Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
13 juni 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 27 – Beperking van het inreisrecht en verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid – Gedrag dat een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt – Weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie op basis van politiegegevens – Ongunstig politierapport vanwege een arrestatie”
In zaak C‑62/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend bij de Juzgado Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona (bestuursrechtbank nr. 5 Barcelona, Spanje) bij beslissing van 9 januari 2023, ingekomen bij het Hof op 6 februari 2023, in de procedure
Pedro Francisco
tegen
Subdelegación del Gobierno en Barcelona,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: Z. Csehi, kamerpresident, E. Regan (rapporteur), president van de Vijfde kamer, en D. Gratsias, rechter,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Pérez-Zurita Gutiérrez als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz en E. Montaguti als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pedro Francisco en de Subdelegación del Gobierno in Barcelona (regeringsvertegenwoordiging in Barcelona, Spanje; hierna: „bevoegde autoriteit”) betreffende de afwijzing van zijn aanvraag om een tijdelijke verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie te verkrijgen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Artikel 2 van richtlijn 2004/38 luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2) ‚familielid’:
[...]
b) de partner, met wie de burger van de Unie overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, voor zover de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijkstelt met huwelijk en aan de voorwaarden van de wetgeving van het gastland is voldaan;
[...]”
4 Artikel 10, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, wordt binnen zes maanden na de datum van indiening van een aanvraag ter zake vastgesteld door de afgifte van een document, ‚verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ genoemd. Een verklaring dat de aanvraag om een verblijfskaart is ingediend, wordt onmiddellijk afgegeven.”
5 Artikel 27 van deze richtlijn bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
2. De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van de betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.
Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.”
6 Artikel 30, leden 1 en 2, van de richtlijn luidt als volgt:
„1. Elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit moet de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen.
2. Redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een besluit worden de betrokkene nauwkeurig en volledig ter kennis gebracht, tenzij redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten.”
Spaans recht
7 Artikel 2 van Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (koninklijk besluit 240/2007 inzake binnenkomst, vrij verkeer en verblijf in Spanje van onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie en van andere staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte) van 16 februari 2007 (BOE nr. 51 van 28 februari 2007, blz. 8558), in de ten tijde van het hoofdgeding geldende versie (hierna: „koninklijk besluit 240/2007”), bepaalt:
„Dit koninklijk besluit is, onder de daarin bepaalde voorwaarden, ook van toepassing op de hieronder vermelde familieleden van een onderdaan van een andere lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte [van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3)], ongeacht hun nationaliteit, wanneer zij deze begeleiden of zich bij hem voegen:
[...]
b) de partner met wie die onderdaan een aan het huwelijk gelijkwaardig partnerschap heeft gesloten dat in een lidstaat van de [Unie] of in een staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte is ingeschreven in een daartoe ingesteld openbaar register, dat twee gelijktijdige inschrijvingen in die staat onmogelijk maakt, mits die inschrijving niet is geschrapt, hetgeen voldoende moet worden aangetoond. In elk geval kunnen een huwelijk en een geregistreerd partnerschap niet gelijktijdig naast elkaar bestaan;
[...]”
8 Artikel 2 bis van koninklijk besluit 240/2007 bepaalt:
,,[...]
3. De aanvraag voor een verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie moet vergezeld gaan van de volgende documenten:
[...]
d) in geval van een partnerschap, bewijs van het bestaan van een duurzame relatie met de onderdaan van een lidstaat van de Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en van de duur van het samenwonen.
4. De autoriteiten beoordelen per geval de persoonlijke situatie van de aanvrager en nemen een gemotiveerd besluit waarbij rekening wordt gehouden met de volgende criteria:
a) wat de familieleden betreft beoordelen de autoriteiten de mate van financiële of fysieke afhankelijkheid, de mate van verwantschap met de onderdaan van een lidstaat van de Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en, indien van toepassing, de ernst van de ziekte of handicap die maakt dat het familielid persoonlijke verzorging nodig heeft, of de duur van het eerdere samenwonen. In ieder geval wordt het samenwonen als vaststaand beschouwd wanneer er betrouwbaar bewijs van onafgebroken samenwoning gedurende 24 maanden in het land van herkomst wordt geleverd;
b) in het geval van ongehuwd samenwonen worden degenen die het bestaan van een duurzame relatie kunnen bewijzen, beschouwd als stabiele partners. Van een dergelijke relatie wordt in elk geval geacht sprake te zijn als bewezen wordt dat de partners ten minste één jaar onafgebroken hebben samengewoond, tenzij zij gemeenschappelijke kinderen hebben, in welk geval het voldoende is om te bewijzen dat er sprake was van duurzame samenwoning.
5. Elk besluit van de autoriteiten moet worden gemotiveerd.”
9 Artikel 8, lid 1, van dit koninklijk besluit luidt als volgt:
„De in artikel 2 van dit koninklijk besluit genoemde familieleden van een onderdaan van een lidstaat van de [Unie] of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte mogen indien zij niet de nationaliteit van een van die staten bezitten, gedurende meer dan drie maanden in Spanje verblijven wanneer zij deze onderdaan begeleiden of zich bij hem voegen; zij moeten een ‚verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie’ aanvragen en verkrijgen.”
10 Artikel 15, leden 1 en 5, van het koninklijk besluit luidt:
„1. Wanneer dit om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid is vereist, kan ten aanzien van burgers van een lidstaat van de [Unie] of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of hun familieleden een van de volgende maatregelen worden genomen:
a) weigering van binnenkomst in Spanje, zelfs indien de betrokkenen de in artikel 4 van dit koninklijk besluit bedoelde documenten overleggen;
b) weigering van inschrijving in het centraal vreemdelingenregister of van afgifte of verlenging van de in dit koninklijk besluit bedoelde verblijfskaarten;
c) bevel tot verwijdering of uitzetting uit Spanje.
Ten aanzien van burgers van de [Unie] of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of hun familieleden kan indien zij in Spanje een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven, ongeacht hun nationaliteit, uitsluitend een besluit tot verwijdering worden genomen wegens ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Alvorens een dergelijk besluit wordt genomen, worden de duur van het verblijf en de sociale en culturele integratie van de betrokkene in Spanje, zijn leeftijd, gezondheidstoestand, gezins‑ en economische situatie, en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging genomen.
[...]
5. De in de leden 1 tot en met 4 hierboven bedoelde maatregelen moeten voldoen aan de volgende voorwaarden:
a) de maatregel moet met inachtneming van de wetgeving inzake de openbare orde en de openbare veiligheid en de geldende wettelijke voorschriften ter zake worden vastgesteld;
b) hij kan ambtshalve of op verzoek van een van de partijen worden ingetrokken wanneer de redenen die aan de vaststelling ervan ten grondslag lagen, niet meer aanwezig zijn;
c) hij mag niet om economische redenen worden genomen;
d) maatregelen die worden genomen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid mogen uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van degene tegen wie ze gericht zijn, dat in elk geval een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving moet vormen, hetgeen door het beslissingsbevoegde orgaan wordt beoordeeld op basis van de in het dossier opgenomen informatie van de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke instanties. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
11 Pedro Francisco, een onderdaan van een derde land, is de partner van een Spaanse onderdaan. Hun relatie staat ingeschreven in het register van geregistreerde partnerschappen van Catalonië (Spanje). Op 21 december 2021 heeft hij bij de bevoegde autoriteit een aanvraag ingediend voor een tijdelijke verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie.
12 Tijdens de behandeling van deze aanvraag heeft de bevoegde autoriteit contact opgenomen met de Dirección General de Policía (directoraat-generaal van de politie, Spanje), welke een ongunstig rapport heeft uitgebracht vanwege een door Pedro Francisco op 3 juli 2020 ondergane arrestatie als verdachte van een misdrijf tegen de volksgezondheid en van lidmaatschap van criminele organisaties en groepen, waarbij de politie niet heeft onderzocht of deze arrestatie tot strafvervolging had geleid. In dit rapport wordt vermeld dat Pedro Francisco geen strafblad heeft.
13 Nadat zijn aanvraag voor een tijdelijke verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie door de bevoegde autoriteit op 14 juni 2022 was afgewezen, heeft Pedro Francisco beroep ingesteld bij de Juzgado Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona (bestuursrechtbank nr. 5 Barcelona, Spanje), de verwijzende rechter.
14 Deze rechter heeft twijfels of de politiegegevens betreffende Pedro Francisco, namelijk de in punt 12 van dit arrest genoemde arrestatie, bij de behandeling van de aanvraag relevant zijn. Beperkingen van de vrijheid van verkeer en verblijf om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid moeten overeenkomstig artikel 27 van richtlijn 2004/38 immers evenredig zijn en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van de betrokkene, dat een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving moet vormen, aldus de verwijzende rechter.
15 Hij wijst erop dat politiegegevens slechts betrekking hebben op feiten waarvan wordt gesteld dat zij aan de betrokkene kunnen worden toegerekend en waarvan de werkelijkheid moet worden vastgesteld door middel van bewijsmiddelen die in de loop van een proces worden aangedragen en in een vonnis worden beoordeeld. Hieruit volgt zijns inziens dat er geen negatieve beoordeling kan worden uitgebracht op basis van feiten waarvan de juistheid niet is vastgesteld en er dus niet kan worden geconcludeerd dat die feiten een actuele bedreiging vormen.
16 Bovendien is de verwijzende rechter van oordeel dat het, indien zou worden geoordeeld dat politiegegevens als basis kunnen dienen voor een dergelijke beoordeling, in het licht van artikel 27 van richtlijn 2004/38 nodig zou zijn dat de bevoegde autoriteit uitdrukkelijk en gedetailleerd de feiten vermeldt waarop die gegevens zijn gebaseerd alsook de vervolging waartoe zij mogelijkerwijs hebben geleid, zodat wordt bevestigd dat het niet louter om verdenkingen gaat.
17 Tegen deze achtergrond heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 27 van richtlijn [2004/38] aldus worden uitgelegd dat politiegegevens kunnen dienen als basis of grondslag om te beoordelen of het gedrag van de betrokkene een werkelijke bedreiging vormt, ondanks het feit dat de strafprocedure tot doel heeft te achterhalen of er daadwerkelijk sprake is van een bedreiging?
2) Indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend luidt, moet er dan in het licht van artikel 27 van de richtlijn van worden uitgegaan dat de bestuurlijke autoriteit uitdrukkelijk en gedetailleerd moet vermelden op welke feiten die politiegegevens zijn gebaseerd en of vervolging is ingesteld, alsmede wat de uitkomst daarvan is geweest, teneinde te bevestigen dat het niet louter om aanvankelijk gerezen verdenkingen gaat?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
18 Met de voorgelegde vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een bevoegde nationale autoriteit rekening houdt met een door de betrokkene ondergane arrestatie om te beoordelen of zijn gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt, eventueel op voorwaarde dat de aan de arrestatie ten grondslag liggende feiten alsook de rechtsgevolgen die mogelijkerwijs aan die arrestatie zijn verbonden, uitdrukkelijk en gedetailleerd in aanmerking worden genomen.
19 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het hoofdgeding het gevolg is van de weigering van de bevoegde autoriteit om aan verzoeker in het hoofdgeding een tijdelijke verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie toe te kennen, hoewel artikel 10, lid 1, van die richtlijn met name bepaalt dat het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, wordt vastgesteld door de afgifte van een document, „verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie” genoemd.
20 Verzoeker in het hoofdgeding is de partner van een Spaanse staatsburger en hun relatie is opgenomen in het register van geregistreerde partnerschappen van Catalonië, zodat verzoeker moet worden aangemerkt als „familielid van een burger van de Unie” in de zin van artikel 2, punt 2, onder b), van de richtlijn.
21 Voorts blijkt, zoals de Europese Commissie heeft gesteld, uit de gegevens waarover het Hof beschikt niet dat de Spaanse staatsburger wiens partner hij is, gebruik heeft gemaakt van haar recht om zich vrij te bewegen binnen de Unie, zodat verzoeker in het hoofdgeding in principe geen afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan richtlijn 2004/38 of artikel 21 VWEU [zie in deze zin arrest van 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Echtgenoot van een burger van de Unie), C‑836/18, EU:C:2020:119, punt 29].
22 Overeenkomstig artikel 267 VWEU is het Hof evenwel bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en van de handelingen van de instellingen van de Unie. In het kader van de in dit artikel neergelegde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke autoriteiten staat het uitsluitend aan de nationale rechter om met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de door de nationale rechter gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 26 oktober 2023, Lineas – Concessões de Transportes e.a., C‑207/22, C‑267/22 en C‑290/22, EU:C:2023:810, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 Op grond van deze rechtspraak heeft het Hof zich herhaaldelijk bevoegd verklaard om uitspraak te doen op verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende Unierechtelijke bepalingen in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar de bepalingen van dat recht van toepassing zijn op grond van de nationale wettelijke regeling, waarin er ten aanzien van niet onder het Unierecht vallende situaties was gekozen voor dezelfde aanpak als in dat recht (arrest van 26 oktober 2023, Lineas – Concessões de Transportes e.a., C‑207/22, C‑267/22 en C‑290/22, EU:C:2023:810, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 In dergelijke situaties heeft de Unie er immers stellig belang bij dat, ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst, de uit het Unierecht overgenomen bepalingen uniform worden uitgelegd [arrest van 12 december 2019, G. S. en V. G. (Bedreiging van de openbare orde), C‑381/18 en C‑382/18, EU:C:2019:1072, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
25 In dit verband heeft de verwijzende rechter aangegeven dat artikel 15, lid 5, onder d), van het koninklijk besluit 240/2007 – dat het begrip „openbare orde” omschrijft, een begrip dat reeds was opgenomen in artikel 27 van richtlijn 2004/38 – door de Tribunal Supremo (hoogste rechter, Spanje) wordt uitgelegd in het licht van de rechtspraak van het Hof. Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, is dit koninklijk besluit, dat tot doel heeft deze richtlijn om te zetten in Spaans recht, niet alleen van toepassing op verzoeken om gezinshereniging die zijn ingediend door een derdelander als familielid van een burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer – welke verzoeken binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen –, maar geldt het krachtens vaste rechtspraak van de Tribunal Supremo tevens voor verzoeken om gezinshereniging die zijn ingediend door een derdelander als familielid van een Spaanse onderdaan die nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer [zie in deze zin arrest van 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Echtgenoot van een burger van de Unie), C‑836/18, EU:C:2020:119, punt 30].
26 In casu blijkt uit informatie waarover het Hof beschikt dat in het hoofdgeding zowel de aanvraag voor de tijdelijke verblijfskaart als familielid van een burger van de Unie als de afwijzing door de bevoegde autoriteit gebaseerd zijn op de bepalingen van koninklijk besluit 240/2007.
27 In het licht van deze inleidende opmerkingen dient in herinnering te worden gebracht dat het verblijfsrecht in de Unie van burgers van de Unie en hun familieleden niet onvoorwaardelijk is, maar aan de beperkingen en voorwaarden kan worden onderworpen die in het VWEU en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld (arrest van 13 juli 2017, E, C‑139/16, EU:C:2017:542, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 In dit verband vloeien de beperkingen van dit recht met name voort uit artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38, dat bepaalt dat de lidstaten maatregelen kunnen treffen die de vrijheid van verkeer en verblijf van een burger van de Unie en van een lid van zijn familie, ongeacht zijn nationaliteit, beperken om redenen van onder meer openbare orde of openbare veiligheid, waarbij deze redenen echter niet voor zuiver economische doeleinden mogen worden aangevoerd (zie in die zin arrest van 13 juli 2017, E, C‑139/16, EU:C:2017:542, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Volgens vaste rechtspraak blijven de lidstaten weliswaar in wezen vrij om de eisen van de openbare orde en de openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen, maar die eisen moeten, met name omdat zij een afwijking van het fundamentele beginsel van vrij verkeer van personen rechtvaardigen, restrictief worden opgevat, zodat de inhoud ervan niet eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald zonder toezicht door de instellingen van de Unie [arrest van 2 mei 2018, K. en H. F. (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven), C‑331/16 en C‑366/16, EU:C:2018:296, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
30 Overeenkomstig artikel 27, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/38 moeten de om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van de betrokkene.
31 Bovendien koppelt artikel 27, lid 2, tweede alinea, van deze richtlijn aan het nemen van dergelijke maatregelen de voorwaarde dat het gedrag van de betrokken persoon een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
32 Hieruit volgt dat maatregelen die worden gerechtvaardigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, krachtens artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 dan ook pas genomen kunnen worden wanneer overeenkomstig lid 2 van dit artikel na een beoordeling per geval door de bevoegde nationale autoriteiten blijkt dat het gedrag van die persoon een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt [zie in die zin arrest van 2 mei 2018, K. en H. F. (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven), C‑331/16 en C‑366/16, EU:C:2018:296, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
33 Opgemerkt moet worden dat het Hof, waar het gaat om het nemen van maatregelen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid in de zin van artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38, heeft geoordeeld dat strafbare feiten of handelingen die aan de betrokkene worden verweten, maar die niet tot een strafrechtelijke veroordeling hebben geleid – zoals bij de door verzoeker in het hoofdgeding ondergane arrestatie als vermeende dader van strafbare feiten – relevante factoren kunnen zijn, mits zij in aanmerking worden genomen bij een beoordeling per geval die voldoet aan de vereisten van deze bepaling [zie in die zin arrest van 2 mei 2018, K. en H. F. (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven), C‑331/16 en C‑366/16, EU:C:2018:296, punt 53].
34 In dit verband moet worden verduidelijkt dat overeenkomstig artikel 27, lid 2, eerste alinea, tweede zin, van die richtlijn strafrechtelijke veroordelingen als zodanig geen reden vormen voor deze maatregelen. Dit geldt des te meer voor factoren zoals de arrestatie in het hoofdgeding. Een arrestatie kan weliswaar in aanmerking worden genomen door de bevoegde nationale autoriteit, maar de enkele omstandigheid dat die is ondergaan kan dus niet automatisch het nemen van dergelijke maatregelen rechtvaardigen.
35 Indien er geen onherroepelijke veroordeling is uitgesproken of zelfs geen vervolging heeft plaatsgevonden, weerspiegelt die arrestatie immers uitsluitend dat er ten aanzien van de betrokkene verdenkingen waren gerezen, zodat een onderzoek waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante factoren die zijn situatie kenmerken des te noodzakelijker is [zie in die zin arrest van 2 mei 2018, Ken H. F. (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven), C‑331/16 en C‑366/16, EU:C:2018:296, punten 54 en 55].
36 Bovendien kan niet worden vastgesteld dat het gedrag van een persoon die een arrestatie heeft ondergaan een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt, tenzij er overeenstemmende, objectieve en nauwkeurige gegevens zijn waarmee kan worden aangetoond dat de verdenkingen die er ten aanzien van die persoon zijn naar aanleiding van de arrestatie, gefundeerd zijn.
37 Bij de algemene beoordeling van het gedrag van de betrokkene om te bepalen of dit gedrag een dergelijke bedreiging vormt, moet dus rekening worden gehouden met de factoren waarop die arrestatie is gebaseerd, en in het bijzonder met de aard en de ernst van de strafbare feiten of handelingen die aan die persoon worden verweten, de mate waarin hij bij die feiten of handelingen betrokken was, en de eventuele gronden voor uitsluiting van zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid. Bij die algemene beoordeling moet ook in aanmerking worden genomen hoeveel tijd verstreken is sinds het vermeende plegen van die feiten of handelingen en hoe de betrokkene zich nadien heeft gedragen [zie in die zin arrest van 2 mei 2018, K. en H. F. (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven), C‑331/16 en C‑366/16, EU:C:2018:296, punt 66].
38 Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteit een door de betrokkene ondergane arrestatie in aanmerking kan nemen, op voorwaarde dat die autoriteit in overeenstemming met artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 haar eigen algemene beoordeling van zijn gedrag maakt. De autoriteit moet in dit verband op zijn minst uitdrukkelijk en gedetailleerd de aan de arrestatie ten grondslag liggende feiten in aanmerking nemen en er daarnaast ook rekening mee houden of er al dan niet vervolging heeft plaatsgevonden en, zo ja, wat de uitkomst daarvan was.
39 Deze uitlegging vindt overigens steun in artikel 30 van deze richtlijn, waarvan lid 1 bepaalt dat elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, van de richtlijn genomen besluit aan de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis moet worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen, terwijl in lid 2 van artikel 30 wordt verduidelijkt dat redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een op hem betrekking hebbend besluit te zijner kennis moeten worden gebracht, tenzij redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten, maar dat laatste lijkt op basis van de informatie waarover het Hof beschikt niet relevant te zijn in het hoofdgeding.
40 Bovendien moet eraan worden herinnerd dat de bevoegde nationale autoriteit bij haar beoordeling rekening moet houden met het feit dat, zoals blijkt uit artikel 27, lid 2, van die richtlijn en uit vaste rechtspraak van het Hof, een maatregel waarbij het recht van vrij verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden wordt beperkt, slechts gerechtvaardigd kan zijn indien die maatregel in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, hetgeen impliceert dat er wordt nagegaan of de maatregel de verwezenlijking van het ermee nagestreefde doel waarborgt en niet verder gaat dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. Voor die beoordeling moet de dreiging die van het gedrag van de betrokken persoon uitgaat voor de fundamentele belangen van de samenleving van het gastland, worden afgewogen tegen de bescherming van de rechten die de burgers van de Unie en hun familieleden aan de richtlijn ontlenen. Bij de beoordeling moet rekening worden gehouden met de fundamentele belangen waarvan het Hof de eerbiediging waarborgt, in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in artikel 8 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [zie in die zin arrest van 2 mei 2018, K. en H. F. (Verblijfsrecht en vermeende oorlogsmisdrijven), C‑331/16 en C‑366/16, EU:C:2018:296, punten 61 tot en met 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
41 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een bevoegde nationale autoriteit rekening houdt met een door de betrokkene ondergane arrestatie om te beoordelen of zijn gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt, mits bij de algemene beoordeling van dat gedrag de aan de arrestatie ten grondslag liggende feiten alsook de rechtsgevolgen die mogelijkerwijs aan die arrestatie zijn verbonden, uitdrukkelijk en gedetailleerd in aanmerking worden genomen.
Kosten
42 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich er niet tegen verzet dat een bevoegde nationale autoriteit rekening houdt met een door de betrokkene ondergane arrestatie om te beoordelen of zijn gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt, mits bij de algemene beoordeling van dat gedrag de aan de arrestatie ten grondslag liggende feiten alsook de rechtsgevolgen die mogelijkerwijs aan die arrestatie zijn verbonden, uitdrukkelijk en gedetailleerd in aanmerking worden genomen.
ondertekeningen