YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. október 4.(1)
C‑212/11. sz. ügy
Jyske Bank Gibraltar Ltd
kontra
Administración del Estado
(A Tribunal Supremo [Spanyolország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem – 2005/60/EK irányelv – A hitelintézeteknek a gyanús pénzügyi műveletekre vonatkozó bejelentési kötelezettsége – A szolgáltatásnyújtás szabadsága rendszerében működő intézmény – Az információk gyűjtéséért felelős országos pénzügyi hírszerző egység azonosítása – A 2005/60 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése – A szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása – Közérdeken alapuló nyomós indok – A nemzeti szabályozásnak a követett célok elérésére való alkalmassága – Arányosság”
1. A hitelintézet a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez szükséges információkat azon tagállam pénzügyi információs egységével köteles‑e közölni, amelyben a szolgáltatásait nyújtja, vagy azon tagállam ilyen egységével, amelyben a társasági székhelye található?
2. A jelen előzetes döntéshozatalra utalás keretében a Bíróságnak meg kell határoznia azt a pénzügyi információs egységet, amely felelős a gyanús pénzügyi ügyletekre vonatkozó információk begyűjtéséért, elemzéséért és a pénzügyi bűncselekmények üldözésével és visszaszorításával megbízott nemzeti hatóságoknak (a továbbiakban: illetékes nemzeti hatóságok) való továbbításáért. A tét jelentős, hiszen nemcsak a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem hatékony és koherens végrehajtásának a biztosításáról van szó, amely a 2005/60/EK irányelv(2) célja, hanem a pénzügyi információk cseréje tekintetében a tagállamok által a 2000/642/IB határozat(3) keretében vállalt együttműködésről is. A cél egyszerű, hiszen annak megakadályozásáról van szó, hogy a pénzmosást elkövetők a szolgáltatásnyújtás szabadságából profitálhassanak, és abból hasznot húzhassanak a bűncselekményeik elősegítése érdekében, az Európai Unió és a tagállamaik pénzügyi rendszere integritásának a kárára.
3. E kérdés egy olyan jogvita keretébe illeszkedik, amely eredetileg a Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias(4), amely a spanyol pénzügyi információs egység, valamint a Jyske Bank Gibraltar Ltd(5) között van folyamatban, mely utóbbi olyan hitelintézet, amely tevékenységét a szolgáltatásnyújtás szabadsága rendszerében Spanyolországban folytatja, és amelynek a székhelye Gibraltárban található. A spanyol minisztertanács a Jyskét 1 700 000 euró összegű bírság megfizetésére kötelezte, mivel a Jyske megtagadta a Servicio Ejecutivo által kért, bizonyos gyanús pénzügyi tranzakciókra vonatkozó információk közlését. A Jyske arra hivatkozott, hogy ilyen információszolgáltatási kötelezettsége csak a székhelye szerinti pénzügyi információs egység felé áll fenn, nevezetesen a gibraltári egység felé, mégpedig a 2005/60 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése alapján.
4. A jelen ügyben a Tribunal Supremo (Spanyolország), amely előtt a Jyske a vele szemben kiszabott pénzbírságot vitatta, a Bíróságtól azt kérdezi, hogy a nemzeti joga megfelel‑e az uniós jognak abban a tekintetben, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében a tevékenységüket az ország területén gyakorló hitelintézetektől megköveteli, hogy a pénzügyi bűncselekmények elleni küzdelemhez megkövetelt információkat közvetlenül a nemzeti pénzügyi információs egységnek továbbítsák.
5. A jelen indítványban azt az álláspontot képviselem, hogy a 2005/60 irányelv 22. cikkének (2) bekezdésével az ilyen nemzeti szabályozás nem ellentétes. Értékelésemet az alábbiakban nem csupán az említett rendelkezés megfogalmazására alapítom, hanem ezen irányelv rendszerére és az uniós jogalkotó által elérni kívánt célokra is.
6. Abban az esetben, ha a Bíróság az említett értelmezés tekintetében nem értene egyet, másodlagosan kifejtem, hogy a tagállam az említett irányelv 5. cikke alapján a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a megakadályozása érdekében megállapíthat szigorúbb szabályokat, feltéve, hogy azok az uniós joggal összeegyeztethetőek. E tekintetben rámutatok, hogy e szabályozás a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül, és megvizsgálom, hogy az milyen mértékben igazolható.
7. Kifejtem, hogy az EUMSZ 56. cikkel nem ellentétes az említett szabályozás, amennyiben megfelel a következő feltételeknek, amelyek teljesülésének ellenőrzése a nemzeti bíróság feladata: a nemzeti szabályozást közérdeken alapuló nyomós indokoknak kell igazolnia, annak alkalmasnak kell lennie az általa követett célok elérésének a biztosítására, az nem lépheti túl az e célok eléréséhez szükséges mértéket, és nem alkalmazható hátrányosan megkülönböztető módon. E különböző feltételeket azután pontosítani fogom
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. A 2005/60 irányelv
8. A 2005/60 irányelv hatályon kívül helyezte a 91/308/EGK irányelvet(6). Ez az irányelv a pénzügyi rendszernek a pénzmosáshoz és a terrorizmus finanszírozásához kapcsolódó célokra való felhasználását kívánja megakadályozni oly módon, hogy megköveteli a tagállamoktól egyrészt a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a megtiltását, másrészt pedig azt, hogy a hitelintézetek tekintetében többek közt írjanak elő ügyfél‑átvilágítási kötelezettséget, valamint a gyanús tranzakciók végrehajtása bejelentésének a kötelezettségét. Ezek az intézkedések olyan minimumkövetelményeknek minősülnek, amelyek valamennyi tagállamban alkalmazandók, és a 2005/60 irányelv 5. cikke értelmében a tagállamok számára manőverezési mozgásteret hagynak arra, hogy a belső jogrendjeikben szigorúbb normákat fogadjanak el, vagy tartsanak hatályban.
9. A bejelentési kötelezettség jellegét és terjedelmét a 2005/60 irányelv III. fejezete határozza meg.
10. Ezen irányelv 20. cikke értelmében a tagállamoknak meg kell követelniük a hitelintézetektől, hogy különös figyelmet fordítsanak minden olyan tevékenységre, amelyről gyanítják, hogy azok pénzmosással vagy terrorizmus finanszírozásával állhatnak összefüggésben, különösen ideértve a bonyolult, szokatlan vagy különösen nagy összegű ügyleteket.
11. Az említett irányelv 21. cikke értelmében a tagállamoknak létre kell hozniuk egy nemzeti pénzügyi információs egységet, amelynek a feladata a gyanús pénzügyi tranzakciókra vonatkozó információk begyűjtése, elemzése, és az illetékes hatóságokkal való közlése.
12. A 2005/60 irányelv 22. cikke – melynek a szövegét a jelen ügyben értelmezni kell – a következőket írja elő:
„(1) A tagállamok előírják, hogy az ezen irányelv hatálya alá tartozó intézmények és személyek, és ahol alkalmazható, ezek igazgatói és alkalmazottai teljes mértékben együttműködjenek:
[…]
b) kérésére haladéktalanul ellátják [a pénzügyi információs egységet] minden szükséges információval a vonatkozó jogszabályok által megállapított eljárásoknak megfelelően.
(2) Az (1) bekezdésben említett információt annak a tagállamnak az [pénzügyi információs egységéhez] kell továbbítani, amelynek a területén az információt továbbító intézmény vagy személy található […].”
13. Végezetül ezen irányelv 39. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamok a hitelintézetekkel szemben az irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések megsértéséért közigazgatási szankciókat alkalmazhatnak. E szankcióknak hatékonyaknak, arányosaknak és visszatartó erejűeknek kell lenniük.
2. A 2000/642 határozat
14. A 2000/642 határozat a különböző nemzeti pénzügyi információs egységek közötti szoros és hatékony együttműködés létrehozása céljából megállapítja az ezen egységek közötti információcserére vonatkozó részletes szabályokat.(7) E határozat alkalmazandó Gibraltárban, amelynek a területén Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága jelöl ki egy felelős pénzügyi információs egységet.(8)
15. E határozat 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok biztosítják, hogy a pénzmosás elleni küzdelem érdekében felfedett pénzügyi információk átvételére létrehozott vagy kijelölt [pénzügyi információs egységek] együttműködnek annak érdekében, hogy a nemzeti hatáskörüknek megfelelően a [pénzügyi információs egységen] belül összegyűjtsék, elemezzék és megvizsgálják azokat az információkat, amelyek pénzmosásra utaló tényekkel kapcsolatosak lehetnek.
(2) Az (1) bekezdés céljából a tagállamok biztosítják, hogy a [pénzügyi információs egységek] – saját kezdeményezésre vagy kérésre, akár ennek a határozatnak, akár meglévő vagy jövőbeni egyetértési megállapodásoknak megfelelően – kicserélik a rendelkezésre álló olyan információkat, amelyek az információk feldolgozása vagy elemzése, illetve a [pénzügyi információs egységnek] a pénzmosással kapcsolatos pénzügyi műveleteket és az abban részt vevő természetes vagy jogi személyeket érintő vizsgálata során fontosak lehetnek.
[…]”
16. Az említett határozat 4. cikke szerint:
„ (1) Az e határozat alapján tett minden megkereséshez a megkereső [pénzügyi információs egység] által ismert lényeges tények rövid ismertetését csatolják [helyesen: rövid ismertetését csatolni kell]. A megkeresésben a [pénzügyi információs egység] megjelöli a kért információ felhasználásának módját.
(2) Ha e határozat alapján megkeresést terjesztenek elő, a megkeresett [pénzügyi információs egység] az összes vonatkozó információt megadja, beleértve a rendelkezésre álló pénzügyi információkat és a kért bűnüldözési adatokat anélkül, hogy a tagállamok között alkalmazandó egyezmények vagy megállapodások szerinti formális megkeresésre igényt tartana.
(3) Egy [pénzügyi információs egység] megtagadhatja az olyan információk felfedését, amelyek a megkeresett tagállamban folyó nyomozást akadályozhatják, vagy kivételes körülmények esetén, ha az információk felfedése aránytalanul hátrányosan érintené egy természetes vagy jogi személy, vagy az érintett tagállam jogos érdekeit, illetve egyébként nem lenne összhangban a nemzeti jog alapelveivel. Az elutasítást megfelelően indokolni kell az információt kérő [pénzügyi információs egység] számára. ”
B – A nemzeti jog
17. Először is a 91/308 irányelvet a spanyol jogba a pénzmosás megelőzését szolgáló bizonyos intézkedésekről szóló, 1993. december 28‑i 19/1993 törvénynek (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales)(9) az alapügy tényállásának időpontjában hatályban lévő változata (a továbbiakban: 19/1993 törvény) ültette át.
18. A 19/1993 törvény 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A jelen törvény által előírt kötelezettségek vonatkoznak:
a) a hitelintézetekre.
[…]
A fenti felsorolásba azon külföldi személyek vagy szervezetek is beletartoznak, akik vagy amelyek fióktelepeiken keresztül vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében(10) állandó telephely nélkül a felsorolt személyekkel vagy intézményekkel azonos jellegű tevékenységet folytatnak Spanyolországban.
A kérdéses jogalanyokra azon kötelezettségek is vonatkoznak, amelyeket jelen törvény a meghatalmazottak, vagy az e jogalanyok képviseletében eljáró egyéb természetes vagy jogi személyek által végzett ügyletek vonatkozásában ír elő.”
19. A 19/1993 törvény 3. cikkének (4) bekezdése értelmében e személyek és intézmények kötelesek a végrehajtó hatósággal együttműködni, és ennek keretében e hatóságnak a saját kezdeményezésükre kötelesek bejelenteni minden olyan tényt vagy ügyletet, amely arra utalhat, vagy megdönthetetlen bizonyítéka annak, hogy a tény vagy az ügylet a jelen törvény 1. cikke [a) pontja] által meghatározott tevékenységekből származó pénzmosáshoz kapcsolódik, és rendelkezésre kell bocsátaniuk a Servicio Ejecutivo által a [b) pontban meghatározott] hatásköreinek a gyakorlása során kért információkat.
20. Az említett kötelezettségek megszegése olyan súlyos kötelezettségszegésnek minősül, amelyet a 19/1993 törvény 5. cikke 3) bekezdésének b) és d) pontja kifejezetten említ.
21. E törvény 16. cikke (3) bekezdésének első albekezdése végezetül előírja, hogy a Servicio Ejecutivo és adott esetben a pénzmosásnak és a monetáris jogsértéseknek a megelőzéséért felelős bizottság főtitkársága együttműködnek más tagállamok hasonló hatáskörrel rendelkező hatóságaival, különös tekintettel az azon tagállamok hatóságaival való együttműködés létrehozására, amelyeknek szuverenitása kiterjed a Spanyol Királysággal határos területekre.
22. A 19/1993 törvényt hatályon kívül helyezte a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzéséről szóló, 2010. április 28‑i 10/2010 törvény (Ley de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo).(11) E törvény célja a 2005/60 irányelv átültetése. Az említett törvény 48. cikkének (3) bekezdése értelmében a Servicio Ejecutivo vállalja, hogy együttműködik a hasonló hatáskörrel rendelkező külföldi hatóságokkal. A törvény előírja, hogy az információcserének az Egmont‑csoport elvei szerint, és különösen a 2000/642 határozatnak megfelelően kell történnie.
23. Másodszor meg kell állapítani, hogy a 19/1993 törvény végrehajtási szabályairól szóló, 1995. június 9‑i 925/1995 királyi rendelet(12) 5. cikke (2) bekezdése második albekezdésének c) pontja előírja, hogy a végrehajtó hatóságnak be kell jelenteni az adóparadicsomokból származó vagy oda irányuló számlamozgásokat.
24. Az 54/2005 királyi rendelettel módosított 925/1995 királyi rendelet 7. cikke (2) bekezdésének b) pontja a következőket írja elő:
„A kötelezett személyek és intézmények minden esetben havonta bejelentik a Servicio Ejecutivónak:
[…]
b) az olyan természetes vagy jogi személyekkel, illetve olyan természetes vagy jogi személyek által megkötött ügyleteket – ideértve az ilyen személyek nevében eljáró személyek ügyleteit –, amelyek a gazdasági és pénzügyminiszter rendeletében e tekintetben meghatározott területeken vagy országokban telepedtek le, valamint az említett területekre vagy országokba irányuló, illetve területekről vagy országokból indított pénzátutalásokkal járó ügyleteket, a közreműködő személyek lakóhelyétől függetlenül, amennyiben az említett ügyletek értéke meghaladja a 30 000 eurót vagy ennek külföldi pénznemben kifejezett ellenértékét.”
25. Az adóparadicsomnak minősülő területeket és az együtt nem működő területeket előzetesen meghatározta az 1991. július 5‑i 1080/1991 királyi rendelet, és a bizonyos államokkal kapcsolatban álló ügyleteknek a pénzmosás és a monetáris jogsértések megelőzéséért felelős bizottság Servicio Ejecutivo felé fennálló bejelentési kötelezettség végrehajtásáról szóló, 2002. október 24‑i ECO/2652/2002 rendelet(13). Gibraltár is szerepelt e listán.
26. A Tribunal Supremo tájékoztatása szerint a pénzmosásról és a bűncselekményből származó jövedelmekről szóló 2007. évi törvény [Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007] 5. cikke, amely a gibraltári jogba átülteti a 2005/60 irányelvet, előírja a banktitok tiszteletben tartását.
II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
27. A Jyske a Dániában székhellyel rendelkező Jyske Bank leányvállalata.(14) Gibraltári székhelyű hitelintézetként működik, és a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében Spanyolországban folytat tevékenységet. A Jyske a gibraltári pénzügyi szolgáltatások bizottságának (Financial Services Commission) ellenőrzése alá tartozik.
28. A Servicio Ejecutivo 2007. január 30‑án tájékoztatta a Jyskét, hogy tekintettel arra, hogy nem jelölt ki meghatalmazottat, aki jogosult lenne az e hatósággal való kapcsolattartásra, kénytelen ellenőrizni a szervezeti struktúráját, valamint az általa a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolt tevékenységekkel kapcsolatos eljárásokat. Ezen alkalommal a Servicio Ejecutivo a Jyskét arra kérte, hogy 2007. március 1‑jét megelőzően nyújtson be a számára az ügyfeleinek az azonosságára vonatkozó dokumentumokat és információkat.
29. E kérés a Servicio Ejecutivo 2007. január 24‑i jelentését követte, amely szerint a Jyske a szolgáltatásnyújtás szabadsága rendszerében Spanyolországban fontos tevékenységet folytat, amely többek közt abban áll, hogy spanyolországi ingatlanszerzésekhez záloghiteleket nyújt. Az említett jelentés szerint „a hitelintézet annak érdekében, hogy e tevékenységét Spanyolországban fejleszthesse, kettős támogatásban részesül, nevezetesen az anyavállalata spanyolországi fiókjának, valamint többek közt két marbellai ügyvédi irodának [Spanyolország] a támogatásában. A nyilvános információk szerint a két iroda egyikének a tulajdonosa vizsgálat tárgyát képezte pénzmosás bűncselekményének gyanúja miatt, és a neve – ugyanúgy, mint a fent említett másik ügyvédi iroda neve – számos olyan ügyletben feltűnik, amelyeket a pénzmosásra utaló jeleket érintő tájékoztatási kötelezettség egyéb alanyai bejelentettek.” Ezekre az információkra tekintettel a Servicio Ejecutivo úgy vélte, hogy nagyon nagy a kockázata annak, hogy a Jyskét a Spanyolországban a szolgáltatásnyújtás szabadsága rendszerében végzett tevékenysége keretében pénzmosási ügyletekhez használják. Az e célból alkalmazott mechanizmus abban áll, hogy Gibraltárban olyan társasági struktúrát hoztak létre, amelynek a célja végső soron annak megakadályozása, hogy a Spanyolországban – főként a Costa del Sol‑on – szerzett ingatlanok végső és tényleges tulajdonosának kiléte, valamint […] az említett ingatlanszerzésekhez felhasznált pénzösszegek eredete kitudódhasson.
30. 2007. február 23‑án a Jyske közleményt küldött a Servicio Ejecutivónak, amelyben arról tájékoztatta, hogy egyeztetést kezdeményezett a felügyeleti szervével, a gibraltári pénzügyi szolgáltatások bizottságával annak megállapítása érdekében, hogy a banktitokra és a személyes adatok védelmére vonatkozó gibraltári szabályozás sérelme nélkül jogosult‑e ezen információk rendelkezésre bocsátására. Az említett pénzügyi szolgáltatások bizottsága 2007. március 14‑én közölte a Servicio Ejecutivóval, hogy az említett információk begyűjtésére alkalmas mechanizmus a felügyelő hatósággal való együttműködés, amelyre a Servicio Ejecutivo a 2007. április 2‑i levelében azt a választ adta, hogy a Jyske kötelezettsége a spanyol területen végzett tevékenysége alapján áll fenn.
31. 2007. június 12‑én a Jyske megküldte a Servicio Ejecutivónak a kért információk egy részét. A Gibraltárban a banktitokra vonatkozóan alkalmazandó szabályokra való hivatkozással megtagadta ugyanakkor az ügyfeleinek az azonosságára vonatkozó adatok közlését. Ezek az információk nem tartalmazták a Jyske által 2004. január 1‑je óta készített azon jelentések másolatait sem, amelyek a 2005/60 irányelv 20. cikke kifejezetten említett, bonyolult, szokatlan vagy látható gazdasági vagy nyilvánvalóan jogszerű célt nélkülöző ügyletek konkrét elemzésére vonatkoznak, és azon gyanús ügyletek másolatait sem, amelyeket a Jyske 2004. január 1‑je óta a Spanyolországban a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében folytatott tevékenysége keretében bonyolított le.
32. Következésképpen 2007. október 25‑én a pénzmosás és monetáris jogsértések megelőzéséért felelős bizottság titkársága vizsgálatot indított a Jyske ellen, különösen azt kifogásolva, hogy megsértette a 19/1993 törvény rendelkezéseit.
33. E vizsgálat nyomán a spanyol minisztertanács 2009. április 17‑én megállapította, hogy a Jyske azzal, hogy nem teljesítette a 19/1993 törvény alapján fennálló tájékoztatási kötelezettségét, súlyos jogsértést követett el. Következésképpen a Jyskével szemben két nyilvános figyelmeztetés, és két – összesen 1 700 000 eurós összegű – pénzügyi szankció alkalmazását rendelte el.
34. A Jyske 2009. április 30‑án e határozattal szemben nem peres eljárás keretében jogorvoslati kérelmet terjesztett elő, amelyet a minisztertanács 2009. október 23‑án elutasított. A Jyske ezt követően a Tribunal Supremo előtt közigazgatási pert indított. Álláspontja szerint a 2005/60 irányelv alapján a tájékoztatási kötelezettsége csak a gibraltári hatóságok felé áll fenn, és a spanyol szabályozás, mivel e kötelezettséget a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében Spanyolországban működő hitelintézetekre is kiterjeszti, nem felel meg ezen irányelv rendelkezéseinek.
35. E körülmények között a Tribunal Supremo úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„A […] 2005/60 […] irányelv 22. cikke (2) bekezdésének alkalmazásában valamely tagállam jogosult‑e előírni, hogy az állandó letelepedés nélkül a területén működő hitelintézetek által továbbítandó információkat kötelezően és közvetlenül a saját pénzmosás megelőzéséért felelős hatóságainak kell továbbítani, vagy az információkérést éppen ellenkezőleg azon tagállam FIU‑jának kell címezni, amelynek területén a megkeresett hitelintézet található?”
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságáról
36. A spanyol kormány kétségbe vonja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságát, mivel az álláspontja szerint hipotetikus. Megállapítja ugyanis, hogy a tagállamok a 2005/60 irányelv követelményeit legkésőbb 2007. december 15‑ig kötelesek voltak átültetni. Márpedig a spanyol kormány rámutat, hogy a Servicio Ejecutivo által a Jyskéhez címzett információkérések időpontja 2007. január 30. és 2007. június 12.
37. Nem osztom azt az álláspontot, hogy a feltett kérdést elfogadhatatlannak kellene tekinteni.
38. Emlékeztetni szeretnék arra, hogy a 2005/60 irányelv a 46. cikke értelmében 2005 decemberében lépett hatályba, és a tagállamoknak ezen irányelv 45. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében azt legkésőbb 2007. december 15‑ig kellett átültetniük a belső jogrendjükbe, és emlékeztetni szeretnék arra is, hogy ez végső határidőnek minősül. Márpedig, bár az alapeljárás tényei valóban 2007. január 30‑ig vezethetők vissza, ezen eljárásnak maga a tárgya a spanyol minisztertanács 2009. április 17‑én elfogadott határozatának a jogszerűségét érinti, amely határozat megállapította, hogy a Jyske nem teljesítette a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemből eredő kötelezettségeit, és a Jyskét elítélte. A szóban forgó eljárás tehát jóval azt az időpontot követően indult, amelyben a spanyol kormány köteles volt a 2005/60 irányelvnek a belső jogába való átültetésére. Az előterjesztő bíróság által feltett kérdés tehát teljes mértékben elfogadható.
39. Ezenfelül emlékeztetni szeretnék arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint kizárólag a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik az előzetes döntéshozatal szükségességének, valamint a Bíróság elé terjesztett kérdések relevanciájának az értékelése.(15)
B – A jogkérdésről
40. A 2005/60 irányelv 22. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamoknak elő kell írniuk a hitelintézetek számára, hogy azok haladéktalanul továbbítsák a pénzügyi információs egységük számára azokat az információkat, amelyeket az a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem keretében szükségesnek vél.
41. Ezen irányelv 22. cikkének (2) bekezdése – melynek a szövegét a jelen ügyben értelmezni kell – azt írja elő, hogy ezeket az információkat „annak a tagállamnak a [pénzügyi információs egységéhez] kell továbbítani, amelynek a területén az információt továbbító intézmény vagy személy található”.
42. Az előterjesztő bíróság a kérdésével lényegében arra vár választ, hogy az említett irányelv 22. cikkének (2) bekezdése szerint valamely tagállam megkövetelheti‑e egy hitelintézettől, hogy a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem keretében kért információkat közvetlenül e tagállam pénzügyi információs egységének továbbítsa abban az esetben, ha a hitelintézet a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében működik e tagállam területén.
43. Másként megfogalmazva, az ilyen hitelintézetnek ezeket az információkat annak a tagállamnak a pénzügyi információs egységével kell közölnie, amelynek a területén a szolgáltatásait nyújtja, vagy annak a tagállamnak az ilyen egységével, amelynek területén a székhelye található?
44. A kérdés azért merül fel, mert a Jyske székhelye Gibraltáron található, és Spanyolországban semmilyen fiókja nincs. A spanyol kormány tájékoztatásából és a gibraltári pénzügyi szolgáltatások bizottságának az éves tevékenységére vonatkozó jelentésből(16) ugyanis kitűnik, hogy a Jyske olyan hitelintézet, amelynek a tevékenységét a származási tagállamban engedélyezték. Ez az engedélyezés az álláspontom szerint a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló, 2000. március 20‑i 2000/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelven(17) alapszik, amelynek a 2006. június 14‑i 2006/48/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(18) lépett a helyébe. Ezek az irányelvek a származási tagállam által kiállított engedély kölcsönös elismerésének elve alapján bevezetik az „egységes európai útlevelet”. Ez az útlevél így lehetővé teszi a hitelintézet számára, hogy az engedélyezett tevékenységeit akár fiók létrehozása útján, akár a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében valamennyi tagállamban folytassa. Az alapeljárás keretében a Jyske tehát úgy határozott, hogy a pénzügyi tevékenységét Spanyolországban a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolja.(19)
45. Ilyen körülmények között, és az alábbiakban kifejtett okokból az az álláspontom, hogy valamely tagállam az olyan hitelintézetektől, amelyek a területén a pénzügyi tevékenységüket nem fiók létesítése útján, hanem a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolják, megkövetelheti a gyanús pénzügyi ügyleteknek a pénzügyi információs egységének való bejelentését. Véleményem szerint a 2005/60 irányelv 22. cikke (2) bekezdésének ilyen értelmezése a 2005/60 irányelv rendszeréből, valamint az uniós jogalkotó által elérni kívánt célokból következik, és ez az értelmezés teljes mértékben megfelel az említett rendelkezés szövegének.
1. A 2005/60 irányelv 22. cikke (2) bekezdésének értelmezéséről
46. Az uniós jogalkotó a 2005/60 irányelv 22. cikkének (2) bekezdésében meghatározza azt a pénzügyi információs egységet, amely felelős a gyanús pénzügyi ügyletekre vonatkozó információknak a begyűjtéséért, elemzéséért, és az illetékes nemzeti hatóságoknak való továbbításáért. E tekintetben e rendelkezés szövegéből kifejezetten az következik, hogy az illetékes pénzügyi információs egység annak a tagállamnak az ilyen egysége, amelynek a területén az információt továbbító „intézmény vagy személy található”.
47. E szöveg értelmezése először is szükségessé teszi a 2005/60 irányelv rendszerének és céljainak a vizsgálatát.
a) A 2005/60 irányelv rendszere és céljai
48. Ahhoz, hogy jobban meg lehessen érteni azt a rendszert, amelybe a Bíróság által a jelen ügyben értelmezendő rendelkezés illeszkedik, és meg lehessen határozni azokat a célokat, amelyeket az uniós jogalkotó el kíván érni, a 2005/60 irányelv vizsgálatát abban a kontextusban kell elhelyezni, amelyben azt elfogadták.
49. A pénzügyi bűnözés elleni küzdelem az Unión belül ugyanis három pilléren alapszik.
50. Az első pillér a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a tagállamok jogában való kriminalizálása.
51. Ezt a pillért a tamperei európai tanács kezdeményezte, amely a tagállamokat felhívta arra, hogy jussanak megállapodásra a pénzmosást és a terrorizmus finanszírozását megvalósító jogsértéseknek a belső jogban való meghatározását, üldözését és szankcióit illetően.
52. E jogsértéseket ma számos nemzetközi és európai jogszabályszöveg meghatározza, melyek között szerepel az Európa Tanácsnak a pénzmosásról, valamint a bűncselekményből származó jövedelmek felkutatásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról szóló egyezménye. Az uniós jogalkotó a 2005/60 irányelv 1. cikkében szintén meghatározza az említett jogsértéseket, megkövetelve a tagállamoktól, hogy biztosítsák azt, hogy a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása a területükön tiltott legyen.
53. Az ilyen jogsértések üldözése és szankcionálása tekintetében a pénzmosásról, valamint a bűncselekményhez felhasznált eszközök és az abból származó jövedelmek azonosításáról, felkutatásáról, befagyasztásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról szóló, 2001. június 26‑i 2001/500/IB tanácsi kerethatározatra(20) kell hivatkozni. A 2001/500 kerethatározat e jogsértések szankcionálására vonatkozóan minimális, de valamennyi tagállamban alkalmazandó szabályt határoz meg, amikor a 2. cikkében előírja, hogy a tagállamoknak el kell fogadniuk minden szükséges intézkedést annak érdekében, hogy e jogsértések olyan szabadságvesztés‑büntetésekkel legyenek büntethetők, amelyek büntetési tételének felső határa nem lehet kevesebb négy évnél.
54. Jelenleg létezik tehát az Unióban a pénzmosást és a terrorizmus finanszírozását megvalósító jogsértések közös meghatározása, és léteznek az ezeknek a belső jogrendben való büntethetővé nyilvánítására és szankcionálására vonatkozó minimumkövetelmények. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy az e pénzügyi bűncselekmények kinyomozására és az ezzel kapcsolatos felelősségre vonásra vonatkozó hatáskör még azon tagállam kizárólagos hatáskörébe tartozik, amelynek a területén a bűncselekményt megvalósító pénzügyi ügyleteket végrehajtották.
55. A második pillér a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a megelőzése.
56. Ez a pillér a szóban forgó irányelven, nevezetesen a 2005/60 irányelven alapszik, amely megállapítja a hitelintézetek által lebonyolított pénzügyi ügyletek ellenőrzésére és a pénzügyi bűncselekmények felderítésére vonatkozó, valamennyi tagállamban alkalmazandó rendelkezéseket. A cél az olyan veszélyek megelőzése, amelyek a pénzügyi rendszer integritását és megfelelő működését érinthetik oly módon, hogy e rendszerbe bűncselekményből származó pénzösszegek kerülnek, és a tiszta pénzösszegeket a terrorizmus céljaira fordítják.
57. A 2005/60 irányelv – amint a címe is jelzi – nemzeti szinten végrehajtott megelőző ellenőrzési rendszert vezet be. A tagállamok így kötelesek a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a veszélyeit oly módon azonosítani, értékelni és megismerni, hogy azokat enyhíthessék, és adott esetben kötelesek a bűncselekményből származó jövedelmeket befagyasztani, lefoglalni és elkobozni. A tagállamoknak ehhez az ezen irányelv hatálya alá tartozó intézményektől és személyektől meg kell követelniük, hogy két kötelezettségnek eleget tegyenek.
58. Az első, a 2005/60 irányelv II. fejezetében előírt kötelezettség az ügyfél‑átvilágítási kötelezettség. Ez az irányelv tehát megköveteli a hitelintézetektől, hogy a kockázatértékeléseik alapján olyan átvilágítási intézkedéseket alkalmazzanak, amelyek többé vagy kevésbé szigorúak az ügyfél típusától és az üzleti kapcsolatoktól függően. Ezek az intézkedések az ügyfélnek, valamint az üzleti kapcsolatok céljának és jellegének az azonosításában, az iratok és a dokumentumok megőrzésében, vagy akár a névtelen számlák vagy a fiktív betétek megtiltásában állnak.
59. A második kötelezettség a gyanús pénzügyi ügyletek bejelentésének a kötelezettsége, amely ügyletek jellegét és terjedelmét a 2005/60 irányelv III. fejezete határozza meg. Ezen irányelv 20. cikke szerint tehát a tagállamoknak meg kell követelniük a hitelintézetektől, hogy különös figyelmet fordítsanak minden olyan pénzügyi ügyletre, amelyről feltételezik, hogy bűncselekményekkel állhatnak összefüggésben, így különösen a bonyolult, szokatlan, látható gazdasági vagy nyilvánvalóan jogszerű cél nélküli, vagy a különösen nagy összegű ügyletekre. A hitelintézeteknek tehát az említett irányelv 22. cikke szerint kell ezekről haladéktalanul tájékoztatniuk a tagállam által kifejezetten erre a célra létrehozott pénzügyi információs egységet. Emlékeztetni szeretnék arra, hogy az alapjogvita az említett kötelezettség megszegése miatt keletkezett.
60. Az uniós jogalkotó e kötelezettségek betartásának a biztosítása érdekében az illetékes nemzeti hatóságok tekintetében elismeri a 2005/60 irányelv 36. és 37. cikkében említett, fokozott felügyeleti és ellenőrzési jogköröket. E hatóságok ezért megkövetelhetik a hitelintézetektől, hogy bocsássanak rendelkezésre a rájuk háruló kötelezettségek betartására vonatkozóan valamennyi releváns információt, és többek közt helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat végezhetnek. Ezenfelül ezek a jogkörök kiegészülnek a tagállamok azon kötelezettségével, hogy az említett kötelezettségek megszegése esetére szankciókat kell előírniuk, amelyeknek ezen irányelv 39. cikkének (1) bekezdése szerint nem csak hatékonyaknak és arányosaknak, de visszatartó erejűeknek is kell lenniük.
61. Ezen intézkedések összessége – akár a hitelintézetekre háruló kötelezettségekről, akár az illetékes nemzeti hatóságok tekintetében elismert ellenőrzési és szankcionálási jogkörökről legyen is szó – megannyi megelőző és visszatartó erejű intézkedést jelent, amelyeknek az összes tagállam által történő hatékony végrehajtás esetén lehetővé kell tennie a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni hatékony küzdelmet, és a pénzügyi rendszer stabilitásának és integritásának a biztosítását.
62. Ettől függetlenül meg kell jegyezni, hogy az uniós jogalkotó jelenleg csupán minimális harmonizációt valósít meg. A 2005/60 irányelv 5. cikke értelmében az uniós jogalkotó a tagállamok számára fenntartja annak a jogát, hogy a pénzügyi bűncselekmények kockázatának a felderítése és megelőzése érdekében jóval szigorúbb rendelkezéseket is elfogadjanak, vagy hatályban tartsanak.
63. Végezetül a harmadik pillér az unión belüli együttműködés és információcsere.
64. Az alapeljárás tényállásának időpontjában e pillér a 2000/642 határozaton, valamint a 2005/60 irányelv 38. cikkén alapszik.
65. A 2000/642 határozat a 91/308 irányelv keretében létrehozott nemzeti pénzügyi információs egységek közötti információcserének az illetékes nemzeti hatóságok szoros és közvetlen együttműködése útján történő fokozását és intenzívebbé tételét célozza. E határozat megállapítja azokat a szabályokat, amelyek valamennyi tagállamban alkalmazandóak a tagállami pénzügyi információs egység hatásköreit, az információkérések tartalmát és az információcsere terjedelmét illetően.
66. A tagállamok mindazonáltal ezen együttműködési mechanizmus végrehajtása tekintetében jelentős mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek. Egyrészt az említett határozat 1. cikke kifejezetten előírja, hogy a pénzügyi információs egységek a nemzeti hatáskörüknek megfelelően működnek együtt. Márpedig a tagállamok nagymértékű szabadságot őriztek meg a nemzeti egységeik jogállásának a meghatározása tekintetében, az ilyen egység tartozhat a közigazgatási vagy a jogalkalmazási rendbe, sőt, rendőrhatóság formájában is létrehozható, minden ilyen egységnek tehát a tagállamonként alapvetően eltérő működési, eljárási és hatásköri szabályoknak kell megfelelnie. Másrészt a 2000/642 határozat 4. és 5. cikke lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy az információcsere terjedelme és az információk felhasználása tekintetében bizonyos korlátozásokat alkalmazzanak. A pénzügyi információs egységek így megtagadhatják bizonyos információk közlését, ha azok a tagállamban folyó nyomozáshoz kapcsolódnak, vagy ha az információk felfedése nem „lenne összhangban a nemzeti jog alapelveivel”, vagy hátrányosan érintené egy természetes vagy jogi személy, vagy „az érintett tagállam jogos érdekeit”. Márpedig könnyen el lehet képzelni, hogy e korlátozások az együttműködési mechanizmust megzavarhatják, sőt, meg is béníthatják, tekintettel az említett rendelkezések értelmezésére, és különösen a piacok szabályozásával és felügyeletével kapcsolatban elfogadott nemzeti jogszabályok sokféleségére, valamint a szakmai titok és a személyes adatok védelmére. A jelen ügyben felmerülő jogvita tökéletesen illusztrálja ezen utóbbi állítást.
67. Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a 2000/642 határozat a tagállamok cselekvésére vonatkozóan semmilyen felügyeleti mechanizmust nem hoz létre, és a nemzeti pénzügyi információs egység tétlensége esetén alkalmazandó kényszerítő mechanizmust sem. Bár az uniós jogalkotó által az ezen határozat keretében bevezetett szabályok tehát a pénzügyi információs egységek közötti együttműködés alapvető elemeinek az összehangolását célozzák, e szabályok továbbra is minimálisak, és a tagállamok számára az együttműködésük terjedelmét illetően széles mérlegelési mozgásteret tartanak fenn.
68. E mechanizmus a 2005/60 irányelv keretében sem került megerősítésre, jóllehet ezen irányelvet több, mint öt évvel később fogadták el. Bár az uniós jogalkotó ezen irányelv (40) preambulumbekezdésében említi a 2000/642 határozat által létrehozott együttműködést, ennek a célja csupán az ezen határozatban előírt, pénzügyi információs egységek közötti együttműködésnek a lehető legnagyobb mértékben történő elősegítése”.
69. Igaz, hogy az uniós jogalkotó a 2005/60 irányelv 38. cikkében arra törekedett, hogy meghaladja a puszta kormányközi együttműködés keretét oly módon, hogy e rendszerbe az Európai Bizottságot is beleintegrálja. Ez az ambíció azonban továbbra is visszafogott, és az említett intézmény szerepe viszonylag csekély. E rendelkezés értelmében ugyanis „[a] Bizottság megadja a szükséges támogatást, a koordináció megkönnyítése érdekében, beleértve a Közösségen belüli [pénzügyi információs egységek] közötti információcserét is.” Az említett rendelkezés az „Együttműködés” című szakasznak az egyetlen cikkét képezi, és e cikk semmilyen más eleme nem pontosítja, hogy e támogatásnak a gyakorlatban hogyan kellene konkretizálódnia. Ezen irányelv (40) preambulumbekezdése mindazonáltal előírja, hogy az említett támogatásnak többek közt pénzügyi támogatás útján kell történnie. Az uniós jogalkotó tehát nem biztosít a Bizottságnak sem döntési sem pedig a tagállamokkal és a pénzügyi információs egységeikkel szemben kényszerítési jogkört, mely bizonyos esetekben elengedhetetlen az együttműködés biztosításához.
70. Következésképpen meg kell állapítani, hogy az alapeljárás tényállásának időpontjában az uniós jogalkotó által a pénzügyi bűncselekményekkel összefüggő információcsere tekintetében létrehozott együttműködés csupán kezdeti stádiumban volt, és nagymértékben az államok jóakaratán alapult.
71. Ez a rendszer tehát olyan korlátokat mutatott, amelyeken az uniós jogalkotó jelenleg túl kíván lépni azáltal, hogy az 1093/2010/EU rendelet(21) keretében bevezet egy európai felügyeleti hatóságot, az Európai Bankhatóságot. Meg kell jegyezni, hogy az 1093/2010 rendelet a hatálybalépésének időpontjára tekintettel a jelen jogvitára nem alkalmazható. Mindazonáltal hasznosnak tűnik e rendelet törekvéseinek az áttekintése annak érdekében, hogy jobban meg lehessen érteni a 2005/60 irányelv rendszerében bevezetett együttműködés korlátait, és jobban meg lehessen ismerni azokat a hatásköröket, amelyeket az alapeljárás tényállásának az időszakában a nemzeti pénzügyi információs egységeknek biztosítani kellett.
72. Az 1093/2010 rendelet az 1. cikke értelmében bevezeti az európai pénzügyi felügyeleti rendszert, amelynek a célja többek közt a pénzpiacok integritásának és a nemzeti felügyeleti hatóságok közötti együttműködés hatékonyságának a biztosítása, ily módon tehát a rendelet lefedi a 2005/60 irányelv alkalmazási körét. Az uniós jogalkotó e rendelet (8) és (9) preambulumbekezdésében az alábbiakat fogalmazta meg:
„(8) Az Unió elérte a korlátait annak, amit az európai felügyeleti bizottságok jelenlegi jogállása lehetővé tesz. Az Unió nem maradhat olyan helyzetben, amelyben nincs mechanizmus annak biztosítására, hogy a nemzeti felügyeletek a határokon átnyúló tevékenységet végző pénzügyi intézmények esetében a lehető legjobb felügyeleti döntésekre jussanak; ahol a nemzeti felügyeletek között nem megfelelő az együttműködés és az információcsere; ahol a szabályozási és felügyeleti követelmények különbözősége következtében a nemzeti hatóságok közös fellépéséhez bonyolult megállapodásokra van szükség; ahol az uniós szintű problémákkal szemben legtöbbször csak tagállami szintű megoldások alkalmazhatók[(22)] és ahol ugyanannak a jogszabálynak különböző értelmezései vannak. Az új európai pénzügyi felügyeleti rendszernek (a továbbiakban: PFER) meg kell szüntetnie ezeket a hiányosságokat és olyan rendszert kell létrehoznia, amely összhangban van a pénzügyi szolgáltatások stabil és egységes uniós pénzügyi piacára vonatkozó célkitűzéssel, mivel a nemzeti felügyeleteket erős uniós hálózatba szervezi.
(9) Az PFER‑t a nemzeti és az uniós felügyeleti hatóságok integrált hálózataként kell kialakítani, a napi felügyeletet tagállami szinten hagyva[(23)] […]”
73. Az uniós jogalkotó a PFER keretében tehát létrehozta az Európai Bankhatóságot, amely nemcsak ösztönző és koordinációs szereppel rendelkezik az információcsere tekintetében, hanem felügyeleti és kényszerítő jogköröket is kap a nemzeti felügyelő hatóságok fellépése és a hitelintézetek tevékenysége tekintetében. Az Európai Bankhatóságnak tehát biztosítania kell azoknak a felügyeleti és együttműködési kötelezettségeknek a nemzeti pénzügyi információs egységek általi teljesítését, amelyek ezekre az egységekre a 2005/60 irányelv, valamint a 2000/642 határozat alapján hárulnak,(24) és biztosítania kell azoknak a nézeteltéréseknek a rendezését is, amelyek az egységek között eljárási kérdésekben vagy az együttműködés hiánya folytán felmerülhetnek.(25)
74. Végezetül meg kell állapítani, hogy a 2006/48 irányelv, amely megállapítja az Unión belül a hitelintézetek tevékenységének az átfogó szabályait, szintén előírja a származási tagállam és a fogadó tagállam közötti információcserét. Ezek az információcserék azonban a pénzügyi intézmény prudenciális felügyeletére korlátozódnak.(26)
75. E fejleményekre tekintettel álláspontom szerint a Spanyol Királyság jogosult volt arra, hogy a területén a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében működő hitelintézetek tekintetében bejelentési kötelezettséget írjon elő.
76. Először is megállapítottam, hogy a pénzmosást és terrorizmus finanszírozását megvalósító ügyletek kriminalizációjával kapcsolatban követett megközelítés nagymértékben kormányközi jellegű maradt. Bár az Unióban létezik ezen jogsértéseknek a közös meghatározása, és fennállnak az azoknak a nemzeti jogrendben való büntethetővé nyilvánítására és szankcionálására vonatkozó minimumkövetelmények, az e pénzügyi bűncselekmények vizsgálatára és az ezekkel kapcsolatos felelősségre vonásra vonatkozó hatáskör továbbra is azon tagállam kizárólagos hatáskörébe tartozik, amelynek a területén a büntetendő pénzügyi ügyleteket megvalósították. Következésképpen jogszerűnek és koherensnek tűnik, hogy az érintett tagállam megszerezhesse a területén szolgáltatásait kínáló valamennyi hitelintézettől azokat az információkat, amelyeket a vizsgálatai szempontjából hasznosnak ítél.
77. Ezenfelül megállapítottam, hogy a 2005/60 irányelv rendszerében a gyanús pénzügyi ügyletek felügyeletének és felderítésének a rendszere csupán nemzeti szinten jött létre.
78. Emlékeztetni szeretnék arra, hogy e rendszer először is az átvilágítási és a bejelentési kötelezettségen alapszik, amelynek a végrehajtása kizárólag azon tagállam felelőssége, amelynek a területén a hitelintézetek találhatók, és a hitelintézeteknek a kockázatokon alapuló megközelítést kell alkalmazniuk. Ezen intézkedések hatékonyságát a szankciós jogköröknek, valamint a fokozott felügyeleti és vizsgálati jogköröknek az illetékes nemzeti hatóságok számára történő biztosítása garantálja, amely e hatóságok számára lehetővé teszi többek közt azt, hogy a hitelintézeteknél helyszíni ellenőrzéseket tartsanak.(27)
79. Az említett rendszer továbbá olyan, központi nemzeti egységeknek minősülő pénzügyi információs egységek létrehozásán alapszik, amelyeknek a jogállását a tagállam határozza meg. Ezen egységek fellépése az 1093/2010 rendelet elfogadásáig uniós szinten semmilyen felügyeletnek, sőt, még ellenőrzésnek sem képezte a tárgyát, mivel ezek az egységek még nem illeszkedtek az integrált európai hálózatba.
80. Márpedig az ilyen felügyeleti és felderítési rendszer hatékonyságának a biztosításához, amely rendszeren a 2005/60 irányelv alapszik, számomra elengedhetetlennek tűnik, hogy a pénzügyi információs egységek a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez szükséges információkat a területükön tevékenységet gyakorló valamennyi hitelintézettől megszerezhessék, függetlenül attól, hogy azok fiókon keresztül, vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében működnek.
81. Először is a fogadó tagállam pénzügyi információs egysége – a származási tagállam pénzügyi információs egységével ellentétben – a lehető legközelebb áll a nemzeti piachoz, és másoknál jobban ismeri a pénzmosáshoz és a terrorizmus finanszírozásához kapcsolódóan a területén fennálló kockázatokat. Ezt az egységet nemcsak a 2005/60 irányelv hatálya alá tartozó intézmények és személyek, hanem a pénzügyi bűncselekmények üldözésével és visszaszorításával megbízott valamennyi nemzeti hatóság is informálja minden olyan tényről, amely az említett területen elkövetett pénzügyi bűncselekményekhez kapcsolódhat, akár közigazgatási, jogalkalmazási vagy represszív feladatokat ellátó hatóságokról, akár a tőzsdepiacok vagy a származékos pénzügyi termékpiacok felügyeleti szerveiről van szó.(28) A fogadó tagállam pénzügyi információs egysége tehát azzal, hogy közvetlenül részesül az atipikus pénzügyi ügyletekre vonatkozó információkban, azokat elemzi, és adott esetben kiegészítő vizsgálatokat rendelhet el, összegyűjti az összes olyan információt, amely gyanús pénzügyi ügyletek létezéséhez kapcsolódik, és lehetővé teszi azt, hogy haladéktalanul meg lehessen indítani az esetlegesen bűncselekményből származó jövedelmek befagyasztását, lefoglalását vagy elkobzását.
82. Ezenfelül a kockázatokon alapuló megközelítés hatékonysága megköveteli, hogy a kockázatokat ne csak az a pénzügyi információs egység értékelje, amely a legkönnyebben tudja értékelni a nemzeti piachoz kapcsolódó kockázatokat, hanem az az egység is, amely lehetővé teszi a gyanús pénzügyi ügylet végrehajtásának helye szerinti tagállam számára, hogy gyorsan reagáljon, a 2005/60 irányelv 24. cikke alapján megkövetelve az ügylet végrehajtásának a felfüggesztését. Nem szabad ugyanis elfelejteni, hogy a közigazgatási intézkedések időtartama hosszabb, mint a pénzügyi ügyletek időtartama.
83. Végezetül a számomra úgy tűnik, hogy kizárólag ez az értelmezés teszi lehetővé a 2005/60 irányelv 37. cikke által az illetékes nemzeti hatóságoknak biztosított fokozott felügyeleti és vizsgálati jogkörök hatékony érvényesülésének, valamint azon szankciók hatékonyságának a biztosítását, amelyeket e hatóságok alkalmazhatnak azon hitelintézetekkel szemben, amelyek nem felelnek meg az ezen irányelv 39. cikkében előírt átvilágítási és bejelentési kötelezettségeiknek.
84. Másodszor a 2005/60 irányelv hatékony érvényesülése veszélybe kerülhetne, ha eltérő szabályok kerülnének bevezetésre a hitelintézetek által a pénzügyi szolgáltatásaik nyújtásához választott csatornától, tehát attól függően, hogy azt választja a hitelintézet, hogy a tevékenységét a fiók hagyományos csatornáján keresztül folytatja – amelynek tekintetében emlékeztetni szeretnék arra, hogy az csupán jogi személyiséggel nem rendelkező működési központ –, vagy azt, hogy ettől eltérően a szolgáltatásait a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében nyújtja.
85. El kell ugyanis kerülni azt, hogy a hitelintézet azért válassza a szolgáltatásnyújtás szabadságának rendszerét, mert ki akar kerülni a fogadó tagállam szigorúbb felügyelete alól, és így a székhelyét vagy a fiókját olyan tagállamban helyezze el, amelyben az ellenőrzés esetleg kevésbé szigorú. Ebben az esetben a származási tagállam fennhatósága elsőbbségének az elismerése nemcsak súlyosan veszélyeztetné a pénzügyi bűncselekmények elleni küzdelmet, hanem lehetővé tenné olyan üzelmek és finanszírozás kialakulását, amelyeknek a célja maguknak a tagállamoknak a destabilizálása, amint azt a jelen ügy is illusztrálja.
86. A pénzügyi szolgáltatások nyújtására szolgáló csatorna szerinti különbségtétel ezenfelül olyan eltérő bánásmód alkalmazásához vezetne, amely az álláspontom szerint mesterséges és indokolatlan. Azok a hitelintézetek ugyanis, amelyek a pénzügyi szolgáltatásaikat fiókon keresztül vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében nyújtják, nemcsak ugyanazon földrajzi piacon, hanem ugyanazon a termékpiacon is tevékenykednek, hiszen a kínált szolgáltatások választéka – figyelembe véve az új technológiai eszközöket – ma az egyik esetben ugyanolyan széles körű lehet, mint a másikban. Továbbra is fennáll, hogy hasonló szolgáltatások esetén az előbb említett hitelintézeteknek így a gyanús pénzügyi ügyleteket annak a tagállamnak a pénzügyi információs egységének kellene bejelenteniük, amelynek a területén fiókkal rendelkeznek, míg az utóbb említett hitelintézetek ez alól mentesülnének. Az ilyen helyzet nyilvánvalóan ártana a 2005/60 irányelv keretében létrehozott felügyelet hatékonyságának, és a pénzmosást elkövetők e helyzetből hasznot húzhatnának, és előnyre tehetnének szert a bűncselekményeik elkövetéséhez.
87. Következésképpen a számomra nyilvánvalónak tűnik, hogy az a hitelintézet, amely a tevékenységét valamely tagállam területén a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolja, ugyanolyan hatékony felügyeleti rendszer keretébe kell, hogy tartozzon, mint az a hitelintézet, amely ugyanezen tagállami területen fiók létrehozása útján működik, és ily módon biztosítható, hogy valamennyi hitelintézet ugyanazokkal a feltételekkel teljesítse a vonatkozó kötelezettségeket.
88. Harmadszor az álláspontom szerint a 2000/642 határozat és a 2005/60 irányelv keretében előírt rendelkezések nem elegendőek az olyan fokozott együttműködés biztosításához, amely hatékonyan szolgálja a pénzügyi bűncselekmények elleni küzdelmet az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetben. Amennyiben ugyanis a kérdéses hitelintézet nem bocsátja rendelkezésre saját kezdeményezésre a kért információkat, és a származási tagállam pénzügyi információs egysége azokat nem kéri, mivel hiányoznak a hitelintézet szolgáltatásainak piacához kapcsolódó információk, vagy nem ismeretesek az e piachoz kapcsolódó kockázatok, nincsenek olyan intézkedések, amelyek lehetővé tennék e hatóság arra való kényszerítését, hogy az említett információk közlését a hitelintézettől megkövetelje, és hogy azokat a fogadó tagállam pénzügyi információs egységével közölje.
89. Amint a fentiekből kiderült, az alapeljárás tényállásának időszakában az együttműködés és az információcsere inkább a tagállamok jóakaratán alapult, mintsem az olyan nemzeti és európai felügyeleti hatóságok integrált hálózatán, amelyeknek a fellépése ellenőrzött, a mulasztásai pedig szankciót vonnak maguk után, melyet ma az új európai pénzügyi felügyeleti rendszer vezet be.
90. Negyedszer nem gondolom, hogy a hitelintézetek tevékenységének megkezdéséről és folytatásáról szóló irányelvek – nevezetesen a 2000/12 irányelv és a 2006/48 irányelv – valamint a pénzügyi eszközök piacairól szóló 2004/39 irányelv keretében előírt rendelkezések az alapeljárás tényállásának időszakában hatályban lévő változatukban lehetővé tették volna a származási tagállam pénzügyi információs egysége hatáskörének a megalapozását olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi. A bizalom és a kölcsönös elismerés elvei ugyanis, amelyeken e jogszabályok alapulnak, kizárólag a hitelintézet engedélyezésére és prudenciális felügyeletére terjednek ki. Ennek bizonyítéka, hogy a 2006/48 irányelv 31. cikke értelmében a fogadó tagállam a származó tagállamban kiállított engedély ellenére a hitelintézet tekintetében bármely megfelelő intézkedést meghozhat a hitelintézet által a területén elkövetett, a közjó érdekében elfogadott jogszabályokba ütköző szabálytalanságok megakadályozása vagy büntetése érdekében, és a pénzügyi bűncselekmények elleni küzdelem érdekében elfogadott jogszabályok nyilvánvalóan idetartoznak.
91. Következésképpen azon rendszerre tekintettel, amelybe a kérdéses rendelkezés illeszkedik, valamint az uniós jogalkotó által elérni kívánt célokra figyelemmel az az álláspontom, hogy a 2005/60 irányelv 22. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nemcsak a pénzügyi tevékenységüket székhely vagy fiók létrehozása útján gyakorló hitelintézetekre, hanem az e tevékenységüket a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorló hitelintézetekre is vonatkozik.
92. Ily módon kell értelmezni e rendelkezésnek magát a szövegét.
b) A 2005/60 irányelv 22. cikke (2) bekezdésének szövege
93. Emlékeztetni szeretnék arra, hogy a 2005/60 irányelv 22. cikke (2) bekezdésének a szövegéből kifejezetten következik, hogy az illetékes pénzügyi információs egység annak a tagállamnak az egysége, „amelynek a területén az információt továbbító intézmény”, vagy annak a tagállamnak az egysége, „amelynek a területén az információt továbbító személy található”.
94. Az első eset nyilvánvalóan arra az esetre vonatkozik, amelyben a hitelintézet a tagállam területén társasági székhellyel vagy fiókkal rendelkezik. Mégis – és a fenti fejtegetésekre tekintettel is – az az álláspontom, hogy az uniós jogalkotó által használt kifejezés annak a helyzetnek az idesorolását is lehetővé teszi, amelyben a hitelintézet a nemzeti piacon jelen van oly módon, hogy a pénzügyi szolgáltatásait a működési központ létrehozásától eltérő módon kínálja, azaz, a tevékenységét a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolja.
95. A második esetet illetően megállapítom, hogy az különösen homályosan és tágan került megfogalmazásra. Ez az eset kétségkívül a 2005/60 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 3. pontjában felsorolt személyekre vonatkozik, akik között olyan szolgáltatók szerepelnek, akikre ugyanolyan bejelentési kötelezettség hárul, mint a pénzügyi intézményekre. Ezenfelül semmilyen információ nem teszi lehetővé annak kizárását, hogy ez az eset olyan helyzetre is vonatkozhat, amelyben a pénzösszegek vagy értékpapírok átruházását bonyolító szolgáltatásnyújtó a tagállam területén ügynökök útján tevékenykedik.
96. Következésképpen megállapítom, hogy az uniós jogalkotó által alkalmazott megfogalmazással nem ellentétes a 2005/60 irányelv 22. cikke (2) bekezdésének olyan értelmezése, hogy a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez szükséges információkat azon tagállam pénzügyi információs egységének kell továbbítani, amelynek a területén a hitelintézet szolgáltatást nyújt. Ellenkezőleg, véleményem szerint az uniós jogalkotó által az ezen szabályozás, illetve annak rendszere keretében elérni kívánt célok alapján ezt az értelmezést kell alkalmazni.
97. Ezekre az elemekre tekintettel következtetésképpen az az álláspontom, hogy a 2005/60 irányelv 22. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely megköveteli a hitelintézetektől, hogy a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez szükséges információkat közvetlenül e tagállam pénzügyi információs egységével közöljék, ha ezen hitelintézetek a tagállam területén a tevékenységüket a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolják.
98. Ez az értelmezés véleményem szerint lehetővé teszi azon jogköröknek a tiszteletben tartását, amellyel a tagállamok a pénzügyi bűncselekmények felderítése, felügyelete és visszaszorítása tekintetében rendelkeznek. Ugyanakkor rá kell mutatni arra, hogy ez az értelmezés nyilvánvalóan nem zárja ki a származási tagállam és a fogadó tagállam közötti információcserét, éppen ellenkezőleg, hiszen az előbbi tagállam olyan információkkal rendelkezhet, amelyek különösen hasznosak, mivel e tagállam területén található az érintett hitelintézet székhelye.
99. Abban az esetben, ha a Bíróság nem értene egyet az e rendelkezésre vonatkozó értelmezésemmel, szeretnék rámutatni arra, hogy a 2005/60 irányelv 5. cikke értelmében a tagállam az irányelv hatálya alá tartozó területen elfogadhat szigorúbb nemzeti rendelkezéseket a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a megakadályozása érdekében. Az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely a 2005/60 irányelv 20. és azt követő cikkeiben előírt bejelentési kötelezettséget szigorítja, kétségtelenül illeszkedik az irányelv 5. cikkének keretébe.
100. A Bíróságnak mindazonáltal meg kell győződnie arról, hogy az ilyen szabályozás megfelel az uniós jog rendelkezéseinek, és különösen a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EUMSZ 56. cikkben előírt elvének. Amint ugyanis rámutattam, a Jyske székhelye Gibraltárban található, és a pénzügyi tevékenységét Spanyolországban a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolja. Következésképpen a kérdéses szabályozás összeegyeztethetőségét ezen utóbbi rendelkezés mércéje szerint meg kell vizsgálni.
101. Mivel másodlagos javaslatról van szó, az alábbiakban csupán a következő néhány megjegyzésre szorítkozom.
2. A szóban forgó nemzeti szabályozásnak a szolgáltatásnyújtás szabadságával való összeegyeztethetősége
102. Először is emlékezetni szeretnék arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 56. cikk nemcsak a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben a nemzetisége alapján alkalmazott minden megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem ugyanúgy valamennyi korlátozás megszüntetését akkor is, ha azok különbségtétel nélkül vonatkoznak a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben azok akadályozzák, zavarják vagy kevésbé vonzóvá teszik egy másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat.(29)
a) A korlátozás fennállása
103. Tagadhatatlan, és egyébiránt nem is vitatott, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül.
104. E szabályozás ugyanis a Spanyol Királyságon kívüli más tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatótól megköveteli, hogy az a saját kezdeményezésére vagy felhívásra haladéktalanul adjon tájékoztatást a nemzeti pénzügyi információs egység számára az összes olyan folyamatban lévő vagy már megvalósított pénzügyi ügyletről, amely pénzmosáshoz vagy a terrorizmus finanszírozásához kapcsolódhat. Az ilyen szabályozás nyilvánvalóan zavarhatja vagy kevésbé vonzóvá teheti az érintett hitelintézet tevékenységeit, különösen abban az esetben, ha ezek a szolgáltatások bizonyos mértékben gyors cselekvést tesznek szükségessé. A bejelentési kötelezettség ugyanis késedelmet okozhat az érintett ügyletek megvalósításában, sőt, azokat meghiúsíthatja, és további költségeket okozhat. Ezenfelül e kötelezettség sértheti az adatvédelmet, az üzleti titkokat és a hitelintézet által birtokolt egyéb bizalmas információkat. E néhány tényező alátámasztja – amennyiben erre szükség lenne –, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás tehát valóban alkalmas a szolgáltatásnyújtás szabadságának az akadályozására.
105. Az ilyen korlátozás azonban megfelel az EUMSZ 56. cikknek abban az esetben, ha az megfelel a következő feltételeknek, amelyek teljesülésének az ellenőrzése a nemzeti bíróság feladata: a szabályozást közérdeken alapuló nyomós indoknak kell igazolnia, annak alkalmasnak kell lennie az általa követett cél elérésére, arányosnak kell lennie, és végezetül azt hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon kell alkalmazni.(30) E tekintetben az alábbi pontosítások fogalmazhatók meg e feltételeknek az alapeljárás keretében való teljesülését érintően.
b) A korlátozás igazolása
106. A jelen ügyben a szóban forgó szabályozásnak lehetővé kell tennie a nemzeti hatóságok számára annak ellenőrzését, hogy a tagállam területén szolgáltatást nyújtó hitelintézetek bonyolítanak‑e olyan pénzügyi ügyleteket, amelyeknek a célja más, mint amelyre vonatkozóan azok tevékenységét a származási tagállamban engedélyezték, és pénzmosáshoz vagy a terrorizmus finanszírozásához kapcsolódik. A nemzeti szabályozás által bevezetett bejelentési kötelezettségnek a gyanús pénzügyi ügyletek végrehajtásának a megakadályozása útján lehetővé kell tennie egy olyan követelmény végrehajtását, amelyet az uniós jog állapít meg, nevezetesen a pénzügyi bűncselekmények és a pénzügyi rendszer integritásának a veszélyeztetése elleni küzdelmet.
107. Márpedig emlékeztetni szeretnék arra, hogy a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem célja a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében olyan közérdeken alapuló nyomós indok, amely a szolgáltatásnyújtás szabadságának a kérdéses korlátozását igazolhatja.(31)
c) A szóban forgó szabályozásnak az általa követett cél elérésére való alkalmassága
108. Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a nemzeti szabályozás csak akkor alkalmas az említett cél megvalósítására, ha azt valóban koherens és szisztematikus módon kívánja elérni.(32) Ezt a vizsgálatot arra a kontextusra tekintettel kell elvégezni, amelynek keretében a szabályozást elfogadták, és a szóban forgó szabályozás tekintetében az az álláspontom, hogy az megfelel a fent ismertetett feltételeknek.
109. E szabályozás ugyanis lehetővé teszi a tagállam számára, hogy a hitelintézet által a területén végrehajtott valamennyi pénzügyi ügyletet felügyelje, függetlenül attól, hogy a hitelintézet a szolgáltatását milyen formában nyújtja, társasági székhely létrehozása útján, vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében. Ily módon minden hitelintézet hasonló kötelezettségnek kell, hogy megfeleljen, ami teljes mértékben koherens, amennyiben ezek a hitelintézetek a tevékenységüket ugyanazon a piacon folytatják, és hasonló pénzügyi szolgáltatásokat nyújtanak, amelyek többé‑kevésbé széles körben használhatók a pénzmosás vagy a terrorizmus céljaira. Ezenfelül az említett szabályozás a tagállam számára a 2005/60 irányelv által biztosított fokozott felügyeleti és vizsgálati jogkörökre tekintettel lehetővé teszi a tagállam számára azt, hogy az említett ügyletek végrehajtását felfüggessze. Végezetül, mivel a tagállam kizárólagos hatáskörébe tartozik a területén elkövetett pénzügyi bűncselekmények büntethetővé nyilvánítása, üldözése és visszaszorítása, e szabályozás lehetővé teszi a számára, hogy minden olyan esetben, amelyben ésszerű kétely áll fenn a pénzügyi ügylet jogszerűségét illetően, megkövetelhesse azokat az információkat, amelyeket szükségesnek tart ahhoz, hogy a feladatát teljesítse, és adott esetben a felelősöket felelősségre vonja és megbüntesse.
110. E tényezők tehát véleményem szerint alkalmasak annak alátámasztására, hogy a szóban forgó szabályozás valóban lehetővé teszi a pénzügyi bűncselekmények elleni hatékony és koherens küzdelmet.
d) A szóban forgó szabályozás arányossága
111. E ponton értékelnem kell, hogy a szóban forgó spanyol szabályozás által követett célok nyilvánvalóan elérhetőek‑e olyan eszközzel, amely kevésbé korlátozó a szolgáltatásnyújtás szabadsága szempontjából. Nem vagyok meggyőződve arról, hogy az alapeljárás tényállásának időpontjában létezhetett ilyen eszköz.
112. Egyrészt e szabályozás olyan preventív jellegű ellenőrzés keretébe illeszkedik, amely az információk gyors, és a gyanús pénzügyi ügyletek végrehajtását megelőző közlését követeli meg, és amelyet adott esetben az illetékes nemzeti hatóságok különlegesen gyors reagálásának kell kísérnie, amennyiben a kételyek beigazolódnak. Következésképpen az ilyen cél megvalósítása csak akkor érhető el, ha a nemzeti pénzügyi információs egységek közötti együttműködés valóban lehetővé teszi a fogadó tagállam számára, hogy a feladatát teljesítse oly módon, hogy a gyanús pénzügyi ügylet végrehajtása előtt beavatkozik. Márpedig az alapeljárás tényállásának időpontjában az említett egységek közötti információcsere – amint azt az uniós jogalkotó is elismerte – elégtelen volt, és azt bénította többek közt a bizalom hiánya és az uniós szabályozás alkalmazása koherenciájának a hiánya.(33)
113. Másrészt emlékeztetni kell arra, hogy a szóban forgó szabályozás csak azokra a gyanús pénzügyi ügyleteket érintő információkra vonatkozik, amelyeket a pénzügyi információs egység hasznosnak ítél a feladatának az elvégzéséhez, nem pedig a hitelintézet által végrehajtott valamennyi pénzügyi ügyletre vonatkozó adatokra. E követelmény tehát rendkívüli mértékben célzott. Egyébiránt nem vagyok meggyőződve arról, hogy annak elismerése, hogy a származási tagállam pénzügyi információs egysége kizárólagos jogkörrel rendelkezik az említett információk begyűjtésére, ugyanolyan hatékony lenne, mivel ez az egység véleményem szerint nincs abban a helyzetben, hogy a leginkább képes legyen meghatározni a fogadó tagállam területén végrehajtott pénzügyi ügyletek tekintetében legrelevánsabb információkat.
114. A pénzügyi információs egységek közötti teljes mértékű és mindenre kiterjedő együttműködést biztosító mechanizmus hiányára, valamint azokra a negatív hatásokra tekintettel, amelyeket e hiány okozhat a pénzügyi bűncselekmények elleni küzdelem, és az európai és a nemzeti pénzügyi rendszerek integritása tekintetében, az álláspontom tehát az, hogy a tagállam jogszerűen vélhette úgy, hogy a rá a 2005/60 irányelv alapján háruló kötelezettségek jobban teljesíthetők az olyan nemzeti szabályozással, mint amely az alapügy tárgyát képezi.
e) A hátrányos megkülönböztetéstől mentes alkalmazás
115. A rendelkezésemre álló információk alapján a szóban forgó szabályozás nem tűnik hátrányosan megkülönböztetőnek. E szabályozás ugyanis azzal, hogy minden olyan hitelintézetre, illetve minden olyan külföldi személyre vagy intézményre kiterjed, akik Spanyolországban fiók útján vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében tevékenykednek, különbségtétel nélkül érinti a hitelintézeteket, függetlenül attól, hogy a székhelyük belföldön, vagy más tagállamban található. Ugyanakkor a nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az említett szabályozás a végrehajtása tekintetében szintén hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon kerül‑e alkalmazásra.
116. E megfontolásokra tekintettel, amennyiben a Bíróság nem értene egyet a 2005/60 irányelv 22. cikkének (2) bekezdésére vonatkozó értelmezésemmel, az az álláspontom, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely megköveteli a hitelintézetektől, hogy a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez szükséges információkat közvetlenül ezen tagállam pénzügyi információs egységével közöljék, ha ezen hitelintézetek a tagállam területén a tevékenységüket a szolgáltatásnyújtás keretében gyakorolják, feltéve, hogy e szabályozást közérdeken alapuló nyomós indok igazolja, az alkalmas az általa követett cél elérésének biztosítására, nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket, és azt hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon alkalmazzák.
117. A nemzeti bíróság feladata, hogy e feltételek teljesülését ellenőrizze a következő megfontolások alapján.
– A tagállam a pénzügyi bűncselekmények által a pénzügyi piac integritása tekintetében okozott kockázatokra tekintettel jogszerűen követelheti meg a területén szolgáltatást nyújtó hitelintézetektől, hogy közöljék a gyanús pénzügyi ügyletek végrehajtására vonatkozó információkat a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a megelőzése érdekében.
– Az ilyen szabályozás alkalmas e cél elérésre, amennyiben lehetővé teszi a tagállam számára, hogy a területén szolgáltatást nyújtó hitelintézetek által végrehajtott gyanús pénzügyi ügyleteket felügyelje, és hatékony módon felfüggessze, illetve adott esetben a felelősöket felelősségre vonja és megbüntesse.
– A szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében tevékenykedő hitelintézeteket terhelő kötelezettség e cél követése tekintetében arányos intézkedésnek minősülhet, amennyiben az alapeljárás tényállásának időpontjában semmilyen hatékony mechanizmus nem állt rendelkezésre a pénzügyi információs egységek teljes mértékű és mindenre kiterjedő együttműködésének a biztosítására.
– az ilyen szabályozás önmagában nem hátrányosan megkülönböztető.
III – Végkövetkeztetések
118. Az előbbi megfontolásokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Tribunal Supremónak a következőképpen válaszoljon:
1) A 2008. március 11‑i 2008/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló, 2005. október 26‑i 2005/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 22. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely megköveteli a hitelintézetektől, hogy a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez szükséges információkat közvetlenül e tagállam pénzügyi információs egységével közöljék, ha ezen hitelintézetek a tagállam területén a tevékenységüket a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolják.
2) a) Mindenesetre az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az ilyen szabályozás, feltéve, hogy azt közérdeken alapuló nyomós indok igazolja, az alkalmas az általa követett cél elérésének biztosítására, nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket, és azt hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon alkalmazzák.
b) A nemzeti bíróság feladata, hogy e feltételek teljesülését ellenőrizze a következő megfontolások alapján:
– A tagállam a pénzügyi bűncselekmények által a pénzügyi piac integritása tekintetében okozott kockázatokra tekintettel jogszerűen követelheti meg a területén szolgáltatást nyújtó hitelintézetektől, hogy közöljék a gyanús pénzügyi ügyletek végrehajtására vonatkozó információkat a pénzmosásnak és a terrorizmus finanszírozásának a megelőzése érdekében.
– Az ilyen szabályozás alkalmas e cél elérésre, amennyiben lehetővé teszi a tagállam számára, hogy a területén szolgáltatást nyújtó hitelintézetek által végrehajtott gyanús pénzügyi ügyleteket felügyelje, és hatékony módon felfüggessze, illetve adott esetben a felelősöket felelősségre vonja és megbüntesse.
– A szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében tevékenykedő hitelintézeteket terhelő kötelezettség e cél követése tekintetében arányos intézkedésnek minősülhet, amennyiben az alapeljárás tényállásának időpontjában semmilyen hatékony mechanizmus nem állt rendelkezésre a pénzügyi információs egységek teljes mértékű és mindenre kiterjedő együttműködésének a biztosítására.
– az ilyen szabályozás önmagában nem hátrányosan megkülönböztető.