SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
4 settembre 2018 (*)
«Ricorso di annullamento – Decisione (UE) 2017/477 – Posizione da adottare, a nome dell’Unione europea, in sede di Consiglio di cooperazione istituito nell’ambito dell’accordo rafforzato di partenariato e di cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica del Kazakhstan, dall’altra, per quanto riguarda le modalità di funzionamento del Consiglio di cooperazione, del comitato di cooperazione, dei sottocomitati specializzati o di altri organismi – Articolo 218, paragrafo 9, TFUE – Decisione che istituisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo internazionale – Accordo di cui alcune disposizioni possono essere collocate nella politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Regola di voto»
Nella causa C‑244/17,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, proposto il 10 maggio 2017,
Commissione europea, rappresentata inizialmente da L. Havas, L. Gussetti e P. Aalto, in qualità di agenti, successivamente da L. Havas e L. Gussetti, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Bishop e P. Mahnič Bruni, in qualità di agenti,
convenuto,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vicepresidente, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C.G. Fernlund e C. Vajda, presidenti di sezione, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas (relatore), S. Rodin e F. Biltgen, giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 aprile 2018,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 31 maggio 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede l’annullamento della decisione (UE) 2017/477 del Consiglio, del 3 marzo 2017, relativa alla posizione che deve essere adottata, a nome dell’Unione europea, in sede di Consiglio di cooperazione istituito nell’ambito dell’accordo rafforzato di partenariato e di cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica del Kazakhstan, dall’altra, per quanto riguarda le modalità di funzionamento del Consiglio di cooperazione, del comitato di cooperazione, dei sottocomitati specializzati o di altri organismi (GU 2017, L 73, pag. 15; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
L’accordo di partenariato e la decisione impugnata
2 Il 26 ottobre 2015 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la decisione (UE) 2016/123, relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, e all’applicazione provvisoria dell’accordo rafforzato di partenariato e di cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica del Kazakhstan, dall’altra (GU 2016, L 29, pag. 1). Tale decisione è stata adottata sulla base giuridica dell’articolo 37 e dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE, e dell’articolo 91, dell’articolo 100, paragrafo 2, e degli articoli 207 e 209 TFUE, in relazione con l’articolo 218, paragrafi 5 e 8, secondo comma, TFUE. L’accordo rafforzato di partenariato e di cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica del Kazakhstan, dall’altra (in prosieguo: l’«accordo di partenariato»), è stato sottoscritto il 21 dicembre 2015 ad Astana (Kazakhstan) e la sua applicazione provvisoria, prevista al suo articolo 281, paragrafo 3, è iniziata il 1o maggio 2016.
3 L’articolo 268 dell’accordo di partenariato, istituisce un Consiglio di cooperazione, il quale è assistito nell’esercizio delle sue funzioni da un comitato di cooperazione, istituito dall’articolo 269 di tale accordo. Quest’ultimo articolo prevede, al suo paragrafo 6, che il Consiglio di cooperazione può decidere di istituire sottocomitati specializzati o altri organismi in grado di coadiuvarlo nell’esercizio delle sue funzioni, determinandone la composizione, le mansioni e le modalità di funzionamento.
4 Inoltre, l’articolo 268 dell’accordo di partenariato prevede, al suo paragrafo 7, che il Consiglio di cooperazione stabilisce il proprio regolamento interno. In quest’ultimo, a norma dell’articolo 269, paragrafo 7, di tale accordo, il Consiglio di cooperazione stabilisce le mansioni e il funzionamento del comitato di cooperazione e di qualsiasi sottocomitato o organismo istituito dal Consiglio di cooperazione.
5 Per attuare tali disposizioni, la Commissione, congiuntamente con l’alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ha adottato, il 3 febbraio 2017, una proposta di decisione del Consiglio relativa alla posizione da adottare, a nome dell’Unione europea, in sede di Consiglio di cooperazione istituito nell’ambito dell’accordo di partenariato, che aveva come fondamento giuridico procedurale l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, in relazione con l’articolo 37 TUE, e come base giuridica sostanziale gli articoli 207 e 209 TFUE.
6 Il 3 marzo 2017, il Consiglio ha adottato la decisione impugnata, aggiungendo alle basi giuridiche proposte l’articolo 31, paragrafo 1, TUE e gli articoli 91 e 100, paragrafo 2, TFUE. La decisione così recita:
«Articolo 1
1. La posizione da adottare a nome dell’Unione in sede di Consiglio di cooperazione istituito dall’articolo 268, paragrafo 1, dell’accordo (…) di partenariato (…), è basata sui progetti di decisione del Consiglio di cooperazione acclusi alla presente decisione per quanto riguarda:
– l’adozione del regolamento interno del Consiglio di cooperazione e quello del comitato di cooperazione, dei sottocomitati specializzati o di altri organismi;
– l’istituzione di un sottocomitato per la giustizia, la libertà e la sicurezza, di un sottocomitato per l’energia, i trasporti, l’ambiente e il cambiamento climatico e di un sottocomitato per la cooperazione doganale.
2. I rappresentanti dell’Unione in sede di Consiglio di cooperazione possono concordare correzioni tecniche minori dei progetti di decisione del Consiglio di cooperazione senza un’ulteriore decisione del Consiglio.
Articolo 2
Il Consiglio di cooperazione è presieduto, per l’Unione, dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, in funzione delle sue competenze ai sensi dei trattati e nella sua qualità di presidente del Consiglio “Affari esteri”.
(…)».
Conclusioni delle parti
7 La Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata e di condannare il Consiglio alle spese.
8 Il Consiglio chiede il rigetto del ricorso e la condanna della Commissione alle spese. In subordine, in caso di annullamento della decisione impugnata, esso chiede alla Corte di conservare gli effetti della stessa.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
9 Con il suo motivo unico, la Commissione addebita al Consiglio di aver inserito, nella base giuridica della decisione impugnata, l’articolo 31, paragrafo 1, TUE, il quale in particolare dispone che le decisioni a norma del capo 2 del titolo V del Trattato UE che contengono le disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC) sono adottate all’unanimità, salvo nei casi in cui tale capo disponga diversamente.
10 A sostegno di tale motivo, la Commissione sostiene che una decisione adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE deve essere votata a maggioranza qualificata, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, e dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, come ha dichiarato la Corte nella sentenza del 18 dicembre 2014, Regno Unito/Consiglio (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punto 66), sebbene una o più delle sue basi giuridiche sostanziali richiedano invece l’unanimità per la conclusione di un accordo internazionale.
11 Secondo la Commissione, l’articolo 218 TFUE prevede, come la Corte ha rilevato nella sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punto 52), una procedura unificata e di portata generale riguardante la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali che l’Unione è competente a concludere nei suoi settori d’azione, ivi inclusa la PESC, il che sarebbe confermato dalla sentenza del 14 giugno 2016, Parlamento/Consiglio (C‑263/14, EU:C:2016:435, punto 55), in cui la Corte ha dichiarato che un accordo che riguarda in modo preponderante la PESC deve essere concluso a norma dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE. Sia la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali, sia l’adozione di posizioni che attuano tali accordi sarebbero disciplinate da tale procedura unificata. Il capo 2 del titolo V del Trattato UE, da parte sua, non coprirebbe la procedura decisionale applicabile agli accordi internazionali.
12 Le regole di voto per l’adozione di ogni decisione del Consiglio adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE sarebbero esclusivamente previste all’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, TFUE, il quale costituirebbe una lex specialis che prevede una procedura semplificata che deve essere seguita dal Consiglio quando stabilisce le posizioni da adottare in un organo istituito da un accordo, sia nelle materie che riguardano la PESC sia in quelle che non la riguardano. Pertanto, secondo la Commissione, per l’adozione della decisione impugnata doveva essere applicata la regola di voto a maggioranza qualificata, poiché il suo scopo non era quello di integrare o modificare il quadro istituzionale dell’accordo di partenariato, ma solo quello di garantire l’efficace attuazione di tale accordo, sicché essa non potrebbe essere assimilata alla conclusione o alla modifica di un accordo internazionale.
13 La Commissione rileva inoltre che la posizione del Consiglio non è conforme all’articolo 40, primo comma, TUE, in quanto l’aggiunta dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE richiederebbe il voto all’unanimità per l’adozione di ogni decisione adottata in conformità dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, nel contesto di un accordo internazionale la cui base giuridica contiene una disposizione riguardante la PESC, indipendentemente dall’oggetto di tale decisione. Una tale posizione condurrebbe all’applicazione delle procedure concernenti la PESC per esercitare le competenze dell’Unione non soltanto in materia della PESC, ma anche per l’attuazione di altre politiche dell’Unione.
14 Il Consiglio osserva che la decisione 2016/123, che ha autorizzato la firma dell’accordo di partenariato e l’applicazione provvisoria di alcune parti di esso, è stata adottata sulla base giuridica dell’articolo 37 e dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE e dell’articolo 91, dell’articolo 100, paragrafo 2, e degli articoli 207 e 209 TFUE, in relazione con l’articolo 218, paragrafi 5 e 8, secondo comma, TFUE, senza che ciò sia stato contestato dalla Commissione, e che le misure previste dalla decisione impugnata sono volte a garantire il corretto funzionamento del quadro istituzionale istituito dall’accordo di partenariato.
15 Secondo il Consiglio, per consolidata giurisprudenza la competenza dell’Unione a contrarre impegni internazionali include il potere di dettare disposizioni istituzionali a contorno di tali impegni, le quali hanno carattere ausiliario e sono dunque riconducibili alla medesima competenza cui sono collegate le disposizioni di merito che esse corredano. Ne conseguirebbe che l’Unione poteva adottare la decisione impugnata solamente sulla base delle disposizioni che l’autorizzavano ad adottare le disposizioni sostanziali dell’accordo di partenariato.
16 La Commissione procederebbe quindi a una lettura erronea della giurisprudenza. In primo luogo, la sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio (C‑658/11, EU:C:2014:2025), effettivamente confermerebbe che la procedura di adozione delle decisioni che stabiliscono le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo deve essere considerata come una procedura unificata e di portata generale, applicabile in tutti i settori politici e d’azione dell’Unione. La sentenza indicherebbe tuttavia, al suo punto 53, un principio secondo il quale tale procedura deve tener conto delle specificità previste dai trattati per ciascun settore di azione dell’Unione, in particolare per quanto riguarda le attribuzioni delle istituzioni. Orbene, il settore della PESC presenterebbe delle specificità di ordine procedurale e sostanziale, e queste dovrebbero pertanto essere prese in considerazione nell’applicazione della procedura generale di cui all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE. In particolare, nell’esercizio delle sue competenze in questo settore, il Consiglio sarebbe autorizzato a deliberare a maggioranza qualificata solamente nei casi di cui all’articolo 31, paragrafi 2 e 3, TUE. Nessuna disposizione del Trattato FUE potrebbe essere utilizzata per prevedere un’altra deroga, senza violare l’articolo 40, secondo comma, TUE.
17 In secondo luogo, la sentenza del 18 dicembre 2014, Regno Unito/Consiglio (C‑81/13, EU:C:2014:2449), non potrebbe fungere da fondamento della posizione della Commissione secondo la quale una decisione del Consiglio ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE deve essere adottata a maggioranza qualificata in tutti i casi, indipendentemente dal settore dell’Unione sul quale verte tale decisione. Tale posizione sarebbe in contrasto con la costante giurisprudenza secondo la quale è la base giuridica sostanziale di un atto a determinare la procedura da seguire per la sua adozione. Essa sarebbe in contrasto anche con la corretta interpretazione di tale sentenza, la quale va letta nel suo contesto, poiché la causa da cui scaturisce non riguarda l’esercizio di competenze dell’Unione nel settore della PESC, e tenendo conto del fatto che la regola del voto a maggioranza qualificata di cui all’articolo 16, paragrafo 3, TUE, citata nelle conclusioni dell’avvocato generale, a cui la decisione fa riferimento, non si applica alla PESC.
18 Secondo il Consiglio, sebbene l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE preveda una procedura speciale e semplificata per l’adozione delle posizioni da adottare in un organo istituito da un accordo o in merito alla sospensione dell’applicazione di un accordo, esso non disciplina tuttavia tutti gli aspetti di tale procedura e, in particolare, la regola di voto applicabile. Trattandosi di una procedura speciale, le regole di voto di cui all’articolo 218, paragrafo 8, TFUE, che si applicano durante tutta la procedura per la conclusione di un accordo disciplinata dalle disposizioni di cui ai paragrafi precedenti dell’articolo 218, non potrebbero applicarsi automaticamente a tale procedura speciale. La regola di voto di cui all’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, TFUE si applicherebbe dunque a quest’ultima solamente nella misura in cui essa rispecchi le regole di voto applicabili nei settori di azione dell’Unione per l’adozione di atti interni. Inoltre, per quanto l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE istituisca una procedura semplificata, a fronte della più complessa procedura di conclusione di un accordo, tale semplificazione concernerebbe esclusivamente la limitata partecipazione del Parlamento europeo.
19 Infine, il Consiglio contesta le affermazioni secondo le quali esso avrebbe violato l’articolo 40 TUE, sostenendo, in particolare, che l’aggiunta dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE nella base giuridica della decisione impugnata era necessaria al fine di rispettare le procedure previste dai trattati per l’esercizio della competenza dell’Unione in materia di PESC, che nessuna violazione delle attribuzioni delle istituzioni era stata commessa e che, in ogni caso, era necessario che il Consiglio deliberasse all’unanimità, ai sensi dell’articolo 293, paragrafo 1, TFUE.
Giudizio della Corte
20 Per determinare la regola di voto che deve essere applicata al momento dell’adozione da parte del Consiglio, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, di una decisione che stabilisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, quando tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, occorre interpretare tale disposizione tenendo conto non soltanto del tenore letterale della disposizione stessa, ma anche degli obiettivi da essa perseguiti e del suo contesto (v., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punto 51).
21 L’articolo 218 TFUE, per rispondere a esigenze di chiarezza, di coerenza e di razionalizzazione, prevede una procedura unificata e di portata generale riguardante, in particolare, la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali che l’Unione è competente a concludere nei suoi settori d’azione, ivi inclusa la PESC, tranne quando i trattati prevedano procedure speciali (v., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punto 52).
22 La Corte ha rilevato che tale procedura, proprio per il suo carattere generale, deve tener conto delle specificità previste dai trattati per ciascun settore di azione dell’Unione, in particolare per quanto riguarda le attribuzioni delle istituzioni, e mira a riflettere, sul piano esterno, la ripartizione dei poteri tra istituzioni applicabile a livello interno, in particolare mediante l’istituzione di una simmetria tra la procedura di adozione di atti dell’Unione a livello interno e la procedura di adozione degli accordi internazionali, al fine di garantire che, con riguardo a una data materia, il Parlamento e il Consiglio dispongano degli stessi poteri, nel rispetto dell’equilibrio istituzionale previsto dai trattati (v., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2014, Parlamento/Consiglio, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punti 53, 55 e 56)
23 Tale procedura comprende in particolare varie norme relative specificatamente all’azione dell’Unione in settori attinenti alla PESC.
24 Ne consegue che, per quanto riguarda la procedura di negoziazione e di conclusione di un accordo internazionale da parte dell’Unione, le stesse disposizioni dell’articolo 218 TFUE devono tenere conto delle specificità di ciascun settore di azione dell’Unione, in particolare di quelle previste per la PESC, e riflettono quindi l’equilibrio istituzionale stabilito dai trattati per ciascuno di questi settori.
25 Per quanto concerne l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, esso prevede una procedura semplificata ai fini della definizione delle posizioni da adottare a nome dell’Unione nel contesto della sua partecipazione all’adozione, in seno all’organo decisionale istituito dall’accordo internazionale interessato, di atti riguardanti l’applicazione o l’esecuzione di quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2015, Consiglio/Commissione, C‑73/14, EU:C:2015:663, punto 65).
26 Come risulta dal combinato disposto dei paragrafi 6, 9 e 10 dell’articolo 218 TFUE, tale semplificazione, che si applica unicamente per atti che né integrano, né modificano il quadro istituzionale dell’accordo, risiede esclusivamente nella limitazione della partecipazione del Parlamento.
27 Tuttavia, poiché l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE non prevede alcuna regola di voto per l’adozione da parte del Consiglio delle categorie di decisioni cui si riferisce, è con riferimento all’articolo 218, paragrafo 8, TFUE, che la regola di voto applicabile deve, in ogni caso di specie, essere determinata. Così, per quanto riguarda una decisione con la quale il Consiglio stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, la Corte ha già avuto occasione di affermare che, quando una tale decisione non rientra in nessuno dei casi per i quali l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE richiede il voto all’unanimità è, in linea di principio, conformemente al combinato disposto dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, e dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, statuendo a maggioranza qualificata, che il Consiglio deve adottare tale atto [sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punto 51]
28 Sul punto, deve rilevarsi che la determinazione della regola di voto applicabile per l’adozione di una tale decisione con riferimento ai due commi dell’articolo 218, paragrafo 8, TFUE contribuisce, come è stato illustrato al punto 24 della presente sentenza per quanto riguarda la procedura di negoziazione e di conclusione di un accordo, a garantire che la procedura unificata di cui all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE tenga conto delle specificità di ciascun settore di azione dell’Unione.
29 In particolare, il primo caso nel quale l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE richiede che il Consiglio decida all’unanimità riguarda l’ipotesi nella quale l’accordo concerne un settore per il quale l’unanimità è richiesta per l’adozione di un atto dell’Unione; tale caso stabilisce così un nesso tra la base giuridica sostanziale di una decisione adottata ai sensi di tale articolo e la regola di voto applicabile per l’adozione di quest’ultima. Tale ipotesi ricorre per quanto concerne la PESC, poiché l’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, TUE prevede in particolare che le decisioni rientranti nell’ambito del titolo V, capo 2, del Trattato UE sono adottate all’unanimità, salvo nei casi in cui tale capo disponga diversamente.
30 Il nesso così garantito tra la base giuridica sostanziale delle decisioni adottate nell’ambito della procedura prevista all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE e la regola di voto applicabile per l’adozione di tali decisioni contribuisce anche a preservare la simmetria tra le procedure relative all’azione interna dell’Unione e le procedure relative alla sua azione esterna, nel rispetto dell’equilibrio istituzionale stabilito dai redattori dei trattati.
31 Contrariamente a quanto sostiene in sostanza la Commissione, non risulta dal punto 66 della sentenza del 18 dicembre 2014, Regno Unito/Consiglio (C‑81/13, EU:C:2014:2449), che ogni decisione con la quale è stabilita una posizione da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, debba essere adottata a maggioranza qualificata, a condizione che l’atto da adottare da parte di tale organo non integri né modifichi il quadro istituzionale dell’accordo.
32 È vero che la Corte ha dichiarato in detta sentenza che, per quanto riguarda una decisione rientrante nel settore di cui all’articolo 48 TFUE e adottata nell’ambito di un accordo di associazione inteso non già a integrare o modificare il quadro istituzionale dell’accordo, bensì solo a garantire la sua attuazione, conformemente al combinato disposto dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, e dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, il Consiglio doveva adottare tale decisione deliberando a maggioranza qualificata e senza l’approvazione del Parlamento. Pertanto, la Corte non ha fatto riferimento, in tale contesto, all’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE, nonostante il fatto che il secondo caso in cui tale disposizione prevede che il Consiglio delibera all’unanimità riguarda appunto «gli accordi di associazione», che l’Unione è competente a concludere in base all’articolo 217 TFUE.
33 Tuttavia, tale caso possiede la particolarità di riferirsi a questa categoria specifica di accordo internazionale. Orbene, una decisione che mira all’attuazione di un accordo di associazione non può, in generale, essere considerata simile a un tale accordo e quindi rientrante, per questo motivo, in tale categoria. Infatti, una decisione intesa ad attuare l’accordo di associazione possiede una portata tale da dover essere assimilata a una decisione inerente alla conclusione di un accordo che modifica l’accordo di associazione solamente se essa ha per oggetto di integrare o modificare il quadro istituzionale dell’accordo stesso. Ciò giustifica che una siffatta decisione sia oggetto, in applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 218, paragrafo 9, in fine, TFUE, della stessa procedura prevista per la conclusione di un accordo di associazione, e quindi con il Consiglio che delibera all’unanimità e con la necessaria approvazione del Parlamento, conformemente all’articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, lettera a), i), TFUE.
34 Il primo caso nel quale l’unanimità è richiesta dall’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE è di tutt’altra natura, poiché riguarda il settore al quale si riferisce l’atto adottato e, quindi, il contenuto di quest’ultimo. In tale caso, la circostanza che una decisione diretta ad attuare un accordo internazionale dell’Unione per mezzo di un’azione che deve essere intrapresa da un organo decisionale istituito da tale accordo, non sia contemplata dall’eccezione prevista all’articolo 218, paragrafo 9, in fine, TFUE non permette di trarre alcuna conclusione in merito al fatto che tale decisione si riferisca o meno a un settore per il quale è richiesta l’unanimità per adottare un atto dell’Unione e debba, quindi, in riferimento al primo caso previsto dall’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE, essere adottata all’unanimità.
35 Al fine di determinare, in questo contesto, se una decisione adottata nel contesto definito dall’articolo 218, paragrafo 9, TFUE si riferisca effettivamente a un tale settore, è necessario fare riferimento alla sua base giuridica sostanziale.
36 Secondo giurisprudenza costante, la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto [v., in tal senso, sentenze del 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio, 45/86, EU:C:1987:163, punto 11; dell’11 giugno 1991, Commissione/Consiglio, C‑300/89, EU:C:1991:244, punto 10; parere 2/00 (protocollo di Cartagena sulla prevenzione dei rischi biotecnologici), del 6 dicembre 2001 (EU:C:2001:664, punto 22), e sentenza del 14 giugno 2016, Parlamento/Consiglio, C‑263/14, EU:C:2016:435, punto 43].
37 Se l’esame di un atto dell’Unione dimostra che esso persegue una duplice finalità o che possiede una duplice componente, e se una di tali finalità o componenti è identificabile come principale mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi solo su un fondamento giuridico, ossia quello richiesto dalla finalità o dalla componente principale o preponderante. In via d’eccezione, se è dimostrato, invece, che l’atto persegue contemporaneamente più finalità oppure ha più componenti legate tra loro in modo inscindibile, senza che una sia accessoria rispetto all’altra, cosicché siano applicabili diverse disposizioni dei trattati, un atto siffatto deve fondarsi sui diversi fondamenti giuridici corrispondenti (v., in tal senso, sentenze del 10 gennaio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio, C‑178/03, EU:C:2006:4, punti 42 e 43; dell’11 giugno 2014, Commissione/Consiglio, C‑377/12, EU:C:2014:1903, punto 34, e del 14 giugno 2016, Parlamento/Consiglio, C‑263/14, EU:C:2016:435, punto 44)
38 Da quanto precede risulta che, come accade per la decisione riguardante la conclusione di un accordo internazionale da parte dell’Unione, una decisione con la quale il Consiglio stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE ed esclusivamente inerente la PESC deve, in linea di principio, essere adottata all’unanimità, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE. Tuttavia, se tale decisione comprende più componenti o persegue più finalità, alcune delle quali rientrano nell’ambito della PESC, la regola di voto applicabile per la sua adozione deve essere determinata in relazione alla sua finalità o componente principale o preponderante. Pertanto, se la finalità o la componente principale o preponderante della decisione rientra in un settore per il quale l’unanimità non è richiesta per l’adozione di un atto dell’Unione, tale decisione deve, a norma dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, TFUE, essere adottata a maggioranza qualificata.
39 Nel caso di specie, la decisione impugnata stabilisce la posizione da adottare, a nome dell’Unione, in sede di Consiglio di cooperazione istituito dall’accordo di partenariato, in merito a una decisione di tale Consiglio sull’adozione del proprio regolamento interno e quello del comitato di cooperazione, dei sottocomitati specializzati o di altri organismi, da una parte, e ad una decisione dello stesso Consiglio che istituisce tre sottocomitati specializzati, dall’altra.
40 Come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue conclusioni, gli atti la cui adozione era così prevista riguardano, in generale, il funzionamento degli organi internazionali istituiti dall’accordo di partenariato. Ne consegue che il settore in cui rientra la decisione impugnata dev’essere valutato alla luce dell’intero accordo di partenariato [v., in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (accordo di Lisbona), C‑389/15, EU:C:2017:798, punto 64, e, per analogia, parere 2/15 (Accordo di libero scambio con Singapore), del 16 maggio 2017, EU:C:2017:376, punto 276 e giurisprudenza citata].
41 Il Consiglio fa valere, a tal proposito, che i punti di collegamento che ha l’accordo di partenariato con la PESC sono sufficientemente importanti da giustificare che la base giuridica della decisione impugnata comprenda – come quella relativa alla firma, a nome dell’Unione, e all’applicazione provvisoria dell’accordo di partenariato stesso – l’articolo 37 TUE, il quale prevede che l’Unione può concludere accordi con uno o più Stati o organizzazioni internazionali nei settori contemplati dalla PESC.
42 A tale riguardo, si deve certamente rilevare che l’accordo di partenariato, come osservato dall’avvocato generale ai paragrafi da 64 a 68 delle sue conclusioni, possiede punti di collegamento con la PESC. In tal senso, l’articolo 6 di tale accordo, figurante al titolo II di quest’ultimo, intitolato «Dialogo politico, cooperazione nel settore della politica estera e di sicurezza» è specificamente destinato a tale politica; il primo comma di tale articolo prevede che le parti intensificano il dialogo e la cooperazione nel settore della politica estera e della sicurezza, e affrontano in particolare le questioni relative alla prevenzione dei conflitti e alla gestione delle crisi, alla stabilità regionale, alla non proliferazione, al disarmo e al controllo degli armamenti, alla sicurezza nucleare, al controllo delle esportazioni di beni a duplice uso e di armi. Inoltre, gli articoli da 9 a 12 dell’accordo di partenariato, che definiscono il quadro per la cooperazione tra le parti in materia di prevenzione dei conflitti e gestione delle crisi, stabilità regionale, non proliferazione delle armi di distruzione di massa e lotta al commercio illegale di armi leggere e di piccolo calibro, possono anch’essi essere collocabili nella PESC.
43 Tuttavia, è giocoforza constatare che, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale al paragrafo 69 delle sue conclusioni, tali punti di collegamento tra l’accordo di partenariato e la PESC non sono sufficienti per ritenere che la base giuridica della decisione relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, e alla sua applicazione provvisoria, dovesse includere l’articolo 37 TUE.
44 Infatti, da una parte, la maggior parte delle disposizioni di tale accordo, che comprende 287 articoli, si riferisce vuoi alla politica commerciale comune dell’Unione, vuoi alla politica di cooperazione allo sviluppo di quest’ultima.
45 Dall’altra parte, le disposizioni dell’accordo di partenariato che hanno punti di collegamento con la PESC e che sono menzionate al punto 42 della presente sentenza, oltre a essere un numero troppo esiguo rispetto all’insieme delle disposizioni di tale accordo, si limitano a dichiarazioni delle parti contraenti sugli scopi verso cui deve essere rivolta la loro reciproca cooperazione e sui temi sui quali essa dovrà vertere, senza determinare le modalità concrete di attuazione di tale cooperazione (v., per analogia, sentenza dell’11 giugno 2014, Commissione/Consiglio, C‑377/12, EU:C:2014:1903, punto 56).
46 Tali disposizioni, che sono pienamente in linea con l’obiettivo dell’accordo di partenariato, enunciato all’articolo 2, paragrafo 2, di quest’ultimo, di contribuire alla pace e alla stabilità e allo sviluppo economico a livello internazionale e regionale, non hanno una portata tale da poter considerare che esse costituiscano una componente distinta di detto accordo, poiché tali disposizioni hanno, al contrario, un carattere accessorio rispetto alle due componenti di tale accordo, vale a dire la politica commerciale comune e la cooperazione allo sviluppo.
47 Alla luce di tutti questi elementi, è quindi a torto che il Consiglio ha incluso, nella base giuridica della decisione impugnata, l’articolo 31, paragrafo 1, TUE, e che tale decisione è stata adottata secondo la regola del voto all’unanimità.
48 Di conseguenza, occorre accogliere il motivo unico della Commissione e annullare la decisione impugnata.
Sul mantenimento degli effetti della decisione impugnata
49 Il Consiglio ha richiesto alla Corte, nell’ipotesi in cui essa annulli la decisione impugnata, di mantenerne in vigore gli effetti. Esso specifica, a sostegno di tale richiesta, che la posizione dell’Unione presa in tale decisione è stata già espressa in conformità a quest’ultima e ha prodotto effetti, poiché sono stati adottati i regolamenti interni del Consiglio di cooperazione, del comitato di cooperazione, dei sottocomitati e di altri organismi, come anche la decisione che istituisce i tre sottocomitati specializzati, e sono entrati in vigore il 28 marzo 2017. A parere del Consiglio, sarebbe sproporzionato imporre l’adozione di una nuova decisione il cui contenuto dovrebbe restare invariato, poiché la sentenza della Corte consentirebbe di conseguire lo stesso obiettivo.
50 Ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, la Corte può, ove lo reputi necessario, precisare gli effetti di un atto annullato che devono essere considerati definitivi.
51 Nel caso di specie, risulta dagli elementi forniti alla Corte che la posizione dell’Unione definita dalla decisione impugnata è stata espressa in sede di Consiglio di cooperazione del marzo 2017, e che tale Consiglio ha adottato gli atti previsti da tale decisione durante lo stesso mese. Di conseguenza, l’annullamento della decisione impugnata senza che i suoi effetti siano mantenuti potrebbe ostacolare il funzionamento degli organi istituiti dall’accordo di partenariato, mettere in dubbio l’impegno dell’Unione in relazione agli atti giuridici adottati da tali organi e quindi ostacolare la corretta attuazione di tale accordo (v., per analogia, sentenza del 1o ottobre 2009, Commissione/Consiglio, C‑370/07, EU:C:2009:590, punto 65).
52 Occorre pertanto mantenere in vigore, per ragioni di certezza del diritto, gli effetti della decisione impugnata, che viene annullata dalla presente sentenza.
Sulle spese
53 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) La decisione (UE) 2017/477 del Consiglio, del 3 marzo 2017, relativa alla posizione che deve essere adottata, a nome dell’Unione europea, in sede di Consiglio di cooperazione istituito nell’ambito dell’accordo rafforzato di partenariato e di cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica del Kazakhstan, dall’altra, per quanto riguarda le modalità di funzionamento del Consiglio di cooperazione, del comitato di cooperazione, dei sottocomitati specializzati o di altri organismi, è annullata.
2) Gli effetti della decisione 2017/477 sono mantenuti in vigore.
3) Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.
Firme