Language of document : ECLI:EU:T:2015:848

Förenade målen T‑424/14 och T‑425/14

ClientEarth

mot

Europeiska kommissionen

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Utkast till miljökonsekvensbedömning, miljökonsekvensbedömning och ett yttrande från konsekvensbedömningsnämnden – Nekad tillgång till handlingar – Undantag avseende skyddet för kommissionens beslutsförfarande – Motiveringsskyldighet – Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning – Övervägande allmänintresse”

Sammanfattning – Tribunalens dom (andra avdelningen) av den 13 november 2015

1.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Handlingar som upprättats inom ramen för en miljökonsekvensbedömning som kommissionen genomför och som är kopplad till ett pågående beslutsförfarande på miljöområdet – Nekad tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(Artikel 296 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3, första stycket)

3.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd – Omfattas inte av skyldigheten – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Gränser

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

4.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Villkor – Skyddet för nämnda förfarande undergrävs på ett konkret, faktiskt och allvarligt sätt – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3, första stycket)

5.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Tillgång nekad till handlingar som upprättats inom ramen för en miljökonsekvensbedömning som kommissionen genomför och som är kopplad till ett pågående beslutsförfarande på miljöområdet – Möjlighet att grunda sig på den allmänna presumtionen om tillämpning av undantag från rätten till tillgång

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3, första stycket)

6.      Talan om ogiltigförklaring – Akt mot vilken talan väckts – Lagenlighetsbedömning ska ske i förhållande till de uppgifter som var tillgängliga den dag då rättsakten antogs

(Artikel 263 FEUF)

7.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Tillgång nekad till handlingar som upprättats inom ramen för en miljökonsekvensbedömning som kommissionen genomför och som är kopplad till ett pågående beslutsförfarande på miljöområdet – Möjlighet att grunda sig på den allmänna presumtionen om tillämpning av undantag från rätten till tillgång – Den sökandes egna intressen – Saknar betydelse

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

8.      Europeiska ombudsmannen – Beslut – Saknar bindande verkan för unionsdomstolarna

(Artikel 228 FEUF)

9.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Övervägande allmänintresse som motiverar att handlingar lämnas ut– Begrepp – Intresse som är hänförligt till utarbetandet av ett politiskt förslag – Omfattas inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3, första stycket)

1.      Se domen.

(se punkterna 31 och 32)

2.      Artikel 296 FEUF ska inte tolkas så, att kommissionen är skyldig att, i motiveringen av ett beslut att inte bevilja tillgång till handlingar som grundas på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, av preventiva skäl tillbakavisa alla hypotetiska argument som i ett senare skede kan åberopas mot dess analys.

Eftersom sökanden i sin bekräftande ansökan inte har bestridit att artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 är tillämplig kunde kommissionen begränsa sig till att i de angripna besluten ange de konkreta skälen till att den ansåg att artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 var tillämplig utan att vara skyldig att tillbakavisa eller kritisera andra eventuella tolkningar av bestämmelsen.

(se punkt 35)

3.      Om en institution beslutar att avslå en ansökan om utlämnande av en handling är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är inte tillräckligt för att tillämpa detta undantag.

Det står emellertid den berörda unionsinstitutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art.

För att en allmän presumtionsregel ska kunna göras gällande med giltig verkan mot den person som ansöker om tillgång till handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001 krävs det att de begärda handlingarna ingår i samma kategori av handlingar eller att de är av samma art. Det är ett såväl kvalitativt som kvantitativt kriterium, nämligen att handlingarna är hänförliga till ett och samma förfarande och inte ett uteslutande kvantitativt kriterium, det vill säga det mer eller mindre stora antalet handlingar som ansökan avser.

Tillämpningen av allmänna presumtionsregler motiveras huvudsakligen av behovet att säkerställa ett korrekt genomförande av de aktuella förfarandena och att garantera att syftet med dem inte äventyras. Erkännande av en allmän presumtion kan grundas på att utlämnande av handlingar i vissa förfaranden inte är förenligt med ett välfungerande förfarande och på risken för att dessa skulle undergrävas. Allmänna presumtionsregler gör det nämligen möjligt att bevara integriteten i förfarandet genom att begränsa inblandning från tredje parter. Tillämpning av specifika regler som föreskrivs i en rättsakt beträffande ett förfarande vid en av unionsinstitutionerna och för vilket de begärda handlingarna har upprättats är ett av de kriterier som motiverar att en allmän presumtionsregel erkänns.

(se punkterna 59, 63, 66, 67 och 75)

4.      Tillämpning av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar förutsätter således att det visas att tillgången till den aktuella handlingen som institutionen upprättat för internt bruk konkret och faktiskt kunde undergräva skyddet för institutionens beslutsförfarande och att denna risk rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk.

För att omfattas av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 krävs dessutom att den skada som ett utlämnande medför för beslutsförfarandet är allvarlig. Detta är bland annat fallet när utlämnandet av de avsedda handlingarna har en väsentlig inverkan på beslutsförfarandet. Bedömningen av skadans allvar beror på samtliga ifrågavarande omständigheter, bland annat de negativa effekterna på beslutsförfarandet som institutionen åberopat avseende utlämnandet av de begärda handlingarna.

Det krävs dock inte att institutionerna lägger fram bevis för att det föreligger en sådan risk. Enligt rättspraxis är det härvid tillräckligt att det angripna beslutet innehåller konkreta uppgifter som gör det möjligt att fastslå att risken för att beslutsförfarandet skulle undergrävas, när det angripna beslutet antogs, rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk. Dessa uppgifter ska även påvisa att det vid denna tidpunkt, förelåg objektiva skäl som gjorde att man rimligen kunde förutse att beslutsförfarandet skulle undergrävas om de handlingar som sökanden begärt utlämnades.

(se punkterna 60–62)

5.      När kommissionen förbereder och utarbetar politiska förslag är den skyldig att agera med fullständig oavhängighet och att tillse att dess förslag uteslutande tjänar det allmänna intresset. När kommissionen förbereder och utarbetar sådana förslag kan den grunda sig på miljökonsekvensbedömningar för att förbereda och utarbeta sådana förslag.

Miljökonsekvensbedömningen gör det möjligt att samla information som kommissionen kan använda för att bedöma bland annat sådana förslags lämplighet, nödvändighet, art och innehåll. Då miljökonsekvensbedömningen innehåller en jämförelse av olika politiska alternativ som är möjliga i detta skede innebär ett utlämnande av bedömningen, även i form av ett utkast, samt av nämndens yttranden häröver en förhöjd risk för att tredjepart försöker att – utanför det offentliga samråd som kommissionen anordnat – utöva ett specifikt riktat inflytande mot det politiska alternativ som kommissionen har valt och inriktningen på det politiska förslag som kommissionen ska lägga fram.

Vid tillämpning av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar har kommissionen därför rätt att, utan att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som upprättats inom ramen för förberedelserna av miljökonsekvensbedömning, presumera att utlämnande av dessa handlingar i princip allvarligt undergräver dess beslutsförfarande för att utarbeta ett politiskt förslag.

Denna allmänna presumtionsregel kan tillämpas så länge som kommissionen inte fattat beslut om att lägga fram ett eventuellt politiskt förslag, det vill säga fram till dess ett politiskt initiativ antingen antagits eller lagts ner. Den allmänna presumtion är tillämplig oavsett vilken typ – lagstiftning eller annan – av förslag som kommissionen i förekommande fall avser.

(se punkterna 83, 85, 87, 96, 97, 99 och 100)

6.      Se domen.

(se punkt 117)

7.      De avsikter och intressen som ligger bakom sökandens ansökningar om tillgång påverkar inte heller tillämpningen i förevarande fall av en allmän presumtionsregel enligt vilken kommissionen kunde neka tillgång till de begärda handlingarna.

(se punkt 121)

8.      Ombudsmannens slutsatser är inte bindande som sådana för unionsdomstolarna, utan endast utgör ett tecken på att den berörda institutionen åsidosatt principen om god förvaltning. Förfarandet inför ombudsmannen, som inte har befogenhet att fatta bindande beslut, är ett förfarande utanför domstol som unionsmedborgarna kan använda som alternativ till att väcka talan vid unionsdomstolarna. Förfarandet uppfyller speciella kriterier och har inte nödvändigtvis samma syfte som att väcka talan vid domstol. Tolkningar av unionsrätten som ombudsmannen gjort kan således i ännu mindre utsträckning vara bindande för unionsdomstolarna.

(se punkterna 122 och 123)

9.      Vad gäller argumentet att allmänheten har ett intresse av att förstå och följa utvecklingen av miljökonsekvensbedömningar, vilka utgör grunden för förslag till lagstiftning, för att kunna utöva sin rätt att delta i den demokratiska processen genom att väcka offentlig debatt, gör tribunalen följande bedömning. En sökandes intresse av att komplettera den information som den berörda institutionen har tillgång till och att aktivt delta i ett pågående förfarande utgör inte ett övervägande allmänintresse. Detta gäller även om den sökande har agerat i egenskap av icke-statlig organisation, i enlighet med sitt stadgeenliga syfte, vilket är att skydda miljön.

I analogi härmed finner tribunalen att intresset för berörda parter som deltagit i ett samråd som kommissionen organiserat inom ramen för en miljökonsekvensbedömning, liksom varje annan berörd parts intresse, av att komplettera de uppgifter som denna institution beaktat till följd av ett sådant samråd samt av att aktivt delta i förfarandet för att utarbeta miljökonsekvensbedömningen och till och med vid utarbetandet av ett politiskt förslag utgör inte ett övervägande allmänintresse. Detta gäller även om den berörda parten, i likhet med sökanden, är en organisation utan vinstsyfte som verkar för att skydda miljön.

(se punkterna 150 och 151)