Yhdistetyt asiat T‑424/14 ja T‑425/14
ClientEarth
vastaan
Euroopan komissio
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Vaikutusten arviointiselostuksen luonnos, vaikutusten arviointiselostus ja vaikutustenarviointilautakunnan lausunto – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus – Perusteluvelvollisuus – Velvollisuus konkreettiseen ja asiakirjakohtaiseen tarkasteluun – Ylivoimainen yleinen etu
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 13.11.2015
1. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Perusteluvelvollisuus – Laajuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)
2. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Asiakirjat, jotka on laadittu komission suorittamien vaikutustenarviointien yhteydessä, jotka liittyivät ympäristön alaan liittyvän päätöksentekomenettelyyn – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Perusteluvelvollisuus – Laajuus
(SEUT 296 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
3. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Suppea soveltaminen ja tulkitseminen – Toimielimen velvollisuus konkreettiseen ja asiakirjakohtaiseen tarkasteluun – Ulottuvuus – Velvollisuuden poissulkeminen – Mahdollisuus nojautua yleisiin olettamiin, jotka soveltuvat tiettyihin asiakirjaluokkiin – Rajat
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)
4. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Edellytykset – Kyseistä menettelyä vahingoitetaan konkreettisesti, tosiasiallisesti ja vakavasti – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
5. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Evätään oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka on laadittu komission suorittamien vaikutustenarviointien yhteydessä, jotka liittyivät ympäristön alaan liittyvän päätöksentekomenettelyyn – Mahdollisuus nojautua yleiseen olettamaan asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta tehtävän poikkeuksen soveltamisesta
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
6. Kumoamiskanne – Riidanalainen toimi – Toimen lainmukaisuuden arviointi niiden tietojen perusteella, jotka olivat käytettävissä toimen tekemishetkellä
(SEUT 263 artikla)
7. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Evätään oikeus tutustua asiakirjoihin, jotka on laadittu komission suorittamien vaikutusten arviointien yhteydessä, jotka liittyivät ympäristön alaan liittyvän päätöksentekomenettelyyn – Mahdollisuus nojautua yleiseen olettamaan asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta tehtävän poikkeuksen soveltamisesta – Sen jota asia koskee, erityinen intressi – Vaikutuksettomuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin N:o 1049/2001 4 artikla)
8. Euroopan oikeusasiamies – Päätökset – Eivät sido unionin tuomioistuimia
(SEUT 228 artikla)
9. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa kyseisen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen – Käsite – Poliittisen ehdotuksen laatimiseen liittyvä etu – Ei kuulu käsitteen alaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 31 ja 32 kohta)
2. SEUT 296 artiklaa ei voida tulkita siten, että komission olisi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan perustuvassa asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäävän päätöksen perusteluissa ennakolta hylättävä kaikki hypoteettiset väitteet, joita sen tarkastelua vastaan voidaan myöhemmin esittää.
Koska kantaja ei ole uudistetussa hakemuksessaan kiistänyt asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sovellettavuutta, komissio voi näin ollen rajoittua esittämään positiivisesti ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseistä säännöstä sovelletaan, eikä se ole velvollinen hylkäämään tai arvostelemaan tämän säännöksen muita mahdollisia tulkintoja.
(ks. 35 kohta)
3. Kun toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämät tiedot sitä on pyydetty luovuttamaan, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen. Pelkästään se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei voi riittää perustelemaan poikkeuksen soveltamista.
Asianomainen toimielin voi kuitenkin käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin.
Jotta yleiseen olettamaan voitaisiin pätevästi vedota sellaista henkilöä vastaan, joka on pyytänyt saada tutustua asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 perusteella, yhtäältä pyydettyjen asiakirjojen on kuuluttava samaan asiakirjojen luokkaan tai niiden on oltava samanluonteisia. Peruste on yhtä hyvin laadullinen kuin määrällinen peruste eli se, että pyydetyt asiakirjat liittyvät samaan menettelyyn, eikä pelkästään määrällinen peruste eli kantajan hakemusten kohteena olevien asiakirjojen suurempi tai pienempi määrä.
Toisaalta yleisten olettamien soveltaminen perustuu lähinnä siihen, että on pakko turvata kyseisten menettelyjen moitteeton toiminta ja se, etteivät niiden tavoitteet vaarannu. Yleisen olettaman tunnustaminen voi näin ollen perustua siihen, että oikeus tutustua tiettyjen menettelyjen asiakirjoihin on ristiriidassa menettelyjen moitteettoman kulun takaamista koskevan tavoitteen kanssa ja uhkaa vaarantaa ne, kun otetaan huomioon, että yleiset olettamat mahdollistavat menettelyn asianmukaisen sujumisen turvaamisen rajoittamalla kolmansien osapuolten puuttumista siihen. Unionin toimielimessä käytävää menettelyä, jota varten pyydetyt asiakirjat on laadittu, koskevassa säädöksessä vahvistettujen erityisten sääntöjen soveltaminen on yksi perusteista, jotka oikeuttavat yleisen olettaman tunnustamisen.
(ks. 59, 63, 66, 67 ja 75 kohta)
4. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen edellytyksenä on, että on osoitettu, että oikeus tutustua asiakirjaan, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön, voisi vahingoittaa toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti ja että tämä vaara vahingoittumisesta on kohtuudella ennustettavissa eikä puhtaasti hypoteettinen.
Lisäksi kuuluakseen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan päätöksentekomenettelylle aiheutuvan vahingon on oltava vakava. Näin on erityisesti silloin, kun tietojen ilmaisemisella kyseisten asiakirjojen sisällöstä on olennainen vaikutus päätöksentekomenettelyyn. Vakavuuden arviointi kuitenkin riippuu kaikista tapaukseen liittyvistä seikoista, erityisesti päätöksentekomenettelyyn kohdistuvista kielteisistä vaikutuksista, joihin toimielin on vedonnut kyseisten asiakirjojen luovuttamisen osalta.
Toimielimiltä ei kuitenkaan edellytetä, että ne esittävät todisteet tällaisen vaaran olemassaolon osoittamiseksi. Tältä osin on riittävää, että riidanalaiseen päätökseen sisältyy sellaisia konkreettisia tietoja, joiden perusteella voitaisiin todeta, että kyseinen vaara päätöksentekomenettelyn vahingoittumisesta oli päätöksen tekohetkellä kohtuudella ennustettavissa eikä se ollut puhtaasti hypoteettinen, ja että siinä esitetään objektiivisia syitä, joiden perusteella voi kohtuudella odottaa, että tiedon antaminen asianomaisen pyytämien asiakirjojen sisällöstä aiheuttaisi tällaista vahinkoa.
(ks. 60–62 kohta)
5. Kun komissio valmistelee ja laatii poliittisia ehdotuksia, sen on siis huolehdittava siitä, että se toimii täysin riippumattomasti ja että sen ehdotukset liittyvät yksinomaan yleiseen etuun. Tätä varten se voi nojautua vaikutustenarviointeihin, jotka on laadittu tällaisten ehdotusten valmistelemista ja laatimista varten.
Vaikutustenarvioinnin perusteella voidaan erityisesti koota yhteen tiedot, joiden perusteella komissio voi arvioida muun muassa näiden ehdotusten tarkoituksenmukaisuutta, tarpeellisuutta, luonnetta ja sisältöä. Koska vaikutusten arviointiselostukseen sisältyy tässä vaiheessa ajateltavissa olevien eri poliittisten vaihtoehtojen vertailu, tämän selostuksen, vaikka se onkin luonnosvaiheessa, sekä lautakunnan tältä osin antaman lausunnon sisältämien tietojen ilmaisemiseen liittyy suurentunut vaara siitä, että kolmannet pyrkivät komission järjestämän julkisen kuulemisen ulkopuolella vaikuttamaan kohdennetusti komission valitsemaan poliittiseen vaihtoehtoon ja sen poliittisen ehdotuksen sisältöön, jonka se aikoo antaa.
Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vahvistettua poikkeusta sovellettaessa komissio saa siis olettaa ilman, että se tutkisi konkreettisesti ja erikseen kunkin vaikutustenarvioinnin valmistelussa laaditun asiakirjan, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen lähtökohtaisesti vahingoittaa vakavasti sen päätöksentekomenettelyä poliittisen ehdotuksen laatimiseksi.
Tätä yleistä olettamaa voidaan soveltaa niin kauan kuin komissio ei ole tehnyt päätöstä mahdollisesta poliittisesta ehdotuksesta, toisin sanoen siihen saakka, kunnes poliittinen aloite hyväksytään tai hylätään. Sitä sovelletaan siitä riippumatta, minkä luonteinen – lainsäädäntöön liittyvä tai muu – komission aikoma ehdotus on.
(ks. 83, 85, 87, 96, 97, 99 ja 100 kohta)
6. Ks. tuomion teksti.
(ks. 117 kohta)
7. Asianomaisen asiakirjoihin tutustumista koskevilla hakemuksilla ei ole vaikutusta siihen, että käsiteltävässä asiassa sovelletaan yleistä olettamaa, jonka nojalla komissio saattoi evätä oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.
(ks. 121 kohta)
8. Euroopan oikeusasiamiehen päätelmät sinällään eivät sido unionin tuomioistuimia, vaan ne voivat olla vain indisio siitä, että asianomainen toimielin on loukannut hyvän hallinnon periaatetta. Euroopan oikeusasiamiehen, jolla ei ole valtaa antaa sitovia päätöksiä, suorittama menettely on unionin kansalaisille vaihtoehto kanteen nostamiselle unionin tuomioistuimissa. Menettelyyn sovelletaan erityisiä kriteerejä, eikä sillä välttämättä ole samoja tavoitteita kuin tuomioistuimessa nostettavalla kanteella. Euroopan oikeusasiamiehen esittämä unionin oikeuden tulkinta ei voi sitoa unionin tuomioistuimia.
(ks. 122 ja 123 kohta)
9. Väitteestä, jonka mukaan yleisöllä on intressi ymmärtää ja seurata lainsäädäntöehdotuksen perusteena olevien vaikutustenarviointien kehitystä, jotta se voi käyttää oikeuttaan osallistua demokraattisiin menettelyihin saamalla aikaan julkisen keskustelun, on muistettava, että on jo katsottu, että kantajan intressi asianomaisen toimielimen käytettävissä olevien tietojen täydentämiseen ja tähän menettelyyn aktiivisesti osallistumiseen ei ole ylivoimainen yleinen etu, vaikka kantaja valtiosta riippumattomana järjestönä toimisikin sääntömääräisen tavoitteensa mukaisesti, joka on ympäristönsuojelu.
On analogisesti katsottava, että niiden sidosryhmien intressi, jotka osallistuivat komission järjestämään kuulemiseen vaikutustenarvioinnin toteuttamisen yhteydessä, samoin kuin muiden osapuolten, joita asia koskee, intressi täydentää tällä toimielimellä olevia tietoja tällaisen kuulemisen johdosta ja osallistua aktiivisesti vaikutusten arviointiselostuksen tai jopa poliittisen ehdotuksen laatimiseen, ei ole ylivoimainen yleinen etu siinäkään tapauksessa, että asianomainen osapuoli on asianomaisen osapuolen tavoin voittoa tavoittelematon ympäristönsuojelujärjestö.
(ks. 150 ja 151 kohta)