NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 4. októbra 2012 (1)
Vec C‑212/11
Jyske Bank Gibraltar Ltd
proti
Administración del Estado
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Tribunal Supremo (Španielsko)]
„Boj proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu – Smernica 2005/60/ES – Povinnosť úverových inštitúcií ohlasovať podozrivé finančné transakcie – Úverová inštitúcia pôsobiaca v režime slobodného poskytovania služieb – Určenie národnej finančnej informačnej jednotky zodpovednej za zber informácií – Výklad článku 22 ods. 2 smernice 2005/60 – Obmedzenie slobodného poskytovania služieb – Naliehavý dôvod všeobecného záujmu – Vhodnosť vnútroštátnej právnej úpravy na dosiahnutie sledovaných cieľov – Proporcionalita“
1. Je úverová inštitúcia povinná oznámiť informácie vyžiadané z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu finančnej informačnej jednotke členského štátu, v ktorom poskytuje služby, alebo finančnej informačnej jednotke členského štátu, v ktorom sa nachádza jej sídlo?
2. Súdny dvor má na základe prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania určiť finančnú informačnú jednotku zodpovednú za zber, analýzu a poskytovanie informácií o podozrivých finančných transakciách vnútroštátnym orgánom zodpovedným za stíhanie a sankcionovanie finančnej trestnej činnosti (ďalej len „príslušné vnútroštátne orgány“). Prejednávaná vec má veľký význam, lebo ide nielen o zabezpečenie účinnej a konzistentnej realizácie boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu, ktorého sa týka smernica 2005/60/ES(2), ale aj o spoluprácu zavedenú členskými štátmi v rámci rozhodnutia 2000/642/SVV(3), pokiaľ ide o výmenu finančných informácií. Cieľ je jednoduchý, keďže sa má zabrániť tomu, aby subjekty, ktoré vykonávajú pranie špinavých peňazí, mohli požívať a využívať slobodné poskytovanie služieb na uľahčenie svojej trestnej činnosti na úkor integrity finančného systému Európskej únie a členských štátov.
3. Táto otázka bola položená v rámci sporu, ktorého pôvodnými účastníkmi sú Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias(4), ktorý je španielskou finančnou informačnou jednotkou, a Jyske Bank Gibraltar Ltd(5), úverová inštitúcia, ktorá vykonáva činnosť v Španielsku v režime slobodného poskytovania služieb a ktorej sídlo sa nachádza v Gibraltári. Španielska Rada ministrov uložila spoločnosti Jyske pokutu 1 700 000 eur za to, že táto spoločnosť odmietla oznámiť informácie o určitých podozrivých finančných transakciách, ktoré si vyžiadal Servicio Ejecutivo. V konaní pred vnútroštátnymi orgánmi Jyske tvrdila, že má takú informačnú povinnosť len vo vzťahu k finančnej informačnej jednotke územia, v ktorom má sídlo, teda Gibraltáru, a to v súlade s článkom 22 ods. 2 smernice 2005/60.
4. V prejednávanej veci sa Tribunal Supremo (Španielsko), na ktorý Jyske podala žalobu, ktorou napadla pokutu, ktorá jej bola uložená, pýta Súdneho dvora, či je španielska vnútroštátna právna úprava v súlade s právom Únie v rozsahu, v akom vyžaduje od úverových inštitúcií, ktoré vykonávajú činnosť v rámci slobodného poskytovania služieb na území Španielska, aby poskytovali informácie vyžiadané z dôvodu boja proti finančnej trestnej činnosti priamo národnej finančnej informačnej jednotke.
5. V týchto návrhoch uvediem, že článok 22 ods. 2 smernice 2005/60 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej právnej úprave. Svoje posúdenie založím nielen na znení uvedeného ustanovenia, ale aj na štruktúre tejto smernice a cieľoch, ktoré chce normotvorca Únie sledovať.
6. Pre prípad, ak by sa Súdny dvor nestotožnil s uvedeným výkladom, subsidiárne uvediem, že členský štát môže na základe článku 5 uvedenej smernice prijať prísnejšie ustanovenia, aby sa predišlo praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu, pokiaľ sú tieto ustanovenia zlučiteľné s právom Únie. V tejto súvislosti uvediem, že táto právna úprava predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb, a preskúmam, do akej miery môže byť toto obmedzenie odôvodnené.
7. Uvediem, že článok 56 ZFEÚ nebráni uvedenej právnej úprave, ak táto právna úprava spĺňa ďalej uvedené podmienky, ktoré bude musieť overiť vnútroštátny súd, a síce, že vnútroštátna právna úprava musí byť odôvodnená naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, musí byť vhodná na zabezpečenie dosiahnutia sledovaných cieľov, nesmie ísť nad rámec toho, čo je na ich dosiahnutie nevyhnutné, a musí sa uplatňovať nediskriminačne. Uvediem spresnenia, pokiaľ ide o tieto jednotlivé podmienky.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Smernica 2005/60
8. Smernicou 2005/60 bola zrušená smernica 91/308/EHS(6). Jej cieľom je predchádzať využívaniu finančného systému na účely prania špinavých peňazí a financovania terorizmu tým, že od členských štátov vyžaduje, aby jednak zakázali pranie špinavých peňazí a financovanie terorizmu a jednak uložili úverovým inštitúciám okrem iného povinnosti povinnej starostlivosti vo vzťahu ku klientovi, ako aj ohlasovaciu povinnosť týkajúcu sa realizácie podozrivých transakcií. Tieto opatrenia predstavujú minimálne požiadavky, ktoré sú spoločné pre všetky členské štáty a v súlade s článkom 5 smernice 2005/60 nechávajú členským štátom voľnú úvahu na prijatie alebo ponechanie v platnosti prísnejších predpisov vo svojom vnútroštátnom právnom poriadku.
9. Povaha a rozsah ohlasovacej povinnosti sú stanovené v kapitole III smernice 2005/60.
10. V súlade s článkom 20 tejto smernice členské štáty musia vyžadovať, aby úverové inštitúcie venovali osobitnú pozornosť každej činnosti, ktorú považujú za pravdepodobne osobitne súvisiacu s praním špinavých peňazí alebo financovaním terorizmu, a najmä zložitým, nezvyčajným alebo nezvyčajne veľkým transakciám.
11. Podľa článku 21 uvedenej smernice členské štáty musia zriadiť národnú finančnú informačnú jednotku, ktorá bude zodpovedať za zber, analýzu a poskytovanie informácií o existencii podozrivých finančných transakcií príslušným vnútroštátnym orgánom.
12. Článok 22 smernice 2005/60 – ktorého znenie sa má v prejednávanej veci vyložiť – stanovuje:
„1. Členské štáty od inštitúcií a osôb, na ktoré sa vzťahuje táto smernica, a kde je to vhodné aj od ich riaditeľov a zamestnancov, vyžadujú, aby plne spolupracovali:
…
b) urýchleným predkladaním všetkých potrebných informácií [finančnej informačnej jednotke], a to na základe jej žiadosti a v súlade s postupmi ustanovenými príslušnými právnymi predpismi.
2. Informácie uvedené v odseku 1 sa postúpia [finančnej informačnej jednotke] členského štátu, na území ktorého sa inštitúcia alebo osoba, ktorá postupuje informácie, nachádza. …“
13. Napokon podľa článku 39 ods. 2 tejto smernice členské štáty môžu uložiť úverovým inštitúciám správne sankcie za porušenie vnútroštátnych ustanovení prijatých podľa uvedenej smernice. Tieto sankcie musia byť účinné, primerané a odradzujúce.
2. Rozhodnutie 2000/642
14. Rozhodnutie 2000/642 stanovuje pravidlá týkajúce sa výmeny informácií medzi národnými finančnými informačnými jednotkami s cieľom vytvoriť úzku a účinnú spoluprácu medzi týmito rôznymi subjektmi.(7) Uvedené rozhodnutie platí pre Gibraltár, pričom Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska určuje finančnú informačnú jednotku zodpovednú na uvedenom území.(8)
15. Článok 1 tohto rozhodnutia stanovuje:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby [finančné informačné jednotky] vytvorené alebo určené prijímať odhalené finančné informácie na účely boja proti praniu špinavých peňazí, v súlade s ich vnútroštátnymi kompetenciami spolupracovali v rámci [finančných informačných jednotiek] pri zbere, analýze a vyšetrovaní relevantných informácií o všetkých skutočnostiach, ktoré by poukazovali na pranie špinavých peňazí.
2. Pre účely odseku 1 členské štáty zabezpečia, že [finančné informačné jednotky] si budú spontánne alebo na požiadanie, buď v súlade s týmto rozhodnutím, alebo v súlade s jestvujúcimi alebo budúcimi memorandami porozumenia vymieňať všetky dostupné informácie, ktoré môžu mať význam pre spracovanie alebo analýzu informácií alebo pre vyšetrovanie [finančných informačných jednotiek] týkajúce sa finančných transakcií súvisiacich s praním špinavých peňazí a fyzických alebo právnických osôb, ktoré sú do neho zapojené.
…“
16. Podľa článku 4 uvedeného rozhodnutia:
„1. Ku každej žiadosti podľa tohto rozhodnutia sa pripojí stručný opis stavu veci, ako je žiadateľovi – [finančnej informačnej jednotke] známy. [Finančná informačná jednotka] v žiadosti uvedie, ako žiadanú informáciu použije.
2. Ak sa podá žiadosť podľa tohto rozhodnutia, poskytne [finančná informačná jednotka], ktorej je žiadosť určená, všetky príslušné informácie vrátane dostupných finančných informácií a údajov žiadaných od vyšetrovacích orgánov bez toho, aby sa podávala formálna písomná žiadosť podľa platných dohovorov alebo dohôd medzi členskými štátmi.
3. [Finančná informačná jednotka] môže odmietnuť poskytnutie informácií, ak by tieto mohli narušiť vyšetrovanie trestného činu v členskom štáte, ktorému je žiadosť určená, alebo za výnimočných okolností, ak by poskytnutie informácií jasne odporovalo legitímnym záujmom fyzickej alebo právnickej osoby alebo členského štátu, alebo ak by iným spôsobom bolo v rozpore so základnými princípmi vnútroštátneho právneho predpisu [vnútroštátneho práva – neoficiálny preklad]. Každé takéto zamietnutie sa žiadateľovi – [finančnej informačnej jednotke] primerane vysvetlí.“
B – Vnútroštátne právo
17. Po prvé smernica 91/308 bola prebratá do španielskeho práva zákonom 19/1993 o určitých opatreniach na prechádzanie praniu špinavých peňazí (Ley 19/1993 sobre determinadas medidas de prevención de blanqueo de capitales) z 28. decembra 1993(9) v znení účinnom v čase skutkových okolností sporu vo veci samej (ďalej len „zákon 19/1993“).
18. Podľa článku 2 ods. 1 zákona 19/1993:
„Povinnosti stanovené týmto zákonom [sa vzťahujú] na:
a) úverové inštitúcie.
…
Medzi uvedené subjekty patria aj zahraničné osoby alebo subjekty, ktoré prostredníctvom pobočiek alebo v rámci slobodného poskytovania služieb[(10)] vykonávajú v Španielsku bez stálej prevádzkarne činnosti rovnakej povahy ako vyššie uvedené osoby alebo subjekty.
Na predmetné osoby sa vzťahujú aj povinnosti stanovené v tomto zákone pre operácie vykonávané prostredníctvom zástupcov alebo iných fyzických alebo právnických osôb konajúcich ako ich sprostredkovateľ.“
19. V súlade s článkom 3 ods. 4 zákona 19/1993 tieto osoby a subjekty musia spolupracovať so Servicio Ejecutivo a na tento účel mu musia z vlastného podnetu oznámiť každú skutočnosť alebo operáciu, ktorá by mohla byť indíciou alebo nevyvrátiteľným dôkazom jej súvislosti s praním špinavých peňazí pochádzajúcich z činností uvedených v článku 1 tohto zákona [písm. a)], a poskytnúť informácie, ktoré si Servicio Ejecutivo vyžiada pri výkone svojich právomocí [písm. b)].
20. Nesplnenie uvedených povinností predstavuje veľmi závažné porušenie výslovne uvedené v článku 5 ods. 3 písm. b) a d) zákona 19/1993.
21. Článok 16 ods. 3 prvý pododsek tohto zákona napokon stanovuje, že Servicio Ejecutivo a prípadne generálny sekretariát Komisie pre predchádzanie praniu špinavých peňazí a menovým deliktom budú spolupracovať s orgánmi iných členských štátov, ktoré majú rovnaké právomoci, pričom sa osobitne budú usilovať dosiahnuť spoluprácu s orgánmi štátov, ktoré vykonávajú svoju zvrchovanú moc na územiach susediacich s územím Španielskeho kráľovstva.
22. Zákon 19/1993 bol zrušený zákonom 10/2010 o predchádzaní praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu (Ley de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo) z 28. apríla 2010(11). Cieľom tohto zákona je prebrať smernicu 2005/60. V súlade s článkom 48 ods. 3 uvedeného zákona sa Servicio Ejecutivo zaväzuje spolupracovať so svojimi zahraničnými partnermi. Je stanovené, že výmena informácií sa uskutočňuje okrem iného v súlade so zásadami Egmontskej skupiny a s rozhodnutím 2000/642.
23. Po druhé treba poukázať na to, že článok 5 ods. 2 druhý pododsek písm. c) kráľovského dekrétu 925/1995 z 9. júna 1995, ktorým sa vykonáva zákon 19/1993,(12) ukladá povinnosť oznamovať Servicio Ejecutivo pohyby na účtoch, ktoré pochádzajú z daňových rajov alebo do nich smerujú.
24. Článok 7 ods. 2 písm. b) kráľovského dekrétu 925/1995, zmenený a doplnený kráľovským dekrétom 54/2005, stanovuje:
„Povinné osoby a subjekty v každom prípade raz mesačne oznámia Servicio Ejecutivo:
…
b) operácie zrealizované s fyzickými alebo právnickými osobami alebo fyzickými alebo právnickými osobami, ktoré sú rezidentmi, alebo konajú na ich účet na územiach alebo v štátoch určených na tento účel vyhláškou ministerstva hospodárstva a financií, ako aj operácie, ktorých súčasťou sú prevody peňažných prostriedkov do uvedených území a štátov alebo z nich, bez ohľadu na bydlisko zúčastnených osôb, pokiaľ uvedené transakcie prevýšia čiastku 30 000 eur alebo jej zodpovedajúcu hodnotu v cudzej mene.“
25. Územia považované za daňové raje a nespolupracujúce územia boli vopred určené kráľovským dekrétom 1080/1991 z 5. júla 1991 a vyhláškou ECO/2652/2002 z 24. októbra 2002 o vykonávaní povinností oznamovať operácie týkajúcimi sa určitých štátov Servicio Ejecutivo Komisie pre predchádzanie praniu špinavých peňazí a menové delikty(13). Na tomto zozname je uvedený aj Gibraltár.
26. Podľa Tribunal Supremo článok 5 zákona o praní špinavých peňazí a príjmoch z trestnej činnosti z roku 2007 [Crime (Money Laundering and Proceeds) Act 2007], ktorým sa preberá do právnej úpravy Gibraltáru smernica 2005/60, ukladá povinnosť dodržiavať bankové tajomstvo.
II – Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
27. Jyske je dcérskou spoločnosťou spoločnosti Jyske Bank so sídlom v Dánsku(14). Jyske pôsobí ako úverová inštitúcia so sídlom v Gibraltári a vykonáva činnosť v Španielsku v rámci slobodného poskytovania služieb. Jyske podlieha kontrole gibraltárskej Komisie pre finančné služby (Financial Services Commission).
28. Dňa 30. januára 2007 Servicio Ejecutivo informoval spoločnosť Jyske, že vzhľadom na to, že táto spoločnosť si neurčila zástupcu pre styk s uvedeným orgánom, tento orgán musí vykonať kontrolu jej organizačnej štruktúry, ako aj postupov súvisiacich s činnosťou, ktorú vykonáva v Španielsku v rámci slobodného poskytovania služieb. Pri tejto príležitosti ju Servicio Ejecutivo požiadal, aby do 1. marca 2007 predložila dokumenty, ako aj informácie o totožnosti jej klientov.
29. Táto žiadosť bola zaslaná v nadväznosti na správu Servicio Ejecutivo z 24. januára 2007, podľa ktorej Jyske vykonávala v Španielsku na základe pravidiel slobodného poskytovania služieb významnú činnosť spočívajúcu okrem iného v poskytovaní hypotekárnych úverov na nadobúdanie nehnuteľností v Španielsku. V uvedenej správe sa uvádzalo, že „na vykonávanie takej činnosti v Španielsku má úverová inštitúcia dvojaké zázemie a podporu, a to jednak od pobočky svojej materskej spoločnosti v Španielsku a okrem iného od dvoch advokátskych kancelárií v Marbelle [Španielsko]. Podľa verejne dostupných informácií bol majiteľ jednej z týchto kancelárií vyšetrovaný pre podozrenie z trestného činu prania špinavých peňazí a jej názov – rovnako ako názov druhej uvedenej advokátskej kancelárie – sa objavil v mnohých operáciách oznámených Servicio Ejecutivo inými subjektmi viazanými povinnosťou poskytovať informácie o existencii indícií prania špinavých peňazí“. Vzhľadom na tieto skutočnosti Servicio Ejecutivo konštatoval, že existuje veľmi veľké riziko využívania spoločnosti Jyske na operácie prania špinavých peňazí v rámci jej činnosti vykonávanej v Španielsku na základe pravidiel slobodného poskytovania služieb. Mechanizmus využívaný na tento účel údajne spočíval v tom, že v Gibraltári boli zriadené „spoločnosti, ktorých cieľom bolo v konečnom dôsledku zabrániť možnosti zistiť totožnosť konečného a skutočného vlastníka nehnuteľností nadobudnutých v Španielsku, predovšetkým na Costa del Sol, ako aj… pôvod finančných prostriedkov použitých na ich nadobudnutie“.
30. Dňa 23. februára 2007 Jyske zaslala Servicio Ejecutivo oznámenie, v ktorom ho informovala, že svojmu orgánu pre dohľad, gibraltárskej Komisii pre finančné služby, predložila žiadosť o stanovisko s cieľom zistiť, či má právo poskytnúť tieto informácie bez toho, aby porušila gibraltárske právne predpisy týkajúce sa bankového tajomstva a ochrany osobných údajov. Dňa 14. marca 2007 Komisia pre finančné služby oznámila Servicio Ejecutivo, že príslušným mechanizmom na získanie uvedených informácií je spolupráca medzi kontrolnými orgánmi, pričom Servicio Ejecutivo jej listom z 2. apríla 2007 odpovedal, že pre spoločnosť Jyske platia povinnosti z dôvodu činnosti, ktorú vykonáva na území Španielska.
31. Dňa 12. júna 2007 zaslala Jyske Servicio Ejecutivo časť vyžiadaných informácií. Odmietla však oznámiť údaje o totožnosti svojich klientov, pričom sa odvolala na pravidlá týkajúce sa bankového tajomstva platné v Gibraltári. Tieto informácie neobsahovali ani kópie správ vyhotovených spoločnosťou Jyske od 1. januára 2004 týkajúcich sa osobitnej analýzy zložitých a nezvyčajných operácií alebo operácií, ktoré nemajú žiadny zrejmý ekonomický alebo zákonný účel, osobitne uvedených v článku 20 smernice 2005/60, ani kópie podozrivých operácií zrealizovaných spoločnosťou Jyske od 1. januára 2004 v rámci jej činnosti vykonávanej v rámci slobodného poskytovania služieb v Španielsku.
32. V dôsledku toho generálny sekretariát španielskej Komisie pre predchádzanie praniu špinavých peňazí a menovým deliktom začal 25. októbra 2007 vyšetrovanie vo vzťahu k spoločnosti Jyske, pričom jej vytýkal okrem iného porušenie ustanovení zákona 19/1993.
33. Po skončení tohto vyšetrovania 17. apríla 2009 španielska Rada ministrov rozhodla, že Jyske sa dopustila veľmi závažného porušenia tým, že si nesplnila informačné povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo zákona 19/1993. V dôsledku toho jej uložila dve verejné napomenutia a dve finančné sankcie v celkovej výške 1 700 000 eur.
34. Dňa 30. apríla 2009 Jyske podala proti tomuto rozhodnutiu rozklad, ktorý Rada ministrov zamietla 23. októbra 2009. Jyske preto podala správnu žalobu na Tribunal Supremo. Jyske tvrdí, že podľa smernice 2005/60 pre ňu platí informačná povinnosť len vo vzťahu k gibraltárskym orgánom a že španielska právna úprava v rozsahu, v akom rozširuje túto povinnosť na úverové inštitúcie pôsobiace v Španielsku v rámci slobodného poskytovania služieb, nie je v súlade s ustanoveniami tejto smernice.
35. Za týchto okolností Tribunal Supremo rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Môže členský štát podľa článku 22 ods. 2 smernice… 2005/60… vyžadovať, aby informácie, ktoré majú poskytnúť úverové inštitúcie pôsobiace na jeho území bez stálej prevádzkarne, boli bezpodmienečne a priamo poskytnuté jeho vlastným orgánom, ktoré sú poverené predchádzaním praniu špinavých peňazí, alebo naopak má byť žiadosť o informácie určená finančnej informačnej jednotke členského štátu, na ktorého území sa nachádza dožiadaná úverová inštitúcia?“
III – Analýza
A – O prípustnosti prejudiciálnej otázky
36. Španielska vláda spochybňuje prípustnosť prejudiciálnej otázky z dôvodu, že je údajne hypotetická. Poukazuje totiž na to, že členské štáty boli povinné prebrať požiadavky smernice 2005/60 najneskôr 15. decembra 2007. Poznamenáva pritom, že žiadosti o informácie, ktoré zaslal Servicio Ejecutivo spoločnosti Jyske, pochádzajú z 30. januára a 12. júna 2007.
37. Nemyslím si, že položenú otázku možno vyhlásiť za neprípustnú.
38. Pripomínam, že smernica 2005/60 v súlade s jej článkom 46 nadobudla účinnosť v decembri 2005, pričom členské štáty boli podľa jej článku 45 ods. 1 prvého pododseku povinné prebrať ju do svojho vnútroštátneho právneho poriadku najneskôr 15. decembra 2007, čo je – pripomínam – najneskorší dátum. Hoci skutkové okolnosti sporu vo veci samej skutočne nastali 30. januára 2007, samotný predmet tohto sporu sa týka zákonnosti rozhodnutia prijatého španielskou Radou ministrov 17. apríla 2009, ktorým bola Jyske uznaná za vinnú z nesplnenia povinností, ktoré jej vyplývajú z boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu, a sankcionovaná. Predmetný spor sa teda začal až po tom, čo španielska vláda bola povinná prebrať smernicu 2005/60 do svojho vnútroštátneho právneho poriadku. Otázka, ktorú Súdnemu dvoru kladie vnútroštátny súd, je teda bezpochyby prípustná.
39. Okrem toho pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry má jedine vnútroštátny súd právomoc posúdiť tak potrebu prejudiciálneho rozhodnutia, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru.(15)
B – O veci samej
40. V súlade s článkom 22 ods. 1 smernice 2005/60 členské štáty musia vyžadovať od úverových inštitúcií, aby urýchlene predkladali ich finančnej informačnej jednotke informácie, ktoré táto finančná informačná jednotka považuje za užitočné z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu.
41. Článok 22 ods. 2 tejto smernice – ktorého znenie sa má v prejednávanej veci vyložiť – stanovuje, že tieto informácie sa musia postúpiť „[finančnej informačnej jednotke] členského štátu, na území ktorého sa inštitúcia alebo osoba, ktorá postupuje informácie, nachádza“.
42. Vnútroštátny súd sa svojou otázkou v podstate pýta, či členský štát podľa článku 22 ods. 2 uvedenej smernice môže vyžadovať od úverovej inštitúcie, aby oznámila informácie vyžiadané z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu priamo finančnej informačnej jednotke tohto štátu, ak táto inštitúcia vykonáva činnosť na území tohto štátu v rámci slobodného poskytovania služieb.
43. Inak povedané, je takáto inštitúcia povinná oznámiť tieto informácie finančnej informačnej jednotke členského štátu, v ktorom poskytuje služby, alebo finančnej informačnej jednotke členského štátu, v ktorom si zriadila sídlo?
44. Táto otázka vzniká vzhľadom na to, že Jyske si zriadila sídlo v Gibraltári a nemá nijakú pobočku v Španielsku. Z údajov poskytnutých španielskou vládou, ako aj z výročnej správy o činnosti gibraltárskej Komisie pre finančné služby(16) totiž vyplýva, že Jyske je úverovou inštitúciou, ktorej činnosť bola povolená v jej domovskom členskom štáte. Toto povolenie je podľa môjho názoru založené na smernici Európskeho parlamentu a Rady 2000/12/ES z 20. marca 2000 o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií(17), ktorá bola neskôr nahradená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2006/48/ES zo 14. júna 2006(18). Tieto smernice zavádzajú „jednotný európsky pas“ založený na zásade vzájomného uznávania povolenia vydaného domovským členským štátom. Tento „pas“ tak umožňuje úverovej inštitúcii vykonávať činnosti, na ktoré jej bolo udelené povolenie, vo všetkých členských štátoch buď zriadením pobočky, alebo v rámci slobodného poskytovania služieb. V rámci sporu vo veci samej sa teda Jyske rozhodla vykonávať svoju finančnú činnosť v Španielsku prostredníctvom poskytovania služieb(19).
45. Za týchto okolností a z dôvodov, ktoré ďalej uvediem, sa domnievam, že členský štát môže vyžadovať od úverových inštitúcií, ktoré nevykonávajú finančné operácie na území tohto štátu zriadením pobočky, ale v rámci slobodného poskytovania služieb, aby ohlasovali podozrivé finančné operácie národnej finančnej informačnej jednotke. Podľa môjho názoru je tento výklad článku 22 ods. 2 smernice 2005/60 nevyhnutný vzhľadom na štruktúru smernice 2005/60, ako aj vzhľadom na ciele, ktoré chce normotvorca Únie sledovať, a je v úplnom súlade so znením uvedeného ustanovenia.
1. O výklade článku 22 ods. 2 smernice 2005/60
46. V článku 22 ods. 2 smernice 2005/60 normotvorca Únie vymedzuje finančnú informačnú jednotku zodpovednú za zber, analýzu a poskytovanie informácií o podozrivých finančných transakciách príslušným vnútroštátnym orgánom. V tejto súvislosti zo znenia tohto ustanovenia výslovne vyplýva, že príslušnou jednotkou je jednotka členského štátu, na území ktorého „sa inštitúcia… nachádza“, alebo jednotka členského štátu, na území ktorého „sa… osoba, ktorá postupuje informácie, nachádza“.
47. Výklad týchto pojmov si v prvom rade vyžaduje preskúmanie štruktúry a cieľov smernice 2005/60.
a) Štruktúra a ciele smernice 2005/60
48. Na správne pochopenie štruktúry, ktorej súčasťou je ustanovenie, ktoré má Súdny dvor v prejednávanej veci vyložiť, a pochopenie cieľov, ktoré chce normotvorca Únie sledovať, je potrebné preskúmať smernicu 2005/60 v kontexte jej prijatia.
49. Boj proti finančnej trestnej činnosti v Únii je totiž založený na troch zložkách.
50. Prvou zložkou je vyhlásenie prania špinavých peňazí a financovania terorizmu za trestné činy v práve členských štátov.
51. Táto zložka bola vytvorená na zasadnutí Európskej rady v Tampere, na ktorom Európska rada vyzvala všetky členské štáty, aby dospeli k dohode o vymedzení trestných činov prania špinavých peňazí a financovania terorizmu, o ich stíhaní a o ich sankcionovaní vo vnútroštátnych právnych poriadkoch.
52. Tieto trestné činy sú v súčasnosti vymedzené v mnohých medzinárodných a európskych právnych dokumentoch, medzi ktoré patrí Dohovor Rady Európy o praní špinavých peňazí, vyhľadávaní, zhabaní a konfiškácii ziskov z trestnej činnosti. Normotvorca Únie tiež vymedzuje uvedené trestné činy v článku 1 smernice 2005/60, pričom vyžaduje od členských štátov, aby zabezpečili, aby pranie špinavých peňazí a financovanie terorizmu boli na ich území zakázané.
53. Pokiaľ ide o stíhanie a sankcionovanie takých trestných činov, treba poukázať na rámcové rozhodnutie Rady 2001/500/SVV z 26. júna 2001 o praní špinavých peňazí, identifikácii, vyhľadávaní, zmrazení, zaistení a konfiškácii prostriedkov a príjmov z trestnej činnosti(20). Rámcové rozhodnutie 2001/500 stanovuje minimálne normy, ktoré sú však spoločné pre všetky členské štáty, pokiaľ ide o sankcionovanie týchto trestných činov, pričom vo svojom článku 2 vyžaduje, aby členské štáty podnikli všetky potrebné kroky na zabezpečenie toho, aby sa tieto trestné činy trestali odňatím slobody najmenej na štyri roky.
54. V súčasnosti teda v Únii existuje spoločná definícia trestných činov prania špinavých peňazí a financovania terorizmu, ako aj minimálnych požiadaviek týkajúcich sa ich stíhania a sankcionovania vo vnútroštátnych právnych poriadkoch. Treba však mať na zreteli, že právomoc vyšetrovať a stíhať tieto finančné trestné činy stále patrí do výlučnej pôsobnosti členského štátu, na území ktorého sa predmetné finančné operácie vykonávajú.
55. Druhou zložkou je prechádzanie praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu.
56. Táto zložka je založená na predmetnej smernici, smernici 2005/60, ktorá upravuje ustanovenia spoločné pre všetky členské štáty v súvislosti s kontrolou finančných transakcií vykonávaných úverovými inštitúciami a odhaľovaním finančných deliktov. Cieľom je predchádzať hrozbám, ktoré by mohli ovplyvniť integritu a riadne fungovanie finančného systému, vyplývajúcim zo zavedenia finančných prostriedkov pochádzajúcich z trestnej činnosti do tohto systému a z použitia čistých peňazí na teroristické účely.
57. Ako vyplýva z jej názvu, smernica 2005/60 teda zavádza systém preventívnej kontroly vykonaný na vnútroštátnej úrovni. Tento systém spočíva na prístupe založenom na rizikách. Členské štáty sú teda povinné identifikovať, vyhodnocovať a chápať riziká prania špinavých peňazí a financovania terorizmu tak, aby ich zmiernili, a prípadne zmraziť, zhabať a skonfiškovať príjmy z trestnej činnosti. Na tento účel musia členské štáty vyžadovať od inštitúcií a osôb, na ktoré sa táto smernica vzťahuje, aby splnili dve povinnosti.
58. Prvou povinnosťou uvedenou v kapitole II smernice 2005/60 je povinnosť povinnej starostlivosti vo vzťahu ku klientovi. Táto smernica tak vyžaduje od úverových inštitúcií, aby na základe posúdenia rizík uplatňovali prísnejšie alebo menej prísne opatrenia povinnej starostlivosti okrem iného podľa typu klienta a obchodného vzťahu. Tieto opatrenia sa prejavujú v identifikácii klienta a predmetu a povahy obchodného vzťahu, uschovaní listín a dokumentov, ako aj v zákaze anonymných účtov alebo vkladných knižiek na doručiteľa.
59. Druhou povinnosťou je povinnosť ohlasovať podozrivé finančné transakcie, ktorých povaha a rozsah sú uvedené v kapitole III smernice 2005/60. V súlade s článkom 20 tejto smernice tak členské štáty musia vyžadovať od úverových inštitúcií, aby venovali osobitnú pozornosť finančným operáciám, ktoré môžu podľa ich názoru súvisieť s trestnou činnosťou, a najmä finančným operáciám, ktoré sa môžu zdať zložité alebo nezvyčajné alebo v prípade ktorých sa môže zdať, že nemajú žiadny zrejmý ekonomický alebo viditeľný zákonný účel, ako aj mimoriadne veľkým finančným operáciám. Podľa článku 22 uvedenej smernice sú úverové inštitúcie vtedy povinné okamžite o nich informovať finančnú informačnú jednotku osobitne zriadenú na tento účel členským štátom. Pripomínam, že spor vo veci samej vznikol v nadväznosti na nesplnenie uvedenej povinnosti.
60. S cieľom zabezpečiť dodržiavanie týchto povinností normotvorca Únie priznáva príslušným vnútroštátnym orgánom posilnené právomoci dohľadu a kontroly uvedené v článkoch 36 a 37 smernice 2005/60. Tieto orgány tak môžu vyžadovať od úverových inštitúcií, aby predložili všetky relevantné informácie o dodržiavaní svojich povinností, a môžu okrem iného vykonávať previerky a kontroly na mieste. Tieto právomoci sú navyše doplnené o povinnosť členských štátov stanoviť sankcie v prípade nesplnenia uvedených povinností, ktoré musia byť podľa článku 39 ods. 1 tejto smernice nielen účinné a primerané, ale aj odradzujúce.
61. Tieto opatrenia ako celok, či už ide o povinnosti úverových inštitúcií, alebo o kontrolné a sankčné právomoci priznané príslušným vnútroštátnym orgánom, predstavujú preventívne a odradzujúce opatrenia, ktoré za predpokladu, že ich všetky členské štáty účinne vykonajú, majú umožniť účinne bojovať proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu a zabezpečiť stabilitu a integritu finančného systému.
62. Treba však poznamenať, že normotvorca Únie v tomto štádiu vykonal len minimálnu harmonizáciu. V súlade s článkom 5 smernice 2005/60 necháva členským štátom slobodu prijať alebo ponechať v platnosti oveľa prísnejšie ustanovenia na odhaľovanie rizík finančnej trestnej činnosti a predchádzanie týmto rizikám.
63. Napokon treťou zložkou je spolupráca a výmena informácií v Únii.
64. V čase skutkových okolností sporu vo veci samej bola táto zložka založená na rozhodnutí 2000/642, ako aj na článku 38 smernice 2005/60.
65. Cieľom rozhodnutia 2000/642 je posilniť a zintenzívniť výmenu informácií medzi národnými finančnými informačnými jednotkami zriadenými v rámci smernice 91/308 tak, aby príslušné vnútroštátne orgány úzko a priamo spolupracovali. Toto rozhodnutie stanovuje spoločné normy pre členské štáty v súvislosti s právomocami ich finančnej informačnej jednotky, obsahom žiadostí o informácie, ako aj rozsahom výmeny informácií.
66. Členské štáty si však ponechávajú značnú mieru voľnej úvahy pri vykonávaní tohto mechanizmu spolupráce. Po prvé článok 1 uvedeného rozhodnutia výslovne stanovuje, že finančné informačné jednotky budú spolupracovať v súlade so svojimi vnútroštátnymi kompetenciami. Členské štáty si pritom ponechali značnú slobodu, pokiaľ ide o určenie postavenia svojej národnej jednotky, ktorá môže byť správnym alebo súdnym orgánom a dokonca môže pôsobiť aj ako policajný orgán, a teda každý z týchto orgánov je povinný dodržiavať pravidlá fungovania a procesné a kompetenčné pravidlá, ktoré sú v jednotlivých členských štátoch mimoriadne odlišné. Po druhé články 4 a 5 rozhodnutia 2000/642 umožňujú členským štátom, aby do určitej miery obmedzili rozsah výmeny informácií a ich využívanie. Finančné informačné jednotky tak môžu odmietnuť oznámiť určité informácie, ak súvisia s vyšetrovaním trestného činu v členskom štáte alebo ak by ich poskytnutie nerešpektovalo „základné zásady vnútroštátneho [práva]“ alebo by mohlo poškodiť „záujmy členského štátu“, fyzickej osoby alebo právnickej osoby. Možno si pritom ľahko predstaviť, že tieto obmedzenia sú spôsobilé narušiť, či dokonca ochromiť mechanizmus spolupráce vzhľadom na výklad uvedených ustanovení a najmä vzhľadom na rozmanitosť vnútroštátnych právnych úprav prijatých v oblasti regulácie trhov a dohľadu nad nimi, ako aj v oblasti ochrany služobného tajomstva a osobných údajov. V tomto prípade je prejednávaný spor dokonalým príkladom tejto poslednej uvedenej skutočnosti.
67. Treba navyše poukázať na to, že rozhodnutie 2000/642 nestanovuje nijaký mechanizmus dohľadu vo vzťahu k činnosti členských štátov, ani donucovací mechanizmus v prípade nečinnosti národnej finančnej informačnej jednotky. Hoci je teda cieľom pravidiel zavedených normotvorcom Únie v rámci tohto rozhodnutia zosúladiť základné prvky spolupráce medzi finančnými informačnými jednotkami, tieto pravidlá sú minimálne a nechávajú členským štátov širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o rozsah ich spolupráce.
68. Tento mechanizmus nebol v rámci smernice 2005/60 posilnený, aj keď táto smernica bola prijatá viac ako päť rokov neskôr. Hoci sa normotvorca Únie v odôvodnení 40 tejto smernice zmieňuje o spolupráci zavedenej rozhodnutím 2000/642, je to len s cieľom v najvyššej možnej miere podporovať koordináciu medzi finančnými informačnými jednotkami upravenú v tomto rozhodnutí.
69. Je pravda, že v článku 38 smernice 2005/60 normotvorca Únie chcel prekročiť výlučný rámec medzivládnej spolupráce tým, že do tohto systému zapojil Európsku komisiu. Tento cieľ však zostáva skromný a úloha tejto inštitúcie pomerne málo zreteľná. Podľa tohto ustanovenia totiž „Komisia poskytne takú pomoc, ktorá môže byť potrebná na uľahčenie koordinácie, vrátane výmeny informácií, medzi [finančnými informačnými jednotkami] v rámci Spoločenstva“. Uvedené ustanovenie predstavuje jediný článok jediného oddielu nazvaného „Spolupráca“ a nijaká ďalšia časť tohto článku nespresňuje spôsob, akým sa táto pomoc má v praxi konkretizovať. Odôvodnenie 40 tejto smernice však stanovuje, že uvedená pomoc by sa mala realizovať okrem iného prostredníctvom finančnej pomoci. Normotvorca Únie teda nepriznáva Komisii ani rozhodovaciu právomoc, ani donucovaciu právomoc vo vzťahu k členským štátom a ich finančnej informačnej jednotke, ktoré sú niekedy nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti spolupráce.
70. Je teda potrebné dospieť k záveru, že v čase skutkových okolností sporu vo veci samej spolupráca zavedená normotvorcom Únie v súvislosti s výmenou informácií v oblasti finančnej trestnej činnosti bola len v začiatkoch a do veľkej miery bola založená na dobrej vôli členských štátov.
71. Vyšli teda najavo obmedzenia tohto systému, ktoré chce normotvorca Únie v súčasnosti prekročiť tým, že v rámci nariadenia (EÚ) č. 1093/2010(21) vytvoril európsky orgán dohľadu – európsky orgán pre bankovníctvo. Treba poznamenať, že nariadenie č. 1093/2010 nie je uplatniteľné na prejednávaný spor vzhľadom na dátum nadobudnutia jeho účinnosti. Je však zaujímavé poukázať na jeho ciele s cieľom lepšie pochopiť obmedzenia spolupráce zavedenej na základe smernice 2005/60 a lepšie porozumieť právomociam, ktoré v čase skutkových okolností sporu vo veci samej mali byť priznané národným finančným informačným jednotkám.
72. V súlade s jeho článkom 1 je účelom nariadenia č. 1093/2010 vytvoriť európsky systém finančného dohľadu, ktorého cieľom je najmä dohliadať na integritu finančných trhov a na účinnosť spolupráce vnútroštátnych orgánov dohľadu, čím pokrýva rozsah pôsobnosti smernice 2005/60. V odôvodneniach 8 a 9 tohto nariadenia normotvorca Únie uviedol:
„(8) Únia dosiahla limity toho, čo sa môže urobiť pri súčasnom postavení Výborov európskych orgánov dohľadu. Únia nemôže zostať v situácii, v ktorej neexistuje mechanizmus na zabezpečenie toho, aby vnútroštátne orgány dohľadu dospeli k najlepším možným rozhodnutiam v oblasti dohľadu nad cezhraničnými finančnými inštitúciami, keď neexistuje dostatočná spolupráca a výmena informácií medzi vnútroštátnymi orgánmi dohľadu, keď si spoločná akcia vnútroštátnych orgánov vyžaduje zložité úpravy s cieľom zohľadniť rôznorodé požiadavky v oblasti regulácie a dohľadu, keď sú vnútroštátne riešenia najčastejšie jedinou realizovateľnou možnosťou v reakcii na problémy na úrovni Únie[(22)] a keď existujú rozdielne výklady toho istého právneho textu. Európsky systém finančného dohľadu (ďalej len ,ESFS‘) by sa mal navrhnúť s cieľom prekonať tieto nedostatky a zabezpečiť systém, ktorý je v súlade s cieľom stabilného a jednotného finančného trhu Únie pre finančné služby spojením vnútroštátnych orgánov dohľadu do silnej siete Únie.
(9) ESFS by mal byť integrovanou sieťou vnútroštátnych orgánov dohľadu a orgánov dohľadu Únie, pričom každodenný dohľad sa ponecháva na vnútroštátnu úroveň[(23)]…“
73. V rámci ESFS teda normotvorca Únie vytvoril Európsky orgán pre bankovníctvo, ktorý nemá len iniciatívnu a koordinačnú úlohu v oblasti výmeny informácií, ale má tiež právomoc dohľadu a donucovaciu právomoc vo vzťahu k činnosti vnútroštátnych orgánov dohľadu a k činnosti úverových inštitúcií. Európsky orgán pre bankovníctvo tak má zabezpečiť dodržiavanie povinností dohľadu a spolupráce národnými finančnými informačnými jednotkami, ktoré im vyplývajú zo smernice 2005/60, ako aj z rozhodnutia 2000/642(24), a zabezpečiť urovnanie sporov, ktoré môžu vzniknúť medzi nimi v súvislosti s procesnými otázkami alebo s nedostatočnou spoluprácou(25).
74. Napokon treba poukázať na to, že smernica 2006/48, ktorá stanovuje prierezové pravidlá týkajúce sa činnosti úverových inštitúcií v Únii, tiež upravuje výmenu informácií medzi domovským členským štátom a hostiteľským členským štátom. Táto výmena je však obmedzená na dohľad nad obozretným podnikaním finančnej inštitúcie.(26)
75. Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že Španielske kráľovstvo bolo oprávnené uložiť ohlasovaciu povinnosť úverovým inštitúciám pôsobiacich na jeho území v rámci slobodného poskytovania služieb.
76. Po prvé som konštatoval, že prístup sledovaný v oblasti vyhlásenia prania špinavých peňazí a financovania terorizmu za trestné činy je ešte stále do veľkej miery medzivládny. Hoci existuje spoločná definícia týchto trestných činov v Únii, ako aj minimálne požiadavky týkajúce sa ich stíhania a sankcionovania vo vnútroštátnych právnych poriadkoch, nič to nemení na tom, že právomoc vyšetrovať a stíhať tieto finančné trestné činy ešte stále patrí do výlučnej pôsobnosti členského štátu, na území ktorého sa predmetné finančné operácie vykonávajú. Preto považujem za legitímne a logické, aby dotknutý členský štát mohol získať od všetkých úverových inštitúcií, ktoré poskytujú služby na jeho území, informácie, ktoré považuje za užitočné na účely svojho vyšetrovania.
77. Okrem toho som poukázal na to, že na základe smernice 2005/60 je systém dohľadu a odhaľovania podozrivých finančných transakcií vytvorený len na vnútroštátnej úrovni.
78. Pripomínam, že tento systém spočíva predovšetkým na povinnostiach povinnej starostlivosti a ohlasovania, ktorých vykonanie patrí do výlučnej právomoci členských štátov, na území ktorých sa nachádzajú úverové inštitúcie, pričom tieto inštitúcie musia prijať prístup založený na rizikách. Účinnosť týchto opatrení je zabezpečená tým, že príslušným vnútroštátnym orgánom sú priznané posilnené právomoci dohľadu a vyšetrovacie právomoci, ktoré im okrem iného umožňujú vykonať kontroly na mieste u úverových inštitúcií, ako aj sankčné právomoci.(27)
79. Uvedený systém ďalej spočíva na zriadení finančných informačných jednotiek, ktoré predstavujú ústredné národné jednotky a ktorých právny štatút je vymedzený členským štátom. Až do prijatia nariadenia č. 1093/2010 ich činnosť nebola predmetom dohľadu a dokonca ani kontroly na úrovni Únie, pričom ešte neboli začlenené do integrovanej európskej siete.
80. Na zabezpečenie účinnosti takého systému dohľadu a odhaľovania, na ktorom je založená smernica 2005/60, je však podľa môjho názoru nevyhnutné, aby finančné informačné jednotky mohli získať informácie vyžiadané z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu od všetkých úverových inštitúcií, ktoré vykonávajú činnosť na území daného štátu, či už pôsobia prostredníctvom pobočky, alebo v rámci slobodného poskytovania služieb.
81. V prvom rade je finančná informačná jednotka hostiteľského členského štátu – na rozdiel od finančnej informačnej jednotky domovského členského štátu – najbližšie k vnútroštátnemu trhu a najlepšie pozná riziká súvisiace s praním špinavých peňazí a s financovaním terorizmu na území svojho štátu. Je informovaná o všetkých skutočnostiach, ktoré môžu súvisieť s finančnou trestnou činnosťou na danom území, nielen inštitúciami a osobami uvedenými v smernici 2005/60, ale aj všetkými vnútroštátnymi orgánmi zodpovednými za stíhanie a sankcionovanie finančnej trestnej činnosti, či už ide o správne, súdne alebo represívne orgány, alebo o orgány dohľadu nad burzovými trhmi alebo nad finančnými derivátmi.(28) Finančná informačná jednotka hostiteľského členského štátu teda tým, že priamo dostáva informácie, ktoré poukazujú na atypické finančné operácie, analyzuje ich a je schopná prípadne nariadiť doplňujúce vyšetrovanie, získava všetky indície súvisiace s existenciou podozrivých finančných transakcií a umožňuje urýchlene vykonať opatrenia spočívajúce v zmrazení, zhabaní alebo konfiškácii majetku, ktorý môže pochádzať z trestnej činnosti.
82. Účinnosť prístupu založeného na rizikách si ďalej vyžaduje, aby riziká posudzovala nielen finančná informačná jednotka, ktorá môže najlepšie posúdiť riziká súvisiace s vnútroštátnym trhom, ale aj finančná informačná jednotka, ktorá umožní členskému štátu, na území ktorého sa vykonáva podozrivá finančná transakcia, rýchlo reagovať tým, že vyžiada pozastavenie jej vykonávania v súlade s článkom 24 smernice 2005/60. Treba mať totiž na zreteli, že čas v oblasti činnosti správnych orgánov plynie pomalšie ako vo svete financií.
83. Napokon sa domnievam, že iba tento výklad umožňuje zaručiť potrebný účinok posilnených právomocí dohľadu a vyšetrovacích právomocí priznaných príslušným vnútroštátnym orgánom v zmysle článku 37 smernice 2005/60, ako aj účinnosť sankcií, ktoré tieto orgány môžu uložiť úverovým inštitúciám, ktoré si nesplnia svoje povinnosti povinnej starostlivosti a ohlasovania, na základe článku 39 tejto smernice.
84. Po druhé, ak by sa zaviedli odlišné procesné pravidla podľa distribučného kanála, ktorý si úverová inštitúcia zvolí na poskytovanie finančných služieb, či už ich táto inštitúcia vykonáva prostredníctvom tradičného kanála pobočky – ktorá, pripomínam, nie je ničím iným ako prevádzkovým sídlom bez právnej subjektivity –, alebo či sa naopak rozhodne poskytovať služby prostredníctvom slobodného poskytovania služieb, mohlo by to viesť k ohrozeniu potrebného účinku smernice 2005/60.
85. Treba totiž zabrániť tomu, aby si úverová inštitúcia zvolila režim slobodného poskytovania služieb s cieľom vyhnúť sa prísnejšiemu dohľadu vykonávanému hostiteľským členským štátom, a tak umiestnila svoje sídlo alebo založila svoju pobočku v členskom štáte, v ktorom je kontrola možno menej prísna. V takom prípade by priznanie prednosti orgánu domovského členského štátu nielenže mohlo vážne ohroziť boj proti finančnej trestnej činnosti, ale by tiež umožňovalo rozvoj nezákonného obchodu a financovania, ktorého cieľom je destabilizovať samotné členské štáty, ako je to zrejme v prejednávanej veci.
86. Okrem toho rozlišovanie podľa distribučného kanála finančných služieb znamená rozdielne zaobchádzanie, ktoré je podľa môjho názoru umelé a neodôvodnené. Úverové inštitúcie, ktoré poskytujú finančné služby prostredníctvom pobočky alebo podľa pravidiel slobodného poskytovania služieb, totiž pôsobia nielen na tom istom geografickom trhu, ale aj na tom istom trhu produktov, pričom škála ponúkaných služieb môže byť v súčasnosti vzhľadom na nové technické prostriedky v oboch prípadoch rovnako veľká. Faktom zostáva, že pri podobných plneniach by úverové inštitúcie, ktoré poskytujú finančné služby prostredníctvom pobočky, boli v takom prípade povinné ohlasovať podozrivé finančné transakcie finančnej informačnej jednotke členského štátu, v ktorom majú pobočku, zatiaľ čo úverové inštitúcie, ktoré poskytujú finančné služby podľa pravidiel slobodného poskytovania služieb, by boli od tejto povinnosti oslobodené. Taká situácia by zjavne narúšala účinnosť dohľadu vytvoreného v rámci smernice 2005/60 a subjekty, ktoré vykonávajú pranie špinavých peňazí, by mohli využiť túto situáciu a ťažiť z nej s cieľom uľahčiť svoju trestnú činnosť.
87. Považujem teda za zrejmé, že úverová inštitúcia, ktorá vykonáva činnosť na území členského štátu v rámci slobodného poskytovania služieb, musí podliehať rovnako účinnému systému dohľadu, ako je systém dohľadu, ktorému podlieha úverová inštitúcia, ktorá pôsobí na území toho istého štátu zriadením pobočky, a to s cieľom zaručiť, aby všetky inštitúcie dodržiavali príslušné povinnosti za tých istých podmienok.
88. Po tretie zastávam názor, že ustanovenia upravené v rámci rozhodnutia 2000/642 a smernice 2005/60 nie sú postačujúce na zaručenie posilnenej spolupráce, ktorá môže účinne slúžiť na boj proti finančnej trestnej činnosti v takej situácii, o akú ide v konaní vo veci samej. Ak totiž predmetná úverová inštitúcia neposkytne vyžiadané informácie z vlastnej iniciatívy a finančná informačná jednotka domovského členského štátu si ich nevyžiada z dôvodu neexistencie indícií alebo pre nedostatok poznatkov o rizikách súvisiacich s trhom, na ktorom úverová inštitúcia poskytuje služby, neexistuje nijaké iné opatrenie, ktoré by umožnilo prinútiť tento orgán, aby vyžadoval oznámenie uvedených informácií od úverovej inštitúcie a aby ich oznámil finančnej informačnej jednotke hostiteľského členského štátu.
89. Ako som už uviedol, v čase skutkových okolností sporu vo veci samej spolupráca a výmena informácií boli založené skôr na dobrej vôli členských štátov ako na integrovanej sieti vnútroštátnych a európskych orgánov dohľadu, ktorých činnosť by bola kontrolovaná a ktorých nečinnosť by bola sankcionovaná, čo v súčasnosti zavádza nový európsky systém finančného dohľadu.
90. Po štvrté si nemyslím, že ustanovenia uvedené v rámci smerníc o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií, teda smerníc 2000/12 a 2006/48, a smernice 2004/39 o trhoch s finančnými nástrojmi v znení účinnom v čase skutkových okolností konania vo veci samej za takých okolností, o aké ide v konaní vo veci samej, umožňujú založiť právomoc finančnej informačnej jednotky domovského členského štátu. Zásady vzájomnej dôvery a vzájomného uznávania, na ktorých sú založené tieto nástroje, sa totiž vzťahujú výlučne na povolenie úverovej inštitúcie a na dohľad nad jej obozretným podnikaním. Svedčí o tom skutočnosť, že podľa článku 31 smernice 2006/48 hostiteľský členský štát môže napriek povoleniu udelenému domovským členským štátom prijať všetky vhodné opatrenia voči úverovej inštitúcii na predchádzanie či potrestanie konaní, ktorých sa táto inštitúcia dopustí na jeho území v rozpore s právnymi predpismi prijatými z dôvodov všeobecného záujmu, medzi ktoré zjavne patrí boj proti finančnej trestnej činnosti.
91. Vzhľadom na štruktúru, ktorej je predmetné ustanovenie súčasťou, a na ciele, ktoré chce normotvorca Únie sledovať, teda zastávam názor, že článok 22 ods. 2 smernice 2005/60 sa má vykladať v tom zmysle, že sa týka úverových inštitúcií, ktorých finančná činnosť sa vykonáva nielen založením sídla alebo pobočky, ale aj v rámci slobodného poskytovania služieb.
92. V tomto zmysle je potrebné vyložiť aj samotné znenie tohto ustanovenia.
b) Znenie článku 22 ods. 2 smernice 2005/60
93. Pripomínam, že zo znenia článku 22 ods. 2 smernice 2005/60 výslovne vyplýva, že príslušnou finančnou informačnou jednotkou je finančná informačná jednotka členského štátu, na území ktorého „sa inštitúcia… nachádza“, alebo finančná informačná jednotka členského štátu, na území ktorého „sa… osoba, ktorá postupuje informácie, nachádza“.
94. Je zrejmé, že prvý prípad sa týka situácie, v ktorej úverová inštitúcia má sídlo alebo pobočku v členskom štáte. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa však domnievam, že výraz použitý normotvorcom Únie umožňuje pokryť aj situáciu, v ktorej je úverová inštitúcia prítomná na vnútroštátnom trhu, pričom poskytuje finančné služby inak ako zriadením prevádzkového sídla, čiže vykonáva činnosť prostredníctvom slobodného poskytovania služieb.
95. Pokiaľ ide o druhý prípad, konštatujem, že je sformulovaný mimoriadne nejasne a široko. Bezpochyby sa týka osôb uvedených v článku 2 ods. 1 bode 3 smernice 2005/60, medzi ktoré patria poskytovatelia služieb, ktorí majú tie isté ohlasovacie povinnosti ako finančné inštitúcie. Okrem toho nič neumožňuje vylúčiť, že tento prípad môže pokrývať aj situáciu, v ktorej poskytovateľ služieb prevodu finančných prostriedkov alebo cenných papierov pôsobí na území daného štátu prostredníctvom zástupcov.
96. Preto konštatujem, že znenie použité normotvorcom Únie nebráni tomu, aby sa článok 22 ods. 2 smernice 2005/60 vykladal v tom zmysle, aby informácie vyžiadané z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu boli poskytnuté finančnej informačnej jednotke členského štátu, na území ktorého úverová inštitúcia poskytuje služby. Naopak sa domnievam, že tento výklad je nevyhnutný vzhľadom na ciele, ktoré chce normotvorca Únie sledovať v rámci tohto právneho predpisu, a na jeho štruktúru.
97. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti sa teda domnievam, že článok 22 ods. 2 smernice 2005/60 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá vyžaduje od úverových inštitúcií, aby oznamovali informácie vyžiadané z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu priamo finančnej informačnej jednotke tohto štátu, ak tieto inštitúcie vykonávajú činnosť na jeho území v rámci slobodného poskytovania služieb.
98. Takýto výklad podľa môjho názoru umožňuje rešpektovať právomoci, ktoré majú členské štáty v oblasti odhaľovania, dohľadu a sankcionovania finančnej trestnej činnosti na svojom území. Treba však uviesť, že tento výklad zjavne nevylučuje výmenu informácií medzi hostiteľským členským štátom a domovským členským štátom, pričom domovský členský štát môže práve naopak disponovať informáciami, ktoré sú mimoriadne užitočné, keďže sa na jeho území nachádza sídlo dotknutej inštitúcie.
99. Pre prípad, ak by sa Súdny dvor nestotožnil s mojím výkladom tohto ustanovenia, uvádzam, že v súlade s článkom 5 smernice 2005/60 členský štát môže v oblasti, na ktorú sa vzťahuje táto smernica, prijať prísnejšie vnútroštátne ustanovenia, aby sa predišlo praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu. Taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide v konaní vo veci samej, ktorá posilňuje ohlasovaciu povinnosť uvedenú v článku 20 a nasl. smernice 2005/60, nepochybne spadá do pôsobnosti článku 5 tejto smernice.
100. Súdny dvor však bude musieť overiť, či je taká právna úprava v súlade s ustanoveniami práva Únie a osobitne so zásadou slobodného poskytovania služieb zakotvenou v článku 56 ZFEÚ. Ako som totiž uviedol, Jyske má sídlo v Gibraltári a vykonáva finančnú činnosť v Španielsku v rámci slobodného poskytovania služieb. Zlučiteľnosť predmetnej právnej úpravy bude teda potrebné posúdiť z hľadiska tohto posledného uvedeného ustanovenia.
101. Vzhľadom na to, že ide o subsidiárne formulovaný návrh, obmedzím sa na niekoľko ďalej uvedených poznámok.
2. O zlučiteľnosti predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy so slobodou poskytovať služby
102. Na úvod pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry článok 56 ZFEÚ vyžaduje nielen elimináciu akejkoľvek diskriminácie voči poskytovateľovi služieb so sídlom v inom členskom štáte z dôvodu jeho štátnej príslušnosti, ale rovnako odstránenie všetkých obmedzení, dokonca ak sa uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a poskytovateľov z iných členských štátov, pokiaľ môžu zabraňovať, sťažovať alebo robiť činnosť poskytovateľa so sídlom v inom členskom štáte, kde legálne poskytuje obdobné služby, menej atraktívnou.(29)
a) Existencia obmedzenia
103. Je nepochybné a nikto ani nepopiera, že predmetná právna úprava predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb.
104. Táto právna úprava totiž vyžaduje od poskytovateľa služieb so sídlom v inom členskom štáte ako v Španielskom kráľovstve, aby urýchlene informoval národnú finančnú informačnú jednotku z vlastnej iniciatívy alebo na základe jej žiadosti o všetkých finančných transakciách, ktoré prebiehajú alebo ktoré sa už uskutočnili a ktoré môžu súvisieť s praním špinavých peňazí alebo s financovaním terorizmu. Je zrejmé, že taká právna úprava môže brániť činnosti dotknutej úverovej inštitúcie a robiť túto činnosť menej atraktívnou, najmä ak si služby vyžadujú určitú rýchlosť postupu. Ohlasovacia povinnosť totiž môže spôsobiť zdržanie pri vykonávaní predmetných transakcií, či dokonca ich nevykonanie a predstavovať zdroj dodatočných nákladov. Táto povinnosť môže navyše ohroziť ochranu údajov, ako aj obchodné tajomstvo a iné dôverné informácie, ktorými disponuje úverová inštitúcia. Tieto jednotlivé skutočnosti v prípade potreby preukazujú, že predmetná vnútroštátna právna úprava teda môže brániť slobodnému poskytovaniu finančných služieb.
105. Takéto obmedzenie je však v súlade s článkom 56 ZFEÚ, ak spĺňa tieto podmienky, ktoré bude musieť overiť vnútroštátny súd, a to že táto právna úprava musí byť odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, musí byť vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľov, ktoré sleduje, musí byť primeraná a napokon sa musí uplatňovať nediskriminačne.(30) V tejto súvislosti ďalej uvediem niekoľko spresnení týkajúcich sa splnenia týchto podmienok v rámci sporu vo veci samej.
b) Odôvodnenie obmedzenia
106. V prejednávanej veci má predmetná právna úprava umožniť vnútroštátnym orgánom overiť, či úverové inštitúcie, ktoré poskytujú služby na území daného štátu, nevykonávajú finančné transakcie na iné účely, ako sú tie, na ktoré im bolo udelené povolenie v domovskom členskom štáte, súvisiace s praním špinavých peňazí alebo s financovaním terorizmu. Ohlasovacia povinnosť zavedená vnútroštátnou právnou úpravou má umožniť vykonať požiadavku stanovenú právom Únie, konkrétne boj proti finančnej trestnej činnosti a ochranu integrity finančného systému, prostredníctvom predchádzania vykonávaniu podozrivých finančných transakcií.
107. Pripomínam, že cieľ boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu predstavuje v zmysle judikatúry Súdneho dvora naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť predmetné obmedzenie slobodného poskytovania služieb.(31)
c) Vhodnosť predmetnej právnej úpravy na dosiahnutie cieľov, ktoré sleduje
108. Pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je vnútroštátna právna úprava spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky.(32) Toto preskúmanie treba vykonať s prihliadnutím na kontext, v ktorom bola právna úprava prijatá, a pokiaľ ide o predmetnú právnu úpravu, domnievam sa, že spĺňa vyššie uvedené podmienky.
109. Táto právna úprava totiž umožňuje členskému štátu vykonávať dohľad nad všetkými finančnými transakciami, ktoré na jeho území vykonávajú úverové inštitúcie, a to bez ohľadu na to, aký spôsob poskytovania služieb si tieto inštitúcie zvolili, či už je to zriadenie sídla alebo pobočky, alebo slobodné poskytovanie služieb. Pre všetky inštitúcie takto platia podobné povinnosti, čo považujem za úplne logické, pokiaľ tieto inštitúcie vykonávajú činnosť na tom istom trhu a ponúkajú podobné finančné služby, ktoré možno – vo väčšom či menšom rozsahu – využiť na účely prania špinavých peňazí alebo financovania terorizmu. Okrem toho uvedená právna úprava umožňuje členskému štátu – s prihliadnutím na posilnené právomoci dohľadu a vyšetrovacie právomoci, ktoré mu priznáva smernica 2005/60 – pozastaviť vykonávanie uvedených transakcií. Napokon vzhľadom na to, že členský štát má výlučnú právomoc, pokiaľ ide o odhaľovanie, stíhanie a sankcionovanie finančných trestných činov na svojom území, táto právna úprava mu umožňuje vždy, keď existuje odôvodnená pochybnosť o zákonnosti finančnej transakcie, vyžadovať oznámenie informácií, ktoré považuje za užitočné na splnenie svojej úlohy, a prípadne stíhať a potrestať zodpovedné osoby.
110. Tieto skutočnosti teda podľa môjho názoru môžu preukázať, že predmetná právna úprava umožňuje účinne a koherentne bojovať proti finančnej trestnej činnosti.
d) Proporcionalita predmetnej právnej úpravy
111. V tejto fáze je potrebné posúdiť, či ciele sledované predmetnou španielskou právnou úpravou môže zjavne dosiahnuť opatrenie, ktoré menej obmedzuje slobodné poskytovanie služieb. Nie som presvedčený o tom, že v čase skutkových okolností sporu vo veci samej to mohlo byť tak.
112. Po prvé je táto právna úprava súčasťou preventívnej kontroly, ktorá vyžaduje rýchle oznamovanie informácií pred vykonaním podozrivej finančnej transakcie a ktorá musí byť v prípade potreby spojená s mimoriadne rýchlou reakciou príslušných vnútroštátnych orgánov, pokiaľ sa pochybnosti potvrdia. Takýto cieľ teda možno dosiahnuť len vtedy, ak spolupráca medzi národnými finančnými informačnými jednotkami skutočne umožní hostiteľskému členskému štátu splniť svoju úlohu prostredníctvom zásahu pred vykonaním podozrivej finančnej transakcie. V čase skutkových okolností sporu vo veci samej však výmena informácií medzi uvedenými jednotkami bola – ako uznal normotvorca Únie – nedostatočná a ochromená najmä nedostatočnou dôverou a nedostatočne konzistentným uplatňovaním práva Únie.(33)
113. Po druhé je potrebné pripomenúť, že predmetná právna úprava sa týka len informácií o podozrivých finančných transakciách, ktoré finančná informačná jednotka považuje za užitočné na splnenie svojej úlohy, a nie údajov o všetkých finančných transakciách vykonávaných úverovými inštitúciami. Táto požiadavka je teda mimoriadne cielená. Okrem toho si nemyslím, že priznanie výlučnej právomoci v súvislosti so zberom uvedených informácií finančnej informačnej jednotke domovského členského štátu by bolo rovnako účinné, keďže uvedená jednotka podľa môjho názoru nemôže najlepšie určiť najrelevantnejšie informácie týkajúce sa finančných transakcií vykonávaných na území hostiteľského členského štátu.
114. Vzhľadom na neexistenciu účinného mechanizmu, ktorý by zabezpečoval úplnú a neobmedzenú spoluprácu finančných informačných jednotiek, ako aj s prihliadnutím na nepriaznivé dôsledky, ktoré taký nedostatok mohol spôsobiť v súvislosti s účinnosťou boja proti finančnej trestnej činnosti a s integritou európskeho a vnútroštátneho finančného systému, preto zastávam názor, že členský štát sa mohol oprávnene domnievať, že povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 2005/60, boli lepšie zabezpečené takou vnútroštátnou právnou úpravou, o akú ide v konaní vo veci samej.
e) Nediskriminačné uplatňovanie
115. Podľa údajov, ktoré mám k dispozícii, sa predmetná právna úprava nezdá byť diskriminačná. Táto právna úprava sa totiž vzhľadom na to, že sa vzťahuje na všetky úverové inštitúcie, ako aj na všetky zahraničné osoby alebo subjekty, ktoré vykonávajú činnosť v Španielsku prostredníctvom pobočiek alebo v rámci slobodného poskytovania služieb, zrejme uplatňuje na úverové inštitúcie bez rozdielu, či už majú sídlo na území Španielska, alebo v inom členskom štáte. Prináleží však vnútroštátnemu súdu overiť, či sa uvedená právna úprava pri jej vykonávaní tiež uplatňuje nediskriminačne.
116. Vzhľadom na všetky tieto úvahy a pre prípad, ak by sa Súdny dvor nestotožnil s mojím výkladom článku 22 ods. 2 smernice 2005/60, sa domnievam, že článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá vyžaduje od úverových inštitúcií, aby oznamovali informácie vyžiadané z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu priamo finančnej informačnej jednotke tohto štátu, ak tieto inštitúcie vykonávajú činnosť na území tohto štátu v rámci slobodného poskytovania služieb, pokiaľ je táto právna úprava odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľa, ktorý sleduje, nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné, a uplatňuje sa nediskriminačne.
117. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či sú tieto podmienky splnené, a zohľadniť pritom tieto skutočnosti:
– Vzhľadom na riziká pre integritu finančného trhu, ktoré spôsobuje finančná trestná činnosť, členský štát môže oprávnene vyžadovať od úverových inštitúcií, ktoré poskytujú služby na území tohto štátu, aby oznamovali informácie o vykonávaní podozrivých finančných transakcií, s cieľom predísť praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu.
– Takáto právna úprava je vhodná na dosiahnutie tohto cieľa, ak umožňuje členskému štátu vykonávať dohľad a účinne pozastaviť podozrivé finančné transakcie vykonávané úverovými inštitúciami, ktoré poskytujú služby na území tohto štátu, a prípadne stíhať a potrestať zodpovedné osoby.
– Povinnosť uložená úverovým inštitúciám, ktoré vykonávajú činnosť v rámci slobodného poskytovania služieb, môže predstavovať primerané opatrenie vo vzťahu k sledovaniu tohto cieľa vzhľadom na neexistenciu účinného mechanizmu, ktorý by zabezpečoval úplnú a neobmedzenú spoluprácu finančných informačných jednotiek, v čase skutkových okolností sporu vo veci samej.
– Takáto právna úprava nie je sama osebe diskriminačná.
IV – Návrh
118. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázku, ktorú položil Tribunal Supremo, odpovedal takto:
1. Článok 22 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/60/ES z 26. októbra 2005 o predchádzaní využívania finančného systému na účely prania špinavých peňazí a financovania terorizmu, zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/20/ES z 11. marca 2008 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá vyžaduje od úverových inštitúcií, aby oznamovali informácie vyžiadané z dôvodu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu priamo finančnej informačnej jednotke tohto štátu, ak tieto inštitúcie vykonávajú činnosť na území tohto štátu v rámci slobodného poskytovania služieb.
2. a) V každom prípade článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej právnej úprave, pokiaľ je táto právna úprava odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľa, ktorý sleduje, nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné, a uplatňuje sa nediskriminačne.
b) Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či sú tieto podmienky splnené, a zohľadniť pritom tieto skutočnosti:
– Vzhľadom na riziká pre integritu finančného trhu, ktoré spôsobuje finančná trestná činnosť, členský štát môže oprávnene vyžadovať od úverových inštitúcií, ktoré poskytujú služby na území tohto štátu, aby oznamovali informácie o vykonávaní podozrivých finančných transakcií, s cieľom predísť praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu.
– Takáto právna úprava je vhodná na dosiahnutie tohto cieľa, ak umožňuje členskému štátu vykonávať dohľad a účinne pozastaviť podozrivé finančné transakcie vykonávané úverovými inštitúciami, ktoré poskytujú služby na území tohto štátu, a prípadne stíhať a potrestať zodpovedné osoby.
– Povinnosť uložená úverovým inštitúciám, ktoré vykonávajú činnosť v rámci slobodného poskytovania služieb, môže predstavovať primerané opatrenie vo vzťahu k sledovaniu tohto cieľa vzhľadom na neexistenciu účinného mechanizmu, ktorý by zabezpečoval úplnú a neobmedzenú spoluprácu finančných informačných jednotiek, v čase skutkových okolností sporu vo veci samej.
– Takáto právna úprava nie je sama osebe diskriminačná.