Cauzele conexate T‑424/14 și T‑425/14

ClientEarth

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Proiect de raport de evaluare a impactului, raport de evaluare a impactului și avizul Comitetului de evaluare a impactului – Refuzul accesului – Excepție privind protecția procesului decizional – Obligația de motivare – Obligație de a efectua o examinare concretă și individuală – Interes public superior”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a doua) din 13 noiembrie 2015

1.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de motivare – Conținut

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

2.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Documente întocmite în cadrul evaluărilor de impact desfășurate de Comisie, aferente unui proces decizional în curs în domeniul mediului – Refuzul accesului – Obligația de motivare – Conținut

[art. 296 TFUE, Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]

3.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Conținut – Exceptare de la obligație – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

4.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Condiții – Atingere concretă, efectivă și gravă adusă procesului respectiv – Conținut

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]

5.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Refuzul accesului la documente întocmite în cadrul evaluărilor de impact desfășurate de Comisie, aferente unui proces decizional în curs în domeniul mediului – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumția generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]

6.      Acțiune în anulare – Act atacat – Aprecierea legalității în funcție de informațiile disponibile la momentul adoptării actului

(art. 263 TFUE)

7.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Refuzul accesului la documente întocmite în cadrul evaluărilor de impact desfășurate de Comisie, aferente unui proces decizional în curs în domeniul mediului – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumția generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces – Interesul particular al persoanei interesate – Lipsa incidenței

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

8.      Ombudsmanul European – Decizii – Caracter neobligatoriu pentru instanța Uniunii

(art. 228 TFUE)

9.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Interes public superior care justifică divulgarea conținutului unor documente – Noțiune – Interes legat de elaborarea unei propuneri politice – Excludere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 31 și 32)

2.      Articolul 296 TFUE nu poate fi interpretat în sensul că Comisia ar fi obligată să înlăture cu titlu preventiv, în motivele unei decizii de refuz al accesului la documente întemeiate pe articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, orice argument ipotetic susceptibil de a fi opus, la un stadiu ulterior, analizei sale.

În consecință, atunci când reclamantul nu a contestat, în cererea sa de confirmare a accesului, aplicabilitatea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia poate să se limiteze la a expune în mod pozitiv motivele pentru care consideră că dispoziția menționată este aplicabilă, fără a fi obligată să respingă sau să critice alte interpretări eventuale ale acestei dispoziții.

(a se vedea punctul 35)

3.      În cazul în care o instituție decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare îi este solicitată, acesteia îi revine în principiu obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei pe care această instituție o invocă. În plus, riscul unei astfel de atingeri trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Simplul fapt că un document privește un interes protejat de o excepție nu poate fi suficient pentru a justifica aplicarea acesteia din urmă.

Cu toate acestea, îi este permis instituției în cauză să se întemeieze pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură.

Pentru ca o prezumție generală să fie opusă în mod valabil persoanei care solicită accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, pe de o parte, este necesar ca documentele solicitate să facă parte din aceeași categorie de documente sau să fie de aceeași natură. Criteriul este un criteriu calitativ, precum și un criteriu cantitativ, și anume faptul că documentele solicitate privesc aceeași procedură, iar nu doar un criteriu cantitativ, și anume numărul mai mult sau mai puțin ridicat de documente vizate prin cererile sale de acces.

Pe de altă parte, aplicarea unor prezumții generale este dictată în principal de necesitatea imperativă de a se asigura funcționarea corectă a procedurilor în discuție și de a se garanta că obiectivele acestora nu sunt compromise. Astfel, recunoașterea unei prezumții generale poate fi întemeiată pe incompatibilitatea accesului la documente din cadrul anumitor proceduri cu buna desfășurare a acestora și pe riscul de a se aduce atingere acestora, înțelegându‑se că prezumțiile generale permit menținerea integrității desfășurării procedurii, limitând ingerința unor terțe părți. Aplicarea unor norme specifice prevăzute de un act juridic referitor la o procedură desfășurată în fața unei instituții a Uniunii pentru nevoile căreia au fost prezentate documentele solicitate este unul dintre criteriile de natură să justifice recunoașterea unei prezumții generale.

(a se vedea punctele 59, 63, 66, 67 și 75)

4.      Aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei presupune să se fi dovedit faptul că accesul la documentul întocmit de o instituție pentru uzul său intern poate aduce atingere în mod concret și efectiv protecției procesului decizional al instituției și că acest risc de a aduce atingere interesului protejat este previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.

În plus, pentru a face obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, atingerea adusă procesului decizional trebuie să fie gravă. Astfel, aceasta este gravă în special atunci când divulgarea conținutului documentelor în cauză are un impact important asupra procesului decizional. Aprecierea gravității depinde de toate circumstanțele cauzei, mai ales de efectele negative asupra procesului decizional invocate de instituție legate de divulgarea conținutului documentelor respective.

Cu toate acestea, nu se impune instituțiilor să prezinte elemente de probă prin care să se stabilească existența unui asemenea risc. Este suficient, în această privință, ca decizia atacată să cuprindă elemente tangibile care să permită să se conchidă că riscul de atingere adusă procesului decizional era, la data adoptării acesteia, previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, menționând în special existența, la această dată, a unor motive obiective care să permită să se prevadă în mod rezonabil că asemenea atingeri ar apărea în caz de divulgare a documentelor solicitate de partea interesată.

(a se vedea punctele 60-62)

5.      Atunci când Comisia pregătește și elaborează propuneri politice, îi revine sarcina de a veghea să acționeze în mod absolut independent și ca propunerile ei să se înscrie exclusiv în interesul general. În acest scop, Comisia se poate baza, precum în speță, pe evaluări de impact întocmite în vederea pregătirii și a elaborării unor astfel de propuneri.

În special, evaluarea impactului permite regruparea informațiilor pe baza cărora Comisia va putea aprecia printre altele oportunitatea, necesitatea, natura și conținutul unor astfel de propuneri. Din moment ce un raport de evaluare a impactului cuprinde o comparație a diferitor opțiuni politice imaginate în acest stadiu, divulgarea acestui raport, chiar dacă în stare de proiect, precum și a avizelor emise de comitet în această privință cuprinde un risc crescut ca terții să încerce, în afara consultării publice organizate de Comisie, să exercite în mod intenționat o influență asupra alegerii de către Comisie a unei opțiuni politice și a sensului propunerii politice pe care aceasta este obligată să o adopte.

Prin urmare, în scopul aplicării excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, Comisia este îndreptățită să prezume, fără a proceda la o examinare concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele întocmite în cadrul pregătirii unei evaluări a impactului, că divulgarea conținutului acestor documente aduce, în principiu, gravă atingere procesului său decizional de elaborare a unei propuneri politice.

Această prezumție generală este susceptibilă să se aplice atât timp cât Comisia nu a luat o decizie în privința unei eventuale propuneri politice, cu alte cuvinte până ca o inițiativă politică să fie, după caz, adoptată sau abandonată. Aceasta se aplică indiferent de natura – legislativă sau alta – a propunerii făcute, dacă este cazul, de Comisie.

(a se vedea punctele 83, 85, 87, 96, 97, 99 și 100)

6.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 117)

7.      Intențiile și interesele urmărite prin cererile de acces ale persoanei interesate sunt lipsite de efect cu privire la aplicarea unei prezumții generale în temeiul căreia Comisia putea refuza accesul la documentele solicitate.

(a se vedea punctul 121)

8.      Concluziile Ombudsmanului European ca atare nu sunt obligatorii pentru instanța Uniunii și nu pot constitui decât un simplu indice al încălcării de către instituția în cauză a principiului bunei administrări. Astfel, procedura în fața Ombudsmanului, care nu are puterea de a lua decizii obligatorii, este o cale alternativă, extrajudiciară, pentru cetățenii Uniunii, față de cea a acțiunii în fața instanței Uniunii, care răspunde unor criterii specifice și nu are în mod necesar același obiectiv precum cel al unei acțiuni în justiție. A fortiori, interpretările dreptului Uniunii efectuate de Ombudsman nu pot fi de natură să fie obligatorii pentru instanța Uniunii.

(a se vedea punctele 122 și 123)

9.      În ceea ce privește argumentul întemeiat pe faptul că publicul ar avea un interes să înțeleagă și să urmărească dezvoltarea evaluărilor de impact, ca baze ale propunerilor legislative, pentru a fi în măsură să își exercite dreptul de participare la procesele democratice suscitând o dezbatere publică, este necesar să se amintească că interesul unui reclamant de a completa informațiile de care dispune instituția în cauză și de a participa activ la o procedură în curs nu constituie un interes public superior, chiar dacă reclamantul acționează în calitate de organizație neguvernamentală, în conformitate cu obiectul ei de activitate statutar, care constă în protecția mediului.

Prin analogie, interesul părților interesate care au participat la o consultare organizată de Comisie în cadrul realizării unei evaluări de impact, precum și al oricărei alte părți interesate de a completa informațiile reținute de această instituție în urma unei astfel de consultări, precum și de a participa activ la procedura de elaborare a raportului de evaluare a impactului, chiar la elaborarea unei propuneri politice, nu constituie un interes public superior, chiar dacă partea considerată este un organism cu scop nelucrativ având ca obiect protecția mediului.

(a se vedea punctele 150 și 151)