Cause riunite T‑424-/14 e T‑425-/14
ClientEarth
contro
Commissione europea
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Progetto di relazione sulla valutazione d’impatto, relazione sulla valutazione d’impatto e parere del comitato per la valutazione d’impatto – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Obbligo di motivazione – Obbligo di procedere a un esame concreto ed individuale – Interesse pubblico prevalente»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 13 novembre 2015
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di motivazione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Documenti redatti nell’ambito delle valutazioni di impatto svolte dalla Commissione, relative ad un processo decisionale in corso in materia ambientale – Diniego di accesso – Obbligo di motivazione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, primo comma)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata – Esclusione dall’obbligo – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali che si applicano a determinate categorie di documenti – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Pregiudizio concreto, effettivo e grave a tale processo – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, primo comma)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Diniego di accesso a documenti redatti nell’ambito delle valutazioni di impatto svolte dalla Commissione, relative ad un processo decisionale in corso in materia ambientale – Possibilità di fondarsi sulla presunzione generale di applicazione dell’eccezione al diritto di accesso
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 3, primo comma)
6. Ricorso di annullamento – Atto impugnato – Valutazione della legittimità in base alle informazioni disponibili al momento dell’adozione dell’atto
(Art. 263 TFUE)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Diniego di accesso a documenti redatti nell’ambito delle valutazioni di impatto svolte dalla Commissione, relative ad un processo decisionale in corso in materia ambientale – Possibilità di fondarsi sulla presunzione generale di applicazione dell’eccezione al diritto di accesso – Interesse particolare dell’interessato – Irrilevanza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
8. Mediatore europeo – Decisioni – Carattere non vincolante per il giudice dell’Unione
(Art. 228 TFUE)
9. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Interesse pubblico prevalente alla divulgazione di documenti – Nozione – Interesse riguardante l’elaborazione di una proposta politica – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 3, primo comma)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 31, 32)
2. L’articolo 296 TFUE non può essere interpretato nel senso che la Commissione sarebbe tenuta ad escludere in via preventiva, nella motivazione di una decisione di diniego di accesso ai documenti fondata sull’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, qualsiasi argomento ipotetico che, in una fase successiva, possa essere opposto alla sua valutazione.
Pertanto, qualora il ricorrente non abbia contestato, nella sua domanda confermativa di accesso, l’applicabilità dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, la Commissione può limitarsi ad esporre positivamente le ragioni che le quali ritiene che la suddetta disposizione sia applicabile, senza essere tenuta a respingere o a censurare altre eventuali interpretazioni di tale disposizione.
(v. punto 35)
3. Quando un’istituzione decide di negare l’accesso a un documento di cui le è stata chiesta la comunicazione, essa deve spiegare, in linea di principio, come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, che tale istituzione invoca. Inoltre, il rischio di un tale pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. La mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non può essere sufficiente per giustificare l’applicazione di quest’ultima.
Tuttavia, l’istituzione interessata può basarsi su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe.
Affinché una presunzione generale sia validamente opposta alla persona richiedente l’accesso a documenti in base al regolamento n. 1049/2001, da un lato, è necessario che i documenti richiesti facciano parte della stessa categoria di documenti o siano della stessa natura. Il criterio è un criterio tanto qualitativo quanto quantitativo, ossia il fatto che i documenti richiesti si riferiscano a uno stesso procedimento, e non un criterio soltanto quantitativo, ossia il numero più o meno elevato dei documenti contemplati nelle sue domande di accesso.
Dall’altro lato, l’applicazione delle presunzioni generali è essenzialmente dettata dall’assoluta necessità di assicurare il corretto funzionamento dei procedimenti in questione e di garantire che i loro obiettivi non vengano compromessi. Pertanto, il riconoscimento di una presunzione generale può essere basato sull’incompatibilità dell’accesso ai documenti di taluni procedimenti con il corretto svolgimento delle stesse e sul rischio di un pregiudizio ai medesimi, posto che le presunzioni generali consentono di preservare l’integrità dello svolgimento del procedimento limitando l’ingerenza dei terzi. L’applicazione di norme specifiche previste da un atto giuridico relativo a un procedimento svolto dinanzi a un’istituzione dell’Unione per le cui esigenze sono stati prodotti i documenti richiesti è uno dei criteri atti a giustificare il riconoscimento di una presunzione generale.
(v. punti 59, 63, 66, 67, 75)
4. L’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, presuppone che sia dimostrato che l’accesso al documento redatto dall’istituzione ad uso interno sia tale da arrecare concreto ed effettivo pregiudizio alla tutela del processo decisionale dell’istituzione e che tale rischio di pregiudizio sia ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.
Inoltre, per rientrare nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, il pregiudizio al processo decisionale deve essere grave. Ciò in particolare ricorre quando la divulgazione dei documenti considerati ha un impatto sostanziale sul processo decisionale. La valutazione della gravità dipende dall’insieme delle circostanze del caso, in particolare dagli effetti negativi sul processo decisionale invocati dall’istituzione in merito alla divulgazione dei documenti considerati.
Tuttavia, non è richiesto alle istituzioni che esse forniscano elementi di prova volti a dimostrare la sussistenza di un rischio siffatto. Al riguardo, è sufficiente che la decisione impugnata contenga elementi tangibili che consentano di concludere che il rischio di pregiudizio al processo decisionale era, alla data della sua adozione, ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico facendo, in particolare, menzione dell’esistenza, a tale data, di ragioni oggettive che consentissero ragionevolmente di prevedere che siffatti pregiudizi si sarebbero verificati in caso di divulgazione dei documenti richiesti dall’interessato.
(v. punti 60‑62)
5. Quando la Commissione prepara ed elabora proposte politiche, deve vigilare ad agire in modo del tutto indipendente e affinché le sue proposte corrispondano esclusivamente all’interesse generale. A tal proposito, la Commissione può basarsi su valutazioni d’impatto predisposte ai fini della preparazione ed elaborazione di siffatte proposte.
In particolare, la valutazione d’impatto consente di raggruppare le informazioni in base alle quali la Commissione potrà valutare, segnatamente, l’opportunità, la necessità, la natura e il contenuto di siffatte proposte. Allorché una relazione sulla valutazione d’impatto comporta una comparazione delle diverse opinioni politiche ipotizzabili in questa fase, la divulgazione di tale relazione, anche solo allo stato di progetto, nonché dei pareri espressi dal comitato al riguardo comporta un rischio maggiore che terzi tentino, al di fuori della consultazione pubblica organizzata dalla Commissione, di esercitare in modo mirato un’influenza sulla scelta, da parte della Commissione, di un’opzione politica e sul significato della proposta politica che essa è indotta ad adottare.
Pertanto, ai fini dell’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, la Commissione è legittimata a presumere, senza procedere a un esame concreto ed individuale di ciascun documento predisposto nell’ambito della preparazione di una valutazione d’impatto, che la divulgazione di tali documenti, in linea di principio, arreca grave pregiudizio al suo processo decisionale di elaborazione di una proposta politica.
Tale presunzione generale può essere applicata fino a quando la Commissione non abbia adottato una decisione in ordine ad un’eventuale proposta politica, vale a dire fino a quando un’iniziativa politica sia, a seconda dei casi, adottata o abbandonata. Essa si applica a prescindere dalla natura – legislativa o di altro tipo – della proposta eventualmente ipotizzata dalla Commissione.
(v. punti 83, 85, 87, 96, 97, 99, 100)
6. V. il testo della decisione.
(v. punto 117)
7. Le intenzioni e gli interessi perseguiti mediante le domande di accesso dell’interessato sono privi di incidenza sull’applicazione di una presunzione generale in forza della quale la Commissione poteva negare l’accesso ai documenti richiesti.
(v. punto 121)
8. Le conclusioni del Mediatore europeo in quanto tali non vincolano il giudice dell’Unione e possono costituire soltanto un semplice indizio della violazione, da parte dell’istituzione interessata, del principio di buona amministrazione Infatti, il procedimento dinanzi al Mediatore, il quale non ha il potere di prendere decisioni vincolanti, è un mezzo stragiudiziale alternativo, per i cittadini dell’Unione, a quello del ricorso dinanzi al giudice dell’Unione, che risponde a criteri specifici e non ha necessariamente le stesse finalità di un ricorso giurisdizionale. A fortiori, interpretazioni del diritto dell’Unione effettuate dal Mediatore non possono essere atte a vincolare il giudice dell’Unione.
(v. punti 122, 123)
9. Per quanto riguarda l’argomento vertente sul fatto che il pubblico avrebbe un interesse a comprendere e a seguire gli sviluppi delle valutazioni d’impatto, quali basi delle proposte legislative, per essere in grado di esercitare il suo diritto di partecipazione ai processi democratici suscitando un pubblico dibattito, va ricordato che l’interesse di una parte ricorrente a completare informazioni di cui dispone l’istituzione interessata e a partecipare attivamente a un procedimento in corso non costituisce un interesse pubblico prevalente, e ciò anche quando la suddetta parte ricorrente agisca in quanto organizzazione non governativa, in conformità al suo oggetto statutario, consistente nella tutela dell’ambiente.
Per analogia, l’interesse delle parti interessate che hanno partecipato a una consultazione organizzata dalla Commissione in sede di realizzazione di una valutazione d’impatto, nonché di qualsiasi altra parte interessata, a completare le informazioni assunte dall’istituzione di cui trattasi in seguito a una siffatta consultazione nonché a partecipare attivamente al procedimento di elaborazione della relazione sulla valutazione di impatto, ovvero all’elaborazione di una proposta politica, non costituisce un interesse pubblico prevalente e ciò anche ove la parte interessata sia un organismo senza scopo di lucro avente per oggetto la tutela dell’ambiente.
(v. punti 150, 151)