen on erittäin vakava rikkomus, josta säädetään nimenomaisesti lain 19/1993 5 §:n 3 momentin b ja d kohdassa.
21. Lain 16 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetään, että Servicio Ejecutivo sekä tarvittaessa rahanpesun ja raharikosten torjunnasta vastaavan viranomaisen sihteeristö tekevät mainitun viranomaisen vahvistamien ohjeiden mukaisesti yhteistyötä muiden valtioiden vastaavaa toimivaltaa käyttävien elinten kanssa, erityisesti niiden valtioiden elinten kanssa, joiden toimivalta ulottuu Espanjan kuningaskunnan naapurialueille.
22. Laki 19/1993 kumottiin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta 28.4.2010 annetulla lailla 10/2010 (Ley de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo).(11) Sillä on tarkoitus panna täytäntöön direktiivi 2005/60. Servicio Ejecutivon on kyseisen lain 48 §:n 3 momentin mukaan tehtävä yhteistyötä muiden valtioiden vastaavien viranomaisten kanssa. Tietoja on vaihdettava Egmont-ryhmässä vahvistettujen periaatteiden ja erityisesti päätöksen 2000/642 mukaisesti.
23. Toiseksi on todettava, että lain 19/1993 täytäntöönpanosta 9.6.1995 annetun kuninkaan asetuksen 925/1995(12) 5 §:n 2 momentin 2 kohdan c alakohdan mukaan Servicio Ejecutivolle on ilmoitettava tilisiirrot, jotka ovat peräisin veroparatiisista tai joiden määränpäänä on veroparatiisi.
24. Kuninkaan asetuksen 925/1995 7 §:n 2 momentin b kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna kuninkaan asetuksella 54/2005, säädetään seuraavaa:
”Tahot, joille tässä asetuksessa säädetyt velvollisuudet on asetettu, ilmoittavat kuukausittain Servicio Ejecutivolle:
– –
b) sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanssa toteuttamansa tai sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden toteuttamat liiketoimet, jotka asuvat valtiovarainministerin asetuksessa mainituilla alueilla tai mainituissa valtioissa, tällaisten henkilöiden lukuun tehdyt liiketoimet sekä liiketoimet, joissa on kyse varojen siirrosta tällaisille alueille tai tällaisiin valtioihin taikka tällaisilta alueilta tai tällaisista valtioista siitä riippumatta, missä toimen suorittanut henkilö asuu, jos tällainen liiketoimi on arvoltaan yli 30 000 euroa tai vastaavan suuruinen ulkomaisessa valuutassa.”
25. Veroparatiiseina ja yhteistyöhaluttomina pidettävät alueet on määritetty etukäteen 5.7.1991 annetussa kuninkaan asetuksessa 1080/1991 ja 24.10.2002 annetussa asetuksessa ECO/2652/2002, jolla pannaan täytäntöön tiettyjen valtioiden velvollisuus ilmoittaa liiketoimista rahanpesun ja raharikosten torjunnasta vastaavan viranomaisen Servicio Ejecutivolle.(13) Gibraltar sisältyy kyseiseen luetteloon.
26. Tribunal Supremon mukaan rahanpesusta ja rikoshyödystä vuonna 2007 annetun lain (Crime Money Laundering and Proceeds Act), jolla direktiivi 2005/60 saatetaan osaksi Gibraltarin lainsäädäntöä, 5 §:ssä säädetään pankkisalaisuutta koskevasta velvoitteesta.
II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
27. Jyske on Tanskaan sijoittautuneen Jyske Bankin tytäryhtiö.(14) Jyske perustettiin muodoltaan luottolaitokseksi, jonka kotipaikka on Gibraltarilla, ja se harjoittaa toimintaansa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella. Jyske kuuluu Gibraltarin finanssivalvontaviranomaisen valvonnan piiriin.
28. Servicio Ejecutivo ilmoitti 30.1.2007 Jyskelle, että koska Jyske ei ollut nimennyt viranomaisyhteyksiä varten edustajaa kyseiseen yksikköön, sen oli tarkastettava Jysken organisaatiorakenne ja tämän noudattamat menettelytavat niiden toimintojen osalta, joita tämä harjoittaa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella. Servicio Ejecutivo pyysi tässä yhteydessä Jyskeä toimittamaan asiakirjat ja asiakastietonsa 1.3.2007 mennessä.
29. Tämä pyyntö esitettiin Servicio Ejecutivon 24.1.2007 päivätyn kertomuksen johdosta, jonka mukaan Jyske harjoittaa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella merkittävää toimintaa, jossa erityisesti myönnetään hypoteekkilainoja kiinteistöjen hankintaa varten Espanjassa. Kyseisessä kertomuksessa todettiin seuraavaa: ”Kehittäessään tällaista toimintaa Espanjassa kyseisellä laitoksella on tukenaan kaksi tahoa, nimittäin Espanjassa sijaitseva emoyhtiönsä sivuliike ja erityisesti kaksi Marbellassa [Espanja] sijaitsevaa asianajotoimistoa. Julkisesti saatavilla olevien tietojen mukaan toisen edellä mainitun asianajotoimiston omistajaa epäiltiin rahanpesusta, ja hänen nimensä samoin kuin toisen mainitun asianajotoimiston nimi esiintyi useissa liiketoimissa, joista muut rahanpesuun viittaavista seikoista ilmoittamiseen velvolliset olivat ilmoittaneet Servicio Ejecutivolle.” Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Servicio Ejecutivo katsoi, että oli erittäin suuri riski, että Jyskeä käytetään rahanpesuun sen Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella harjoittaman toiminnan yhteydessä. Tähän tarkoitukseen käytettävä mekanismi muodostettiin perustamalla Gibraltarille ”yhtiörakenteita, joilla pyritään viime kädessä salaamaan Espanjassa, erityisesti Costa del Solilla, hankitun kiinteän omaisuuden lopullinen ja tosiasiallinen omistaja sekä – – kyseistä hankintaa varten käytettyjen varojen alkuperä”.
30. Jyske ilmoitti 23.2.2007 Servicio Ejecutivolle, että se oli pyytänyt Gibraltarin finanssivalvontaviranomaiselta, jonka alaisuudessa se harjoitti toimintaansa, kannanottoa siihen, oliko sillä oikeus toimittaa kyseessä olevat tiedot rikkomatta pankkisalaisuutta ja henkilötietojen suojaa koskevia Gibraltarin sääntöjä. Finanssivalvontaviranomainen ilmoitti 14.3.2007 Servicio Ejecutivolle, että valvontaviranomaisten välinen yhteistyö on asianmukainen mekanismi kyseisten tietojen hankkimiseen, mihin Servicio Ejecutivo vastasi 2.4.2007 päivätyllä kirjeellään, että Jyske oli ilmoitusvelvollinen Espanjan alueella harjoittamansa toiminnan osalta.
31. Jyske toimitti 12.6.2007 Servicio Ejecutivolle osan pyydetyistä tiedoista. Se kuitenkin kieltäytyi toimittamasta asiakkaiden henkilötietoja vetoamalla Gibraltarilla sovellettavaan pankkisalaisuutta koskevaan lainsäädäntöön. Toimitetut tiedot eivät sisältäneet myöskään jäljennöksiä Jysken 1.1.2004 lähtien laatimista raporteista, joissa tarkastellaan yksityiskohtaisesti direktiivin 2005/60 20 artiklassa nimenomaisesti tarkoitettuja monimutkaisia, epätavallisia tai sellaisia liiketoimia, joilla ei ole selvää taloudellista tai laillista tarkoitusta, eivätkä jäljennöksiä epäilyttävistä liiketoimista, joita Jyske oli 1.1.2004 lähtien toteuttanut Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella harjoittamassaan toiminnassa.
32. Rahanpesun ja raharikosten torjunnasta vastaavan viranomaisen sihteeristö aloitti näin ollen 25.10.2007 tutkinnan Jyskeä vastaan ja katsoi sen menetelleen erityisesti lain 19/1993 vastaisesti.
33. Kyseisen tutkinnan perusteella Espanjan ministerineuvosto totesi 17.4.2009, että Jyske oli syyllistynyt erittäin vakavaan rikkomukseen, koska se oli laiminlyönyt laissa 19/1993 säädetyn ilmoitusvelvollisuuden. Näin ollen ministerineuvosto antoi Jyskelle kaksi julkista varoitusta ja määräsi sille kaksi taloudellista seuraamusta, joiden määrä oli yhteensä 1 700 000 euroa.
34. Jyske teki 30.4.2009 kyseisestä päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka ministerineuvosto hylkäsi 23.10.2009. Jyske pani tästä syystä vireille hallinnollisen muutoksenhaun Tribunal Supremossa. Jyske väittää, että se on direktiivin 2005/60 nojalla velvollinen toimittamaan tiedot ainoastaan Gibraltarin viranomaisille ja että Espanjan lainsäädäntö ei ole direktiivin säännösten mukainen, koska siinä ulotetaan kyseinen velvollisuus luottolaitoksiin, jotka toimivat Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
35. Tässä asiayhteydessä Tribunal Supremo on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voiko jäsenvaltio edellyttää – – direktiivin 2005/60 – – 22 artiklan 2 kohdan nojalla, että tiedot, jotka sen alueella ilman pysyvää toimipaikkaa toimivien luottolaitosten on ilmoitettava, on toimitettava ehdottomasti ja suoraan rahanpesun torjunnasta vastaaville tämän jäsenvaltion omille viranomaisille, vai onko pyyntö tietojen saamiseksi kohdistettava sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukseen, jonka alueelle se luottolaitos on sijoittautunut, jolle pyyntö tietojen saamiseksi on esitetty?”
III Arviointi
A Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
36. Espanjan hallitus kyseenalaistaa ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen sillä perusteella, että kysymys on hypoteettinen. Se nimittäin toteaa, että jäsenvaltioiden oli pantava direktiivi 2005/60 täytäntöön viimeistään 15.12.2007. Espanjan hallitus huomauttaa, että Servicio Ejecutivon Jyskelle osoittamat tietopyynnöt on kuitenkin päivätty 30.1. ja 12.6.2007.
37. Esitettyä kysymystä ei nähdäkseni voida jättää tutkimatta.
38. On syytä muistuttaa, että direktiivi 2005/60 tuli sen 46 artiklan mukaisesti voimaan joulukuussa 2005 ja että jäsenvaltioiden oli direktiivin 45 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla saatettava direktiivi osaksi sisäistä oikeusjärjestystään viimeistään 15.12.2007, jolloin määräaika siis päättyy. Vaikka pääasian tosiseikat tapahtuivat tosiasiallisesti 30.1.2007, sen kohteena on kuitenkin Espanjan ministerineuvoston 17.4.2009 tekemän sen päätöksen laillisuus, jossa Jysken katsottiin jättäneen noudattamatta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta johtuvia velvoitteitaan ja jossa sille määrättiin seuraamuksia. Kyseessä oleva oikeusriita syntyi näin ollen huomattavan paljon sitä ajankohtaa myöhemmin, jona Espanjan hallituksen oli pitänyt saattaa direktiivi 2005/60 osaksi sisäistä oikeusjärjestystään. Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys voidaan ilman muuta ottaa tutkittavaksi.
39. Lisäksi on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisella tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta arvioida sekä ennakkoratkaisun tarpeellisuutta että sen unionin tuomioistuimelle esittämien kysymysten merkityksellisyyttä.(15)
B Asiakysymys
40. Direktiivin 2005/60 22 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on vaadittava, että luottolaitokset toimittavat viipymättä rahanpesun selvittelykeskukselleen tiedot, joita tämä pitää hyödyllisinä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumisen kannalta.
41. Mainitun direktiivin 22 artiklan 2 kohdassa – jonka sanamuotoa on tulkittava käsiteltävässä asiassa – täsmennetään, että kyseiset tiedot on toimitettava ”sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, johon tiedot toimittava laitos tai henkilö on sijoittautunut”.
42. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksessään lähinnä, voiko jäsenvaltio kyseisen direktiivin 22 artiklan 2 kohdan nojalla vaatia, että luottolaitos toimittaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot suoraan kyseisen valtion rahanpesun selvittelykeskukselle, jos asianomainen laitos harjoittaa toimintaansa valtion alueella palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
43. Toisin sanoen kyse on siitä, onko tällainen laitos velvollinen toimittamaan kyseiset tiedot sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jossa se tarjoaa palvelujaan, vai sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jossa sen kotipaikka sijaitsee?
44. Tämä kysymys esitetään siksi, että Jysken kotipaikka sijaitsee Gibraltarilla eikä sillä ole yhtään sivuliikettä Espanjassa. Espanjan hallituksen esittämistä tiedoista ja Gibraltarin finanssivalvontaviranomaisen vuotuisesta toimintakertomuksesta(16) nimittäin ilmenee, että Jyske on luottolaitos, joka on saanut toimiluvan kotijäsenvaltiossaan. Tämä lupa perustuu nähdäkseni luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 20.3.2000 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2000/12/EY,(17) joka on sittemmin korvattu 14.6.2006 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2006/48/EY.(18) Kyseisillä direktiiveillä perustetaan ”yhtenäinen eurooppalainen passi”, joka perustuu kotijäsenvaltion myöntämän toimiluvan vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen. Tällaisen ”passin” perusteella luottolaitos voi näin ollen harjoittaa kaikissa jäsenvaltioissa toimintaa, jonka sen toimilupa kattaa, joko perustamalla sivuliikkeen tai toimimalla palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella. Pääasiassa Jyske on siis päättänyt harjoittaa pankkitoimintaa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.(19)
45. Tällaisissa olosuhteissa ja jäljempänä esittämieni syiden perusteella jäsenvaltio voi nähdäkseni vaatia, että luottolaitokset, jotka eivät harjoita pankkitoimintaansa valtion alueella perustamalla sivuliikkeen vaan toimimalla palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ilmoittavat epäilyttävistä liiketoimista kansalliselle rahanpesun selvittelykeskukselle. Direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa on nähdäkseni tulkittava tällä tavoin, kun otetaan huomioon direktiivin 2005/60 systematiikka ja unionin lainsäätäjän tavoittelemat päämäärät, ja tämä tulkinta sopii täydellisesti yhteen myös kyseisen säännöksen sanamuodon kanssa.
1. Direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan tulkinta
46. Direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdassa unionin lainsäätäjä määrittää sen rahanpesun selvittelykeskuksen, joka on vastuussa epäilyttäviä liiketoimia koskevien tietojen keräämisestä, tutkimisesta ja toimittamisesta toimivaltaisille kansallisille viranomaisille. Kyseisen säännöksen sanamuodosta käy nimenomaisesti ilmi, että toimivaltainen selvittelykeskus on sen jäsenvaltion selvittelykeskus, johon tiedot toimittava ”laitos tai henkilö on sijoittautunut”.
47. Sanamuodon tulkinta edellyttää ensinnäkin direktiivin 2005/60 systematiikan ja tavoitteiden tarkastelua.
a) Direktiivin 2005/60 systematiikka ja tavoitteet
48. Jotta voidaan ymmärtää unionin tuomioistuimen tulkittavana olevan säännöksen taustalla oleva systematiikka ja unionin lainsäätäjän tavoittelemat päämäärät, direktiiviä 2005/60 on tarkasteltava siinä asiayhteydessä, jossa se on hyväksytty.
49. Finanssialan rikollisuuden torjunta unionissa perustuu kolmeen osatekijään.
50. Ensimmäinen niistä on rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kriminalisointi jäsenvaltioiden oikeudessa.
51. Tämä osatekijä pantiin alulle Tampereen Eurooppa-neuvostossa, jossa kehotettiin kaikkia jäsenvaltioita sopimaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen määritelmästä ja kriminalisoinnista sekä niistä määrättävistä seuraamuksista sisäisissä oikeusjärjestyksissä.
52. Kyseiset rikokset määritellään nykyään useissa kansainvälisissä ja eurooppalaisissa säännöstöissä, muun muassa rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesusta, etsinnästä, takavarikosta ja menetetyksi tuomitsemisesta tehdyssä Euroopan neuvoston yleissopimuksessa. Myös unionin lainsäätäjä määrittelee kyseiset rikokset direktiivin 2005/60 1 artiklassa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että rahanpesu ja terrorismin rahoittaminen kielletään niiden alueella.
53. Tällaisten rikosten kriminalisoinnin ja niistä määrättävien seuraamusten yhteydessä on viitattava rahanpesusta, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnistamisesta, jäljittämisestä, jäädyttämisestä tai takavarikoimisesta ja menetetyksi tuomitsemisesta 26.6.2001 tehtyyn neuvoston puitepäätökseen 2001/500/YOS.(20) Puitepäätöksessä 2001/500 asetetaan vähimmäisvaatimukset, joita kaikkien jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava määrätessään seuraamuksia kyseisistä rikoksista, sillä sen 2 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että niistä seuraa vähintään neljän vuoden pituinen vankeusrangaistus.
54. Unionissa on siis nykyään yhteinen määritelmä rahanpesulle ja terrorismin rahoitukselle, ja siellä sovelletaan vähimmäisvaatimuksia, jotka koskevat niiden kriminalisointia ja niistä määrättäviä seuraamuksia kansallisissa oikeusjärjestyksissä. On kuitenkin pidettävä mielessä, että kyseisten finanssialan rikosten tutkintaa ja syytetoimia koskeva toimivalta kuuluu edelleen sen jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan, jonka alueella rikollinen toiminta toteutetaan.
55. Toinen osatekijä on rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estäminen.
56. Kyseinen osatekijä perustuu direktiiviin 2005/60, jossa vahvistetaan kaikille jäsenvaltioille yhteiset säännöt, jotka koskevat luottolaitosten toteuttamien liiketoimien valvontaa ja finanssialan rikosten havaitsemista. Tavoitteena on ehkäistä uhkia, jotka voivat vaarantaa rahoitusjärjestelmän koskemattomuuden ja moitteettoman toiminnan ja jotka johtuvat rikoksista saatujen varojen tulosta kyseiseen järjestelmään ja laillista alkuperää olevien varojen käytöstä terrorismiin.
57. Kuten direktiivin 2005/60 otsikosta ilmenee, direktiivissä perustetaan jäsenvaltioissa täytäntöön pantava ennalta ehkäisevä valvontajärjestelmä. Siinä sovelletaan riskeihin perustuvaa lähestymistapaa. Jäsenvaltioiden on näin ollen tunnistettava, arvioitava ja ymmärrettävä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskit, jotta niitä voidaan vähentää ja jotta rikoksen tuottama hyöty voidaan tarvittaessa jäädyttää, takavarikoida ja tuomita menetetyksi. Jäsenvaltioiden on siksi vaadittava, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset ja henkilöt täyttävät kaksi vaatimusta.
58. Ensimmäinen vaatimus, josta säädetään direktiivin 2005/60 II luvussa, on asiakkaan tuntemisvelvollisuus. Direktiivissä edellytetään, että luottolaitokset soveltavat riskien arvioinnin perusteella enemmän tai vähemmän tehostettuja asiakkaan tuntemista koskevia toimenpiteitä erityisesti sillä perusteella, kuinka suuri riski asiakkaaseen ja liikesuhteeseen liittyy. Kyseiset toimenpiteet koostuvat asiakkaan sekä liikesuhteen kohteen ja luonteen tunnistamisesta, tietojen ja asiakirjojen säilyttämisestä tai anonyymien tilien tai fiktiivisten haltijavastakirjojen kieltämisestä.
59. Toinen vaatimus on velvollisuus ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista, joiden luonteesta ja laajuudesta säädetään direktiivin 2005/60 III luvussa. Jäsenvaltioiden on näin ollen kyseisen direktiivin 20 artiklan mukaisesti vaadittava, että luottolaitokset tutkivat erityisen huolellisesti kaikki liiketoimet, jotka saattavat niiden mielestä liittyä rikolliseen toimintaan, erityisesti toimet, jotka vaikuttavat monimutkaisilta tai epätavallisilta, joilla ei ole selvää taloudellista tai ilmeisen laillista tarkoitusta tai jotka ovat erityisen suuria. Kyseisen direktiivin 22 artiklan nojalla luottolaitosten on siis ilmoitettava tällaisista toimista viipymättä jäsenvaltion nimenomaisesti tätä tarkoitusta varten perustamalle rahanpesun selvittelykeskukselle. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että pääasia on saanut alkunsa nimenomaan tämän velvoitteen noudattamatta jättämisestä.
60. Varmistaakseen kyseisten velvoitteiden noudattamisen unionin lainsäätäjä myöntää kansallisille toimivaltaisille viranomaisille tehostettuja valvonta- ja tarkastusvaltuuksia, joista säädetään direktiivin 2005/60 36 ja 37 artiklassa. Kyseiset viranomaiset voivat näin ollen vaatia luottolaitoksia toimittamaan kaikki merkitykselliset tiedot, jotka koskevat niiden velvoitteiden noudattamista, ja erityisesti suorittaa tarkastuksia paikalla. Näitä toimivaltuuksia täydennetään lisäksi velvoittamalla jäsenvaltiot määräämään mainittujen velvoitteiden laiminlyönnistä seuraamuksia, joiden on kyseisen direktiivin 39 artiklan 1 kohdan mukaisesti oltava paitsi tehokkaita ja oikeasuhteisia myös varoittavia.
61. Nämä toimet, jotka koskevat luottolaitosten velvoitteita tai toimivaltaisille kansallisille viranomaisille myönnettyjä valvontaa ja seuraamusten määräämistä koskevia valtuuksia, koostuvat myös kaikkien jäsenvaltioiden tehokkaasti täytäntöön panemista ennalta ehkäisevistä ja varoittavista toimenpiteistä, joilla on voitava torjua tehokkaasti rahanpesua ja terrorismin rahoitusta sekä varmistaa rahoitusjärjestelmän vakaus ja koskemattomuus.
62. On kuitenkin huomautettava, että unionin lainsäätäjä toteuttaa tässä vaiheessa ainoastaan vähimmäistason yhdenmukaistamisen. Direktiivin 2005/60 5 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat antaa tai pitää voimassa ankarampia säännöksiä finanssialan rikollisuuden riskien havaitsemiseksi ja ehkäisemiseksi.
63. Kolmannen osatekijän muodostavat yhteistyö ja tietojen vaihto unionissa.
64. Pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan kyseinen osatekijä perustui päätökseen 2000/642 ja direktiivin 2005/60 38 artiklaan.
65. Päätöksen 2000/642 tavoitteena on vahvistaa ja tehostaa tietojen vaihtoa direktiivin 91/308 yhteydessä perustettujen kansallisten rahanpesun selvittelykeskusten välillä siten, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset tekevät tiivistä ja suoraa yhteistyötä. Päätöksessä vahvistetaan jäsenvaltioiden yhteiset säännöt, jotka koskevat niiden rahanpesun selvittelykeskuksen toimivaltaa, tietopyyntöjen sisältöä ja tietojen vaihdon ulottuvuutta.
66. Jäsenvaltioilla on kuitenkin edelleen huomattava harkintavalta kyseisen yhteistyömenetelmän täytäntöönpanossa. Mainitun päätöksen 1 artiklassa yhtäältä säädetään nimenomaisesti, että rahanpesun selvittelykeskukset tekevät yhteistyötä kansallisen toimivaltansa mukaisesti. Jäsenvaltioilla on kuitenkin laajat vapaudet rahanpesun selvittelykeskuksensa aseman määrittämisessä. Selvittelykeskus voi nimittäin kuulua hallintoviranomaisten tai oikeusviranomaisten piiriin tai olla poliisiviranomainen, joten selvittelykeskuksiin sovelletaan jäsenvaltiosta riippuen hyvin erilaisia toiminta-, menettely- ja toimivaltasääntöjä. Toisaalta päätöksen 2000/642 4 ja 5 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat asettaa joitakin rajoituksia, jotka koskevat tietojen vaihdon ulottuvuutta ja tietojen käyttöä. Rahanpesun selvittelykeskukset voivat näin ollen kieltäytyä toimittamasta tiettyjä tietoja, jos ne liittyvät jäsenvaltiossa meneillään olevaan rikostutkintaan tai jos niiden ilmaiseminen ei olisi ”kansallisen lainsäädännön perusperiaatteiden” mukaista tai voisi vahingoittaa ”kyseisen jäsenvaltion”, luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön ”etuja”. Tällaiset rajoitukset voivat nähdäkseni kuitenkin helposti hankaloittaa yhteistyömenetelmää ja jopa estää sen toiminnan, kun otetaan huomioon mainittujen säännösten tulkinta ja ennen kaikkea moninaiset kansalliset säännökset, jotka koskevat markkinoiden sääntelyä ja valvontaa tai liikesalaisuuksien ja henkilötietojen suojaa. Viimeksi mainittu tulee erityisen selvästi esiin käsiteltävässä asiassa.
67. Lisäksi on todettava, ettei päätöksessä 2000/642 säädetä jäsenvaltioiden toiminnan valvontaa koskevasta menettelystä eikä pakotemenettelystä tapauksissa, joissa kansallinen rahanpesun selvittelykeskus ei toteuta toimia. Unionin lainsäätäjän kyseiseen päätökseen sisällyttämillä säännöksillä pyritään siis yhdenmukaistamaan rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyön perustekijät, mutta tällaisia säännöksiä on vähän ja niissä jätetään jäsenvaltioille laaja toimintavapaus yhteistyönsä laajuuden osalta.
68. Tätä menettelyä ei ole tehostettu direktiivissä 2005/60, vaikka se annettiin yli viisi vuotta myöhemmin. Unionin lainsäätäjä mainitsee direktiivin johdanto-osan 40 perustelukappaleessa päätöksessä 2000/642 käyttöön otetun yhteistyön, mutta tarkoituksena on ainoastaan kannustaa mahdollisimman laajasti kyseisessä päätöksessä säädettyä rahanpesun selvittelykeskusten välistä koordinointia ja yhteistyötä.
69. Unionin lainsäätäjä on kylläkin direktiivin 2005/60 38 artiklassa halunnut mennä pelkkää hallitusten välistä yhteistyötä pitemmälle ottamalla Euroopan komission mukaan järjestelmään. Tämä pyrkimys jää kuitenkin vaatimattomaksi ja kyseisen toimielimen asema melko vähäpätöiseksi. Kyseisessä säännöksessä nimittäin säädetään, että ”komissio antaa tarvittaessa apua helpottaakseen koordinointia, mukaan lukien tietojen vaihto rahanpesun selvittelykeskusten välillä yhteisössä”. Kyseinen säännös on jakson, jonka otsikkona on ”Yhteistyö”, ainoa artikla, eikä siinä täsmennetä, miten tätä apua on käytännössä annettava. Direktiivin johdanto-osan 40 perustelukappaleessa kuitenkin todetaan, että apua olisi annettava erityisesti rahoitustukena. Unionin lainsäätäjä ei näin ollen myönnä komissiolle päätösvaltaa eikä pakkokeinojen määräämistä jäsenvaltioille ja niiden rahanpesun selvittelykeskukselle koskevia valtuuksia, joita yhteistyön tehokkuuden varmistaminen toisinaan edellyttää.
70. Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, että unionin lainsäätäjän säätämä, finanssialan rikollisuutta koskevien tietojen vaihdossa tehtävä yhteistyö oli pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan vasta alussa ja perustui pitkälti jäsenvaltioiden hyvään tahtoon.
71. Tämä järjestelmä osoitti näin ollen rajat, jotka unionin lainsäätäjä aikoo ylittää perustamalla asetuksen (EU) N:o 1093/2010(21) yhteydessä Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomaisen). On todettava, ettei asetusta N:o 1093/2010 voida soveltaa käsiteltävään asiaan sen voimaantulopäivän vuoksi. On kuitenkin mielenkiintoista tarkastella lainsäätäjän tavoitteita, jotta voidaan paremmin ymmärtää direktiivissä 2005/60 käyttöön otetun yhteistyön rajoitukset ja toimivaltuudet, jotka kansallisille rahanpesun selvittelykeskuksille oli pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan myönnetty.
72. Asetuksella N:o 1093/2010 perustetaan sen 1 artiklan mukaan Euroopan finanssivalvontajärjestelmä, jonka tavoitteena on erityisesti varmistaa finanssimarkkinoiden eheys ja kansallisten valvontaviranomaisten yhteistyön tehokkuus, mikä kuuluu näin ollen direktiivin 2005/60 soveltamisalaan. Mainitun asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa ja yhdeksännessä perustelukappaleessa unionin lainsäätäjä toteaa seuraavaa:
”(8) Unioni ei voi enää hyödyntää pidemmälle Euroopan valvontaviranomaisten komiteoita nykyisessä muodossaan. Unioni ei voi jäädä tilanteeseen, jossa ei ole käytettävissä mekanismia, jolla voitaisiin varmistaa, että kansalliset valvontaviranomaiset tekevät parhaat mahdolliset valvontapäätökset rajojen yli toimivien finanssilaitosten osalta; jossa kansallisten valvontaviranomaisten välillä ei ole riittävästi yhteistyötä tai tietojenvaihtoa; jossa kansallisten viranomaisten yhteiset toimet edellyttävät mutkikkaita järjestelyjä, joissa on otettava huomioon monenkirjavat sääntely- ja valvontavaatimukset, ja jossa kansalliset ratkaisut ovat useimmiten ainoa käypä vaihtoehto, jolla voidaan reagoida ongelmiin unionin tasolla,[(22)] ja jossa samasta säädöstekstistä on olemassa erilaisia tulkintoja. Euroopan finanssivalvontajärjestelmä, jäljempänä ’EFVJ’, olisi suunniteltava sellaiseksi, että nämä puutteet voidaan poistaa ja saada aikaan järjestelmä, joka vastaa tavoitetta luoda unioniin vakaat ja yhtenäiset finanssipalvelujen markkinat ja jolla kansalliset valvontaviranomaiset yhdistetään vahvaksi unionin verkostoksi.
(9) EFVJ:n olisi oltava kansallisten ja unionin valvontaviranomaisten muodostama yhdentynyt verkosto, jossa päivittäinen valvonta jää kansalliselle tasolle.[(23)] – –”
73. Unionin lainsäätäjä perusti näin ollen EFVJ:n yhteyteen Euroopan pankkiviranomaisen, jonka tehtävänä ei ole ainoastaan panna alulle ja koordinoida tietojen vaihtoa vaan jolla on myös valtuudet valvoa ja määrätä pakkokeinoja kansallisten valvontaviranomaisten ja luottolaitosten toiminnan yhteydessä. Euroopan pankkiviranomaisen on näin ollen huolehdittava siitä, että kansalliset rahanpesun selvittelykeskukset noudattavat direktiivistä 2005/60 ja päätöksestä 2000/642 johtuvia valvontaa ja yhteistyötä koskevia velvoitteitaan,(24) sekä varmistettava niiden välisten menettelyyn tai yhteistyön puuttumiseen liittyvien erimielisyyksien ratkaiseminen.(25)
74. Lopuksi on syytä muistuttaa, että myös direktiivissä 2006/48, jossa vahvistetaan luottolaitosten liiketoimintaa unionissa koskevat monialaiset säännöt, säädetään tietojen vaihdosta kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion välillä. Tällainen tietojen vaihto rajoittuu kuitenkin finanssilaitoksen vakavaraisuusvalvontaan.(26)
75. Edellä esitetyn perusteella katson, että Espanjan kuningaskunnalla oli oikeus asettaa ilmoitusvelvollisuus alueellaan palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella toimiville luottolaitoksille.
76. Ensinnäkin edellä on todettu, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kriminalisoinnissa noudatetaan edelleen pitkälti hallitustenvälistä lähestymistapaa. Vaikka unionissa on käytössä yhteinen määritelmä kyseisille rikoksille ja siellä sovelletaan niiden kriminalisointia ja niistä määrättäviä seuraamuksia kansallisissa oikeusjärjestyksissä koskevia vähimmäisvaatimuksia, kyseisten finanssialan rikosten tutkintaa ja syytetoimia koskeva toimivalta kuuluu edelleen sen jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan, jonka alueella rikollinen toiminta toteutetaan. Tästä syystä on nähdäkseni oikeutettua ja johdonmukaista, että asianomainen jäsenvaltio saa kaikilta sen alueella palvelujaan tarjoavilta luottolaitoksilta tiedot, joita se pitää hyödyllisinä tutkintansa kannalta.
77. Lisäksi edellä jo todettiin, että direktiivissä 2005/60 säädetään ainoastaan kansallisella tasolla toteutettavasta epäilyttävien liiketoimien valvonta- ja havaitsemisjärjestelmästä.
78. Tässä yhteydessä on muistutettava, että kyseinen järjestelmä perustuu ensinnäkin asiakkaan tuntemisvelvollisuuteen ja ilmoitusvelvollisuuteen, jonka täytäntöönpano on yksinomaan niiden jäsenvaltioiden vastuulla, joiden alueella luottolaitokset sijaitsevat, ja että luottolaitosten on sovellettava riskeihin perustuvaa lähestymistapaa. Tällaisten toimien tehokkuus varmistetaan myöntämällä toimivaltaisille kansallisille viranomaisille tehostetut valvonta- ja tutkintavaltuudet, joiden ansiosta ne voivat erityisesti suorittaa tarkastuksia luottolaitoksissa, sekä valtuudet määrätä seuraamuksia.(27)
79. Lisäksi kyseinen järjestelmä perustuu siihen, että perustetaan kansallisina keskusyksikköinä toimivia rahanpesun selvittelykeskuksia, joiden oikeudellisen aseman jäsenvaltio määrittelee. Ennen asetuksen N:o 1093/2010 antamista niiden toimintaa ei valvottu eikä tarkastettu millään tavoin unionin tasolla, koska ne eivät vielä kuuluneet unionin yhdentyneeseen verkostoon.
80. Jotta voidaan varmistaa tällaisen direktiivin 2005/60 perustana olevan valvonta- ja havaitsemisjärjestelmän tehokkuus, rahanpesun selvittelykeskusten on nähdäkseni kuitenkin voitava saada rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot kaikilta luottolaitoksilta, jotka harjoittavat toimintaansa asianomaisen valtion alueella, siitä riippumatta, toimivatko ne sivuliikkeen kautta vai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
81. Aluksi on todettava, että vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskus on, toisin kuin kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskus, lähempänä kansallisia markkinoita ja että se tuntee muita paremmin rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyvät riskit valtion alueella. Se saa kaikki tiedot, jotka voivat liittyä finanssialan rikollisuuteen kyseisellä alueella, paitsi direktiivissä 2005/60 tarkoitetuilta laitoksilta ja henkilöiltä myös finanssialan rikollisuutta koskevista syytetoimista ja siitä johtuvien seuraamusten määräämisestä vastaavilta kansallisilta viranomaisilta, olivatpa kyseessä sitten hallinto‑, oikeus- tai lainvalvontaviranomaiset tai pörssi- tai rahoitusjohdannaismarkkinoiden valvontaelimet.(28) Koska vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskus saa suoraan poikkeuksellisiin rahoitustoimiin viittaavat tiedot, analysoi niitä ja voi tarvittaessa teettää lisätutkimuksia, se saa näin ollen tietoonsa kaikki seikat, jotka viittaavat epäilyttävien liiketoimien olemassaoloon, ja se voi panna viipymättä alulle toimia rikoshyötynä mahdollisesti saatujen varojen jäädyttämiseksi, takavarikoimiseksi tai menetetyksi tuomitsemiseksi.
82. Seuraavaksi on todettava, ettei riskeihin perustuvan lähestymistavan tehokkuuden varmistamiseksi riitä, että riskejä arvioi ainoastaan se rahanpesun selvittelykeskus, joka pystyy parhaiten arvioimaan kansallisiin markkinoihin liittyviä riskejä, vaan niitä on arvioitava myös sen selvittelykeskuksen, joka antaa jäsenvaltiolle, jonka alueella epäilyttävä liiketoimi suoritetaan, luvan toteuttaa nopeasti toimia vaatimalla liiketoimen toteuttamisen lykkäämistä direktiivin 2005/60 24 artiklan mukaisesti. On nimittäin muistettava, että hallinnollinen toimenpide kestää rahoitustoimea kauemmin.
83. Lopuksi katson, että ainoastaan tällaisella tulkinnalla voidaan varmistaa direktiivin 2005/60 37 artiklassa tarkoitettujen toimivaltaisille kansallisille viranomaisille myönnettyjen tehostettujen valvonta- ja tarkastusvaltuuksien tehokas vaikutus sekä niiden seuraamusten tehokkuus, joita toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat määrätä kyseisen direktiivin 39 artiklan nojalla luottolaitoksille, jotka laiminlyövät asiakkaan tuntemisvelvoitteensa ja ilmoitusvelvoitteensa.
84. Toiseksi direktiivin 2005/60 tehokas vaikutus voisi vaarantua, jos otettaisiin käyttöön erilaisia menettelysääntöjä sen mukaan, minkä jakelukanavan luottolaitos valitsee finanssipalvelujensa tarjoamiseen, eli tekeekö se sen perinteisellä tavalla sivuliikkeen kautta – joka on siis pelkästään liiketoimipaikka, jolla ei ole omaa oikeushenkilöllisyyttä – vai päättääkö se tarjota palvelujaan palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
85. On nimittäin estettävä se, että luottolaitos valitsee palvelujen tarjoamisen vapauden välttyäkseen vastaanottavan jäsenvaltion toteuttamalta tiukemmalta valvonnalta ja sijoittaa siksi kotipaikkansa tai sivuliikkeensä jäsenvaltioon, jossa valvonta voi olla löyhempää. Tällaisessa tilanteessa kotijäsenvaltion viranomaisen saattaminen hallitsevaan asemaan voisi paitsi vaarantaa vakavasti finanssialan rikollisuuden torjunnan myös mahdollistaa sellaisen salakaupan ja rahoituksen kehittymisen, jolla pyritään horjuttamaan jäsenvaltioiden vakautta, kuten käsiteltävä asia osoittaa.
86. Eron tekeminen finanssipalvelujen jakelukanavan perusteella johtaa lisäksi erilaiseen kohteluun, joka on nähdäkseni keinotekoinen ja perusteeton. Luottolaitokset, jotka tarjoavat rahoituspalvelujaan sivuliikkeen välityksellä tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, toimivat nimittäin paitsi samoilla maantieteellisillä markkinoilla myös samoilla tuotemarkkinoilla, koska palvelujen valikoima voi nykyään olla yhtä suuri molemmissa tapauksissa uuden tekniikan ansiosta. Samankaltaisissa palveluissa ensin mainitut ovat kuitenkin velvollisia ilmoittamaan epäilyttävistä liiketoimista sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jossa niillä on sivuliike, mutta jälkimmäisillä ei ole tällaista velvollisuutta. Tällainen tilanne heikentäisi selvästi direktiivissä 2005/60 säädetyn valvonnan tehokkuutta ja helpottaisi rahanpesijöiden rikollista toimintaa.
87. Edellä esitetyn perusteella on nähdäkseni selvää, että luottolaitokseen, joka harjoittaa toimintaansa jäsenvaltion alueella palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, on sovellettava yhtä tehokasta valvontajärjestelmää kuin luottolaitokseen, joka toimii saman valtion alueella sivuliikkeen välityksellä, jotta varmistetaan, että kaikki noudattavat sovellettavia velvoitteita samoissa olosuhteissa.
88. Kolmanneksi katson, etteivät päätöksen 2000/642 ja direktiivin 2005/60 säännökset riitä takaamaan tehostettua yhteistyötä, jolla voidaan tehokkaasti torjua finanssialan rikollisuutta pääasian kaltaisessa tilanteessa. Jos kyseessä oleva luottolaitos ei toimita edellytettäviä tietoja oma-aloitteisesti eikä kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskus pyydä niitä, koska ei ole mitään viitteitä tai koska ei tunneta niihin markkinoihin liittyviä riskejä, joilla luottolaitos tarjoaa palvelujaan, ei nimittäin ole mitään toimenpidettä, jonka perusteella kyseinen viranomainen voitaisiin velvoittaa vaatimaan luottolaitokselta kyseiset tiedot ja toimittamaan ne vastaanottavan jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle.
89. Kuten edellä on todettu, pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan yhteistyö ja tietojen vaihto perustuivat pikemminkin jäsenvaltioiden hyvään tahtoon kuin kansallisten ja eurooppalaisten valvontaviranomaisten yhdentyneeseen verkostoon, jonka toimintaa valvotaan, jonka laiminlyönteihin reagoidaan ja joka on otettu nyt käyttöön uudessa Euroopan finanssivalvontajärjestelmässä.
90. Neljänneksi luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta annettuihin direktiiveihin 2000/12 ja 2006/48 ja rahoitusvälineiden markkinoista annettuun direktiiviin 2004/39, sellaisena kuin ne olivat voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, sisältyvillä säännöksillä ei mielestäni voida perustella kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskuksen toimivaltaa pääasian kaltaisissa olosuhteissa. Keskinäisen luottamuksen ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteita, joihin kyseiset säädökset perustuvat, sovelletaan nimittäin ainoastaan luottolaitoksen toimilupaan ja vakavaraisuuden valvontaan. Tästä on osoituksena se, että kotijäsenvaltion myöntämästä toimiluvasta huolimatta vastaanottava jäsenvaltio voi direktiivin 2006/48 31 artiklan nojalla toteuttaa luottolaitosta koskevat aiheelliset toimenpiteet ehkäistäkseen yleisen edun suojelemiseksi annettujen säännösten vastaista luottolaitoksen toimintaa tai rangaistakseen siitä, ja finanssialan rikollisuuden torjunta kuuluu epäilemättä näihin toimenpiteisiin.
91. Kun otetaan huomioon kyseisen säännöksen taustalla oleva systematiikka ja unionin lainsäätäjän tavoittelemat päämäärät, direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa on nähdäkseni tulkittava siten, että se koskee luottolaitoksia, joiden liiketoimintaa ei harjoiteta ainoastaan kotipaikan tai sivuliikkeen kautta vaan myös palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
92. Kyseisen säännöksen sanamuotoa on tulkittava edellä esitetyllä tavalla.
b) Direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan sanamuoto
93. Direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohdan sanamuodosta käy nimenomaisesti ilmi, että toimivaltainen rahanpesun selvittelykeskus on sen jäsenvaltion selvittelykeskus, johon tiedot toimittava ”laitos tai henkilö on sijoittautunut”.
94. Ensimmäisellä vaihtoehdolla tarkoitetaan selvästikin tilannetta, jossa luottolaitoksen kotipaikka tai sivuliike sijaitsee asianomaisessa jäsenvaltiossa. Edellä esitetyn perusteella katson kuitenkin, että unionin lainsäätäjän käyttämä ilmaisu voi kattaa myös tilanteen, jossa luottolaitos on läsnä kansallisilla markkinoilla tarjoamalla finanssipalvelujaan muulla tavoin kuin perustamalla liiketoimipaikan, toisin sanoen harjoittamalla toimintaansa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
95. Toinen vaihtoehto on muotoiltu mielestäni erittäin epämääräisesti ja laajasti. Siinä tarkoitetaan epäilemättä direktiivin 2005/60 2 artiklan 1 kohdan 3 alakohdassa mainittuja henkilöitä, muun muassa palveluntarjoajia, joilla on samanlainen ilmoitusvelvollisuus kuin rahoituslaitoksilla. Ei ole myöskään mitään perustetta katsoa, ettei tämä vaihtoehto voisi kattaa myös tilannetta, jossa rahan- tai varainsiirtopalvelujen tarjoaja toimii valtion alueella edustajien kautta.
96. Totean näin ollen, ettei unionin lainsäätäjän käyttämä sanamuoto ole esteenä sille, että direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa tulkitaan siten, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot toimitetaan sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle, jonka alueella luottolaitos tarjoaa palvelujaan. Tämä tulkinta on nähdäkseni päinvastoin välttämätön, kun otetaan huomioon unionin lainsäätäjän kyseisellä lainsäädännöllä tavoittelemat päämäärät ja lainsäädännön systematiikka.
97. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella katson, että direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa vaaditaan, että luottolaitokset toimittavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot suoraan kyseisen valtion rahanpesun selvittelykeskukselle, jos kyseiset laitokset harjoittavat toimintaansa asianomaisen valtion alueella palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
98. Tällaisen tulkinnan ansiosta voidaan nähdäkseni kunnioittaa jäsenvaltioiden valtuuksia, jotka koskevat finanssialan rikollisuuden havaitsemista ja valvontaa sekä siitä johtuvien seuraamusten määräämistä niiden alueella. Tällaisessa tulkinnassa ei tietenkään suljeta pois tietojen vaihtoa vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion välillä, vaan kotijäsenvaltiolla voi päinvastoin olla erittäin hyödyllisiä tietoja, koska kyseisen laitoksen kotipaikka sijaitsee siellä.
99. Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin tulkitse kyseistä säännöstä tällä tavoin, totean, että direktiivin 2005/60 5 artiklan nojalla jäsenvaltio voi antaa rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseksi ankarampia kansallisia säännöksiä tässä direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä. Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jolla vahvistetaan direktiivin 2005/60 20 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettua ilmoitusvelvollisuutta, kuuluu selvästikin direktiivin 5 artiklan soveltamisalaan.
100. Unionin tuomioistuimen on kuitenkin varmistettava, että tällainen lainsäädäntö on unionin oikeussääntöjen ja erityisesti SEUT 56 artiklassa vahvistetun palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen mukainen. Kuten edellä todettiin, Jyske on sijoittautunut Gibraltarille ja harjoittaa toimintaansa Espanjassa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella. Kyseisen lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeussääntöjen kanssa on näin ollen tarkasteltava viimeksi mainitun määräyksen perusteella.
101. Koska kyse on toissijaisista toteamuksista, esitän ainoastaan seuraavat huomautukset.
2. Kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa
102. Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 56 artiklassa ei ainoastaan kielletä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi.(29)
a) Rajoituksen olemassaolo
103. On selvää eikä ole myöskään kiistetty, että kyseessä olevalla lainsäädännöllä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta.
104. Kyseisessä lainsäädännössä nimittäin edellytetään, että muuhun jäsenvaltioon kuin Espanjan kuningaskuntaan sijoittautunut palvelujen tarjoaja ilmoittaa viipymättä kansalliselle rahanpesun selvittelykeskukselle oma-aloitteisesti tai sen pyynnöstä kaikista parhaillaan toteutettavista tai jo toteutetuista liiketoimista, jotka saattavat liittyä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen. Tällaisella lainsäädännöllä selvästikin haitataan asianomaisen luottolaitoksen toimintaa ja tehdään se vähemmän houkuttelevaksi, etenkin kun tällaiset palvelut on suoritettava nopeasti. Ilmoitusvelvollisuus voi nimittäin viivästyttää kyseisten toimien toteuttamista tai jopa estää sen sekä aiheuttaa lisäkustannuksia. Se voi myös estää tietosuojan ja liikesalaisuuksien sekä luottolaitoksella olevien muiden luottamuksellisten tietojen salassapitovelvollisuuden noudattamisen. Nämä seikat tarvittaessa osoittavat, että kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö voi vaikeuttaa finanssipalvelujen tarjoamisen vapautta.
105. Tällainen rajoitus on kuitenkin SEUT 56 artiklan mukainen, jos se täyttää seuraavat edellytykset, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava: lainsäädäntö on voitava perustella yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, sen on oltava omiaan takaamaan sillä tavoiteltujen päämäärien toteutuminen ja oikeasuhteinen, ja sitä on sovellettava ilman syrjintää.(30) Seuraavaksi esitän joitakin täsmennyksiä näiden edellytysten täyttymisestä pääasiassa.
b) Rajoituksen oikeuttaminen
106. Käsiteltävässä asiassa kansallisten viranomaisten on voitava varmistaa kyseessä olevan lainsäädännön nojalla, etteivät asianomaisella alueella palvelujaan tarjoavat luottolaitokset toteuta liiketoimia muita kuin niitä tarkoituksia varten, joihin niille on myönnetty toimilupa kotijäsenvaltiossa, eli etteivät ne toteuta liiketoimia rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyviä tarkoituksia varten. Kansallisessa lainsäädännössä säädetyn ilmoitusvelvollisuuden ansiosta on voitava panna täytäntöön unionin oikeudessa säädetty vaatimus, nimittäin voitava torjua finanssialan rikollisuutta ja rahoitusjärjestelmän koskemattomuuden loukkaamista estämällä epäilyttävät liiketoimet.
107. Tässä yhteydessä on kuitenkin muistutettava, että tavoitteena oleva rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yleisen edun mukainen pakottava syy, jolla voidaan oikeuttaa kyseessä oleva palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus.(31)
c) Kyseessä olevan lainsäädännön soveltuvuus sillä tavoiteltavien päämäärien saavuttamiseen
108. On syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.(32) Tämän tarkastelussa on otettava huomioon asiayhteys, jossa lainsäädäntö on hyväksytty, ja kyseessä oleva lainsäädäntö täyttää nähdäkseni edellä mainitut edellytykset.
109. Kyseisen lainsäädännön nojalla jäsenvaltio voi nimittäin valvoa kaikkia luottolaitosten sen alueella toteuttamia liiketoimia siitä riippumatta, ovatko ne päättäneet tarjota palvelujaan kotipaikan tai sivuliikkeen kautta vai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella. Kaikilla luottolaitoksilla on näin ollen samat velvollisuudet, mikä on nähdäkseni täysin johdonmukaista silloin, kun ne harjoittavat toimintaansa samoilla markkinoilla ja tarjoavat samanlaisia finanssipalveluja, joita voidaan ainakin jossain määrin käyttää rahanpesua tai terrorismin rahoitusta varten. Jäsenvaltio voi kyseisen lainsäädännön nojalla myös lykätä tällaisten tapahtumien toteuttamista, kun otetaan huomioon sille direktiivissä 2005/60 myönnetyt tehostetut valvonta- ja tutkintavaltuudet. Koska jäsenvaltiolla on yksinomainen toimivalta kriminalisoida finanssialan rikokset, asettaa niistä syytteeseen ja määrätä niistä seuraamuksia alueellaan, se voi kyseisen lainsäädännön nojalla vaatia aina, kun on olemassa kohtuullinen epäily liiketoimen laillisuudesta, toimittamaan tiedot, joita se pitää hyödyllisinä tehtävänsä hoitamisen kannalta sekä tarvittaessa syyllisten syytteeseen asettamisen ja rankaisemisen kannalta.
110. Nämä seikat voivat nähdäkseni olla omiaan osoittamaan, että kyseisen lainsäädännön avulla voidaan torjua tehokkaasti ja johdonmukaisesti finanssialan rikollisuutta.
d) Kyseessä olevan lainsäädännön oikeasuhteisuus
111. Tässä vaiheessa on arvioitava, voidaanko kyseisellä Espanjan lainsäädännöllä tavoiteltavat päämäärät selvästi saavuttaa palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä. En ole vakuuttunut siitä, että näin oli pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan.
112. Yhtäältä kyseinen lainsäädäntö kuuluu ennalta ehkäisevään valvontaan, jossa edellytetään, että tietoja toimitetaan viipymättä ja ennen epäilyttävän liiketoimen toteuttamista, ja jonka lisäksi toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on tarvittaessa reagoitava erittäin nopeasti, kun epäilyt vahvistuvat. Tällainen tavoite voidaan näin ollen saavuttaa vain, jos vastaanottava jäsenvaltio voi kansallisten rahanpesun selvittelykeskusten yhteistyön ansiosta tosiasiallisesti suorittaa tehtävänsä ryhtymällä toimiin ennen epäilyttävän liiketoimen toteuttamista. Pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan kyseisten keskusten välinen tietojen vaihto oli kuitenkin riittämätöntä, kuten unionin lainsäätäjä on myöntänyt, ja sitä heikensivät erityisesti luottamuksen puute ja unionin lainsäädännön soveltamisen epäjohdonmukaisuus.(33)
113. Toisaalta on muistutettava, että kyseinen lainsäädäntö koskee ainoastaan epäilyttäviin liiketoimiin liittyviä tietoja, joita rahanpesun selvittelykeskus pitää hyödyllisinä tehtävänsä hoitamisen kannalta, eikä kaikkiin luottolaitosten toteuttamiin liiketoimiin liittyviä tietoja. Tämä edellytys on näin ollen tarkasti kohdennettu. En ole myöskään vakuuttunut siitä, että kyseisten tietojen keräämistä koskevan yksinomaisen toimivallan myöntäminen kotijäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskukselle on yhtä tehokasta, koska se ei mielestäni pysty määrittämään paremmin kaikkein merkityksellisimpiä tietoja, jotka koskevat vastaanottavan jäsenvaltion alueella toteutettavia liiketoimia.
114. Koska ei ole olemassa tehokasta mekanismia, jolla taataan rahanpesun selvittelykeskusten täysimääräinen yhteistyö, ja kun otetaan huomioon myös tällaisen puutteen mahdolliset kielteiset vaikutukset finanssialan rikollisuuden torjunnan tehokkuuteen sekä eurooppalaisen ja kansallisen rahoitusjärjestelmän koskemattomuuteen, jäsenvaltio saattoi nähdäkseni oikeutetusti katsoa, että sen direktiivistä 2005/60 johtuvien velvoitteiden noudattaminen voitiin varmistaa paremmin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä.
e) Soveltaminen ilman syrjintää
115. Saatavillani olevien tietojen perusteella kyseinen lainsäädäntö ei vaikuta syrjivältä. Koska sitä sovelletaan kaikkiin luottolaitoksiin sekä kaikkiin ulkomaisiin henkilöihin tai yksiköihin, jotka harjoittavat toimintaa Espanjassa sivuliikkeiden välityksellä tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, se nimittäin näyttää koskevan erotuksetta luottolaitoksia siitä riippumatta, ovatko ne sijoittautuneet valtion alueelle vai toiseen jäsenvaltioon. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on kuitenkin tarkistaa, että mainittua lainsäädäntöä myös sovelletaan sen täytäntöönpanon yhteydessä ilman syrjintää.
116. Kaiken edellä esitetyn perusteella ja siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin tulkitse direktiivin 2005/60 22 artiklan 2 kohtaa samalla tavoin kuin minä, ehdotan, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa vaaditaan, että luottolaitokset toimittavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot suoraan kyseisen valtion rahanpesun selvittelykeskukselle, kun asianomaiset laitokset harjoittavat toimintaansa valtion alueella palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, jos kyseinen lainsäädäntö voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jos se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltujen päämäärien toteutumisen, jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden päämäärien saavuttamiseksi, ja jos sitä sovelletaan ilman syrjintää.
117. Kansallisen tuomioistuimen asiana on tarkistaa, että nämä edellytykset täyttyvät , ja sen on otettava huomioon seuraavat seikat:
– Kun otetaan huomioon finanssialan rikollisuudesta rahoitusmarkkinoiden koskemattomuudelle aiheutuvat riskit, jäsenvaltio voi oikeutetusti vaatia, että palvelujaan valtion alueella tarjoavat luottolaitokset toimittavat epäilyttävien liiketoimien toteuttamiseen liittyviä tietoja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi.
– Tällainen lainsäädäntö on omiaan saavuttamaan tämän tavoitteen, jos jäsenvaltio voi sen ansiosta valvoa valtion alueella palvelujaan tarjoavien luottolaitosten toteuttamia epäilyttäviä liiketoimia ja keskeyttää ne tosiasiallisesti sekä tarvittaessa asettaa syylliset syytteeseen ja määrätä niille seuraamuksia.
– Toimintaansa palvelujen tarjoamisen vapauden nojalla harjoittaville luottolaitoksille asetettu velvollisuus voi olla oikeasuhteinen toimenpide tähän tavoitteeseen nähden, koska pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ei ollut käytössä tehokasta mekanismia, jolla olisi voitu varmistaa rahanpesun selvittelykeskusten täysimääräinen yhteistyö.
– Tällainen lainsäädäntö ei ole sellaisenaan syrjivä.
IV Ratkaisuehdotus
118. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal Supremolle seuraavasti:
1) Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen 26.10.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.3.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/20/EY, 22 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa vaaditaan, että luottolaitokset toimittavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan edellyttämät tiedot suoraan kyseisen valtion rahanpesun selvittelykeskukselle, jos kyseiset laitokset harjoittavat toimintaansa asianomaisen valtion alueella palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
2) a) SEUT 56 artiklaa on joka tapauksessa tulkittava siten, ettei se ole esteenä tällaiselle lainsäädännölle, jos se voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jos se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltujen päämäärien toteutumisen, jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden päämäärien saavuttamiseksi, ja jos sitä sovelletaan ilman syrjintää.
b) Kansallisen tuomioistuimen asiana on tarkistaa, että nämä edellytykset täyttyvät, ja sen on otettava huomioon seuraavat seikat:
– Kun otetaan huomioon finanssialan rikollisuudesta rahoitusmarkkinoiden koskemattomuudelle aiheutuvat riskit, jäsenvaltio voi oikeutetusti vaatia, että palvelujaan valtion alueella tarjoavat luottolaitokset toimittavat epäilyttävien liiketoimien toteuttamiseen liittyviä tietoja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi.
– Tällainen lainsäädäntö on omiaan saavuttamaan tämän tavoitteen, jos jäsenvaltio voi sen ansiosta valvoa valtion alueella palvelujaan tarjoavien luottolaitosten toteuttamia epäilyttäviä liiketoimia ja keskeyttää ne tosiasiallisesti sekä tarvittaessa asettaa syylliset syytteeseen ja määrätä niille seuraamuksia.
– Toimintaansa palvelujen tarjoamisen vapauden nojalla harjoittaville luottolaitoksille asetettu velvollisuus voi olla oikeasuhteinen toimenpide tähän tavoitteeseen nähden, koska pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ei ollut käytössä tehokasta mekanismia, jolla olisi voitu varmistaa rahanpesun selvittelykeskusten täysimääräinen yhteistyö.
– Tällainen lainsäädäntö ei ole sellaisenaan syrjivä.